城鎮職工多層次養老保險體系的困境與優化

[摘 要] 基于系統論理論中系統的整體性、要素的關聯性和系統與環境的相互作用三大視角，我國城鎮職工多層次養老保險體系呈現出三大發展困境：制度參與水平的“金字塔”型結構、主體負擔的非均衡性和實際替代率與合意替代率的偏差；系統內部分群體存在參保壁壘和參保后轉換銜接不暢等問題；系統整體受到人口老齡化、經濟新常態、新就業形態以及社會文化環境的影響。因此，我國城鎮職工多層次養老保險體系建設應堅持系統性思路，從目標確定與功能劃分出發明確制度構成，從暢通銜接與協調互補出發促進要素關聯，從環境分析與動態調整視角關注與環境的動態作用。

[關鍵詞] 多層次養老保險體系；協同互補；城鎮職工；系統論

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2025.01.014

[中圖分類號] F840.67" " " " " " " " [文獻標識碼] A" " " " "[文章編號] 1004-0544（2025）01-0135-11

基金項目：國家社會科學基金青年項目“基礎養老金計發辦法改革的效應評估及路徑選擇研究”（24CSH131）。

作者簡介：毛婷，管理學博士，上海師范大學哲學與法政學院講師。

一、問題的提出

黨的二十大報告指出，“發展多層次、多支柱養老保險體系” 1。黨的二十屆三中全會通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，提出“加快發展多層次多支柱養老保險體系，擴大年金制度覆蓋范圍，推行個人養老金制度。發揮各類商業保險補充保障作用”2。關于“多層次”與“多支柱”的概念辨析，學界進行了多方研究。比較有代表性的是鄭秉文在《養老金三支柱理論嬗變與第三支柱模式選擇》一文中的觀點：“多層次”側重的是不同制度間的重要性和不同層次之間地位的次第關系，而“多支柱”反映的是合理分責的理念與均衡發展的要求3。本文認為，支柱是橫向的、無序的，意味著單項制度之間的勢均力敵，而層次是縱向的、有序的，意味著單項制度發展的先后有別，無法用“多支柱”概念完全取代。我國城鎮職工養老保險體系的發展進程符合事實上的“層次”概念，且從體系的參與主體來看，由于三項制度的責任主體并非一一對應于財政、企業和個人，勢均力敵的單項制度無法實現參與主體負擔的均衡有度。此外，如果在養老保險體系中囊括最低生活保障、特困人員救助供養、政府代繳養老保險費和臨時救助等社會救助和津貼補貼項目以及自愿性質的私人儲蓄或者親緣間的非正式社會支持，不利于各方主體權責的清晰劃分。再則，考慮到城鎮職工與城鄉居民養老保險計劃的二元性，本文最終確定城鎮職工多層次養老保險體系作為研究對象。但本文在后續寫作過程中涉及引用其他作者內容的時候，考慮到引用的準確性，在“多層次”或“多支柱”的表達上，尊重原作者的表達方式。學界對多層次養老保險體系關注日久，主要探討問題可分為以下三類。第一，多層次體系的結構選擇。已有研究或從代際轉移現收現付收入再分配、個人生命周期再分配和社會財富收入再分配的視角出發1，或基于第三支柱的可替代功能，比較認可“橄欖型”或“啞鈴型”結構。第二，多層次內部的制度間關系。一種觀點認為第一支柱是第二和第三支柱發展的重要外部約束條件，短期內對其有較強的制約作用，具體表現為公共養老金的支出水平越高，則商業養老保險覆蓋率和私人養老金資產規模越小2，基本養老保險名義費率下降對企業年金擴面具有正效應3；另一種觀點正好相反，認為無論從參保視角還是繳費視角，僅降低基本養老保險費率無法推動企業年金制度發展4。第三，多層次體系的影響效應。或將社會治理體系和多層次社會保障體系作為一個整體，從社會治理現代化和國家治理現代化視域出發5，基于社會治理協同理論，分析社會治理體系與多層次社會保障體系之間“內協調外適應”的互動關系，強調整體治理、應急能力提升；或研究多層次養老保險體系設計對就業率等經濟指標的影響6。

多層次養老保險體系作為社會保障體系的重要組成部分，對于應對人口老齡化風險、提高退休職工待遇水平、完善社會保障制度具有重要意義。作為多層次養老保險體系的重要組成部分，城鎮職工多層次養老保險體系的發展評估、困境分析及優化路徑探討，對于多層次養老保險體系與多層次社會保障體系的完善具有示范意義。然而，盡管當前建立城鎮職工多層次養老保險體系的目標明確且政策框架基本成型，但仍存在發展理念尚不清晰、發展程度尚不充分等問題。具體到單項制度，第一層次城鎮職工基本養老保險制度尚在深化改革時期；第二層次年金制度7雖基本成型卻面臨覆蓋率低和雙軌運行等問題8；第三層次個人儲蓄性養老保險和商業養老保險制度化建設伊始，后續發展狀況不明。針對第三層次“個人儲蓄性養老保險和商業養老保險”的定義，本文在后續研究中，依據鄭秉文“第三支柱養老保險統計的一個國際慣例是只統計稅收政策支持的部分，而稅收政策不支持的，完全市場化的商業保險產品往往不被納入第三支柱養老保險統計范疇”，采用狹義的第三支柱養老保險概念，即具有稅收優惠政策的個人養老金制度，而不包括其他個人繳費的、非強制性的、缺乏稅收優惠政策支持的養老金計劃。因此，后文在提到第三層次時，均以“個人養老金制度”代表。若考慮制度間功能劃分與主體間責任確定，不同層次養老保險制度的功能界定尚不明朗，目標整合仍不充分，制度間協同互補程度較低；除政府和企業以外的個人、市場與社會主體的養老責任并未壓實。在當前城鎮職工多層次養老保險體系由自發性的多制度并存階段向主動性的多制度有機整合階段轉換的時期，每項制度都需要清晰的功能定位，每個主體都需要明確的職責分工，應以何種方式實現制度間協同、主體間合作以突破系統化發展的藩籬成為亟須探討的問題。本文將基于系統論的基本理論提出該問題的分析框架，據此對我國城鎮職工多層次養老保險體系的發展現狀與困境進行評估和總結，并提出優化路徑。

二、系統論視角下我國城鎮職工多層次養老保險體系的分析框架

多層次養老保險體系的理論可追溯至20世紀70年代末，在人口老齡化和經濟滯脹的雙重壓力下，西方福利國家面臨的危機使得僅依靠單一支柱已不可行，迫切呼喚多支柱制度的建立1。1994年世界銀行提出養老金三支柱理論。2005年和2008年世界銀行再次將養老金三支柱理論擴展至五支柱理論2。我國職工養老保險體系正是在這種背景下建立并發展至今，尤其是隨著《國務院辦公廳關于推動個人養老金發展的意見》（國辦發〔2022〕7號）的頒布，我國城鎮職工多層次養老保險體系已初具雛形，以共同富裕和社會公平為目標，以基本養老保險為基礎，以企業（職業）年金為補充，與個人儲蓄型養老保險和商業養老保險相銜接。

系統論方法能為城鎮職工多層次養老保險體系分析提供基本框架。系統論思想早已有之，而將系統明確作為研究對象，一般以理論生物學家貝塔朗菲在1937年提出的一般系統論為標志，他認為“系統可以定義為相互關聯的元素的集”3，“相互關聯的元素”即“要素”；“封閉系統是與其環境隔絕的系統，最終狀態由初始條件決定”4，“如果初始條件或過程有所改變，最終狀態也要發生改變，即開放系統”5；在開放系統里，“不同的初始條件可能以不同方式達到相同的最終狀態”6，這種最終狀態被稱為“穩態”；系統本身可以作為“要素”屬于一個更大的系統，受到外界環境的影響，并與其他作為“要素”的系統之間產生關聯。

基于系統論方法中關于一般系統的定義和封閉系統與開放系統的相關理論，本文相應提出城鎮職工多層次養老保險體系作為一個系統的三大重要特性，即系統整體性、要素關聯性以及與環境的相互作用，并從三大特性出發，評估城鎮職工多層次養老保險體系的發展現狀，總結其發展困境，進而提出優化路徑。在系統論方法指導下解構城鎮職工多層次養老保險體系（見表1），既要把握體系整體的目標與功能，又要促進制度要素協同和參與主體合作，還要關注外部環境變化下的動態調整。

（一）系統整體性

城鎮職工多層次養老保險體系是一個由基本養老保險制度、年金制度以及個人儲蓄性養老保險和商業養老保險等要素組成，由國家、單位和職工等主體共同參與的大的系統。該系統以多主體共同籌資強調養老的社會責任與個人義務，通過界定不同的保障目標、采用不同的籌資方式和設定不同的保障水平，將諸多制度有機組合，來保障老年人退休后的生活，以首端保險繳費、中端基金積累和末端養老金給付，聯結企業投資、財政風險、個人消費、勞動就業、養老金融和資本市場，參與經濟大循環，追求內部結構合理、整體功能提升、制度效率改進、動態均衡與可持續發展，對于保障退休人員生活水平、增強老年群體的社會認同感、維持社會穩定有積極作用，是老齡化助力經濟大發展的重要制度設計。同時，對城鎮職工多層次養老保險體系的剖析可以對城鄉居民多層次養老保險體系構建1234、城鄉一體化養老保障體系建設起到良好的先行示范作用。

（二）要素關聯性

要素的關聯性強調要素之間的積極影響，通過要素之間相互協作的拉動效應形成有序的整體結構，從而產生整體大于部分的超額效應。“如果我們知道系統里的各個元素和它們之間的關系，系統的行為就可以從元素的行為推導出來。”5制度協同是從要素的關聯性分析城鎮職工多層次養老保險體系的重要視角。從體系組成來看，單項制度是城鎮職工多層次養老保險體系的重要組成“要素”。然而，城鎮職工多層次養老保險體系并非“要素”的簡單拼接，制度“要素”之間存在緊密聯系，既體現在制度的參保條件是否相互關聯、參保決策是否相互影響，也體現在養老保險基金、基本養老保險關系是否可以在不同制度間順暢轉移接續。

（三）與環境的相互作用

《荀子?天論》中說“萬物為道一偏，一物為萬物一偏”。從更大的視角來看，城鎮職工多層次養老保險體系作為系統的同時也是更大系統——多層次養老保險體系的組成“要素”。系統與環境的相互作用是指在環境的動態變化過程中，揭示系統的性質、規律和功能。系統與環境之間，存在著物質、能量、信息的溝通和交換。具體到城鎮職工多層次養老保險發展體系，它的發展受到外部環境的影響，如人口老齡化對城鎮職工基本養老保險制度是現收現付還是基金積累的籌資模式選擇產生影響；新就業形態下規模不斷擴大的靈活就業人口與現行制度參保規定之間的不適應對城鎮職工基本養老保險制度覆蓋率的影響；經濟新常態下的降低繳費率綜合方案對城鎮職工基本養老保險制度可持續性的影響；信息化建設對轉移接續和勞動力流動的影響；高齡化和少子化突破“養兒防老”傳統，不斷深化社會化養老觀念，對個人養老責任及第三層次個人養老金制度運行預期的影響等。系統與環境的適應性是同時保證系統先進性與可持續性的必然要求。

三、系統論視角下我國城鎮職工多層次養老保險體系發展的現實困境

對我國城鎮職工多層次養老保險體系發展的現實困境分析應從系統的整體性發展、要素之間的關聯性、系統與環境的相互作用三個視角進行。

（一）系統整體性視角：與總體發展目標的偏離

我國城鎮職工多層次養老保險體系發展與系統整體性目標的偏離體現在三個方面：制度參與水平的“金字塔”型結構、主體負擔的非均衡性和實際替代率與合意替代率偏差。

第一，制度參與水平的“金字塔”型結構。截至2022年末，我國養老金第一層次基本養老保險制度參保人數達10.5億人，基金規模為7.4萬億元1。其中，參加城鎮職工基本養老保險人數50355萬人，全年城鎮職工基本養老保險基金收入63324億元2。我國城鎮職工第二層次年金制度參保人數約7200萬人，基金規模為4.98萬億元，其中企業年金規模約2.87萬億元，職業年金規模約2.11萬億元3。第三層次商業養老保險繳費人數613萬人，規模為142億元4。以基本養老保險制度、年金制度和商業養老保險制度為序，多層次養老保險體系的覆蓋面結構與基金規模結構均呈現依次縮小的特征，是典型的“金字塔”型結構。

第二，主體負擔的非均衡性。主體負擔的非均衡性首先體現在不同主體間。我國城鎮職工多層次養老保險體系有國家、單位和職工三大資金來源主體，不同層次的資金來源主體有所側重。第一層次的資金來源主體為國家、單位和個人，其中，單位和個人是繳費主體，分別承擔16%和8%的繳費比例。第二層次的繳費主體為單位和個人，分別承擔8%和4%的繳費比例。第三層次的繳費主體為個人。政府除了在第一層次中承擔補貼和兜底的直接責任外，還在第二和第三層次發展中承擔由稅收優惠政策帶來的財政收入減少的間接責任。主體負擔的非均衡性還體現在同一主體上。一方面，中央財政在基本養老保險制度中的地區負擔上非均衡，2023年，中央對地方的基本養老金轉移支付預算10736.98億元，其中，四川省、遼寧省、湖北省、河南省和黑龍江省為預算最高的五大省份5。另一方面，由于年金制度的繳費主體不統一，機關事業單位及不同類型企業在其中的負擔水平具有較大差異，單位在企業年金與職業年金制度中的負擔也具有非均衡性特征。

第三，實際替代率與合意替代率的偏差。根據國際經驗，一個合意的養老金體系的替代率應該達到70%6，其中第一層次45%左右，第二層次15%—20%，第三層次10%—15%。薛惠元等測算我國城鎮退休人員滿足基本生活需要的合意替代率區間為43.7%—70%7。路錦非和李姝測算得到，在繳費積累30年、投資報酬率5%的假設下，面向高質量發展的三支柱養老金替代率的合理架構為第一、第二和第三支柱分別提供25%—35%、30%—40%、5%—10%的替代率，合計達到60%以上繳費工資替代率，實現國際養老金替代率目標①。然而，從我國城鎮職工基本養老保險制度的實際情況來看，第一層次的實際替代率與目標替代率尚存在差距，同時，由于第二層次發展受限，第三層次的制度化發展剛剛起步，體系整體也遠遠達不到合意替代率水平。若與不區分人群的世界主要國家各層次養老金替代率大致對比（見表2），我國城鎮職工多層次養老保險體系的總體替代率較低，且第一層次基本養老保險制度獨大的特征明顯。

（二）要素關聯性視角：參保壁壘與轉換銜接不暢

我國城鎮職工多層次養老保險體系的要素關聯性分析從制度協同視角進行。我國城鎮職工多層次養老保險體系由三項相互獨立的制度構成，具有相當程度的獨立性，但從體系的參保者及潛在參保者視角來看，三項制度的最終目的都是提高退休金以保障退休后“體面”的老年生活。因此，參保者及潛在參保者在面臨三項制度的參保選擇與決策時，會綜合考慮各項制度的參保規定及具有不確定性的自身未來需要。

第一，從各項制度參保規定來看，部分參保者及潛在參保者存在三項制度自由選擇、自由參保的參保壁壘。《國務院辦公廳關于推動個人養老金發展的意見》（國辦發〔2022〕7號）規定在中國境內參加城鎮職工基本養老保險或者城鄉居民基本養老保險的勞動者，可以參加個人養老金制度。《企業年金辦法》明確企業年金制度是參保對象在依法參加基本養老保險的基礎上自主建立的補充養老保險制度。《機關事業單位職業年金辦法》（國辦發〔2015〕18號）則明確職業年金制度是參保對象在依法參加基本養老保險的基礎上建立的補充養老保險制度。由此可見，我國城鎮職工多層次養老保險體系存在制度參保壁壘，表現為第二層次和第三層次的參保條件之一是已參加基本養老保險制度。此項規定疊加企業年金制度參保的“基本養老保險制度參保+自愿參保”模式極大地阻礙了企業年金制度的擴面，疊加職業年金制度參保的“基本養老保險制度參保+強制參保”模式，即自動加入機制③，使得職業年金制度的發展后來居上，覆蓋面遠遠高于企業年金制度。可以推測，此項規定疊加自愿參保的個人養老金制度，也將無法發揮促進第三層次發展的積極效應。此外，盡管現行城鎮職工基本養老保險制度對靈活就業人員參保有相關規定，但企業年金制度則以正式勞動合同關系為制度基礎，將靈活就業人員排除在外。

第二，從具有不確定性的自身未來需要來看，部分參保者及潛在參保者存在參保后轉換銜接不暢的問題。不同層次間轉換銜接機制的缺乏是我國城鎮職工多層次養老保險體系長期發展中競爭與排他格局以及擠出效應明顯的重要原因1。我國城鎮職工多層次養老保險體系參保后制度轉換銜接不暢體現在兩方面。首先，表現在單一層次內部或補充養老保險制度內部。以企業年金與職業年金制度之間的轉換銜接為例，受單位繳費部分實賬運營或虛賬運營、單位部分繳費來源和繳費比例不同等影響，年金制度間轉換存在阻礙。同時，割裂的稅收優惠政策設計是阻礙補充養老保險體系內部賬戶打通的重要因素，具體表現為年金制度在領取時全額計征個人所得稅，而個人養老金制度在領取時按照單一稅率3%征收。其次，表現在不同層次之間。以公共養老金與私人養老金制度之間的轉換銜接為例，針對公共養老金制度與私人養老金制度之間的關系，現有研究有兩種觀點：一種是公共養老金對私人養老金有擠出效應，公共養老金不僅會阻礙第二和第三層次養老金制度的發展，且不利于就業2；另一種觀點則相反，認為由家庭結構小型化和核心化帶來的家庭養老功能弱化能激發個人養老儲蓄意愿，且社會養老由于替代了部分家庭養老功能，從而對個人養老存在擠入效應3。

（三）與環境的相互作用視角：對發展環境的適應力不足

近年來，我國社會保障制度包括養老保險制度在內均面臨著重要的發展環境變化，我國城鎮職工基本養老保險制度受到外部環境的影響亦不言而喻。一方面，我國從農業社會到工業社會再到信息化社會的轉變帶來了社會治理方式的變化4，從強調養老保險制度與經濟發展的適應性，到強調養老保險體系與制度內外人口、就業、經濟、社會文化和技術等環境的整體性和系統性關聯，以強化多層次養老保險體系的可持續發展。另一方面，社會風險和意外災害事故等自然風險事件頻發，社會保障制度面臨的支出壓力不斷增加。2020年以來，陸續出臺的階段性減免企業養老保險繳費政策在發揮穩定經濟重要作用的同時5，也不可避免地對城鎮職工多層次養老保險體系，尤其是基本養老保險制度的可持續性產生一定影響。

第一，人口老齡化與經濟新常態影響職工與單位的繳費意愿與繳費能力。“鄉—城”人口遷移給城鎮職工養老保險制度帶來的人口紅利期結束、生育率下降導致人口負增長、預期壽命延長下長壽風險生成等人口因素變化，增加了現收現付制下基本養老保險制度基金的可持續性風險。在經濟增速變緩的新常態階段，如何改革城鎮職工基本養老保險制度以適應經濟體系變化，在保障退休人員生活水平的同時不增加企業負擔和不影響企業創新發展，如何調動城鎮職工參加個人養老金制度的積極性和提高個體養老責任，是目前我國城鎮職工多層次養老保險體系頂層設計面臨的新挑戰。

第二，新就業形態對制度的參保規定與轉移接續提出新要求。近年來，伴隨著產業結構改革和經濟環境調整，靈活就業形勢蓬勃發展。根據國家統計局2021年勞動力調查數據，靈活就業人員在全國就業人口中的比例為35.4%1。以2021年末全國就業人數估算，全國靈活就業人員達到2.66億人2。新業態下，替代傳統“公司+雇員”模式的“平臺+個人”新就業模式、不斷增加的靈活就業人員規模以及數字化轉型等，對城鎮職工多層次養老保險體系的異地及制度間轉移接續、參保靈活性等流動性適應提出了新要求。

第三，社會文化環境影響體系的構成形態。多層次養老保險體系的實質是養老責任在個體、單位、社會和國家等主體之間的劃分，社會文化環境是影響這種主體間責任劃分的重要因素。盡管構建多層次養老保險體系是世界各國養老保險發展的共同趨勢，但受社會文化環境影響，各國的多層次養老保險體系呈現不同的構成形態。例如，德國濃厚的互助共濟保險文化及對社會養老的推崇、美國強烈的個人自我保障意識和我國的傳統家庭養老觀念形成了不同國家多層次養老保險體系的同一層次內部及不同層次之間差異化的組合方式3。同時，家庭養老和社會養老、個人養老之間的關系是發展第三層次個人養老金制度，進而構建多層次養老保險體系的基礎。家庭規模小型化、結構單一化發展趨勢帶來的家庭養老功能弱化和對傳統家庭養老觀念的沖擊將給家庭養老、社會養老還是個人養老選擇帶來新一輪思考。盡管社會文化環境會對多層次養老保險體系產生綜合影響，但考慮到改革先后次序、制度完善程度等因素，這種影響將會最先體現在城鎮職工這一群體上。

四、系統論視角下我國城鎮職工多層次養老保險體系的發展路徑優化

從系統論視域出發，基于單一制度的功能分化和制度關系的協同互補，充分發揮補充養老保險制度的實質性補充作用，以應對人口、就業、經濟及社會文化環境變化，階段性推進城鎮職工多層次養老保險體系發展，實現權責清晰、保障適度、效率改進、動態均衡與可持續的系統整體目標，可從以下三方面進行。

（一）明確城鎮職工多層次養老保險體系的制度構成：目標確定與功能劃分

第一，確定系統整體目標。城鎮職工多層次養老保險體系的整體目標是合意的總替代率和適度的養老基金總儲備，合意總替代率和適度養老基金總儲備分別是體系視角和參保者視角的基本目標。合意總替代率一方面能維持參保職工適度的總體退休收入，滿足其日益增長的養老保險需要；另一方面能應對人口老齡化及其帶來的潛在基本養老保險制度可持續性風險，促進養老保險制度可持續發展。同時，在國家治理的整體視域下，城鎮職工合意替代率的確定有助于促進城鄉一體化養老保險體系融合，助力實現共同富裕。適度的養老基金總儲備則是資本市場的一筆可觀“長錢”，能在市場化發展視域下，推進養老金融發展，促進資本市場完善。

第二，劃分要素基本功能。制度是城鎮職工多層次養老保險體系的基本要素。城鎮職工多層次養老保險體系提供的總體退休收入水平由基本養老保險制度和補充養老保險制度對應的基本養老金和補充養老金組成，兩者具有不同的目標。前者旨在保障基本生活需求，提供穩定可靠的生活來源，在一定程度上有效緩解物質貧困和健康貧困4。后者則作為前者的補充和輔助。企業年金制度是企業薪酬福利制度的重要組成部分，能起到激勵和留住人才的作用；職業年金制度則有利于減輕事業單位改革阻力，縮小企業與機關事業單位職工養老金差距1；個人養老金制度及其他個人商業養老金融業務則在提高保障水平，強化養老金體系可持續性與風險可控性外，能為資本市場提供長期戰略性資金支持，促進資本市場發展。

第三，完善各項制度發展。雜亂無序的子系統無法形成有序系統，因而單項制度發展對于城鎮職工多層次養老保險體系構建至關重要。第一層次尚未完全定型，第二和第三層次的發展在一定程度上依賴于其與第一層次之間的功能互補與政策協同效果，是我國城鎮職工多層次養老保險體系發展緩慢的客觀原因2。鑒于此，我國城鎮職工基本養老保險制度應當盡快實現從制度全覆蓋到法定人群全覆蓋3，重歸現收現付養老金計劃的優化4。以面向中等收入群體，引入自動加入機制，取消雇主繳費歸屬期，建立區域間與行業間的信息交流機制，完善企業年金制度5。以縮小差距、自由轉移和制度并軌的“三步走”策略協同整合企業年金和職業年金制度。以科學測算稅收優惠比例6、精簡優化個稅抵扣手續等措施，開發與完善覆蓋保險、基金、銀行理財產品線等方式來完善個人養老金制度和其他養老金融業務。

第四，促進多元主體合作。系統內部的單一主體負擔適度、多種主體負擔均衡是衡量城鎮職工多層次養老保險體系主體合作與發展的重要指標，是體系目標劃分與功能界定的具體體現。應強調多個參與主體之間的目標分配與行動協調，優化主體間權責分配體系。過輕或過重的主體負擔或不利于養老責任的均衡劃分，或不利于經濟社會的健康可持續發展。財政、單位和職工個體是城鎮職工多層次養老保險體系的重要資金籌集者。一方面，三者在共同提供一定替代率水平養老金的過程中具有合作關系，因此，存在責任劃分科學性與適度性方面的考量。另一方面，從單個主體來看，財政在城鎮職工多層次養老保險體系中的負擔只是財政養老負擔的一部分，城鎮職工多層次養老保險體系的財政負擔過重會“擠占”和影響其他項目的財政資源。企業對職工的基本養老保險制度與企業年金制度支出構成企業社保支出的一部分，社保支出成為企業固定人工成本，其規模大小與企業，尤其是小微企業的創新與發展關系重大。職工個體社保支出則通過改變當期可支配收入，進一步影響儲蓄和消費等經濟發展的關鍵變量。在疫情沖擊以及減稅降費的大背景下，財政收入來源范圍縮小，財政支付能力有下降趨勢，日益凸顯的收支矛盾使得“以收定支”和“政府過緊日子”成為財政預算的重要原則，該階段的財政民生保障也應當量力而行，避免福利化傾向7。財政適度負擔水平一方面應實現轉移支付絕對水平適度，另一方面應實現養老保險制度支出與其他民生保障支出、其他財政支出水平的相對水平適度。此外，單位適度負擔水平應不影響其投資與發展，個體適度負擔水平應不影響當前消費。如果在可支配收入不變的情況下，當期養老保險儲蓄過多，必然影響當期消費水平。同時，多主體合作從規則層面解釋多層次體系的邏輯可行性，強調福利來源的多元化，體現福利多元供給體制在城鎮職工多層次養老保險體系構建中的應用。基于福利多元主義和第三條道路理論，除國家、單位和個人以外，還應當納入社會、家庭等養老金的供給主體，進一步優化和完善城鎮職工多層次養老保險體系1。

（二）促進城鎮職工多層次養老保險體系的要素關聯：暢通銜接與協調互補

第一，破除參保壁壘，統籌稅收優惠政策。較高層次制度的發展應當依托而非依賴于較低層次制度的發展，應當取消現行制度規定中的年金制度和個人養老金制度申請參保必須以第一層次參保為限制條件，引入第二和第三層次之間的自動加入機制以擴大覆蓋面。同時，從財稅配套制度改革視角出發，應當建立養老金友好型個人所得稅制度和資本利得稅制度，以家庭總收入為單位進行年終匯算清繳，統籌城鎮職工多層次養老保險體系的總稅收優惠，保持家庭或個人參與多層次體系的總稅收優惠金額的一致性2。

第二，暢通轉換銜接，促進協調互補。目前，城鎮職工基本養老保險制度和補充養老保險制度中都有個人賬戶，兩者存在基本區別。從基金籌集模式來看，第一層次的基本養老保險制度中社會統籌與個人賬戶性質各異，個人賬戶的運行模式與第二層次的年金制度更為接近，不同之處在于基本養老保險制度中的個人賬戶具有“低壽者可繼承、高壽者可領取直至死亡”的特征。因此，在城鎮職工多層次養老保險體系內部構建協同發展的轉換銜接及聯動機制3，一方面應以第一層次的個人賬戶為基點打通第二層次和第三層次之間個人賬戶相互轉換的條件性通道4。另一方面應為企業年金制度和職業年金制度的銜接預留空間，為城鎮職工和城鄉居民的補充養老保險制度保持一致性作好準備5。此外，應以降低繳費率、改革配套財稅體制等措施完善基本養老保險制度，擴大第二和第三層次發展空間，促進第二和第三層次發展。

（三）關注城鎮職工多層次養老保險體系與環境的動態作用：環境分析與動態調整

第一，掃描與分析外部環境。科技發展與技術進步在給我們帶來便利的同時，也必然會給城鎮職工多層次養老保險體系業已達成的平衡與穩定造成沖擊。城鎮職工多層次養老保險體系作為典型的開放系統，人口、經濟、就業與社會文化任一項因素的改變均會打破其原有平衡，對城鎮職工多層次養老保險體系的發展產生重大影響。關注城鎮職工多層次養老保險體系相關的外部因素是否變化以及變化方向如何，能幫助我們預測城鎮職工多層次養老保險體系的可能發展方向，進而通過參數改變與結構性改革等方式及時干預，消除外部環境變化給城鎮職工多層次養老保險體系發展帶來的負面影響。

第二，調整方案設計與實施。基于外部環境掃描，分析城鎮職工多層次養老保險體系受到的可能影響并設計與實施調整方案。針對人口老齡化與經濟新常態給城鎮職工基本養老保險制度可持續性帶來的影響，不僅可以通過延遲退休、優化待遇調整、全國統籌、改革計發辦法等措施直接增強基本養老保險制度可持續性，還應考慮通過強化養老的個人責任、大力發展第三支柱、完善養老金融體系結構等，間接分擔基本養老保險制度的替代率壓力。針對新就業形態給轉移接續提出的新要求，既要持續推進社會保障系統信息化建設，又要契合新業態從業者特征，抓住個人養老金制度的發展窗口，完善繳費補貼等針對性激勵機制。

第三，問題反饋與持續優化。調整方案針對當前外部環境的掃描與分析而設計，在其正式實施以后，仍需重點關注預期調整目標是否達成和新的問題是否出現。針對上述兩大問題，一方面，應選取合適的績效評估方法進行績效評估，并根據評估結果持續優化城鎮職工多層次養老保險體系。另一方面，應保持動態調整的敏感性，建立常態化的調整機制，定期監控，重點關注調整方案的負向反饋并將其納入新一輪的外部環境掃描與分析環節。基于外部環境分析的城鎮職工多層次養老保險體系動態調整是一個復雜且持續的過程，通過問題的及時反饋和調整的持續優化，有助于增強體系整體對環境的適應性，提升效能。

五、結語

2022年，個人養老金制度作為中國養老保險體系“第三支柱”的重要制度設計正式實施，標志著城鎮職工多層次養老保險體系建設邁出實質性步伐。構建多層次、多支柱養老保險體系是完善社會保障制度、促進共同富裕實現的必然要求，其內涵豐富，任重道遠。

本文從系統論視角出發，構建基于系統整體性、要素關聯性和與環境相互作用的理論分析框架，剖析了城鎮職工多層次養老保險體系偏離總體發展目標、參保壁壘與轉換銜接不暢以及對發展環境的適應力不足等現實發展困境，并提出基于明確制度構成、促進要素關聯和關注體系與環境的動態作用原則的詳細優化路徑。針對城鎮職工多層次養老保險體系的研究是對黨的二十大報告及黨的二十屆三中全會決定中“加快發展多層次多支柱養老保險體系”的重要回應，是積極應對人口老齡化、促進經濟社會發展和適應我國社會主要矛盾變化的重要舉措，有助于城鎮職工多層次養老保險體系現實發展困境的及時察覺，有利于優化路徑的重要決策，可以幫助真正實現城鎮職工多層次養老保險體系的協同、均衡和有序發展目標，以滿足城鎮職工退休后多層次、多樣化的養老需要，維護社會公平和實現廣大人民群眾共享改革發展成果。

責任編輯" "楊" "幸