從沖突到相容： 多任務委托代理下地方政府的行為邏輯

[摘 要] 高質量發展要求地方政府追求經濟、政治、社會、文化和生態環境的均衡與可持續發展，但當同時面臨多個任務目標時，地方政府可能會采取策略性選擇。根據經典的多任務委托代理理論，可從“邊際回報率差異”和“任務間關系”兩個維度構建地方政府激勵的三種類型：激勵扭曲、激勵弱化和激勵合一。2005年環保項目納入地方政府績效考核后，中央政府政策調整與地方政府行為變化的互動過程表明，僅靠加大對被忽視任務的考核強度，難以達到預期效果。只有轉變任務間關系，使地方政府在兩項任務上“激勵合一”時，才能有效促進地方高質量發展。

[關鍵詞] 沖突任務；多任務委托代理；激勵扭曲；地方政府行為

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2025.01.003

[中圖分類號] D630" " " " " " " " " "[文獻標識碼] A" " " " " "[文章編號] 1004-0544（2025）01-0022-13

基金項目：國家社會科學基金青年項目“主體功能區視角下差異化績效考核促進區域協調發展的機制研究”（20CGL044）。

作者簡介：謝芳，華中師范大學政治與國際關系學院博士研究生；鐘靈娜，華中師范大學政治與國際關系學院副教授。

一、引言

改革開放以來，我國經濟建設取得了巨大成就，創造了舉世矚目的增長奇跡，但與此同時，公共服務供給不足、環境污染等問題，以及經濟建設與社會建設、文化建設和生態文明建設等發展不平衡問題日益凸顯。為解決發展過程中的不平衡、不充分問題，黨的十九大報告提出并強調了高質量發展理念1。黨的二十大報告進一步把高質量發展上升為全面建設社會主義現代化國家的首要任務2。盡管經濟發展仍是高質量發展的重點，但不同于以往側重于經濟增長速度，高質量發展強調從“總量擴張”轉向“結構優化”，目的在于轉變增長動能、提高資源利用效率、降低生態環境損害，提升經濟發展的平衡性、協調性和可持續性3，是一種高效率、公平和綠色可持續的發展1。這要求地方政府處理好經濟發展與環境保護、公共服務等之間的關系。

但從地方政府執行政策的角度來看，一方面，各項任務目標之間具有一定張力，例如經濟增長目標與環境保護目標。諸多研究表明，地方政府促進經濟增長的方式經常導致當地生態環境的污染與破壞2；另一方面，即使任務間并不沖突，但地方政府的時間、精力和資源有限，很難同時完成多項任務目標，導致地方政府會在各項任務之間進行策略性選擇3，不利于實現黨中央所倡導的高質量發展目標。

已有研究主要從激勵的角度出發，將地方政府行為置于多任務委托代理理論的分析框架下，討論任務間關系與可觀測性差異對代理人選擇任務的影響。但多任務委托代理理論最早產生于私人部門，將其遷移到公共部門時，可能面臨一些難以忽視的問題。本文在辨別公共部門與私人部門差異的基礎之上，拓展了對任務間差異的討論，將任務間差異從可觀測性拓展為邊際回報率差異，并從投入—產出—績效—獎懲的全過程，系統刻畫了地方政府完成某項任務所獲得的整體回報情況。同時，我們將任務間關系劃分為“沖突”與“相容”兩種，從而建立起“邊際回報率差異—任務間關系”分析框架。運用這一框架能更好地解釋地方政府在面臨多任務時的實際行為。

二、“邊際回報率差異”與“任務間關系”：一個綜合性的分析框架

在治理實踐中，地方政府往往承擔著中央政府委托的多項任務目標，不僅需要促進地區經濟增長，還要努力提高轄區環境質量、醫療衛生水平和公共服務質量等。面對多重任務時，地方政府會將某些任務置于優先地位，投入大量的資源和精力去推進、落實4，而對另一些任務則采取應付、忽視甚至抵制的態度5。不同學科基于各自的研究視角，如政策執行、央地關系和委托代理等，對地方政府的策略性行為得出了相近但略有差異的結論。

政策執行視角主要從執行過程展開分析，認為政策制定者能否實現其政策意圖、執行者行使自由裁量權的范圍，以及決策者與執行者之間的互動關系，都與政策本身的特征密切相關6。具體來說，當政策不夠明確或設計存在缺陷時，政策執行者作為理性個體，會依據執行成本、任務難度和政策收益等因素選擇不同的執行策略，這可能導致部分政策的落實效果不理想7。與政策執行視角強調政策特征與執行過程不同，央地關系視角認為，中國特殊的央地關系為地方政府選擇不同的任務執行模式提供了空間8。分權化改革以后，中央政府賦予了地方政府處理轄區經濟社會事務的自主權，但與此同時，中央政府又牢牢掌握著地方政府官員的人事權，這種“財政分權”與“政治集中”相結合的特殊體制，塑造了地方政府的基本行動邏輯1。從現有研究來看，央地關系視角又可以分為三種典型的研究路徑，即自上而下的壓力路徑2、自下而上的自主性路徑3和上下間的博弈路徑4。

從科層制的角度看，央地間關系本質上是一種委托代理關系，因此學界研究地方政府策略性行為的另一種流行視角，是從委托代理的角度，考察多任務情境下，地方政府作為代理人為規避風險所采取的激勵扭曲行為。與前兩個視角不同，多任務委托代理理論將產生激勵扭曲問題的原因歸結為激勵機制的設計問題5，因此分析重點在于激勵合約的設計，主張在厘清代理人行動邏輯的基礎上設定合理的激勵契約，以減少代理人的激勵扭曲，節約委托人的激勵和監督成本6。委托代理視角采用高度簡化的理論模型來分析中央與地方的互動，以及地方政府的行動策略問題，其分析的起點是地方政府的激勵，這對于理解地方政府行為的核心邏輯具有重要作用。但這一模型主要來自私人部門的實踐經驗，在運用于解釋政府部門的策略性行為時，可能存在過于簡化的問題。因此，本文從討論公私部門的差異入手，在原有模型的基礎上進行適當修正與拓展，以發展出新的分析框架。

（一）邊際回報率

經典的多任務委托代理模型依據任務間成本的依存關系，通常將任務間關系分為替代性、互補性和獨立性三類7。其中，替代性關系是指完成其中一項任務將增加另一項任務的邊際成本，從結果上講，兩類任務其實是可以互相替代的。當任務間存在替代性關系時，代理人可能面臨任務的權衡取舍，因此會策略性地選擇完成在總體上更能帶來好處的任務，即優先完成可觀測性更高的任務。對任務可觀測性的直觀理解是任務的產出是否容易被觀測或被準確度量1。由于原模型控制了某項任務在總回報中的權重，大多數論文更關注產出的情況，而沒有同時考慮投入與回報。但從現實情況來看，代理人決定重點完成哪項任務，不僅取決于該任務的產出結果能否被觀測，也取決于要達到這一結果所需付出的努力大小，以及從最終獲得的獎懲來看為了這一結果所付出的努力是否值得。

原模型只關注產出的一個重要原因可能是該模型最初是在私人部門的實踐中提出。私人部門有一個單一且清晰的目標（利潤最大化），且產出更容易測量（例如是否增加利潤）。與私人部門相比，公共部門的情況更加復雜，因此需要審慎討論。首先，公共部門的績效產出不確定性更高。與私人部門相比，公共部門的任務通常涉及的主體更多元，影響產出結果的要素更多樣，有時即使投入大量努力也未必能取得較好的效果2。例如某地的空氣質量情況，不僅受當地企業污染物排放的影響，也受地理環境、氣象條件、其他地區排放等的影響。其次，公共部門中有一些任務目標非常模糊，難以確定什么是合適的產出，導致很難對結果進行度量3。第三，與私人部門相比，公共部門委托人的道德風險問題更大。由于公共部門的人事系統屬于內部鎖定（lock-in）的狀態，代理人通常只能在內部勞動力市場上流動，缺乏退出機制4，因此委托人反而更容易出現道德風險問題，例如隨意變更合約，采取“鞭打快牛”的策略5。并且，上級領導頻繁更迭還可能帶來“人走政易”的問題，使得委托人缺乏可置信承諾6。最后，公共部門的公職人員通常面臨任期限制，這可能會導致短視問題7。同時，與私人部門相比，公共部門缺乏一個清晰一致的目標（如私人部門“利潤最大化”），因此很難根據某個最終目標來確定各任務的權重8。

總結來看，公共部門的代理人從投入努力到最終獲得獎懲大致可以劃分為四個環節：投入努力、形成產出、評定績效與落實獎懲。圖1描述了地方政府從投入到獎懲的各個環節中可能存在的問題，并采用“邊際回報率”這一概念來系統刻畫完成某項任務給地方政府帶來的整體回報情況。從圖1可以看出，影響任務邊際回報率大小的因素主要有四個方面。（1）投入到產出的不確定性，例如來自外部沖擊的影響，或者其他地區外溢的外部性影響。通常情況下，產出的不確定性越高，在其他條件不變的情況下，該任務上的邊際回報率越低。（2）產出到績效環節的可度量性和可觀測性。有一些任務的產出不容易量化度量，例如公共服務部門在接待公眾時的態度9；另一些任務雖然有量化指標，但卻難以準確度量委托人所關心的產出。當產出不容易被觀測或度量時，在相同條件下，該任務的邊際回報率將變低。（3）從績效到獎懲環節的權重與可置信承諾。如果某項任務在績效考評中的權重越大，該任務的邊際回報率也會越大。需要注意的是，獎懲力度不僅包括正向的獎勵，也包括負向的懲罰，當不完成該任務將會面臨嚴厲的懲罰時，完成該項目的邊際回報率也會提升。同時，當委托人的承諾被認為不可置信時，代理人也可能采取敷衍、觀望的態度以規避風險1。例如當官員知道上級不會真的考核環保績效時，自然不會在環保任務上努力。（4）從投入到獲得獎懲的周期長短。公共部門的代理人通常面臨任期限制，因此更加偏好短時間內可以獲得的好處，或者規避短時間內存在的重大風險。這種任務的時間特性可以用貼現率來刻畫2。當完成周期越長時，貼現率越高，折現到當期的獎懲越小，因此該項任務的邊際回報率也越低。

從圖1可以看出，公共部門的代理人在評估面臨的任務時，不僅看重任務的可觀測性，還會同時考慮投入到產出的不確定性、任務權重和上級給予獎懲的可置信承諾，以及從投入到獎懲的周期等。在綜合計算出任務的邊際回報率以后，他們才會在不同任務間進行選擇，這需要進一步討論任務間的關系問題。

（二）任務間關系

多任務委托代理理論根據任務成本的交叉偏導數，將任務間關系劃分為替代性、互補性和獨立性三類。其中，替代性關系是指其中一項任務的成果會增加另一項任務的邊際成本，因而兩類任務其實是可以互相替代的。例如“去產能”和“保就業”、“發展經濟”與“保護環境”之間存在明顯的替代關系。互補性關系則剛好相反，任意一項互補性任務的達成都將降低另一任務的邊際成本，例如“穩增長”和“保就業”。而獨立性關系則強調二者的結果互不影響，意味著代理人完成任意一項任務時不會影響其他任務的邊際成本。

對理性的代理人而言，當兩項任務是替代性的關系時，可以根據任務的邊際回報率策略性地選擇完成哪項任務。理論上講，當任務間是獨立性關系時，委托人只需要事先確定權重，就不會產生代理人的道德風險問題。但問題是權重有時很難確定，并且在大多數情況下，完全獨立的關系幾乎不存在。從任務執行的角度來看，由于代理人的注意力、時間和資源等都非常有限，因此代理人對其中某項任務的投入，勢必會擠出對其他任務的投入，例如“地方政府在環保上的投資每增加一個單位，則地方政府在經濟產值上的最優投資就減少一個單位”3③，這類似經濟學上的機會成本概念。與原理論從任務結果的角度劃分任務間關系不同，本文從任務執行的角度將任務間關系劃分為“沖突性”與“相容性”兩類。

“沖突性”關系意味著任務間是非此即彼的關系。與之相對，“相容性”關系則意味著任務間是包容互補的關系，相容任務可以視為單一的綜合性任務，相當于地方政府執行一項任務能同時完成兩個目標，因此大幅增強了地方政府的行動激勵。一方面，原本分散在各個任務上的權重將疊加，使得這一相容任務的權重變得很高；另一方面，當多任務融合為單一任務時，能減少地方政府在不同任務上的轉換成本。

（三）“邊際回報率差異—任務間關系”分析框架

根據邊際回報率差異和任務間關系，本文建立了一個針對多任務目標下代理人行為選擇的綜合性分析框架（見圖2）。當任務間是沖突性關系時，理性的代理人會比較任務的邊際回報率。當任務的邊際回報率差異較大時，代理人會選擇執行邊際回報率較高的任務，在該任務上，代理人受到強激勵，而在其他任務上則是弱激勵。這種激勵扭曲的行為與原多任務委托代理模型中代理人基于可觀測性的選擇非常類似，但不同的是新模型將原來的可觀測性擴展為邊際回報率這一更廣泛適用的概念。當兩項任務存在沖突，同時二者的邊際回報率差異較小時，代理人則可能陷入左右搖擺或難以兩全的境地。此時代理人雖然會盡力完成各項任務，但在每項任務上所獲得的激勵都相對較低，導致出現激勵弱化現象——代理人通常以最低標準作為目標，以滿足上級要求①。當任務間關系轉化為相容性關系時，代理人完成單一任務就能同時完成兩項考核目標，這種一舉兩得的做法大大增強了代理人的行動激勵，我們稱之為激勵合一。

采用“邊際回報率差異—任務間關系”框架可以較好地解釋為何地方政府中激勵扭曲現象相當常見：地方政府通常承擔相互沖突的多項任務，這些任務的邊際回報率受到產出不確定性、可觀測性、考核權重、可置信承諾以及回報時間等的影響，往往并不相等，甚至差異較大，導致地方政府在任務間進行策略性選擇。其次，這一分析框架也能解釋為何單純加大考核力度并不一定能達到合意的效果，當任務間的沖突性未緩和時，加強被忽視任務（通常邊際回報率較低）的考核力度，只會使地方政府從激勵扭曲轉向激勵弱化。近年來，對地方政府的績效考核愈演愈烈，考核項目比過去增加了好幾倍，并且一票否決項目不斷增多。一票否決具有強烈的負向激勵效應，會顯著提高該任務的優先級和邊際回報率。但當一票否決任務過多時，地方政府可能面臨“按下葫蘆浮起瓢”的窘境，不得不采用形式主義、經營關系等其他途徑來規避責任②。

改革開放以來，我國地方政府面臨最典型的兩類沖突性任務是經濟發展和環境保護。盡管中央政府很早就認識到粗放型發展對生態環境造成的破壞，并將環保納入年度績效考核，但地方政府對環保任務一直采取忽視或敷衍的態度。黨的十八大以來，中央政府加大了環保督察與環保考核的力度，但環保與經濟之間仍然處于高度沖突的關系，尤其在一些高污染產業集聚的地區，加強環保考核反而使得地方政府無所適從。從圖2可以看出，解決多任務委托代理問題的關鍵在于將沖突任務轉化為相容任務。例如在近幾年的發展實踐中，一些地方政府選擇了生態環保與經濟發展相融合的發展道路，并在環境改善、耕地保護、經濟增長、農民創收等多個方面取得了良好效果。在下一節中，我們將通過梳理2005年以來中央政府對地方政府環保績效考核的發展演變，分析地方政府在環保與發展任務之間的權衡取舍與行動轉變，進而驗證多任務委托代理下的“邊際回報率差異—任務間關系”分析框架的有效性。

三、任務間邊際回報率差異與地方政府行為

隨著環保任務逐步納入地方政府績效考核體系，地方政府在環保與經濟發展任務之間的權衡方式可能發生顯著變化。基于上一節的分析框架，地方政府在執行多項任務時，往往更關注任務的整體邊際回報率，而不僅僅考慮任務績效的可觀測性。此外，當環保任務與經濟發展任務的邊際回報率接近時，地方政府可能陷入兩難選擇。自2005年以來，國務院多次調整環保考核機制，經歷了從單一績效考核到引入一票否決，再到強化環保問責的三個階段。這些考核方式和激勵強度的變化，顯著影響了地方政府在環保任務上的邊際回報率，并逐漸縮小了其與經濟發展任務的回報率差異。在本節中，我們將通過考察不同時期地方政府在環保與發展任務上的權衡與行動變化，驗證這一分析框架的合理性。

（一）實施單一的環保績效考核（2005—2007年）

為加強地方政府對環境問題的重視程度，環保開始納入地方政府績效考核體系。2005年12月，國務院發布《關于落實科學發展加強環境保護的決定》，提出要將環保納入考核，把考核情況作為干部選拔任用和獎懲的依據之一。然而，該文件僅提出要重點解決九項環境問題，未進一步細化環保考核的具體指標和考核標準。2006年，中組部印發《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，將環保任務細化為“節能減排與環境保護”“生態建設與耕地等資源保護”等指標。

環保納入績效考核以后，地方政府在環境治理上的投入能得到一定程度的獎勵，但從當時的情況來看，地方政府在環境保護上的邊際回報率仍顯著較低，這主要體現在兩個方面：一是從投入到產出的不確定性和產出指標的可觀測性上來看，盡管國務院進一步明確了量化考核指標，但多數省份在實踐中仍采用定性指標進行考核1，這意味著最終的考評結果可能受到諸如主觀評價等其他因素的影響；二是從考核權重來看，環保考核分值占績效考核評分的比重太低，對地方政府獲取獎懲的影響十分微弱。以2005年浙江省開展的環保績效考核試點為例，環保任務考核指標共包括污染物排放控制率、環保投入、飲用水質水源達標率三項，只占到總考核評分的6%2。

與環保指標形成鮮明對比的是這一時期的經濟指標。經過前一時期的發展，對地方政府經濟績效的考核已經形成比較規范統一的指標體系，包括國內生產總值（GDP）總量及其增速、財政收入總量及其增速、招商引資、外商直接投資數據（FDI）等，這些指標不僅容易觀測，并且在總的指標體系中占比較大3。從結果來看，經濟績效的確有助于地方政府官員的仕途升遷4。由于經濟任務與環保任務間的邊際回報率差異偏大，且二者之間明顯存在沖突，發展經濟成為這一時期地方政府的優先選擇。地方政府為了吸引FDI，在環境規制政策上展開“逐底競爭”1，甚至作出抵制環境規制、阻撓環境執法的行為2。

盡管這一時期中央政府已將環保指標納入考核，但地方政府黨政領導對環保問題并未給予足夠重視，“十一五”開局之年（2006年），只有四個省市完成了當年二氧化硫和化學需氧量指標的削減計劃3。日益嚴峻的環境形勢迫使國務院尋找新的考核方式來紓解地方環境問題。

（二）引入環保一票否決制（2007—2015年）

由于環保考核的正向激勵效果并不顯著，國務院決定引入一票否決制度，對未能完成任務的地區追究地方政府領導責任。從2007年開始，國務院以節能減排作為突破口，將節能減排設定為一票否決指標，先后公布了《節能減排綜合性工作方案》《“十一五”主要污染物總量減排統計辦法》《“十一五”主要污染物總量減排監測辦法》《“十一五”主要污染物總量減排考核辦法》等規范性文件，明確了節能減排考核的具體指標、考核辦法和監測方式。2012年，環保一票否決指標范圍進一步擴大。在國務院頒布《關于加強環境保護重點工作的意見》中，不僅指出了“十二五”期間地方政府需要重點解決的七項突出環境問題，還明確強調“實行環境保護一票否決制”，對未完成環境保護目標的要追究領導責任。

引入一票否決制后，環保任務的邊際回報率有所提升，一方面是因為環保任務的可觀測性有所提升。一票否決制下，國務院明確了以污染物總量減排量為核心的考核指標，制定了以地方污染物排放新增量和削減量為主的減排核算方法體系，并以項目為基礎，從工程減排、結構減排和管理減排的角度對國務院予以認定的減排項目做出了具體的規定4。在此情況下，地方政府對于環保任務的完成路徑和方式有了相對清晰的認識，對環保產出績效形成了較為穩定的預期。另一方面，一票否決的追責制大幅提升了環保任務的權重，從而提升了激勵強度。2007年以后，地方政府庇護污染企業、犧牲環境換取經濟增長的行為有所減少5，污染物減排率有所提升。相較于2005年，2012年我國城市污水處理率由52%提高到85%，燃煤電廠脫硫機組比例由14%提高到90%，二氧化硫、化學需氧量排放量分別下降14.29%和12.45%6。

盡管環保任務的邊際回報率有所提升，但總體而言仍然較低，與經濟任務回報率之間仍存在明顯的差距。這一時期環保任務邊際回報率較低的原因主要有兩個方面：一是對環保績效的測量不夠準確；二是對環保問題的問責不夠嚴格。盡管國務院對環保產出的指標作出了具體規定，但由于在線監測體系和核算核查體系的不完善，地方減排成果認定受到統計單位、統計口徑、核算核查的松緊尺度等因素影響，難以準確度量和反映地方政府的減排成績。例如在環保總局對2007年上半年的減排情況核查中，出現了省的數據、督查中心的數據和環保總局總量辦的數據三者不統一的情況1。同時，雖然環境保護被設定為一票否決制指標，但在現實運作中，由于環保問責配套政策不完善、定責追責難度大等問題，環保問責成為一種小概率事件2。在國家發改委發布的歷年《各省自治區直轄市節能目標完成情況公告》中，省級地方政府在2007年至2015年節能減排考核中不合格的共計23個，年均有2.9個考核對象的考核結果為不合格，但并沒有哪一個省級政府因此被問責3。

環保考核中存在的這些問題，反映出國家治理中的正式制度與非正式制度之間的張力。盡管正式制度規定按照某些標準進行考核和追責，但在非正式制度下，仍存在一定的運作空間。在多次試探后，地方政府就能知道哪些是“硬約束”，哪些是“軟約束”，上級政府也會考慮到下級政府在完成任務時面臨的客觀條件給予一定的寬限，甚至上下共謀，以完成任務4。這在一定程度上損害了上級在考核該項任務上的可置信承諾，因此總體而言降低了該項目的邊際回報率。

與環保任務相比，這一時期的經濟任務顯然屬于“硬約束”。根據左才對2012—2015年22個省份地級市領導考核條例的梳理，經濟類指標的平均權重為45.7%，而環境保護類指標的平均權重僅為13.9%，二者的權重差距依舊明顯5。越接近基層，這種差距可能越明顯。以歐陽靜所調研的D縣在2014年對鄉鎮進行的綜合考評為例，經濟發展類指標占到總分值的65%，而與生態建設有關的三類指標只占到總分值的8.3%6，經濟任務毫無疑問仍然是基層地方政府工作中的重中之重。從對官員晉升的影響來看，盡管環境績效的正向影響越發重要7，但仍要明顯地弱于經濟績效8，在經濟增長與環境保護不可兼得的情況下，犧牲環境卻能確保經濟發展的地方官員仍然有著更高的晉升概率9。

由于環保回報率與經濟任務的回報率相比仍有較大差異，這一時期地方政府實際上仍然優先完成地區經濟增長任務，對地區企業的環境違法行為采取放任甚至保護策略的情況仍有發生10。例如湖南、福建等省為了追求一時經濟增長，不僅沒有按中央環保督察組的要求在2015年6月底前全面清理阻礙環境監管執法的“土政策”，反而還新增了一些“土政策”1；福建石獅市政府甚至在2015年12月召開專題會議，責令該市環保局撤銷其依法對企業作出的行政處罰決定，縱容企業違法2。因此，這一時期地方環境污染的問題仍然比較突出。

（三）強化環保績效問責制（2015年至今）

2015年，黨的十八屆五中全會將“綠色”上升為經濟社會發展的基本理念和國策，環保考核進入新的階段。在上一階段，通過績效考核和環保一票否決機制推動地方環境治理時，暴露出考核機制失效和監管不足的問題3。為解決這些問題，中央政府調整了常規監管模式，轉向環保督察的運動式治理，以加強環保績效考核和問責機制的有效落實。從2015年開始，黨中央和國務院相繼頒布《環境保護督察方案（試行）》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》以及《生態文明建設目標評價考核辦法》等文件，不僅加強了對地方環境狀況的非常態化監督，還將生態問責對象從政府部門擴大到黨委部門，實行“黨政同責”和“一崗雙責”，以實質問責來強化環保考核對地方政府的激勵作用。

環保督察和生態問責的強化極大地提高了環保任務的邊際回報率。一方面，隨著生態文明建設被提升到“政治任務”高度，環境治理績效在地方政府官員晉升中發揮著越來越顯著的作用4。另一方面，中央環保督察是改革開放以來規格最高、追責力度最大的環保行動。環保督察組在巡視地方政府的過程中，對地區污染程度、減排效果等有明確的指標和測量方式，督察的結果將直接反饋到省級領導部門和國務院，影響當地黨政領導干部考核的評價結果。從實際情況來看，造成轄區污染問題突出、環境損失嚴重的地方政府官員受到了嚴肅的約談和問責5。根據原環保部的公開信息，中央環保督察組在第一輪環保督察中約談和問責的黨政領導干部就已超過1.8萬人6。這一階段環保目標的政治屬性明顯，生態環境保護是黨中央和國務院高度重視的重點工作7，因此地方政府在完成環保任務上獲得的回報有了較大的提升。

與此同時，這一時期經濟任務的邊際回報率則有所下降，主要體現在兩個方面：一是經濟任務由數量考核轉向質量考核，經濟產出的不確定性有所增加。黨的十八大以來，中央逐漸弱化對經濟增長數量的考核，轉而考核經濟發展質量和發展方式。相對于經濟增長速度等指標，經濟發展質量、發展效益等目標定義模糊、完成難度更高、完成時間更不易把握，因此經濟產出不確定性提高。二是經濟任務在績效考核體系中的權重降低。從安徽省2016年對各個地市設定的目標管理績效考核指標來看，包括創新驅動在內的與經濟發展效益有關的考核指標占比為39.58%，2017年這一比重進一步下降到25.3%1，經濟任務不再是地方政府唯一關注的核心指標，環保與經濟之間在考核權重上的差異大幅減小。

2015年以后，地方政府在經濟和環保任務上的邊際回報率差異逐漸減小，此時，不同地方政府在現實中形成了兩種不同的發展路徑。對于污染企業依存度較高的地區，中央政府在環保上的強硬態度使得他們面臨一個兩難選擇：繼續發展經濟會使得環保考核不合格，但要提升環保績效又可能導致地方財政稅收下滑2。地方政府在困境之下可能會選擇消極作為或在經濟與環保中“搖擺”3，表現為“加強污染治理—放松環境規制”交替式出現，即在環保督察期間選擇關停污染企業、采用“一刀切”等方式犧牲經濟換取環境改善，在環保督察后又放松環境規制，追求經濟績效。

一個典型的案例是山西省臨汾市。臨汾市在依托焦炭產業實現經濟快速發展的同時，也帶來了嚴重的環境污染。環保風暴開啟以后，為了實現空氣質量改善，僅在2016年11月至2017年3月，臨汾市就因企業停產、工地停工至少損失了30多億元，GDP增速放緩了2.8%4，到2017年底，臨汾市經濟增速為全省倒數第一。即便如此，在2017年山西省地級市空氣質量排名中臨汾市依然是最后一名5。由于產業結構單一，加之地理條件不利，簡單關停限產并不能顯著改善當地的空氣污染情況，而煤焦鐵企業轉型需要投入大量技改資金，為此不少企業不惜頂風作案，使得當地的環境治理舉步維艱。在巨大的環保壓力下，為完成環保任務，臨汾市不惜對大氣環境質量數據進行造假。2018年3月，生態環境部組織檢查發現，臨汾市6個國控空氣自動監測站部分監測數據異常，采樣系統受到人為干擾6。2018年以后，臨汾市委市政府將環保問題作為一項重要工作，但空氣污染情況仍時好時壞。從2018年4月到2019年底，除了冬季以外，空氣污染情況向好時全市固定投資增速隨即上升，空氣污染問題嚴重時固定投資增速就下降（如圖3所示），表現出在經濟與環保上的搖擺不定。

與陷入兩難局面形成鮮明對比的是一些環境資源稟賦較為豐富的地區。這些地區在中央加強環保督察后，率先轉變發展路徑，將生態環保與經濟發展進行深度融合，探索出一條高質量發展的新路。例如，隨著環保政策逐步收緊，在面對以石頭、水頭、木頭為代表的傳統“三頭經濟”急劇萎縮的情況時，四川省滎經縣積極踐行“兩山”理論，立足當地優質的水和土壤環境，尋找“綠水青山”向“金山銀山”的轉換路徑。在時任縣委書記李蓉的帶領下，滎經縣在三年之內實現了縣域經濟的轉型，形成了“新型建材、森林康養度假、綠色有機農業”三大主導產業，不僅促進了當地環境改善，使得當地森林覆蓋率達到80.3%，空氣質量優良天數比例達到98%，還帶動了當地經濟增長——滎經縣在2020年被評為四川省縣域經濟發展進步縣、農民增收工作先進縣1。此外，2021年評選的百位“優秀縣委書記”中有37位來自國家級貧困縣，這些縣大多分布在中西部落后地區，在發展戰略上有60%的縣提到生態農業、生態文旅業以及其他形式的生態經濟發展模式。

為了實現環境治理目標，國務院努力建立“清晰化、簡單化和數字化”的環保量化考核指標2，不斷提高對環保績效的考核權重3，并逐步加大環保問題的問責力度4。在多任務委托代理框架下，這些措施雖減小了經濟與環保任務間的邊際回報率差異，但可能導致任務沖突劇烈的地方政府陷入兩難困境，出現消極作為或政策搖擺的結果。

四、研究結論與討論

高質量發展是地方在經濟、環保、民生改善、文化建設等各個方面的協調與充分發展，這要求地方政府具備同時處理多個任務的能力。但在時間、精力和資源有限的情況下，地方政府很難同時完成各項任務目標，由此產生了“選擇性執行”“象征式執行”“目標替代”等策略性行為。已有研究主要從激勵的角度出發，基于傳統多任務委托代理理論討論了任務間關系與可觀測性差異對地方政府任務選擇的影響。本文發展了經典的多任務委托代理理論，并結合我國地方政府實際面臨的績效考核制度，構建起新的分析框架。具體而言，我們在已有模型基礎上，拓展了對任務間差異的討論，將任務間差異從可觀測性拓展為邊際回報率差異，并從投入—產出—績效—獎懲的全過程分析了影響任務邊際回報率的因素。同時，本文將任務間關系劃分為“沖突”與“相容”兩種，從而建立起“邊際回報率差異—任務間關系”分析框架。根據該框架，地方政府的行為模式可以分為三種：激勵扭曲、激勵弱化與激勵合一。當任務間為沖突性關系，且邊際回報率差異較大時，地方政府就會產生激勵扭曲行為。

近年來，為了改變地方政府的策略性行為，國務院采取了一票否決、加大考核力度、強化監督等方式，但由于各項任務之間通常存在沖突關系，當邊際回報率差異減小時，地方政府反而會陷入兩難困境①。因此減少激勵扭曲的關鍵在于降低任務之間的沖突性。例如采用垂直管理改革的方式，將環保等與經濟發展沖突劇烈的任務分擔給單一的職能部門，并輔之以相對獨立的人財物管轄權。在垂直化管理體制下，地方政府和職能部門分別承擔單一任務，彼此目標明確，能有效減少任務間非此即彼或左右為難的選擇性執行問題②。但任務間的沖突性并未隨著從單一主體轉變為多個主體而消解，原有的內在沖突外化為地方政府與職能部門之間的協調成本。例如地方政府失去對職能部門的控制權后，既可能出現地方政府對職能部門的工作不積極、不合作的情形，也可能促使地方政府與垂直部門之間采取“合謀”或“妥協”的方式“蒙混過關”③，導致中央通過分離沖突任務來達到多項目標并舉的政策意圖大打折扣。

釜底抽薪的辦法是將任務的沖突性關系轉化為相容性關系，即尋找能同時完成兩個或多個目標的相容任務。例如近年來地方政府開啟的“經濟生態化”或“生態經濟化”探索，前者通過發展金融、高新技術產業等方式，推動建設循環經濟促進經濟增長與環境改善的融合發展。后者立足森林、水等資源優勢，將文旅產業等生態產業作為經濟發展的重要支撐，有力推動了經濟發展與生態保護的良性互動。但從實踐來看，要找到并做好相容任務對不同地方政府而言難度并不相同，尤其對于那些依賴重污染行業的地區和傳統資源型地區，這些地區過去的經濟增長率較高，對既有產業具有較強的依賴度，利益關系錯綜復雜，盡管隨著經濟發展向高質量發展轉向，原有產業的邊際增長率下降，但要轉型卻積重難返。因此，尋找相容任務可能面臨一些現實條件的約束，需要地方政府因地制宜選擇合適的方式找到相容任務，以推動地方高質量發展。

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