公共工程招投標領域領導干部的腐敗治理研究

摘要：公共工程招投標領域領導干部腐敗行為具體有規避招標、串通投標、量身招標、操縱評標過程和推翻評標結果等表現形式。公共工程招投標制度安排尚不完善、招投標領域領導干部權力高度集中以及相應的監督機制尚不健全是導致或引發領導干部腐敗行為發生的制度原因。有效治理公共工程招投標領域領導干部的腐敗行為，應當從完善法律規范、加強監管監督、嚴厲懲戒追責三個維度出發，建立健全領導干部“不想腐、不能腐、不敢腐”的長效機制。

關鍵詞：領導干部；公共工程；招投標；腐敗治理

中圖分類號：D262.3文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2025）01-0023-04

Research on the Corruption Governance of Leading Cadres

in the Field of Public Projects Bidding and Tendering

Zhao Liqiang1Jiang Jiakun2

〔1. Yuezhou Law Firm in Hunan，Yueyang 414006; 2. Shanghai Duan and Duan （Changsha） Law Firm， Changsha 410153〕

Abstract： Corruption of leading cadres in the field of public projects bidding and tendering takes such specific forms as bid evasion， collusive bidding， tailor-made bidding， manipulation of the bid evaluation process and overturning of bid evaluation results. The imperfections in the institutional arrangements of the public projects bidding system， the highly concentrated power held by leading cadres within the bidding domain， and the yet-to-be-perfected corresponding supervision mechanisms are the root institutional causes that give rise to or trigger the emergence of corrupt practices among leading cadres in the field of public projects bidding. Effective governance of the corruption of leading cadres in the field of public projects bidding and tendering should start with the three dimensions of perfecting legal norms， strengthening supervision and oversight， and imposing severe punishments， so as to establish and improve the long-term mechanism for leading cadres to “be unwilling to， be unable to， and dare not engage in corruption”.

Keywords： leading cadres; public projects; bidding and tendering; corruption governance

工程建設領域的腐敗是一個世界性難題，極易引發“建筑質量低下、成本造價提高、投資回報降低、人員傷亡增多”［1］等系統風險。工程腐敗的發案環節眾多，遍及從立項審批到最后竣工驗收等工程建設的所有階段，而其中最頻繁的領域和最嚴重的階段莫過于公共工程的招投標環節［2］，如某機關立案查辦工程建設領域的4 654件貪污賄賂案件，其中與招投標環節相關的案件數量最多，為962件［3］。領導干部違法干預招投標、投標人圍標串標、中介機構不當牟利［4］乃至評標專家收受賄賂等惡化了招投標領域的腐敗程度，結合領導干部（包括黨政主要領導和行政主管部門負責人）腐敗約占全部工程腐敗案件80%的統計資料［5］，在很大程度上可以斷言領導干部的腐敗是造成公共工程招投標領域淪為腐敗重災區的關鍵因素。從根本上防范和治理公共工程招投標領域的腐敗現狀，有效防止領導干部的腐敗是其中的重中之重。

一、公共工程招投標領域領導干部腐敗的具體表現

分析已查辦的公共工程招投標領域腐敗案件發現，領導干部的腐敗行為有規避招標、串通投標、量身招標、操縱評標過程和推翻評標結果等五種主要的表現形式。

（一）規避招標

《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》明確了關于涉及社會公共利益、公共安全及使用國有資金投融資項目必須進行招投標的強制性規定，實踐中，若是待建的公共工程達到了強制招標的規模標準，也并不因此就要進行招標，有關領導干部能夠憑借其職權將超過招標規模的公共工程化解為若干個招標規模標準以下的小項目。此外，領導干部規避招標的方式還包括將公共工程的一部分予以招標，其余部分則直接通過發包形式處理。在甘肅省窯街煤電集團有限公司原董事長李人志受賄、巨額財產來源不明案中，李人志所中意的常州煤炭研究所在窯煤集團安全監控系統項目招投標過程中未能如愿中標，遂推翻招投標領導小組的決定，“擅自決定將標底3/4的設備交由常州煤炭研究所供貨安裝，剩余1/4的設備由招投標領導小組集體選定的中標企業供貨安裝”［6］67-69。

（二）串通投標

“招標人通過直接或者間接的方式故意泄露標底”是串通投標最為常見的情形。一般而言，投標人在投標之前獲知標底對他的最大幫助是能夠更為合理地編制投標書；在極端情況下，投標人會事先串通其他單位參與圍標，成功后再給予陪標單位相應的好處或利益互換。在此意義上，標底本身即具有重大價值，進而為某些領導干部提供了不正當利益變現的路徑。在岳陽市岳陽樓區人民法院2013年審結的劉正剛涉嫌行賄罪一案中，原系湖南省建筑工程集團總公司路橋工程有限公司副總經理的劉正剛，為了謀取不正當利益，多次向主管招投標事項的省交通運輸廳原副廳長陳明憲、郴寧高速公路籌備組長吳六徠等行賄，采取串通其他公司采取圍標、串標等非法手段，累計承接業務總額共計10余億元［7］。

（三）量身招標

在實際的招投標過程中，招標人應當根據項目特點與實際需要編制相應的招標文件，但是對于上述內容通常缺乏客觀標準，使得招標人在編制項目文件過程中往往擁有較大的裁量權限，為領導干部“量身打造”投標人提供了操作空間。如在編制招標文件之前主事領導已有私相授受、暗自中意的“中標人”，那么大可以在招標文件中為該“中標人”量身打造某些特別標準，使其贏在招標投標的起跑線上。在某大型國營煤礦修建職工宿舍的招投標過程中，正式招投標之前即在內部圈定了幾家施工單位，為使得事先選定的單位順利入圍，遂在招標公告中設定了“曾經在本煤礦有過工程業績”的傾向性條件，結果是只有事先圈定的單位取得了投標資格，其他施工單位均無法參加投標［8］。

（四）操縱評標過程

操縱評標過程是某些領導干部在招標啟動之后干預招投標最常用的方式。雖然《招標投標法》對評標環節作了嚴格的程序規定，但是在實踐中領導干部通過打招呼、做暗示等方式往往能夠輕易地操縱評標過程，從而使其中意的投標人順利中標。在湖南省安全生產監督管理局原局長、黨組書記謝光祥違紀違法案中，雙馬公司承諾在拿到湖南煤監局辦公綜合基地和融城小區商品房一期工程后分期付給謝光祥150萬元的好處，于是謝光祥在工程招標前“給負責人程某打了招呼，程按照謝的意思，通過給雙馬公司加分、評高分等手段，使雙馬公司順利中標”［6］63-64。

（五）推翻評標結果

由于《招標投標法》沒有賦予評標委員會的評標結果以法律約束力，最終的招投標結果由招標人綜合而定，導致在評標完成之后，有關領導干部依然能夠左右最終的招標結果。換言之，完成評標之后，只要招標人愿意，仍然有可能直接推翻評標結果徑自確定中標人，這為領導干部的腐敗提供了方便之門。在浙江省交通廳原廳長趙詹奇受賄案中，與趙詹奇交好的浙江錢江建筑工程有限公司三分公司經理毛某向其提出承接蕭山機場物業樓的要求，然而毛某代表的企業在評標結果中排名第二，排在第一的是紹興的一家企業。在其后的討論會上，“趙詹奇提出來，如果讓紹興的企業來承接這個項目，蕭山當地的政府和百姓會有意見，所以最好讓省里的企業來做……后來這條意見成為決定性意見，毛某順利地承接了機場物業樓的工程”［9］。

二、公共工程招投標領域領導干部腐敗的制度成因

領導干部腐敗行為的發生可以從政治、經濟、文化和社會等多個層面加以解讀，但是就公共工程招投標領域而言，相關制度建設的不足或欠缺是導致腐敗行為發生的根本因素。

（一）公共工程招投標制度安排尚待完善

首先，招投標的方式相對而言過于單一，目前國際市場上招投標的方式主要有無限競爭性招標、有限競爭性招標、非競爭性招標以及其他方式的招標等四種方式［10］，我國《招標投標法》僅明確規定了公開招標和邀請招標，這兩種招標方式是否足以應對日益擴大的需要進行招投標的項目范圍？答案顯然是否定的，雖然后來頒布的《政府采購法》規定了競爭性談判、單一來源采購、詢價等招標形式，但是該法的適用范圍僅限于政府采購活動，難以構成對于《招標投標法》的有效補充。其次，違反招投標法律規定的責任承擔方式有所欠缺，《招標投標法》僅規定違反招投標制度的直接責任人須承擔行政和刑事責任，缺乏經濟處罰的相關規定，資格型處罰的適用極其有限，對于招投標領域違法犯罪行為的打擊效果有待增強，對于領導干部相關腐敗行為的威懾效果不足。

（二）招投標領域領導干部權力高度集中

領導干部所擁有的高度集中甚至可以說是不受制約的權力是其腐敗行為得以發生的重要要素。具體而言，一方面，那些腐敗的“一把手”往往在強化政治領導的名義下將領導、執行和監督等各項權力集于一身，從而導致已有的監督機制難以發揮作用，造成“一把手”凌駕于組織之上，“家長制”“一言堂”等問題屢禁不絕；另一方面，腐敗的“一把手”往往置民主集中制于不顧，只談集中而罔顧民主，最終在重大決策過程中以個人拍板替代民主集中制，決策的民主化和科學化流于形式。在前述甘肅省窯街煤電集團有限公司原董事長李人志受賄、巨額財產來源不明案和浙江省原交通廳廳長趙詹奇受賄案中，對于集體的討論決定或決策，那些腐敗的“一把手”不屑一顧，對于于己不利的決策，往往用高壓手段予以推翻。“在這些腐敗的‘一把手’管轄范圍內，黨的有關領導藝術和工作方法的要求和規定被破壞殆盡，人們對高壓手段心存畏懼，社會氣氛極不正常。”［11］

（三）領導干部的權力監督機制尚不健全

其一，監督規范不足，《招標投標法》和《政府采購法》等相關法律、法規、規定還有待完善，兩部法律沖突適用的情形須妥善厘清。其二，監督主體多元，依據《國務院有關部門實施招標投標活動行政監督的職責分工意見的通知》的規定，建設、經貿、水利、交通、鐵道、民航、信息等行政主管部門分別負責招投標領域的監督執法工作，由于缺少權威、統一的管理監督機構，導致各個部門之間缺乏應有的交流和協作，各說各話、各干各事，監督效果因此大打折扣。其三，社會監督不夠，當前對公共工程招投標領域的監督主要來自行政機關，不僅方式比較單一而且途徑通常也十分狹窄，導致無法對整個過程做到全方位的監督。

三、公共工程招投標領域領導干部腐敗的治理對策

治理公共工程招投標領域領導干部的腐敗行為，應當通過規范公共工程招投標相關環節建立起對領導干部腐敗行為的有效治理機制，經由彌補制度漏洞，加強薄弱環節監管，著力整治招投標領域突出的腐敗問題，深化治理成效，真正構建起領導干部“不想腐、不能腐、不敢腐”的長效治理機制。

（一）健全招投標領域的制度安排

健全的制度設計是有效遏制領導干部腐敗行為發生的根本保障。首先，對招投標領域那些規定的不夠嚴謹、明確和有瑕疵的法律條文，通過法律解釋或制定實施條例的方式予以細化和明確化。其次，適當增加招標方式，鑒于我國《招標投標法》只規定公開和邀請招標這兩種招標方式以及由此導致的諸多問題，可以考慮在未來的法律修訂中至少把詢價、單一來源采購和競爭性談判、電子招標等招標方式增加進來，實行陽光審批。再次，增加投標人的權利保障制度，積極保障投標人詢問、投訴、質疑權利的行使，完備投標人因招投標糾紛提起行政復議和行政訴訟的程序規定，建構起完善的招標投標救濟制度。最后，注重加強程序性規定，以嚴密的程序制約領導干部濫用權力的可能，比如說通過建立專項聽證制度來增加決策的透明度，在集體決策時要求“一把手”必須堅持“末位表態”［12］，且不能在此之前以任何方式暗示其意向。

（二）強化招投標領域的監督機制

第一，借助監察體制改革之“東風”，探索發揮監察委員會在公共工程招投標領域的監察職能，由于公共工程招投標領域是腐敗的重災區，加強對工程招投標全過程的監督應當成為監察委員會工作的一個重點領域。考慮到招投標領域的實際，建議采取臨時派駐監察的方式，派駐監察人員行使“批評教育和組織處理的權力，預防腐敗的履職審計權和監察建議權”［13］等重要權能，從招投標方案的制定發布到最后的中標結果公布，都必須有派駐監察人員的實質性參與，這樣可以在很大程度上遏制領導干部在招投標領域的違法違規行為發生。第二，強化對公共工程的社會監督尤其是要積極探索擴大公民參與的可能性。如我國臺灣地區早在2002年時就通過頒布《“全民”監督公共工程實施方案》建立起輿論監督制度，該法案“公布了公眾通報的具體網址、專線電話號碼、傳真號碼和信函郵件地址，以保證民眾通報路徑的暢通”［14］，其實施促使社會公眾實質參與到建設工程的監督過程中，進一步擴大招投標領域中公民參與的范圍與途徑，以公眾參與推進公共工程的公開透明化，以公開透明實質克制領導干部在公共工程建設方面“上下其手”的問題。

（三）加大招投標腐敗的懲治力度

在完善制度建設和強化監管的基礎上，需要加大事后查處力度，以此倒逼領導干部嚴格約束自身在招投標領域的行為，堅決“不敢腐”，從而減少腐敗現象發生。首先，“法不嚴則不治”，隨著我國《監察法》《刑事訴訟法》的制定和完善，反腐敗刑事程序對于抑制當下嚴峻的腐敗形勢起到了積極作用，在面對公共工程招投標領域領導干部的腐敗問題上，通過獨立的調查程序、嚴格的審查起訴程序和主要針對逃匿腐敗犯罪人員的特別程序等一系列刑事程序追究腐敗領導干部的法律責任［15］，從而以持續的高強度查處力度保證“不敢腐”的社會政治情勢。其次，鑒于公共工程招投標領域領導干部腐敗高發的態勢，需要加大領導干部腐敗的經濟懲罰力度，推動因腐敗所要付出的經濟代價遠遠高于腐敗獲得的收益，反腐敗震懾效果就得以強化，這種方式不僅可以彌補因領導干部腐敗造成的利益損失，最主要的是可以加大腐敗的風險損失，從而減少腐敗發生的機會。

四、結語

領導干部的腐敗是公共工程招投標領域的頑疾，厘清導致或引發公共工程招投標領域領導干部腐敗行為發生的制度原因，從完善法律規范、加強監管監督、嚴厲懲戒追責三個維度，形成高壓震懾，真正形成領導干部“不想腐、不能腐、不敢腐”的長效機制，對于從根本上治理公共工程招投標領域領導干部的腐敗行為具有十分重要的意義。

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作者簡介：趙利強（1994—），男，漢族，內蒙古赤峰人，湖南岳州律師事務所合伙人，研究方向為刑法。

蔣家坤（1995—），女，漢族，重慶人，上海段和段（長沙）律師事務所律師，研究方向為工程法學。

（責任編輯：馮小衛）