以制度創新推動城鄉融合發展

[摘要]城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。完善城鄉融合發展體制機制和政策體系，是一項關系全局、關乎長遠的重大任務，將貫穿推進中國式現代化全過程。聚焦重點、聚合力量，統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，完善承包地經營權流轉價格形成機制，完善補充耕地質量驗收機制，以務實的措施辦法，確保城鄉融合發展深入有效推進。

[關鍵詞]城鄉融合發展；"鄉村全面振興；"新型工業化；"新型城鎮化

[中圖分類號]F323；F299.2""""[文獻標識碼]A""""[文章編號]0529-1445（2025）01-0014-05

到2035年基本實現社會主義現代化，關鍵在加快農業農村發展。而農業農村發展，關鍵又在于完善城鄉融合發展體制機制和政策體系。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革"推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）對完善城鄉融合發展體制機制進行了全面部署，作出重要制度創新。2024年12月，中央經濟工作會議指出：“統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉融合發展。”1認真學習和落實有關精神，對實現鄉村全面振興具有決定性意義。

統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興

《決定》提出：“必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興”，2把新型工業化納入統籌城鄉發展之中并擺在首要位置，形成三位一體發展格局，為城鄉融合發展戰略增加了新內涵。在由農業社會向工業社會轉型的歷史進程中，工業居于主導地位，具有帶動作用。

農業的現代化主要表現為農業生產方式的工業化，即從傳統的作業方式和靠天吃飯轉變為機械化、智慧化、綠色化的生產方式，從而大大提高農業勞動生產率和土地產出率，使農業由一個落后的、脆弱的產業轉變為先進的現代化產業。實現農業這一歷史性轉變，必須有強大的工業支持。《決定》把新型工業化放在城鄉融合發展突出位置，就是強調發揮新型工業化對農業農村發展的帶動作用。這是對經濟發展規律認識的深化。

把新型工業化納入城鄉融合發展戰略，具有一定程度的補償意義。改革開放以來，農村勞動力、土地、資本以較低價格源源不斷流入城市，支持了工業和城市的繁榮。3億農村精壯勞動力進入城市，為工業化、城市化快速推進作出了重要貢獻。農村集體經營性建設用地入市，土地升值成為城市建設資金的重要來源。農村金融機構存款有相當大一部分流向工業和城市建設項目。生產要素單向流動和不等價交換導致城鄉發展差距拉大。強調以新型工業化和新型城鎮化帶動鄉村全面振興，是新時代必須切實付諸實施的重大戰略。只有農業農村優先發展、農民收入大幅度提高，才能實現農業與工業之間、城鄉之間的協調發展，從而為2035年基本實現社會主義現代化提供強有力的支撐。

把新型工業化納入城鄉融合發展戰略，就是要改變工業過度集中于大城市和沿海地區的局面，實現農產品就地加工增值，把一部分工業利潤留在農村。農產品加工的附加值可達到初級產品價值的10倍以上。把農產品加工批發集中在特色小鎮和縣城，推動鄉鎮企業發展，不僅可以促進專業分工、農民致富，為民營經濟留出發展空間，而且有助于推動農村一二三產業融合發展，減少農產品運輸量，從而為鄉村全面振興提供產業支撐，實現城鄉共同繁榮。同時，這樣也有利于優化城市結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展。鄉鎮企業的崛起和充分發展，既是鄉村全面振興的客觀要求，也是中國式現代化的重要特色。

全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平

推進國家治理體系和治理能力現代化，是完善和發展中國特色社會主義制度的必然要求，是全面深化改革的重要目標。《決定》把城鄉治理與城鄉規劃、建設并列為提高城鄉融合水平的三大要求，是對城鄉融合發展戰略的制度創新，對城鄉融合提出了更高目標，是實現鄉村全面振興的重大舉措。

黨中央提出統籌城鄉發展戰略之后，各地在實施城鄉規劃、建設一體化方面積極探索，鄉村基礎設施、空間布局、公共服務、生態環境、居住條件等方面有了較大改善。特別是城市郊區和經濟發達地區，鄉村建設投入增加，鄉村面貌發生巨大變化。但是，城鄉融合的治理體制尚未建立起來，這在一定程度上制約著以城帶鄉、以工補農政策的實施和城鄉統一規劃建設。

2015年4月30日，習近平總書記在中央政治局集體學習關于健全城鄉發展一體化體制機制問題時發表重要講話，指出推進城鄉發展一體化的目標，是“逐步實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化，以及城鄉產業發展融合化”。12017年，黨的十九大提出鄉村振興戰略，同時提出建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，把城鄉融合發展作為實現鄉村振興的根本舉措。黨的二十屆三中全會《決定》提出：“全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平”，2強調城鄉治理融合的重要性，抓住了城鄉差距拉大的癥結所在，為深化城鄉管理體制改革指明了方向，體現了黨中央迎難而上、敢啃硬骨頭的改革決心。實現城鄉治理制度的融合，必將釋放出鄉村蘊藏的巨大發展潛力，對于解決當前需求收縮問題、實現經濟持續回升向好發揮重要作用。

戶籍權和財產權屬于居民的基本權益。實現城鄉居民基本權益平等化，理應包括戶籍權和財產權在內。城鄉居民戶籍管理以及與此相關的房地產管理體制，是城鄉治理體制改革的核心問題，也是矛盾焦點所在。改革開放以來，城市率先進行住房商品化改革，很快緩解了城市居民住房緊缺問題，把房地產業培育為一大支柱產業。在工業化、城鎮化快速推進的過程中，我們避免了許多發展中國家城市出現的大量貧民窟的現象。到2023年末，我國常住人口城鎮化率已達66.16%，工業化進入中后期階段，人均收入達到中高收入國家水平。在經濟發展新階段，需要努力探索適時取消城鄉之間的行政壁壘，實行城鄉統一的管理體制。一些經濟發達地區在這方面進行了積極探索，不斷推進城鄉關系調整和改革，實施以工補農、以城帶鄉，有效推進了農業農村現代化，取得了很好效果。

推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度

《決定》提出：“健全推進新型城鎮化體制機制”“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，加快農業轉移人口市民化”。1這是一項惠及幾億人口的改革。據人力資源社會保障部數據，目前，我國農民工約3億人，其中，外出務工農民工1.9億人。2我國常住人口城鎮化率已達66.16%，戶籍人口城鎮化率為48.3%，兩者相差近18個百分點，涉及2.5億人。如果全國外出農民工及其家屬能夠在城市落戶和團聚，城市人口將會增加3億人以上。如果本地農民工部分遷入小城鎮或縣城居住，可增加城市人口1億以上。兩類入城人口加起來，城市戶籍人口將增加4億人以上。這將會使我國城鄉結構發生重大變化并產生深刻的社會影響。

工業化創造供給，城市化創造需求。戶籍人口城鎮化率的大幅提高，將帶來需求的大幅增加。消費水平的提高將帶來第一個發展紅利，特別是對教育、醫療、信息、康養、娛樂、餐飲等服務消費的需求將持續增加。與此同時，對住房、交通、網絡、水電氣等基礎設施的需求也必然大幅增加，這將帶來對城市建設的巨大需求，成為發展帶來的第二個紅利。兩個紅利相加，將成為解決當前面臨的需求收縮問題的強有力舉措。農民工為城市發展作出了重要貢獻，為所在城市創造了財富，吸納農民工的城市理應為農民工及其家屬轉變為城市戶籍提供支持，為新市民提供與老市民一視同仁的服務。

農村人口的減少，將為發展土地規模化經營創造條件。農村發展合作社、農業公司、家庭農場等新型經營主體，帶來農業勞動生產率和土地產出率的提高，逐步使我國農業成為具有國際競爭力的產業。農民在村莊的住房通過入股、合作、租賃等形式與資本和技術結合，可產生新的生產力；農民也可以在自愿的基礎上選擇有償退出，使大量寶貴的土地資源得到充分利用。

完善承包地經營權流轉價格形成機制

《決定》提出：“深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革”“完善農業經營體系，完善承包地經營權流轉價格形成機制，促進農民合作經營，推動新型農業經營主體扶持政策同帶動農戶增收掛鉤”“發展新型農村集體經濟，構建產權明晰、分配合理的運行機制，賦予農民更加充分的財產權益”。1這一系列改革部署，為加快農業現代化提供了體制保障。

人多地少是我國的基本國情。長期以來，我國農業勞動生產率低、農民收入水平低的根本原因是土地經營規模小。農業勞動力逐步向非農產業轉移是生產力進步的重要標志。我國工業化吸納大批農業勞動力從而為農業現代化開辟了道路。過去，發展農業適度規模經營進展緩慢，原因之一是缺乏土地經營權轉讓價格形成機制。價格過高，接受轉包者缺乏積極性；價格過低，轉包者覺得吃虧。外出打工者的土地由親戚朋友代耕或由留守老人耕種的現象比較普遍。經驗證明，如果土地能夠向專業合作社、農業公司、國營農場、種糧大戶集中，畝產水平可實現有效提高。《決定》提出完善土地經營權轉讓價格形成機制，抓住了土地經營權流轉的核心問題。應當以招投標的形式，通過市場競爭形成合理價格，鼓勵土地規模化經營。

實現農業的綠色化、數字化、智慧化，是我國農業現代化的方向，需要培育掌握現代科技、有實力的新型農業經營主體。《決定》從農業發展的實際出發，提出切實可行的改革舉措，需要我們根據各地不同情況，大膽實驗，逐步摸索出有效的土地流轉機制和管理體制。通過深化改革，把農業打造成為一個科技含量高、收入不低于其他產業、勞動環境優于城市的產業，就能吸引有志青年到農村創業、吸引先進生產要素在農村集聚，從而把農業打造為具有國際競爭力的產業。

完善補充耕地質量驗收機制

我國正處于工業化、城鎮化的歷史進程中，這是幾千年以來經濟、社會的重大轉型，城鄉布局、產業結構、人口分布、要素流動等都將發生前所未有的變化。土地作為重要的生產要素，其用途及其空間布局都將發生巨大變化，因此土地管理體制必須主動適應這一變化，從而為中國式現代化建設提供有利條件。在土地用途調整中，有一些原則必須堅持，如必須堅持土地公有制，牢牢守住18億畝耕地紅線等。土地制度改革要在堅持原則的前提下通過優化配置，滿足經濟發展和人民生活改善的需要，提高土地資源的配置效益。

處理好耕地和建設用地調整的關系，是土地用途調整過程中必須面對的突出問題。《決定》提出：“改革完善耕地占補平衡制度，各類耕地占用納入統一管理，完善補充耕地質量驗收機制，確保達到平衡標準”“允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制”。2按照《決定》要求推進土地制度改革，應當把握好以下四個重要方面。

一是堅持占補平衡。2024年12月，中央經濟工作會議指出：“嚴守耕地紅線，嚴格耕地占補平衡管理。”3占用耕地用于建設，必須使補充耕地在面積和質量上與占用耕地相平衡。也就是說，如果補充耕地的單位面積生產能力低于占用耕地，就應當對補充耕地面積乘以一個縮減指數，通過增加補充耕地面積，達到增減生產能力的平衡。不能因占用耕地使糧食生產能力下降，要確保國家糧食安全。我國確定了18億畝耕地紅線，這是保證人民基本食物需要的底線，是不可觸碰的。實施耕地占補平衡政策，是為子孫后代著想的長期國策。

二是建立健全補充耕地質量驗收機制。這是土地占補平衡制度的核心。多年來，由于缺少土地質量驗收機制，出于對以次充好、降低糧食生產能力的擔憂，土地占補平衡政策推行緩慢。抓住土地質量驗收這一中心環節，土地市場才能建立起來，耕地占補平衡制度才能正常運轉。應當圍繞土地生產能力，建立科學的土地質量評估標準，包括土壤成分、灌溉條件、農機裝備耕作的適宜性等，并由第三方組成相對獨立的質量評估中介機構。

三是盤活農村閑置房產。改革開放以來，大批農民工外出導致農村大量住房閑置、倒塌或成為危房。《決定》提出允許農民合法擁有的房產入股、出租、合作，為實現農民住房商品化、增加財產性收入提供了重要出路。在城鎮居民住房已經實現商品化的情況下，農村住房制度改革勢在必行。

四是推進農村集體經營性建設用地入市改革。2019年4月，《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出，建立集體經營性建設用地入市制度，要求加快完成農村集體建設用地使用權確權登記頒證。1在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得前提下，允許農村集體經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市，允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。落實這些改革部署，將使農村土地轉化為資本，在滿足城鄉建設用地需求的同時，使農民財產性收入有一個快速增長。

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（作者簡介：鄭新立，北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心學術顧問，中央政策研究室原副主任）

責任編輯/申""潔