論美國現代陸軍采購制度的形成（1940—1945年）

摘要：隨著美國卷入“二戰”，以軍事供應局和國營兵工廠為主的傳統陸軍采購制度已無法適應國家安全與科學管理的需要。在戰爭動員與技術進步等因素的影響下，陸軍部副部長帕特森與參謀長馬歇爾分別對陸軍采購制度展開改革，加強了對于陸軍采購事務的集中管理，制定了新的陸軍采購政策，并與大企業結成了軍工同盟，從而推動了以集權和私有為特征的現代陸軍采購制度的形成。這一制度一方面推動美國贏得“二戰”，維護了美國的冷戰霸權，另一方面催生出軍工復合體集團，招致美國人民的警惕與批判。

關鍵詞：現代陸軍采購制度；帕特森改革；馬歇爾重組；軍工聯盟

中圖分類號：K712.53文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2025）01-0124-05

On the Formation of the Modern U.S. Army Procurement System （1940-1945）

Zhang Xiaonan

（School of History and Culture， Sichuan University， Chengdu 610207）

Abstract： With the involvement of the United States in World War II， the traditional Army procurement system dominated by the Military Supply Bureau and the state-owned arsenals could not meet the needs of national security and scientific management. Under the influence of factors such as war mobilization and technological progress， Patterson， Under Secretary of War， and Marshall， Chief of Staff， reformed this system respectively， strengthened the centralized management of the Army procurement affairs， formulated new army procurement policies， and formed the military-industrial alliance with large enterprises， thus promoting the formation of the modern Army procurement system characterized by centralization of power and privatization. On the one hand， this system promoted the victory of the United States in World War II and maintained its cold war hegemony. On the other hand， it also gave birth to the military-industrial complex， which aroused the vigilance and criticism of the American people.

Keywords： modern Army procurement system; Patterson reform; Marshall reorganization; military-industrial alliance

“二戰”時期，美國聯邦政府支出達到了驚人的3 367億美元，其中陸軍部支出達到1 674億美元，占據總支出的一半份額［1］4。美國學者格雷戈里·胡克斯（Geogery Hooks）認為，（“二戰”時期）軍事官僚控制了兩個戰略上至關重要的資源投資工具和采購合同，建立了一個強大而持久的國家安全體系［2］31。阿爾隆·弗雷德伯格（Aaron Friedberg）則指出，（“二戰”時期）通過國防合同來動員科學和工業是將國家資源轉用于建立軍事力量的最有效手段……國防合同制度對軍事的需求和自由企業制度的延續是必不可少的［3］257-258。他們的觀點反映出“二戰”時期美國陸軍采購制度的深刻變革與現代陸軍采購制度的形成。

總體而言，對于美國陸軍采購制度這一問題，國內學界尚未予以充分關注。這一制度反映出美國軍隊與社會之間的密切聯系，有助于我們理解“二戰”時期美國的政治經濟情況。因此，本文以1940—1945年美國陸軍采購制度改革為中心，探討該制度的形成背景與過程，分析制度的內涵，揭示其對于美國社會的影響。

一、美國現代陸軍采購制度的形成背景

自建國以來，美國形成了以軍事供應局美國歷史上，陸軍供應局的總稱多次變更。十九世紀二十年代之前，這些機構被稱為供應局，其后被命名為供應武器與服務部門。“二戰”時它們又被相繼命名為供應服務部門和技術服務部門。為了方便敘事，筆者將它們統一稱為供應局。和國營兵工廠美國歷史上存在Arsenal和Armory兩種類型的國有武器生產設施，前者通常用來描述儲存武器的地方，后者指的是生產武器的地方。在此，為了敘述方便，筆者統一將它們翻譯為國營兵工廠。為主要模式的陸軍采購制度，其呈現出分權與國有的鮮明特征。十九世紀后期以來，隨著國內外環境的急劇變化，這一制度無法滿足陸軍部管理采購事務與維護國家安全的需要，逐漸向集權化與私有化的方向發展。美西戰爭和第一次世界大戰均推動了這一制度的改革，形成了現代陸軍采購制度的萌芽，但戰后陸軍部又回歸傳統。隨著美國卷入“二戰”，在新因素的推動下，陸軍部最終拋棄了原有制度，推動形成了現代陸軍采購制度。

（一）“二戰”給陸軍采購造成嚴峻壓力

在“二戰”前的大部分時間內，美國陸軍的規模很小，裝備落后，因此陸軍軍事采購的規模有限，各個軍事供應局負責各自的采購事宜，沒有高層協調的必要，國營兵工廠能滿足陸軍的日常需要，無需與企業界進行合作。

隨著美國卷入“二戰”，這一情況發生了根本改變。1939年德國入侵波蘭以后，美國的國家安全逐漸遭到威脅。因此，1940年6月20日陸軍部發布“軍需品計劃”，其數額超過了過去19個財政年度的陸軍支出之和，標志著美國戰備政策的重大發展［1］219。此后，隨著戰爭局勢的演變，1941年9月陸海軍聯合委員會頒布了“勝利計劃”。據評估，該計劃將需要近1 500億美元的支出，其規模之大可謂史無前例［1］137-138。珍珠港事件后，美國的軍事采購計劃進一步擴大，飛機從2.86萬架增加到1942年的6萬架，再到1943年的12.5萬架：坦克從2萬輛到1942年的4.5萬輛和1943年的7.5萬輛［4］31。然而，陸軍部內部組織混亂，國營兵工廠產能不足，無法滿足這些需求，從而成為陸軍采購制度改革的重要因素。

（二）“二戰”增強了陸軍部的權力

“二戰”前，雖然陸軍部是美國最古老的聯邦行政機構之一，但其地位不高，不僅在聯邦行政序列中排位靠后，而且受到國會的嚴格限制。在陸軍部內部，各個供應局具有強大的力量，頑強抵抗部長與參謀長控制它們的企圖。及至“二戰”時期，這一情況發生了改變。首先，從1939年開始，國會相繼通過了《行政機構重組法案》與《第一戰爭權力法案》，授權羅斯福總統在必要時重組行政機構。總統將陸軍部重組的權力交給軍事官僚，從而為戰時陸軍部改革奠定了基礎。其次，國會逐漸放松了對于陸軍的嚴格限制，大力支持陸軍部的改革倡議。最后，在總體戰的影響下，越來越多的高層決策是依據后勤保障做出的，其本質也是后勤決定的［4］8。各個供應局對軍事采購的單獨控制造成了整體采購的混亂與重疊，受到了陸軍高層的重視，推動他們對采購制度展開改革。因此，“二戰”推動了陸軍部權力與地位的提升，使陸軍部長和參謀長獲得了內部改革的權力，為陸軍采購制度改革提供了條件。

（三）技術進步對陸軍采購提出了新要求

“二戰”前，軍事技術對戰爭局勢的影響相對有限。陸軍供應局依賴國營兵工廠進行技術創新，無需關注外界的科技發展情況。但自“一戰”以來，精密制造技術以及大規模生產方法的出現，以及內燃機的發明，使得機械化戰爭成為可能，從而徹底改變了戰爭戰略［5］。“二戰”時期，高新技術武器成為陸軍采購的重要內容。以飛機制造業為例，“二戰”初期，軍方提出了規模龐大的飛機建造計劃。然而，國營兵工廠無力生產戰斗機，因此陸軍部不得不扶持私營飛機企業的發展，并積極游說有實力的壟斷企業參與飛機生產。在這一過程中，陸軍部逐漸擺脫了對國營兵工廠的依賴，與私人企業建立了密切聯系。

除了軍事技術之外，管理技術的進步也對陸軍部產生了重要影響。十九世紀后期以來，受進步主義運動的影響，美國掀起了“技術治理”思潮，要求用理性化、技術化和專業化原則管理和控制社會生活，提升技術官僚在國家生活中的作用［6］。這一思潮曾推動1903年魯特部長以及“一戰”時期貝克部長對陸軍采購制度進行改革，但他們的改革均未貫徹下來。但是這些實踐為陸軍提供了寶貴經驗，成為“二戰”時期陸軍采購制度改革的藍圖。

二、美國現代陸軍采購制度的形成過程

隨著美國卷入“二戰”，陸軍部副部長羅伯特·帕特森（Robert Patterson）以及參謀長喬治·馬歇爾（George Marshall）相繼展開了兩場改革。這些改革推動了陸軍采購制度的徹底變革，標志著現代陸軍采購制度的形成與深化。

（一）帕特森改革

1940年6月，羅斯福總統任命共和黨人亨利·史汀生（Henry Stimson）和帕特森擔任陸軍部長及助理部長。帕特森上臺之后，鑒于現有采購體系無法滿足陸軍部的需要，就對助理部長辦公室（Office of Assistant Secretary of War，簡稱OASW）展開改革，拉開了陸軍采購制度改革的序幕。

1940年7月11日，帕特森重組OASW，將原有的采購部門分割成兩個新部門——采購與合同部以及生產部。12月12日，國會通過了新的立法，將1920年《國防法》賦予助理部長的所有法定職責移交給陸軍部長，并允許陸軍部部長任命一名副部長，將他的采購與工業動員權力完全授予副部長。據此，史汀生將帕特森提拔為陸軍部副部長，OASW升級為副部長辦公室（Office of Under Secretary of War，簡稱OUSW）。OUSW實現了一定程度的權力集中和總體監督，并將詳細運轉職能下放給各個部門，以協調各個供應局的采購事宜。因此，這一時期被稱為“陸軍部副部長的霸權時期”［1］106。

在OUSW內部，采購與合同部的基本任務是審查和制定采購政策，制定基本合同表格和處理程序，并協調各個供應局的采購活動。生產部則負責在簽訂合同后，加快武器彈藥及裝備的生產和交付。此外，該機構原有的計劃部繼續存在，負責經濟動員與長期規劃活動。此外，鑒于帕特森與華爾街的密切聯系，陸軍部與大企業展開了密切合作。在1940年6月至12月的7個月里，各軍種授予的110多億美元主要合同中，60%被20家公司獲得，86.4%被100家公司獲得［7］。因此，雙方初步形成了軍工同盟。

然而，帕特森改革仍然存在較大缺陷。首先，這一改革并未解決副部長辦公室與總參謀部之間的矛盾。總參謀部希望控制陸軍部的后勤職能（尤其是采購職能），并與帕特森展開斗爭，影響了軍事采購制度的后續改革進程。其次，陸軍部權力集中的程度仍然不夠，供應局在采購事宜上仍擁有較大的獨立性。OUSW并沒有從結構上改變供應局的組織地位，因此無法控制供應局的采購活動，OUSW任職軍官的地位較低，使其協調采購的能力受到極大約束。最后，這時的軍工聯盟仍不穩固。雖然陸海軍在幾乎所有重大問題上與美國企業界及其代表保持一致，但它們對工業界拒絕將現有設施轉型為國防設施而感到惱火［8］。

（二）馬歇爾重組

1941年以后，鑒于帕特森改革中存在的問題，陸軍參謀長馬歇爾要求對陸軍部進行重組，以實現總參謀部對陸軍戰略與后勤的集中控制。在這一過程中，布雷漢·薩默維爾（Brehon Somervell）在建造兵團實施的改革成為馬歇爾重組的重要借鑒。薩默維爾曾擔任陸軍建造兵團主任，負責軍事營地建造項目。1940年《選征兵役法》通過后，軍營建造項目的規模激增，建造兵團的傳統組織面臨著沉重的負擔。薩默維爾按照“科學管理”的原則，吸納大批民事專家，對建造兵團展開了職能化改革。這一改革取得了良好效果，推動了軍營建設項目的順利完成。他受到了參謀長馬歇爾的青睞，被提拔為總參謀部G-4（供應）部主任，授權對陸軍改革事宜展開研究，幫助制定馬歇爾重組計劃的藍圖。

珍珠港事件后，在羅斯福總統的授意下，馬歇爾對陸軍部展開重組。他廢除了總參謀部的傳統組織體系，將陸軍部組織分為三個部分，分別為陸軍地面部隊、陸軍航空部隊以及陸軍勤務部隊（Army Service Forces，以下簡稱ASF）。一位評論員稱，這次重組是自1903年魯特建立總參謀部以來陸軍部經歷的最劇烈、最根本的變革［9］36。薩默維爾擔任ASF主任，他成為各個軍事供應局主任的直接上級，負責所有的軍事采購和工業動員活動（除了AAF專門負責的物品）以及其他與后勤相關的活動。此外，他接管了OUSW的所有工作人員，承擔后者的職能，從而將陸軍采購職能完全集中于ASF之中。通過ASF，人們第一次充分認識到后勤對陸軍的重要性以及將后勤行動集中在一個司令部的優勢［10］24。

1942年春，在薩默維爾的支持下，羅賓遜在ASF總部組建了一個控制部，負責對ASF內部的組織結構展開改革。該部門開發了一套數據系統，用于審查ASF的運作。各個供應局需要定時將各項數據匯總給這一部門，由其展開數據分析，并就數據中反映出來的缺陷與供應局主任們面談［11］。此外，薩默維爾下令在各個供應局內成立一個控制部門，來研究各個供應局的組織管理問題，并隨時向他通報進展。最后，在薩默維爾的推動下，陸軍部與大企業之間的合作進一步加深。在1940年6月至1944年9月的1 750億美元主要合同中，三分之二的合同被授予前100家大公司，30%的合同被授予前10家大公司［12］，大企業成為軍事訂單的主要承擔者。

三、美國現代陸軍采購制度的內涵

通過帕特森改革與馬歇爾重組，美國陸軍部成功建立了現代陸軍采購制度，這一制度具有如下內涵。

（一）軍事采購機構的規模擴大

在陸軍采購制度改革的過程中，隨著采購事務的增加，采購機構擴大規模，逐漸成為陸軍部重要的職能部門之一。它還建立了許多新的分支機構，以應對逐漸復雜的采購流程。這些新增機構與人員成為現代陸軍采購制度的筋骨，搭建了這一制度的基本框架。

這一變化首先反映在OUSW之上。1939年7月1日，該部門只有78名職員，及至1941年末，這一數字上漲至1 136名［9］21。這些新職員大多是企業律師，在哈佛大學接受過培訓，在紐約地區有過專業實踐。他們為該部門制訂規劃和協調陸軍采購提供了重要幫助。隨著ASF建立，它成為陸軍部最重要的部門之一。在工業動員的進程中，陸軍部與國防企業分別展開國防合同重新談判。ASF建立了許多新的分支機構來負責這些事宜，并吸納了大量文職人員。1943年6月30日，當美國陸軍部文職人員的數量達到頂峰時，ASF擁有超過100萬文職雇員，約占陸軍部員額總數的75%［1］112。為了容納軍方日益增長的工作人員，薩默維爾說服國會和總統，在托波馬克河畔修建了新的總部——五角大樓，成為美國軍方的標志。

（二）新式軍事采購政策的出現

在戰時動員工作中，陸軍部與私人企業展開了大規模合作，推動了軍事采購政策的變革。首先，談判合同（Negotiated Contract）取代了傳統的競爭性競標體系（Competitive Bid System），成為軍事采購的標準方式。“二戰”前，軍事采購政策的核心是競爭性投標制度，該制度規定采購應通過事先發布招標廣告和公開開標的方式進行，合同必須授予符合規格的出價最低的投標人［13］。隨著軍事技術的發展，新式武器的供應商數量通常很少，而武器的設計和生產經常變化。競爭性競標體系無法適應這一變化，談判合同這一方式逐漸普及。1940年7月2日，國會通過了《國防加速法案》，授權陸軍根據新撥款進行所有國防采購，從而確立了談判合同的法律基礎。它從根本上改變了軍事采購政策，成為美國現代軍事采購制度的核心。

其次，合同形式的發展值得注意，成本附加固定費用合同等新合同形式的出現豐富了陸軍采購制度的內涵。“二戰”前，固定價格合同和成本附加固定比例合同是軍事采購的兩種主要合同，但它們均存在一定的缺陷。二十世紀三十年代以來，助理部長辦公室逐漸發展出成本附加固定費用合同（Cost-Plus-A-Fixed-Fee Contract，簡稱CPFF）。這種新式合同一方面試圖區分合同商可以控制的風險和它無法控制的風險，并將后者的負擔轉移給政府，從而消除合同定價中的偶然性因素［13］；另一方面試圖避免在成本附加固定比例合同中存在的利潤過高問題，以減少企業獲得的超額利潤。及至“二戰”時期，副部長辦公室大規模推廣CPFF合同，使其成為戰時的主要合同類型之一。此外，陸軍部也發展出激勵合同和最大化價格合同。新合同形式的出現豐富了軍事機構與企業界的合作方式，豐富了陸軍采購制度的內涵。

（三）軍方與大企業聯盟的形成

在帕特森改革中，陸軍部與大企業之間的聯盟逐漸形成。在國防合同的基礎上，雙方建立了密切的合作關系。此外，雙方也建立了密切的人事交流網絡。大量商界精英進入陸軍部任職，深刻影響了陸軍部的采購傾向。商界精英也通過在民事動員機構任職，為陸軍采購提供方便。

美國參戰后，陸軍部與企業界的聯系逐漸加深，雙方形成了牢固的“軍工生產團隊”［14］。在這一聯盟背后，陸軍部與大企業之間形成了具有美國特色的軍事采購模式：陸軍部通過控制采購程序實施戰時計劃，陸軍合同集中在一群數量相對較少的大企業之手，增強了軍方對于最大的壟斷企業的依賴［15］。這種模式一方面保障了軍方官僚對采購權的控制，另一方面也滿足了商業精英對于避免政府控制的要求，從而成為兩者結盟的重要原因，奠定了美國現代軍事采購制度的基礎。

最后，軍工聯盟對來自新政派的威脅展開積極回應。在工業動員的歷程中，新政官僚對軍事采購發起了猛烈抨擊，要求將其轉交給民事機構負責。這一點突出反映在陸軍部與戰時生產委員會的斗爭中。在雙方關于“可行性爭論”“受控材料計劃”與國防經濟重新轉型的爭論中，軍事官僚與商界精英聯合起來，阻止了新政派對于軍事采購權的進攻，從而維護了陸軍采購制度。

四、美國現代陸軍采購制度的影響

現代陸軍采購制度的形成對美國產生了深遠影響，一方面，它加快了美國工業動員的步伐，幫助美國贏得“二戰”的勝利；另一方面，它推動了軍工復合體的形成，遭到了美國公眾的抨擊與警惕。

（一）積極影響

“二戰”時期，隨著美國國家安全問題的加劇，作為維護美國國家安全的重要工具，軍方獲得了前所未有的地位。在這種情況下，隨著陸軍采購規模的擴大與復雜度的增加，采購制度必須朝著集權化的方向發展，國營兵工廠無法滿足戰時需要，陸軍不得不與私人企業展開大規模合作。因此現代陸軍采購制度順應了美國政府對于國家安全和科學管理的需要，在其保障下，美國創造了前所未有的生產奇跡。

“二戰”后，這一制度延續下來。在冷戰的推動下，現代陸軍采購制度繼續朝著集權化與私有化方向發展，最終在二十世紀六十年代初達到成熟形態。1962年國防部部長麥克納馬拉對國防部展開改革，設立了統一的國防供應局，最終完成了對于陸軍供應局的職能化改革［10］365，而國營兵工廠也基本完全由私營兵工廠取代，美國政府的軍火生產幾乎完全私有化［3］280。在冷戰中，這一制度成為美國與蘇聯展開軍備競賽的重要基礎，維護了美國的冷戰霸權。

（二）消極影響

“二戰”時期隨著軍方的崛起，美國上下掀起了對軍事機構的警惕與批判。許多民事官員認為軍方正試圖控制經濟，以獲得最大的生產份額［16］。“堡壘國家”論說反映了這一時期人們對于軍方的恐懼：“暴力的專家”即軍人將取代“談判的專家”占據社會權威的中心，美國將成為一個“堡壘國家”［17］。現代軍事采購制度是這一擔憂的重要來源：軍事官僚控制了軍事采購權，違反了美國的民主原則，而軍方與大企業聯盟壟斷了國防訂單，損害了其他社會團體的利益。

冷戰以來，在這一制度的基礎上，戰時形成的軍工聯盟繼續發展，日漸成為美國一個強大的利益集團，主導了整個美國社會［18］。1961年1月17日，美國總統艾森豪威爾在告別演說中指出：“龐大的軍事機構和龐大的軍火工業的結合是美國歷史上出現的新事物……我們必須要警惕軍工復合體獲得不正當的影響”［19］。“軍工復合體”論說反映出這一制度對美國社會造成的復雜影響，引發了其后一代又一代美國人對它的批判和深刻反思。

五、結語

美國學者胡克斯指出：“二戰時期美國經歷了一系列轉型：從孤立主義到國際霸權，從不顯眼和不重要的常備軍到一個持久的軍工復合體集團，從工人和農民對社會秩序的普遍挑戰到戰后對于美國力量和成就的狂歡。”［2］2毫無疑問，陸軍采購制度改革是這一系列轉型的重要組成部分。1940年至1945年，受戰爭工業動員與高新技術發展的影響，陸軍傳統采購制度逐漸落伍，經由帕特森改革與馬歇爾重組，現代陸軍采購制度最終形成。這一制度的形成與發展對美國社會造成了深遠影響，它既推動了美國“二戰”的勝利，維護了美國的冷戰霸權，也給美國社會帶來了諸多負面影響，引發人們對于“堡壘國家”和“軍工復合體”的擔憂，招致了美國人民的批判與反思。

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作者簡介：張霄楠（1999—），男，漢族，陜西洛南人，作者單位為四川大學歷史文化學院，研究方向為美國史。

（責任編輯：朱希良）