我國警務輔助人員管理的地方立法比較研究

摘要：警務輔助人員的規范化管理，是保障警務輔助隊伍有序發展的重要舉措，對保障警務輔助人員基本權益、緩解警力緊張、推動公安改革意義重大。梳理各地警務輔助人員立法情況發現，各地警務輔助人員立法在警務輔助人員法律地位及權益保障、職權范圍及法律責任、職權監督管理體系等方面既有共性也有個性，建議加強警務輔助人員國家層面的立法，完善警務輔助人員的激勵機制，厘清警務輔助人員的責任承擔，以期推動我國警務輔助人員法律制度的完善。

關鍵詞：警務輔助人員；地方立法；管理制度

中圖分類號：D631.13文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2025）01-0067-04

A Comparative Study of the Local Legislation on Management of

Auxiliary Police Personnel in China

Zhao YanxinLiang Shuqi

（School of Graduate， China People’s Police University， Langfang 065000）

Abstract： The standardized management of auxiliary police personnel is an important measure to ensure the orderly development of the auxiliary police force， and is of great significance in safeguarding the basic rights and interests of auxiliary police personnel， alleviating the shortage of police forces， and promoting public security reforms. By examining the legislation of auxiliary police personnel across various regions， it is found that there are both commonalities and individualities in the legislation regarding the legal status and rights and interests protection of auxiliary police personnel， the scope of authority and legal responsibilities， and the supervision and management systems， it is advisable to strengthen the national-level legislation of auxiliary police personnel， improve the incentive mechanisms for auxiliary police personnel， and clarify the responsibility undertaking of auxiliary police personnel， in order to promote the perfection of the legal system for auxiliary police personnel in our country.

Keywords： auxiliary police personnel; local legislation; management system

警務輔助隊伍建設在緩解警力短缺、節約警務成本、調動群眾參與社會治安管理積極性等方面發揮著重要作用［1］。當前，學界針對警務輔助人員管理的地方立法實踐問題的專門研究較少，高水準的研究成果匱乏［2］。通過對比國內各地區警務輔助人員管理條例，以加深對當前地方層面警務輔助人員立法現狀的認識，為警務輔助人員相關立法工作提供借鑒，推動警務輔助人員管理工作朝著法治化、體系化方向發展。

在探討警務輔助人員的地方立法之前，首先需要明確警務輔助人員的含義與職責范圍。根據公安部于2016年印發的《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》（以下簡稱《意見》）相關內容的規定，警務輔助人員是指依法招聘并由公安機關管理使用，履行規定職責和勞動合同約定的，不具有人民警察身份的人員?！兑庖姟芬怨ぷ鲀热莸牟煌瑸闃藴?，將警務輔助人員分為文職輔警和勤務輔警兩大類，并分別對其可以從事的事項作出了具體規定。本文將研究重點放在各地方出臺的警務輔助人員管理條例，對警務輔助人員法律地位及權益保障、職權范圍及法律責任、職權行使監督體系等相關內容進行對比，以期找出警務輔助人員地方立法的共通點和創新點，為國家層面的警務輔助人員立法提供參考。

一、我國警務輔助人員地方立法的重要性

黨的十八大以來，構建專業化、一體化的警務輔助人員管理體系成為推動公安工作完善的共識。作為公安機關維護社會秩序的重要幫手，警務輔助人員隊伍質量的高低直接影響著社會治理的效果。

（一）有利于保障警務輔助人員參與執法的基本權益

截至2022年底，全國共計400余萬警務輔助人員。作為解決警力短缺問題的主力軍，這支隊伍在打擊違法犯罪、維護社會治安等方面發揮著不可忽視的重要作用，但這支隊伍的保障機制并不完善。在傷殘撫恤方面，2022年全國公安機關因公犧牲179名警務輔助人員2022年全國公安機關308名民警179名輔警因公犧牲，http：//www.mps.gov.cn/n2254536/n2254544/n2254552/n8834690/n8834733/c8837128/content.html。，但目前沒有針對警務輔助人員且較為完善的醫療救助、烈士評定、家屬優待等保障措施。在職責救濟方面，警務輔助人員在工作中受到人身侵犯的案件時有發生，但是并沒有類似民警的維權救濟程序。在收入待遇方面，警務輔助人員的工資水平與同樣工作內容的民警相差較大。這就導致警務輔助人員從事高風險、低收入的工作，職業認同感低，人員流動性大，缺少職業競爭優勢。如何保護警務輔助人員的基本權益，避免出現這些流血流汗又流淚的現象，成為亟待解決的法律問題?？茖W確立警務輔助人員的法律地位，完善保障機制，不僅有利于解決警務輔助人員離職率居高不下的難題，而且能保障該群體認真履職盡責。

（二）有利于提高公安工作效益

隨著經濟社會的發展，在傳統的違法犯罪行為層出不窮的同時，新興的危害社會治安的行為不斷涌現，對社會秩序的維護工作提出了嚴峻的挑戰。與此同時，非警務活動對警力的占用現象十分普遍，2020年甘肅省公安機關共接到報警436萬起，非警務警情約占八成甘肅省公安廳“110”工作情況新聞發布會，http：//gat.gansu.gov.cn/gat/c111791/202101/1823976.shtml。。2022年廣東省公安機關受理無效警情超過600萬起2022年廣東公安工作取得顯著成效，http：//gdga.gd.gov.cn/jwzx/jwyw/content/post_4078095.html。，對報警資源的占用高達五成以上。

為了落實精簡國家機構、簡政放權的政策要求，各地嘗試從立法方面明確警務輔助人員的職責與任務。這種通過區分公安機關主次要任務與警務資源核心程度的方式，讓公安民警與警務輔助人員各司其職，不僅能夠減輕地方財政支出負擔，也有利于保障核心的警力資源發揮最大的作用，從而以更經濟的人力成本支出換取更穩定的社會治理效果，實現以質取勝。

（三）有利于保障警務輔助隊伍有序發展

警務輔助人員在對基層秩序維護做出貢獻的同時，也對相應的規范管理工作提出了要求。警務輔助人員來源的廣泛性導致素質參差不齊且整體偏弱，一些人將這一崗位作為“跳板”，甚至是謀取私利的工具。部分單位對警務輔助隊伍素質質量提高問題的重視程度不足，導致這一群體在基層工作中缺乏相應能力，降低了群眾對公安工作的認同感，影響著公安機關的公信力。

從立法角度保障警務輔助隊伍的有序發展，就要求在招錄機制、職業發展機制和退出機制上持續改進。對警務輔助人員的管理由粗放轉變為精細，有利于彌補警務輔助隊伍科學化管理短板，落實中央關于全面深化公安改革中對警務輔助人員管理的要求，有利于建設有中國特色的警務輔助人員管理制度。

二、我國警務輔助人員地方立法內容比較

在公安部加強頂層設計的指導下，各個地區根據實際需求對警務輔助人員管理進行了各有側重點的立法嘗試。梳理各地出臺的警務輔助人員管理條例可以發現，條例主要包括總則、招聘、權利義務與保障和法律責任幾個部分，現對其進行比較分析。

（一）警務輔助人員法律地位及權益保障

只有在相關法律法規中明確其身份地位，社會大眾提高對這一職業認可程度時，才能最大程度地激發廣大警務輔助人員的職業認同感和工作積極性。各地區借鑒《意見》對警務輔助人員法律地位的規定，在條例中明確警務輔助人員作為非人民警察身份的人員，主要任務是參與公安機關的警務活動和相關行政管理工作。其中，河北、安徽等地在明確界定警務輔助人員的法律地位之外，還補充規定了不屬于警務輔助人員的群體。把警務輔助人員與其他從事社會治理的人員進行區分，讓大眾對警務輔助人員這一身份有更明確界定。

在警務輔助人員的權益保障方面，大多數地區都參考經濟發展情況和本地區職工平均工資確定薪酬標準，同時要求公安機關為警務輔助人員繳存五險一金，完善社會保障。在警務輔助人員的職業特殊保護方面，除了工會作為勞動供給方對警務輔助人員進行保護外，重慶市還給特殊警務輔助崗位的人員提供特殊崗位津貼。河北明確要求縣級以上公安機關為高危崗位以及一線執法的警務輔助人員辦理保險，強調保障警務輔助人員休息休假的權利。寧夏、河南等地對警務輔助人員的定期健康檢查做出明確的規定。安徽、江蘇等地禁止任何個人或組織對依法履行職責的警務輔助人員實施報復，并有效保護其本人及直系親屬。可見，警務輔助人員的權益保障問題正在逐步受到重視，使繁重危險的工作任務和工資、福利待遇相匹配，這是以人為本管理理念的體現，也是對警務輔助人員正當權益的關心和維護，有利于增強職業歸屬感，讓警務輔助人員沒有后顧之憂地完成好本職工作。

（二）警務輔助人員職權范圍及法律責任

各地區的警務輔助人員管理條例均對警務輔助人員的權利義務作了詳細的規定。其中，江蘇省率先按照工作內容的不同將警務輔助隊伍劃分為勤務輔警和文職輔警，同時詳細規定了兩類警務輔助人員的職責。明確的權責關系既使警務輔助人員的履職行為有法可依，又能夠避免推諉責任的問題發生。安徽等地補充規定了警務輔助人員可在民警帶領下協助從事的工作，體現了警務輔助人員作為民警“行政助手”的角色定位。各地區有關條例的表述也由于本地區的實際情況有所不同。例如甘肅明確責任不得轉移的要求，強調公安機關不得組織警務輔助人員從事本應由民警完成的任務，這一規定有效解決了因警務輔助人員職責權限不清晰而帶來的合法權益受到侵犯等問題。寧夏創造性地提出由自治區公安機關規定警務輔助人員的崗位職責，這有利于因地制宜地解決當地的治安管理問題，以充分發揮警務輔助人員這一群體的作用。

在法律責任承擔部分，各地區的條例規定較為一致，主要包括公安機關在警務輔助人員管理中的責任承擔和警務輔助人員履職過程中的責任承擔。該部分堅持實行用人單位責任制，將使用警務輔助隊伍的公安機關作為責任主體。同時，重慶、河北等地的條例增加了責任追償，規定對有故意或重大過失的警務輔助人員進行必要的責任追究。迄今為止，各地對于警務輔助人員法律責任部分的規定仍然較為籠統，故意與重大過失應如何認定，公安機關作為用人單位同時也是公權力機關應承擔何種程度的責任都沒有系統說明。完善的歸責制度可以增強行為的可預測性，讓警務輔助人員在開展公務活動時明確其行為可能產生的法律后果，便于法律責任在產生后被順利地歸結和承擔，避免一旦出現問題便將不當履職的法律責任推卸給任何個人或機構，保障各項輔助性警務活動有條不紊進行。這既能避免公安機關公信力受損，又能提高警務輔助人員的工作積極性。

（三）警務輔助人員職權監督管理體系

監督管理體系是警務輔助人員制度建設的難點。各地普遍實行的是分類分級管理方法，通過上下級的指導監督實行對警務輔助人員的管理，其中也包括不同地區的新嘗試。江蘇的創新體現在分類分崗分級管理，根據文職警務輔助人員和勤務警務輔助人員的不同崗位特點制定各自的監督管理辦法。河南和安徽則充分調動社會監督的力量，拓寬監督渠道，并將處理結果進行跟進反饋。寧夏通過擴大督察檢查范圍的方法，對警務輔助人員的履職情況進行監管。在培訓活動的組織上，根據新入職警務輔助人員和在職警務輔助人員不同的培訓需求，江蘇的條例規定對兩類人員開展更有針對性的培訓。對于新錄用警務輔助人員重點進行基礎性的技能知識培訓，在職警務輔助人員培訓強調思想道德、職責義務和工作效率等，以充分提高職業素養和工作水平。甘肅和青海的條例明確實行帶輔民警責任管理制，通過師傅帶徒弟的方式，做好警務輔助人員職業引導和管理工作。河北在警務輔助人員條例中首次提出要增強警務輔助人員培訓的針對性和實戰性，以更好地滿足工作需要。但各地均未提及對培訓效果的檢驗，而對培訓效果的及時考核既有利于督促被培訓者主動掌握培訓內容，也便于為下一次培訓活動的開展總結經驗。在對警務輔助人員的工作考核中，考核指標偏重于所在部門的意見，如江蘇對業務績效和工作作風等多方面進行考核，并據此決定對警務輔助人員的獎懲和級層升降，湖南同樣將警務輔助人員的工作績效和遵紀守法情況作為考核依據。但警務輔助人員作為一線的服務人員，考核標準應更多元化，特別要重視其接觸密切的人民群眾，把基層群眾的反饋列入考核指標。

三、我國警務輔助人員地方立法的啟示

我國對警務輔助人員的管理規范尚缺乏較為系統的上位法，《意見》過于籠統，不能完全滿足對警務輔助人員這一群體的管理需要。不同地區的警務輔助人員條例各有其長處和特點，為我國警務輔助人員制度的建立與完善打下了基礎。

（一）完善警務輔助人員國家層面的立法

對比地方警務輔助人員立法情況，可以發現其中存在一些越位、缺位等問題。在對相關文獻進行收集的過程中也發現，雖有部分學者對這方面提出了自己的見解和改善性的建議，但是并沒有較系統地將現有的規范內容進行梳理，可見在警務輔助人員立法問題上并沒有給予充分的重視和思考。解決上述問題最適宜的方法是將國家立法與地方立法相結合。國家立法機關要積極主動對立法條件已經具備的部分以及應當由法律做出明確界定的部分進行修改完善，制定統一標準供各地一體遵循。地方也要發揮主動性，對于上位法規定模糊性較大的部分，要充分結合本地情況進行填充，為實務過程中的管理和適用提供詳細的法律依據。這種自上而下和自下而上的行政立法雙向銜接的模式，可以更好地通過立法保障警務輔助人員隊伍建設［3］。

（二）完善警務輔助人員的激勵機制

僅依靠責任承擔制度難以實現很好的管理效果，只有通過正向激勵與反向懲罰相結合，才能更充分地發揮警務輔助人員隊伍在公安機關中的作用。針對各地警務輔助人員激勵制度亟待完善的情況，可考慮從完善考核制度和明確職業發展規劃兩方面展開。

首先要完善警務輔助人員考核制度，科學合理的考核指標是做出獎懲決定的前提。在前面提到，各地現有的警務輔助人員條例中對考核指標的劃定較為單一，難以體現服務型政府的方向。可以通過目標導向的方式，把政府服務的接受者——人民群眾的評價納入警務輔助人員績效考核的標準。同時，教育培訓應當在考核指標中占相當比重，這是提高警務輔助人員素質和業務水平的重要方向。對于職業發展規劃，可以參考《警察法》《公務員法》等制定詳細的職位和職級的晉升標準，實現真正的層級化管理。延續從表現優異的警務輔助人員中招錄人民警察的規定，打通警務輔助人員與民警之間的職業通道。

（三）厘清警務輔助人員的責任承擔

《意見》明確界定了警務輔助人員在從事警務輔助工作時并無警察權或執法權，但警務輔助人員作為警察權的派生，在其開展輔助性警務活動的過程中，必然會參與到警察執法的過程中，有可能出現權力濫用等問題。因此，對于其履職行為的約束是法治建設的重要一環。約束措施可以參考警察權的規范，警察權責任歸責的重點是將特定的法律責任歸結于真正濫用權力的主體，使其受到應有的制裁［4］。公安機關對警務輔助人員的歸責同樣可以參照《人民警察法》等，有效防止警務輔助人員不當履行工作職責、實施違紀違法行為、侵害公民的合法權益，通過行之有效的歸責程序實現處罰得當的效果。

四、結語

警務輔助人員作為社會治安主體的組成部分，在維護社會治安管理，促進社會良性發展方面發揮著重要作用［5］。廣東、河南等多個地區均在從制定規范性文件方面對警務輔助人員的管理工作進行了嘗試，它們之間既有共性也有個性，為其他地區乃至國家層面的警務輔助人員立法工作提供了參考。隨著法治社會建設特別是對公安工作的重視，未來警務輔助隊伍的治理工作會愈發規范化、制度化、法治化。

參考文獻：

［1］楊鵬.新時期輔警隊伍的發展定位分析［J］.湖南警察學院學報，2016（2）：66-71.

［2］史全增.警輔人員管理的地方立法實踐檢視及其改善［J］.公安學研究，2022（1）：46-68，123-124.

［3］楊丹丹，孟凡騫.警務輔助、權力代理、擔保責任：“三位一體”的輔警理論［J］.中國人民公安大學學報（社會科學版），2019（6）：150-156.

［4］于小龍，王紫一文，王守浩.輔警管理的立法缺失及其完善［J］.四川警察學院學報，2021（5）：99-105.

［5］楊中華.輔警職業素養提升路徑研究［J］.山西警官高等?？茖W校學報，2014（2）：78-81.

作者簡介：趙炎欣（1999—），女，漢族，河南洛陽人，單位為中國人民警察大學研究生院，研究方向為行政法與行政訴訟法。

梁舒琪（1998—），女，漢族，河北張家口人，單位為中國人民警察大學研究生院，研究方向為國際法。

（責任編輯：王寶林）