黨建引領西藏城市社區治理的現實問題及優化路徑

摘要：以黨建引領城市社區治理是推動基層治理體系和治理能力現代化的需要。西藏自治區各地市黨組織積極推進基層黨建與社區治理融合共進，初步搭建起了黨建引領城市社區治理的體制機制。但是，受治理理念滯后、體制機制不順、治理能力不強等因素影響，黨建引領城市社區治理仍存在諸多現實問題。解決這些問題，亟須凝聚共建共治共享的價值共識，塑造“黨政強、社會強”的均衡治理結構，提升多元主體間協同聯動效能，推動黨建工作與城市社區治理深度融合，在基層黨組織領導下形成城市社區的多元共治合力。

關鍵詞：黨建引領；社區治理；現實問題；西藏自治區

中圖分類號：D267.7文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2025）01-0015-04

The Practical Problems and Optimization Paths of Xizang Urban

Community Governance Guided by Party Building

Wang LiLiao Chengying

（Party School of the Lhasa Municipal Committee of the Communist Party of China， Lhasa 850000）

Abstract： Urban community governance guided by Party building is the need to promote the modernization of community-level governance system and governance capacity. Party organizations in various cities and prefectures in the Xizang Autonomous Region have actively promoted the integration common progress of grassroots Party building and community governance， and initially established the institutional mechanisms of urban community governance guided by Party building. However， affected by factors such as the lagging governance concepts， unsmooth institutional mechanisms， and the weak governance capabilities， there are still many practical problems in urban community governance guided by Party building. To solve these problems， it is urgent necessary to build a value consensus of co-construction， co-governance and sharing， shape a balanced governance structure of “strong Party and government， strong society”， improve the synergistic linkage effectiveness among multiple subjects， promote the deep integration of Party building work and urban community governance， and form a joint force of multiple co-governance in urban communities under the leadership of community-level Party organizations.

Keywords： guided by Party building; community governance; practical problems; Xizang Autonomous Region

西藏自治區（以下簡稱西藏）地處祖國西南邊疆，轄區內生活著藏族、漢族、回族、門巴族、珞巴族、納西族、夏爾巴人、僜人等，是一個多民族聚居的地區。西藏是重要的國家安全屏障，也是我國同西方敵對勢力和境內外敵對勢力斗爭的前沿陣地。特殊的地理位置和區情決定著西藏推進基層治理體系和治理能力現代化的復雜性、艱巨性和長期性。城市社區治理是社會治理的微觀基礎。就西藏的城市社區而言，不僅面臨基層治理中普遍存在的難題，還承擔著反分裂斗爭及維護社會穩定的沉重壓力，以及受到人才稀缺、資源匱乏帶來的制約。習近平總書記指出：“社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。”［1］近年來，西藏各地市高度重視城市社區治理，具有地方特色的治理創新實踐不斷涌現。但我們也要清醒地認識到，西藏城市社區治理中的碎片化現象仍然存在，治理效能仍有待提高，只有客觀地梳理現狀、找出癥結、補齊短板，才能推動基層治理體系和治理能力現代化。

一、黨建引領西藏城市社區治理的實踐現狀

西藏各地市緊緊抓住黨組織領導城市社區治理的關鍵要素，積極推進基層黨建與社區治理融合共進，初步搭建起了黨建引領城市社區治理的體制機制。

（一）強化頂層設計，提高“統”的效能

西藏各地市堅持系統觀念，完善組織體系，健全工作機制，為黨建引領城市社區治理建規定向。首先，加強黨建引領城市社區治理的系統籌劃。拉薩市提出“1+N”黨建工作制度體系“1+N”黨建工作制度體系：拉薩市以市委2023年1號文件印發的《關于學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想" 加強新時代黨的建設工作的意見》（拉黨發［2023］1號）（簡稱“1+N”黨建工作制度體系）。該體系以附件形式對城市基層黨建、農牧區黨建、區直機關等10大領域黨建工作提出明確要求。和“1+N+X”黨建引領基層治理制度體系“1+N+X”黨建引領基層治理制度體系：“1”是指《關于推進黨建引領“強治理”行動" 進一步提升基層治理體系和治理能力現代化水平的實施意見》，“N+X”是指包括黨建引領、強化服務管理、強化社工隊伍建設在內的若干份制度文件。，以及基層治理效能提升“五項工程”基層治理效能提升“五項工程”：實施戰斗堡壘效能提升工程、實施網格治理效能提升工程、實施服務管理效能提升工程、實施科技應用效能提升工程、實施群防群治效能提升工程。；日喀則市把黨建引領與“四個創建”“四個創建”：創建全國民族團結進步模范區、高原經濟高質量發展先行區、國家生態文明高地和國家固邊興邊富民行動示范區。深度融合，以“黨建+社會治理”模式推進市域治理現代化；林芝市以巴宜區為試點，提出以“四項舉措”提升領導力，“三項工作”提升凝聚力，“三大保障”提升引領力，等等。其次，完善黨建引領城市社區治理的組織體系。西藏各地市相繼成立街道“大工委”、社區“大黨委”，整合轄區內機關、企事業單位資源，著力打造條塊結合、資源共享、優勢互補、共駐共建的基層組織架構。最后，建立健全黨建引領城市社區治理的工作機制。西藏各地市以“舞活黨委龍頭”為抓手，建立由各級黨委書記擔任組長，副書記兼行政一把手擔任副組長，組織部部長擔任辦公室主任，相關成員單位參加的領導協調機制［2］。

（二）堅持問題導向，突出“改”的重點

西藏各地市聚焦社區治理中的重難點問題，創新制度機制，推動基層黨組織轉變職能。首先，調整優化基層行政區劃。按照“布局合理、界限清晰、規模適度、服務便民、和諧有序”原則，拉薩、山南、昌都、那曲等地市調整街道、社區管轄范圍，為開展精細化治理和精準化服務創造條件。其次，探索推進街道管理體制改革。部分地市推動行政執法力量下沉到街道社區，探索打破“條塊分割”，整合基層治理力量。最后，加強社區工作者隊伍建設。西藏各地市選聘政治合格、35周歲以下且具有大學專科及以上學歷人員充實社區工作者隊伍，并出臺政策對工資福利、績效獎金、社會保障等予以規定，初步建立起社區工作者激勵保障制度。

（三）狠抓責任落實，推行“實”的舉措

西藏各地市因地制宜、多措并舉抓落實，確保基層黨組織引領基層治理的各項政策落地生效。首先，實施“一線筑堡”工程。各地市從規范黨支部日常工作、建好社區領導班子、強化便民服務、整治軟弱渙散、加大經費投入等方面入手，練好內功，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用。其次，搭建“一核多元”平臺。西藏各地市以街道黨工委為基層領導核心，以社區黨組織為戰斗堡壘，以轄區內機關企事業單位、社會組織、居民群眾等為多元主體，通過“雙報到”“雙報到”是指駐區單位黨組織到所在地基層黨組織報到，在職黨員到基層黨組織報到。、黨建聯席會、民主協商議事會等方式，搭建起街道、社區黨組織與多元主體溝通互動平臺，為社區共治創造了條件。最后，打造特色黨建品牌。除“珠峰引領”“藏西先鋒·紅色阿里”等地域性黨建品牌外，不少黨組織還打造出與基層治理深度結合的黨建品牌。比如日喀則市的“書記項目”、拉薩市東嘎街道的“紅鵬萬里e往無前”、山南市扎囊縣桑耶鎮的“基層黨建+鑄牢中華民族共同體意識”等。

二、黨建引領西藏城市社區治理存在的問題

雖然基層黨建在西藏城市社區治理中發揮出一定作用，但也存在短板和弱項，制約著黨建引領城市社區治理效能提升。

（一）社區黨組織政治功能發揮不夠，連接轄區內各領域黨組織的“軸心”作用不突出

一是黨的組織覆蓋和黨的工作覆蓋還沒有實現“橫向到邊、縱向到底”。橫向上，有的物業公司和業主委員會還沒有建立黨組織；網約車司機、快遞員和自媒體從業人員等群體的入黨積極性不高。縱向上，有的地方網格黨組織工作力量比較單薄，部分網格的樓棟（聯戶）黨小組和黨員中心戶還沒有建立起來，已經建起來的也存在工作職責不明確、積極性不強、作用發揮有限等問題。二是社區黨組織服務群眾、發動群眾功能發揮不足。有的社區黨組織滿足于當“傳聲筒”，對群眾反映的問題關注不夠，遇到治理難題推拉扯皮，處在群眾“信任差序格局”的末端，威信不高。三是社區黨建與基層治理的融合度有待增強。有的社區黨建活動聚焦一般性業務事項和休閑文體活動多，解決民生熱難點問題少。比如，不少社區在爭取駐區單位非工作時間開放停車場、運動場和會議場所時，遭到部分駐區單位推托拒絕。

（二）社區“去行政化”改革效果不理想，社區黨組織主責主業受到影響

一是街道社區“一鍋粥”問題仍然存在。街道辦各口子仍有大量行政任務下移給社區。據調研，拉薩市城關區明確規定社區依法履行6項責任，協助街道履行6項責任，負面不履行清單10項［3］，但90.5%的社區工作人員認為相關規定并沒有真正落實，社區的行政負擔仍然較重。二是屬地責任帶來沉重壓力。有的縣區政府和職能部門打著“屬地管理”的旗號，把專業性強、風險大且棘手的工作下移給基層。基層因人員力量不足，專業技術人員有限，很難干好，一旦出現問題，又按屬地對基層問責。三是技術牢籠現象有所顯現。各種高科技手段在給社區治理帶來便利的同時，也使社區工作人員不得不花費大量時間應對各種清單和報表，陷入“反復干、干反復”的重復勞動中。各種微信工作群、政務APP泛濫加重了基層負擔，據調研，西藏各地市不少社區工作者手機上至少有5至8個必須全天候關注的微信工作群，以及約10個必須每天及時查看且處理的政務APP和微信公眾號。

（三）多元主體參與社區共治的合力有待發掘，治理方式需要改進創新

一是多元主體參與基層社區治理的意識薄弱，主動性不足。部分駐區單位對參與基層治理重視不夠，有的在職黨員參加社區志愿服務活動的內生動力不足，社會組織發揮作用不明顯，有的流動人口對自己居住的社區缺乏歸屬感，對社區治理不關心甚至不配合。二是多元主體間的聯動機制細化不夠，有流于形式的傾向。多元主體間的聯動機制缺乏操作性強的政策支撐。比如社區發現了問題，街道也吹了哨，但相關部門不予及時解決，問題轉了一圈又被踢回社區，導致“吹哨報到”機制運行受阻。三是多種因素導致社區自治能力不足。有的地區基層政府大包大攬，處處充當“保姆”，導致社區過分依賴上級指令，按部就班開展工作，能動性不足，自我組織能力較弱。集體經濟發展狀況影響社區自治能力。一般而言，集體經濟實力強的社區，干部在群眾中更有威信，也能夠調用更多的資源，自治能力相對較強；而集體經濟實力弱的社區，干部普遍存在“等、靠、要”的思想，自治能力相對較弱。

（四）基層基礎保障不足、不均問題仍然存在

一是社區經費來源渠道單一，主要依靠政府撥付。受訪社區干部普遍反映：“日常運轉還行，要辦點民生項目就捉襟見肘，申請專項經費又面臨條件嚴苛、手續繁雜的情況。”二是社區人才隊伍建設有待加強。有學歷、有能力的青年認為社區干部工資不高、工作瑣碎、壓力又大，不愿意到社區工作，導致部分社區領導班子年齡結構老化、文化水平有限。近年招聘的大學生社工普遍抱著“騎驢找馬”的心態，把社工崗位的歷練當成將來考公務員或事業編的跳板，不安心、不盡心。三是社區的信息化建設有待加強。資金投入不足，導致基礎設施建設、系統開發和維護等事項難以全面實施；缺乏統一規劃和管理，導致各部門各自為政，形成信息孤島，資源無法共享；社區工作人員大多缺乏網絡管理和系統安全知識，部分聯戶代表缺乏基本的計算機知識，信息收集仍以紙質介質為主。

綜上所述，黨建引領城市社區治理實踐中，多種因素交織作用，導致出現治理問題。首先，基層黨組織引領城市社區治理的理念滯后。“治理就是管控”的思想不同程度存在，導致“管住壞人”的同時也“管死了好人”；運用社會化方式開展基層治理的意識薄弱，導致部分基層黨組織不善于以平等協商、合作互利的方式組織動員社會力量；共建共治共享的社區治理文化培育不足，導致部分基層黨組織對轄區居民和駐區單位的影響力不大。其次，基層黨組織引領城市社區治理的體制機制不順。職責同構導致行政鏈條冗長，社區“去行政化”困難［4］；權責倒掛導致街道“小馬拉大車”，統籌協調困難；壓力型體制導致基層干部陷入“內卷化”境地［5］，如履薄冰、壓力沉重；黨建引領的動力機制不足、運行機制不順、聯動機制虛化，導致一些地方的黨建工作懸浮于基層治理，陷入“空轉”。最后，基層黨組織引領城市社區治理的能力不強。一些地區基層黨組織不同程度地存在政治功能軟化、服務功能淡化、工作創新弱化等問題，導致黨建引領走不出黨建領域，存在自我循環、自娛自樂的問題。

三、黨建引領西藏城市社區治理的優化路徑

黨建引領西藏城市社區治理的落腳點是推動社區“善治”，黨建工作應貫穿社區治理的各個環節和全部過程，成為提升治理效能的領導者和助力者。

（一）注重價值引領，凝聚共建共治共享的價值共識

西藏各級黨組織要堅持“以人民為中心”的根本立場，以社會主義核心價值觀凝聚共識，打造社區治理共同體。第一，各級黨組織要把社會期盼和人民群眾“急難愁盼”問題，轉化為“小切口”的改革舉措，把法治擺在更加突出位置，善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題。第二，各級黨組織要堅持把社會主義核心價值觀宣傳教育同群眾現實生活相結合，善于在城市社區的多元主體間凝聚集體偏好，形成基層群體在價值觀層面的“最大公約數”。第三，探索建立以社區黨組織為軸心，調動駐區單位、非公有制經濟組織和社會組織、在職黨員、轄區居民等多元主體參加的社區治理共同體。

（二）優化引領結構，塑造“黨政強、社會強”的均衡治理結構

城市社區善治是黨政組織、社會力量、居民群眾發揮合力的結果，需要塑造“黨政強、社會強”［6］的均衡治理結構。第一，由“獨角戲”變“大合唱”。黨組織的功能是培育而不是包辦，引領而非代替，要逐步改變某些地區黨組織大包大攬的習慣，充分發揮多元主體在社區治理中的作用。第二，建強基層黨組織戰斗堡壘。實施基層黨組織星級管理辦法，制定社區黨組織書記履職辦法，持續整頓軟弱渙散，把基層黨組織打造成領導基層治理的“定海神針”。社會工作部應牽頭聯合各行業主管部門摸清相關群體人員底數，完善信息管理平臺，以“龍頭單建、行業聯建、區域共建”等形式逐步實現黨的組織和工作全覆蓋。第三，提升社區民主自治能力。加強宣傳教育，強化居民群眾當家作主的意識和能力；完善黨組織領導下的社區協商民主；搭建更多民意“直通車”、公眾“議事廳”，暢通民意反映渠道；發揮社區“兩代表一委員”（即黨代表、人大代表和政協委員）“土專家”建言獻策作用。

（三）完善引領機制，提升多元主體間協同聯動效能

西藏各級黨組織要繼續完善引領機制，構建以街道黨工委為核心、社區黨組織為堡壘，駐區單位黨組織共同參與的黨建聯合體，打造基層黨建覆蓋體系和服務網絡。第一，完善多元主體間的共治機制。完善“雙報到雙服務”機制，推動各級各類黨組織進社區、亮身份、做表率、樹形象工作往深往實走；完善“大黨委”“大工委”機制，結合駐區單位黨員職業專長組建志愿服務隊；在街道、社區層面建立社會組織黨建基地，成立社會組織聯合黨支部，重點培育公益慈善類、矛盾調處類、志愿服務類、生活服務類社區社會組織。第二，完善區域化黨建“條塊”協調機制。通過五級聯動機制、行業系統和基層黨組織結對共建機制使部門的“條”資源與轄區的“塊”資源結合，讓千條線擰成一股繩，基層黨組織負責“穿針引線”，解決基層治理問題。通過簽訂共建協議書，落實“兼職委員”制、“三張清單”制等舉措，確保駐區單位將人員、資源下沉社區，切實參與社區治理。第三，建立正式機制與非正式機制的銜接制度。社區治理是正式機制和非正式機制交互作用的產物，各級黨組織既要將黨建引領社區治理實踐中的經驗制度化，形成正式機制，也要善于把社區治理中的非正式機制納入到正確軌道上來，避免非正式機制對正式機制產生抵觸作用。

（四）加強引領功能，推動黨建工作與城市社區治理深度融合

西藏各級黨組織要加強引領功能，找到黨建工作與城市社區治理的內在聯系，推動二者深度融合。第一，以“黨建+治理問題”為導向，探索黨建與網格深度融合。各社區應整合網格力量，把“多張網”變成“一張網”，并配齊網格力量，推動“多員入網”，全方位“組團式”參與網格事務管理。第二，以“黨建+數字化”為導向，發揮智治賦能的作用。建設并應用好“網格化社會治理綜合指揮調度平臺”，將有關數據共享交換平臺、城市綜合管理服務平臺、政務服務便民熱線管理平臺等都整合到該平臺上，解決平臺太多、相互掣肘、效率低下問題［7］。第三，以“黨建+改革賦能”為導向，破解深層次體制機制障礙。西藏各地市可借鑒北京、上海、深圳等地經驗，出臺《街道辦事處條例》，以地方性法規明確街道辦事處的職責定位，并通過授予統籌協調權、行政執法權、參與建議權等為街道辦事處擴權賦能，逐步破解“小馬拉大車”和“吹哨不靈”難題；嚴格落實社區工作準入制度，推進社區“去行政化”改革，推動社區工作者回歸服務群眾的主責主業；穩步推進社區工作者職業體系建設，細化社工崗位等級，考核標準和晉升要求，逐步提高工資待遇，打造高素質、留得住、用得好的社區工作者隊伍；貫徹落實“三個區分開來”，為基層干部“思想減負”，激勵他們擔當作為、干事創業。

參考文獻：

［1］中共中央黨史和文獻研究院.習近平關于基層治理論述摘編［M］.北京：中共中央文獻出版社，2023：3.

［2］藏組軒.積極擔當作為" 助力治邊穩藏［N］.中國組織人事報，2024-03-28（2）.

［3］中共拉薩市城關區委員會組織部.城市黨建引領基層治理資料匯編［M］.內部資料，2024：56.

［4］宿玥.新時代基層社會治理創新研究［M］.沈陽：東北大學出版社，2021：154.

［5］劉笑言.黨治社會：區域化黨建過程中的內卷化傾向研究［J］.社會科學，2020（6）：46-57.

［6］全林.黨建引領城市基層治理的現實困境與優化路徑［J］.上海交通大學學報（哲學社會科學版），2021（2）：115-127.

［7］中共西藏自治區委員會全面深化改革委員會辦公室.堅定不移全面深化改革" 奮力譜寫中國式現代化西藏新篇章［N］.西藏日報，2024-09-09（1）.

作者簡介：王黎（1982—），女，漢族，四川榮縣人，中共拉薩市委員會黨校高級講師，研究方向為黨史黨建、公共管理。

廖承英（1973—），女，漢族，四川宜賓人，中共拉薩市委員會黨校正高級講師，研究方向為公共管理。

（責任編輯：馮小衛）