多元社會力量主體參與城市相對貧困治理的作用與限度

〔摘要〕解決好城市相對貧困問題是實現(xiàn)全體人民共同富裕的現(xiàn)代化題中之義。城市相對貧困問題不僅反映出收入與財富分配的不均衡，也折射出社會的不平等與社會排斥。面對呈現(xiàn)出相對性、隱蔽性、散發(fā)性和脆弱性的城市相對貧困現(xiàn)象，城市相對貧困治理結(jié)構(gòu)需要建立起聯(lián)結(jié)基本公共服務(wù)體系與需求的信息機(jī)制、挖掘和激發(fā)貧困群體內(nèi)生動力的發(fā)展機(jī)制和構(gòu)建穩(wěn)定長效的實施機(jī)制，以實現(xiàn)更加精準(zhǔn)、多元化、分布式、嵌入性的治理。第三次分配支持多元主體參與公益慈善事業(yè)，為多元主體參與疏解城市相對貧困提供了時代背景和政策支持。多元主體通過參與資源配置、服務(wù)供給，能夠推動城市公共服務(wù)供給創(chuàng)新、促進(jìn)城市社區(qū)治理內(nèi)生性變革，并能夠構(gòu)筑可持續(xù)的貧困治理機(jī)制，從而在城市相對貧困治理中發(fā)揮作用。不過，多元社會主體在參與過程中也可能面臨著與貧困群體的價值沖突、剛性制度如何應(yīng)對差異化需求等問題，甚至面臨進(jìn)一步加劇城市相對貧困再生產(chǎn)的風(fēng)險。

〔關(guān)鍵詞〕城市相對貧困；第三次分配；多元主體;貧困治理

〔中圖分類號〕D632.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2025）01-0110-12

解決好城市相對貧困問題是實現(xiàn)全體人民共同富裕的現(xiàn)代化題中之義。黨的二十大報告明確提出“構(gòu)建初次分配、再分配、第三次分配協(xié)調(diào)配套的制度體系”和“引導(dǎo)、支持有意愿有能力的企業(yè)、社會組織和個人積極參與公益慈善事業(yè)”〔1〕，這突出了包括企業(yè)、社會組織、個人在內(nèi)的多元主體通過公益慈善事業(yè)和提供公共服務(wù)助力共同富裕、滿足人民多層次多樣化需求的重要作用。那么，在城市相對貧困治理中，參與第三次分配的多元主體在哪些方面和領(lǐng)域中可以發(fā)揮作用，如何發(fā)揮作用，又可能造成什么風(fēng)險？本文從參與第三次分配的多元主體視角切入，在厘清城市相對貧困治理特點與需求基礎(chǔ)上，分析多元主體參與城市相對貧困治理的作用，并思考其限度。這有利于從理論上認(rèn)識多元社會力量對貧困治理的影響，從實踐上解決城市相對貧困和推動共同富裕。需要注意的是，本文中參與城市相對貧困治理的多元主體不局限于2023年修訂的《慈善法》中所規(guī)范的慈善組織，還包括參與第三次分配的企業(yè)、社會組織、個人，它們的活動與行為都可能對城市相對貧困治理產(chǎn)生影響。

一、城市相對貧困問題及其治理

城市化進(jìn)程逐步實現(xiàn)了貧困問題的城市轉(zhuǎn)向，這一轉(zhuǎn)向意味著城市治理內(nèi)在地包含貧困治理。雖然，東西方城市相對貧困研究存在差異①，但在研究視角上卻有相似之處：如從相對貧困的視角對城市貧困問題加以分析，關(guān)注貧困者的社會與文化需求；從相對剝奪和社會排斥的角度，對城市相對貧困進(jìn)行測量；從貧困群體自身發(fā)掘研究內(nèi)容，關(guān)注貧困者自身的“發(fā)聲”和貧困話語。這種對于城市相對貧困的研究視角既界定了城市貧困的性質(zhì)，又對城市貧困治理提出了要求。

（一）城市貧困的相對性

除少量低保對象和特困供養(yǎng)人員外②，城市貧困更多表現(xiàn)為相對貧困（見表1）。中國相對貧困研究的“相對的絕對”〔2〕和“絕對的相對”〔3〕兩種路徑都認(rèn)為，城市貧困具有以下表現(xiàn)形態(tài)：一是城市中不同人群收入差別更大、人群間資源分配更為不均，城市人口的可支配收入與固定資產(chǎn)比例失衡現(xiàn)象廣泛存在〔4〕，使得一些群體更容易陷入貧困〔5〕；二是城市的聚集程度高，城市社會群體的相對剝奪感、主觀貧困感更明顯〔6〕，且更容易將自身的困難歸因于社會的不公，對社會不平等的反應(yīng)比較強(qiáng)烈〔7〕；三是城市貧困與“社會排斥”密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)不平等是社會不平等的表現(xiàn)，而社會不平等又是社會排斥的結(jié)果〔8〕；四是城市中突發(fā)事件和系統(tǒng)性風(fēng)險可能性增大，部分城市人群面臨更顯著的貧困脆弱性〔9〕，這種脆弱性突出表現(xiàn)為一些群體在一定條件下的匱乏狀態(tài)增加了其面對風(fēng)險時的脆弱性，脆弱性又使該群體在充滿不確定性和風(fēng)險的城市中更加弱勢；最后，城市居民“需求的社會性”決定了城市相對貧困是多維貧困，需要采用多維指標(biāo)進(jìn)行測量〔10〕。上述表現(xiàn)使得城市貧困呈現(xiàn)出相對貧困的性質(zhì)。

①西方城市貧困研究在貧困研究中具有原生性并在研究數(shù)量上占據(jù)主體；中國的城市相對貧困研究對象是在普遍性的貧困即農(nóng)村貧困之外，發(fā)生在城市中的貧困現(xiàn)象，具有衍生性且研究數(shù)量較少。

②截至2023年底，全國共有城市低保對象663.6萬人，城市特困人員37.3萬人。參見中華人民共和國民政部網(wǎng)站：《2023年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2024年8月30日。

表來源：作者自制

城市貧困的相對貧困性質(zhì)阻礙個體發(fā)展與集體共同富裕。所以，城市相對貧困治理不能不局限于解決基本生存條件的匱乏，還必須瞄準(zhǔn)更高層次的發(fā)展需求，著力化解貧困人口的美好生活需求與發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾，突出解決“發(fā)展、共享的問題”，使全體人民都有追求美好生活的權(quán)利、機(jī)會、能力，共同享受美好生活?！?1〕此外，城市相對貧困的治理也必須致力于使部分群體擺脫生計脆弱狀態(tài)，削減“社會層面的社會排斥、發(fā)展層面的能力不足”等“不正義”現(xiàn)實〔12〕，通過“賦權(quán)、增能、立志”消除權(quán)利貧困。

（二）城市相對貧困的治理需求

面對貧困群體在教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療和社會融入等方面的匱乏，秉持著社會結(jié)構(gòu)及其變遷、制度設(shè)計〔13〕和貧困群體文化心理與行為模式〔14〕等不同研究路徑的研究者都給出了貧困治理的路徑。這些針對城市相對貧困的性質(zhì)與特點的治理路徑，都需要更加高效、準(zhǔn)確、精細(xì)的貧困治理模式來支撐。城市相對貧困精準(zhǔn)治理模式要求依據(jù)貧困社區(qū)的差異性和貧困群體的多樣性，提供綜合且精準(zhǔn)的扶助，在充足的資源、人員以供分配的基礎(chǔ)上，賦權(quán)多元行動者，并建立起有效的責(zé)任機(jī)制，鼓勵其合理運用信息優(yōu)勢〔15〕，突破城市相對貧困治理的難點，建立起聯(lián)結(jié)宏觀與微觀、各種資源與多元主體的制度、政策或組織機(jī)制，并使之有效穩(wěn)定運行。

1．聯(lián)結(jié)基本公共服務(wù)體系供給與需求的信息機(jī)制

基本公共服務(wù)供給是貧困治理特別是針對相對貧困的治理戰(zhàn)略和防止返貧的基本思路。在持續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)上，黨的二十大報告進(jìn)一步要求增強(qiáng)公共服務(wù)的均衡性和可及性，對適時合理擴(kuò)展公共服務(wù)工作的內(nèi)容范圍和精細(xì)科學(xué)實施公共服務(wù)工作提出了新的要求。公共服務(wù)的總量和均衡性、可及性，直接表征了共同富裕的實現(xiàn)水平。〔16〕而公共服務(wù)均衡和可及供給的前提是準(zhǔn)確掌握貧困人口的信息，社會相對于國家的可辨識度直接影響了國家制定政策、改造社會的能力，而一個集約化的中央政權(quán)對地方性知識的缺失，也恰恰是導(dǎo)致國家治理出現(xiàn)問題的重要原因。要解決超大國家存在的委托代理對信息生產(chǎn)的影響，提升諸如汲取、分配、規(guī)制、滲透等方面的國家能力，必須要通過宏觀和微觀制度安排較好地應(yīng)對治理巨型社會的信息問題，并借助經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和信息技術(shù)進(jìn)步改變既有的信息流動模式及其治理手段，以提升國家在收集、核實、分析、處理社會信息等方面的能力。〔17〕

2．挖掘和激發(fā)貧困群體內(nèi)生動力的發(fā)展機(jī)制

高質(zhì)量的信息生產(chǎn)雖為統(tǒng)籌和調(diào)度資源提供了基礎(chǔ)，但資源不會自然轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出，具體社區(qū)和貧困者如何脫貧，既需要通過社區(qū)政治經(jīng)濟(jì)文化等方面建設(shè)實現(xiàn)社區(qū)治理水平的提升，從而建立聯(lián)結(jié)社區(qū)內(nèi)外、包含貧困者共同參與的“協(xié)商發(fā)展”機(jī)制；也需要為貧困治理提供分布式、精確性、內(nèi)生性的途徑，重點支持激發(fā)貧困社區(qū)的潛能與內(nèi)生動力來應(yīng)對風(fēng)險。特別是隨著平臺經(jīng)濟(jì)的興起，當(dāng)?shù)胤秸荒芡耆莆蛰爡^(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會動態(tài)時，更需要挖掘社區(qū)或社群內(nèi)生的反貧困力量與方法。例如，大量中小企業(yè)和個體戶在跨區(qū)域的平臺注冊和開展業(yè)務(wù)時，地方政府不掌握其經(jīng)營情況，也就無法有效獲取資源并提供公共服務(wù)。另外，地方政府并不掌握個人與跨區(qū)域的全國性平臺建立的短期勞務(wù)關(guān)系，所以無法制定能夠妥善保護(hù)勞動者利益的社會保障政策，這就使得不同社群因地制宜地開展維護(hù)自身權(quán)益活動以及提升抗擊風(fēng)險的能力更為重要。

3．構(gòu)建穩(wěn)定長效的貧困治理的實施機(jī)制

針對不同的、復(fù)合性貧困成因和系統(tǒng)性貧困治理，要使公共服務(wù)和治理措施精準(zhǔn)、可及，就需要系統(tǒng)性支撐，特別是制度、政策與組織體系的支撐。現(xiàn)實中城市各系統(tǒng)關(guān)聯(lián)較為密切，貧困的精準(zhǔn)治理需要凝聚多層級多主體的資源與行動，形成相互配合、共同發(fā)力的治理體系與機(jī)制。在發(fā)展戰(zhàn)略、資源調(diào)度和發(fā)展公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，包括黨組織、社區(qū)、科層組織與非常規(guī)的臨時性組織、鄰里組織、社會組織、企業(yè)等在內(nèi)的混合組織機(jī)制向城市相對貧困精準(zhǔn)治理的穩(wěn)定組織機(jī)制轉(zhuǎn)變，既是精準(zhǔn)傳遞信息、分配資源的組織保障，又是高效供給服務(wù)、進(jìn)行互動的重要抓手。多元主體參與城市相對貧困治理能夠拓展資源的來源、靈活幫扶形式、提高公眾認(rèn)同、塑造社區(qū)心理與行為，也是回應(yīng)貧困社區(qū)缺乏穩(wěn)定的重要實施機(jī)制。

二、多元主體參與城市相對貧困治理的多重作用

正如我國救濟(jì)式、福利式、開發(fā)式、賦權(quán)式扶貧歷程所揭示的那樣，貧困治理不僅是經(jīng)濟(jì)與生計的救助和保障，也是涉及政治、社會、組織、權(quán)利以及人的現(xiàn)代化的進(jìn)程。而第三次分配和建設(shè)全體人民共同富?，F(xiàn)代化的時代背景，為將城市相對貧困納入國家治理議程提供了理論合法性和政策契機(jī)。國家在城市相對貧困治理中不僅需要肩負(fù)維持公平和自由的角色，還應(yīng)積極進(jìn)行資源再分配和供給服務(wù)，消除由結(jié)構(gòu)性差異引起的不公正，讓困難者有更多的機(jī)會和選擇權(quán)。〔18〕同時，面對日趨龐雜的城市社會，黨建引領(lǐng)貧困治理的方式和參與式的社區(qū)賦權(quán)兩種思路，都主張國家在面對多元和易變的貧困需求時，通過培養(yǎng)或鼓勵多元主體共同參與幫扶。2023年修訂的《慈善法》也明確國家鼓勵發(fā)展社區(qū)慈善，培育社區(qū)慈善組織，并鼓勵社區(qū)與社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者、社會慈善資源建立聯(lián)動機(jī)制，這也為多元社會力量參與城市相對貧困治理提供了法律保障與機(jī)遇。多元主體共同參與共同富裕、參與城市相對貧困治理、享有第三次分配提供的契機(jī)，體現(xiàn)出共同富裕的“共同”原則與“富?！钡膬?nèi)核。城市相對貧困精準(zhǔn)治理需要縱向聯(lián)結(jié)宏觀與微觀、橫向聯(lián)結(jié)多種資源與各類主體以及歷時穩(wěn)定長效的機(jī)制，中觀的組織既通過社會財富與資源充分發(fā)展和公平分配影響著城市相對貧困狀況，也是貧困治理相關(guān)政策、資源與服務(wù)的承擔(dān)者，其參與行為與文化本身也深刻地影響著城市相對貧困的治理行為和貧困者心理。多元主體在參與推動城市相對貧困精準(zhǔn)治理中具有多種作用：一方面，實現(xiàn)了由政府、企業(yè)、社會組織共同設(shè)計和實施的社會共治，改善社區(qū)環(huán)境、服務(wù)供給和治理水平；另一方面，激發(fā)和提升貧困社區(qū)和社群的內(nèi)生發(fā)展動力，實現(xiàn)由多元社會主體所設(shè)計和實施的社會自治，以內(nèi)生的韌性應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)。

（一）推動城市公共服務(wù)供給創(chuàng)新

城市社會復(fù)雜多樣化的發(fā)展趨勢使在城市治理中進(jìn)行決策變得愈發(fā)困難，尤其是在公共服務(wù)需求和評價多樣性、個性化、易變性突出的貧困領(lǐng)域，單一主體的治理行為顯得捉襟見肘，難以達(dá)到有效治理。城市相對貧困治理需要更多具有專業(yè)經(jīng)驗，特別是掌握信息和專業(yè)技術(shù)的合作主體，他們能夠參與秩序和規(guī)范塑造，并承擔(dān)供給公共服務(wù)的責(zé)任。

在服務(wù)供給格局中，多元主體不斷拓展著城市相對貧困治理的范圍。相比于以往社會組織主要在文化活動等領(lǐng)域參與基層社會治理，新時代多元社會扶貧力量更多地創(chuàng)新業(yè)務(wù)領(lǐng)域，探索組織新方向，發(fā)展社區(qū)基金會等新的組織形態(tài)。因此要充分發(fā)揮這些組織在規(guī)范塑造、應(yīng)對風(fēng)險、公共危機(jī)管理等領(lǐng)域的積極作用，在參與破解社區(qū)治理難題、深化社區(qū)再造、整合社區(qū)資源、營造社區(qū)公益慈善氛圍、創(chuàng)新社區(qū)治理模式、打造基層治理共同體以及促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變等方面發(fā)揮獨特優(yōu)勢?！?9〕貧困社區(qū)中的社會組織通過在組織、鄰里居民和政府機(jī)構(gòu)之間建立“三元互動”，來推動住房、就業(yè)和社會服務(wù)等領(lǐng)域的公共資金分配。這種“三元互動”模式取代了貧困者和政府之間長期存在的直接援助模式，并使之成為貧困人群與不同層級政府及其資源間的重要紐帶。在住房與就業(yè)等場域，社會非營利組織的行動重塑了貧困居民的命運。在棚改和共有產(chǎn)權(quán)房等政策與新的保障模式創(chuàng)新中，社區(qū)組織與媒體組織等中介性組織起到重要的創(chuàng)新和信息作用，中介性組織與營利性開發(fā)商、稅收優(yōu)惠組織和非營利住房組織一起協(xié)商制定實施方案，為滿足基本需求的創(chuàng)新提供了“制度化的社會技能”（institutionalized social skill）〔20〕，為城市相對貧困治理提供了可持續(xù)的作用。

多元主體廣泛具體地參與城市相對貧困治理，使得黨和政府在城市相對貧困治理中逐漸從具體的實施者轉(zhuǎn)變?yōu)橹\劃者、服務(wù)者與監(jiān)督者。一方面，通過依法嚴(yán)格審查包括慈善組織在內(nèi)的社會組織的募捐與扶助行為，并建立健全個人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺監(jiān)管制度，來加大對第三次分配中參與城市相對貧困治理的多元主體依法監(jiān)管和支持培育力度。另一方面，更加明確行政機(jī)關(guān)在慈善治理體系中“監(jiān)督者”“服務(wù)者”的定位，執(zhí)行好《慈善法》《公益事業(yè)捐贈法》《紅十字會法》《民法典》及社會團(tuán)體登記、基金會等管理條例，因時制宜、因地制宜地不斷強(qiáng)化對多元主體參與貧困治理的事中事后監(jiān)管，推動它們健康有序發(fā)展。此外，探索完善多元主體參與公益慈善活動的有效實現(xiàn)形式。加強(qiáng)現(xiàn)代慈善組織制度建設(shè)，建立健全非營利法人制度，打造慈善捐贈主平臺。完善志愿者注冊、服務(wù)記錄、激勵保障、基層組織等制度。探索金融和數(shù)字網(wǎng)絡(luò)助力的第三次分配方式，鼓勵設(shè)立針對城市扶貧濟(jì)困的信托。落實公益慈善稅收優(yōu)惠政策，建立健全慈善褒獎制度。

在服務(wù)供給方式上，多元主體在公共服務(wù)供給上具有廣泛性、回應(yīng)性和專業(yè)性。特別是社會企業(yè)、基金會等新型慈善組織的有序發(fā)展，展現(xiàn)出包容性治理的有效優(yōu)勢，成為貧困治理的重要新興力量。憑借組織形式靈活、業(yè)務(wù)多樣的優(yōu)勢，新型慈善組織能夠創(chuàng)造性地滿足城市相對貧困人群多樣、脆弱的公共服務(wù)需要，補(bǔ)足少量但對于部分人群必要的服務(wù)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。根植于基層社會的多元主體能夠保持對貧困群體需求的敏感性，能對做出迅速準(zhǔn)確的回應(yīng)，并通過創(chuàng)新調(diào)動社會資源與活力，高效地利用政府與社會資源。首先，多元主體能夠拓寬資源的來源，多元主體在財政補(bǔ)助和購買公共服務(wù)外，也通過募捐或自身捐贈的方式獲得資源資金，能夠豐富資源的獲取渠道。其次，由于可以直接同群眾接觸，多元社會主體可以發(fā)揮信息優(yōu)勢，以點對點的方式分配資源與供給服務(wù)。最后，多元主體具有靈活的幫扶手段和方式，與政府供給公共服務(wù)的方式相比，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)更顯個性化。多元主體參與貧困治理一定程度上彌補(bǔ)了政府公共服務(wù)供給信息上的障礙，在對貧困群體的幫扶中發(fā)揮重要作用。

在這一過程中，黨和政府通過完善公益創(chuàng)投等制度，通過相互競爭的形式在社會慈善力量中進(jìn)行項目篩選和組織競爭，以市場機(jī)制吸引社會力量參與并促進(jìn)各類主體發(fā)展，引導(dǎo)社會力量在貧困治理中形成良性競爭局面。政府能夠通過與被投資者建立長期的合作伙伴關(guān)系，達(dá)到促進(jìn)社會組織能力建設(shè)和公益模式創(chuàng)新的目的。同時，政府也需要建立健全激勵機(jī)制，在對多元主體進(jìn)行審查評級時，運用市場機(jī)制中的激勵理念，給予一定物質(zhì)激勵和精神嘉獎，進(jìn)而激發(fā)其參與貧困治理的活力。

在服務(wù)供給內(nèi)容上，多元社會力量能夠在政府未涉足或力量不足的領(lǐng)域供給公共服務(wù)，更好地滿足貧困群體對美好生活的需求。一方面，多元主體能夠充分利用社會資本，在政府力有不逮的情況下形成自治組織，并以社群機(jī)制協(xié)調(diào)多方資源實現(xiàn)基本公共服務(wù)供給。如寧波市銀巢養(yǎng)老服務(wù)中心以社區(qū)、老年大學(xué)為單位，挖掘城市高知老人資源，以志愿服務(wù)為導(dǎo)向、以文化活動為載體，為社區(qū)兒童、獨居孤寡老人和殘障人士群體提供愛心服務(wù)。通過開展一系列文化素質(zhì)課程拓展醫(yī)療服務(wù)以及科技沙龍等活動，實現(xiàn)城市高知老人和貧困群體的有效鏈接，提升了貧困群體幸福感。另一方面，多元社會主體能夠補(bǔ)充政府未能關(guān)注到、但對于部分貧困群體至關(guān)重要的公共服務(wù)。例如，自閉癥兒童和殘障人士等特殊群體因為缺少“發(fā)聲”能力，其實際需求往往被忽視，慈善基金會和專業(yè)慈善組織通過提供專業(yè)服務(wù)深入社會，可以更好地服務(wù)這些貧困弱勢群體。由愛德基金會成立的社會企業(yè)“愛德面包房”，專門為智障人士提供職業(yè)培訓(xùn)和庇護(hù)就業(yè)，通過市場化運營的方式為智障人士提供店內(nèi)的面點制作、產(chǎn)品配送和店內(nèi)服務(wù)等工作，既為這些人提供了工作機(jī)會和與人交流的平臺，還讓社會大眾更加了解和關(guān)注這一群體。

（二）促進(jìn)城市社區(qū)治理內(nèi)生性變革

城市社區(qū)結(jié)構(gòu)也是致貧的重要因素，作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單靠政府部門或社會組織唱“獨角戲”，很難全面解決貧困問題。廣泛發(fā)動群眾在內(nèi)的多元力量，積極參與社會治理，是形成社會治理合力的關(guān)鍵。社會力量通過自我整合，能夠在宣傳、引導(dǎo)、互動、博弈過程中建構(gòu)公眾認(rèn)可的規(guī)范與秩序，其可能的活動空間包括提供公共服務(wù)、積累社會資本、拓展社會活動等。參與城市相對貧困治理的多元主體在參與過程中成為社區(qū)治理變遷的推動者，追蹤其行動過程，可以發(fā)現(xiàn)城市相對貧困群體所面臨的困境是如何因治理變革而改變的。

首先，多元主體參與為貧困者精準(zhǔn)救助、賦權(quán)、賦能，有助于改善貧困群體的發(fā)展條件。以非營利性和志愿性為價值導(dǎo)向的慈善組織，直接為貧困群體提供各類保障和救助的過程中，互幫互助、傳遞關(guān)愛，有助于改變社區(qū)文化。同時能夠引導(dǎo)公眾認(rèn)同社會力量參與貧困治理的主體地位，并弘揚(yáng)樂善好施、守望相助的文化傳統(tǒng)，鼓勵和引導(dǎo)民眾積極參與城市相對貧困治理過程。包括專業(yè)社會組織在內(nèi)的各類社會力量主體，通過將被動執(zhí)行變?yōu)橹鲃訁⑴c，帶動了社會活力，在扎根基層的同時，借助專業(yè)社會工作方法致力于解決某個社區(qū)乃至某區(qū)域的普遍問題，并針對不同致貧原因進(jìn)行心理安撫。此外，公共服務(wù)或企業(yè)慈善行動有利于降低貧困群體參與社會分工的成本，降低了社會分工的風(fēng)險，從而提升社區(qū)民眾參與社會分工的主動性和積極性。在教育、衛(wèi)生等方面賦能貧困社區(qū)與群體，能夠提升其勞動技能、健康水平，從而提升了他們的發(fā)展機(jī)會與能力。

其次，多元主體在行業(yè)、社區(qū)等組織范圍內(nèi)進(jìn)行規(guī)范與制度設(shè)計，促進(jìn)貧困群體的自我管理和挖掘社區(qū)精英，有利于形成良好的社會治理氛圍。志愿者、公益型社會組織和社區(qū)慈善組織通過志愿參與、利他互助等行為有利于人際溝通、化解矛盾、實現(xiàn)團(tuán)結(jié)；慈善救濟(jì)組織則通過引導(dǎo)受助群體努力改變自己的現(xiàn)狀，提高貧困群體自力更生的意識，激發(fā)群體活力，助力基層社會治理。杭州市馬奶奶社會工作室塑造“人人參與，人人共享”的社群精神，依托“多彩公益圈”為培育居民社群精神賦能，與浙江省美發(fā)行業(yè)協(xié)會合作，邀請資深理發(fā)師為社區(qū)下崗群體開展美發(fā)技能工藝培訓(xùn)，并在學(xué)成后與資深理發(fā)師共同為鄰居開展公益免費理發(fā)服務(wù)。“多彩公益圈”還不斷拓展自身功能，通過制定公益幣兌換制度，使得參與“多彩公益圈”的個人與組織能夠得到相應(yīng)的積分，積分可以兌換社區(qū)周邊的便民服務(wù)、生活商品和活動場地，而這些服務(wù)、商品與場地多是由社區(qū)回遷居民提供的，通過公益幣在社群中的流通有力增強(qiáng)了社區(qū)居民間的互動。

此外，多元主體在參與中與企業(yè)、政府相結(jié)合，推進(jìn)發(fā)展社會企業(yè)等新的組織形式，創(chuàng)造居民參與貧困治理的新方式與空間。在以優(yōu)先追求社會效益為根本目標(biāo)的前提下，持續(xù)使用商業(yè)手段提供公益產(chǎn)品或服務(wù)，解決社會問題、創(chuàng)新公共服務(wù)供給，實現(xiàn)“1+1gt;2”的效果。如公益寶貝是阿里巴巴首創(chuàng)的交易捐慈善模式，賣家自愿把店鋪里的商品設(shè)置成“公益寶貝”，同時設(shè)定一定的捐贈比例和相關(guān)公益項目。在商品成交后，平臺會自動按照賣家設(shè)置的比例，捐贈一定數(shù)目的金額給商家指定的公益組織或公益項目，形成聚沙成塔的效應(yīng)。

最后，多元主體參與能夠構(gòu)筑社區(qū)的社會資本，有利于社區(qū)自治。一方面，多元主體參與本身意味著社區(qū)公共事務(wù)的決策向協(xié)商方式轉(zhuǎn)變，而多元主體積極參與扶貧公共政策倡導(dǎo)，通過開展業(yè)務(wù)活動、參與意見征詢、與政策執(zhí)行者溝通等方式，直接或間接地影響政策過程與結(jié)果，有效提高公民參與的積極性和主動性。另一方面，多元主體能夠以常態(tài)化有效運行的形式，營造社會資本、協(xié)調(diào)社會關(guān)系，并有針對性地解決現(xiàn)實問題，增強(qiáng)社區(qū)自治的能力和活力。嘉興市的“烏鎮(zhèn)管家”是由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)干部、居民組長、黨員、新居民、行業(yè)商家等主體共同組成的組織。在2018年，該組織充分利用組織內(nèi)人熟、地熟、情況熟的優(yōu)勢，順利完成老街改造，還自發(fā)引導(dǎo)群眾、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、解決社區(qū)問題。

（三）構(gòu)筑可持續(xù)性的貧困治理機(jī)制

多元主體參與之所以能夠提升城市相對貧困治理的精準(zhǔn)性，在于其能夠用本土的資源解決本土的問題，做本土的社會創(chuàng)新。要持續(xù)利用本土資源解決本土問題，需要打造能夠匯聚政府、企業(yè)和社會組織共同解決社會問題的載體。一方面，黨組織在貧困治理中具有引領(lǐng)作用，發(fā)揮基層黨建在整合社群資源過程中的引領(lǐng)作用是實現(xiàn)可持續(xù)貧困治理的必由之路。黨和政府結(jié)合社會力量各主體特點開展黨組織活動，發(fā)揮社會力量人才、信息等資源豐富的優(yōu)勢，主動與社區(qū)和其他領(lǐng)域黨組織結(jié)對，共建社會組織社群，實現(xiàn)資源共享、信息互通、優(yōu)勢互補(bǔ)、社會共建。尤其是要強(qiáng)化社會組織中黨員的先鋒模范作用。為人民服務(wù)的理念與社會組織的服務(wù)性功能相契合，應(yīng)充分發(fā)揮黨員的引領(lǐng)作用、帶頭作用，以身作則積極帶動組織成員、社會大眾參與開展各類公益活動，推動建立人人向善的社會氛圍，充分發(fā)揮黨員在社會組織中的先進(jìn)作用，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，以社群機(jī)制為基底、綜合運用市場機(jī)制的社區(qū)基金會是一個可能的載體。它也需要能夠促進(jìn)一二三部門共建，其所具有的專業(yè)性、中立性、穩(wěn)定性和融合性的界面特征及其鏈接、服務(wù)和平臺作用功能〔21〕，對可持續(xù)的精準(zhǔn)貧困治理具有重要意義。在開展貧困治理活動中，社區(qū)基金會注重公共議題討論環(huán)節(jié)，以居民需求為決策方向，通過議事活動，居民之間獲得了難得的聚集和交流空間。在決策實施過程中，居民從觀望式實施到參與式實施，再轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐a(chǎn)，打破參與“有議無行”的局限?！?2〕居民不僅能夠通過意見反饋間接影響社區(qū)建設(shè)決策，還能夠通過實際參與社區(qū)建設(shè)，一定程度上自主選擇社區(qū)的物理與社會空間。通過搭建居民對話的平臺、組織公共議題、營造公共空間，打造可持續(xù)的貧困治理機(jī)制。

多元主體參與城市相對貧困治理也有利于重塑導(dǎo)致貧困的秩序與環(huán)境。一方面，多元主體的發(fā)展吸納了大量社會勞動力，為城市相對貧困治理共享資源與提供服務(wù)的同時提供了就業(yè)機(jī)會、容載了大量的就業(yè)人口。另一方面，貧困治理不僅要改善人們的物質(zhì)生活，對人的尊重也是其內(nèi)容。多元主體參與所蘊(yùn)含的慈善文化既是助推社區(qū)德治運轉(zhuǎn)的重要因素，也能夠促進(jìn)居民風(fēng)尚并體現(xiàn)對所有人的尊重，從而在文化和心理上影響貧困群體的行為。此外，多元主體充分發(fā)揮社會力量在社會發(fā)展中的作用，以公共利益為出發(fā)點，以實現(xiàn)社會公平為目的，在人與人、人與社會、人與自然間搭建理解互動的橋梁，同時也化解社會不安定因素、維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)和諧可持續(xù)發(fā)展。如“綠色浙江”作為一家關(guān)注生態(tài)環(huán)境的科技社團(tuán)，通過在城中村等城市相對貧困群體聚集地建立聯(lián)系技術(shù)行業(yè)與社團(tuán)的平臺，加強(qiáng)對希望參與技能培訓(xùn)群體的技術(shù)輔導(dǎo)；通過梳理這些社區(qū)志愿服務(wù)需求側(cè)清單，提高貧困群體的科學(xué)素質(zhì)，從而有利于貧困群體不斷實現(xiàn)自我超越，構(gòu)成貧困治理的動力機(jī)制。

三、多元主體參與城市相對貧困治理的限度

在第三次分配中，多元主體參與城市相對貧困治理能夠發(fā)揮多重作用，有效促進(jìn)城市相對貧困治理更加精準(zhǔn)、內(nèi)生、可持續(xù)。但是，多元社會力量主體的代表性和其所蘊(yùn)含的價值觀、制度規(guī)范與評價體系等，使其在參與城市相對貧困治理過程中也可能引發(fā)與幫扶對象的價值與行為沖突，從而導(dǎo)致幫扶對象受到社會性歧視，甚至造成城市相對貧困的再生產(chǎn)。

（一） 多元主體與貧困群體的價值沖突

偏好錯配與價值沖突是多元主體參與城市相對貧困治理中必須直面的問題。參與城市相對貧困治理的多元主體，承載著向貧困群體傳遞溫暖與關(guān)愛的使命，旨在通過參與治理、施以援助激發(fā)受助者戰(zhàn)勝逆境的勇氣和力量。然而，優(yōu)績主義價值觀盛行的當(dāng)下將個人的成功歸功于自身的奮斗與付出，將貧困、失敗等困境歸因于個體的不努力或努力不足等因素，治理者與受助者之間的價值觀念沖突可能導(dǎo)致多元主體難以有效緩解城市相對貧困問題。

過分強(qiáng)調(diào)個人奮斗和成功，在一定程度上忽視了社會結(jié)構(gòu)和環(huán)境等外部因素對個體命運的影響，會導(dǎo)致一種對困難群體的片面理解和偏見。當(dāng)優(yōu)績主義思潮滲透至多元主體對城市相對貧困的治理中，其負(fù)面影響可能就會顯現(xiàn)。一方面，這種思潮加劇了受助者的自卑心理，使他們難以以平等的身份接受社會的援助和關(guān)愛；另一方面，它也強(qiáng)化了社會對貧困群體的刻板印象或偏見，認(rèn)為他們不努力或能力不足。優(yōu)績主義會導(dǎo)致原本充滿倫理關(guān)懷的貧困治理變得復(fù)雜而敏感：參與貧困治理的多元主體需要在遵循優(yōu)績主義規(guī)則的同時，盡可能地向貧困者傳遞關(guān)愛和溫暖；他們也需要面對城市相對貧困群體因自卑心理而產(chǎn)生的抗拒和抵觸情緒。因此，在優(yōu)績主義價值觀下，需要尋找一種更加平衡和包容的貧困治理方式，其前提是充分認(rèn)識到，每個人的命運都受到多種因素的影響。在貧困治理中，既應(yīng)關(guān)注貧困者的實際需求和心理感受，以平等、尊重、關(guān)愛的態(tài)度提供幫助和支持，也要積極倡導(dǎo)一種包容性的社會價值觀，尊重每個人的獨特性和差異性。

另外，功利心態(tài)的盛行也可能給維護(hù)貧困群體的尊嚴(yán)帶來負(fù)面影響。在多數(shù)情境中，多元主體對困難群體的援助，通常被視為一種單向、無私的善舉，他們在審核貧困者受助資格和分配資源上，掌握著舉足輕重的權(quán)力和決策能力，而貧困群體因缺少自主選擇的機(jī)會和能力，尊嚴(yán)往往被忽視。在某些情況下，多元主體可能出于利益考量或擴(kuò)大影響力的目的，將參與貧困治理與援助活動作為自己獲取資本的手段，忽視了對貧困群體的尊重，使得治理貧困、激勵內(nèi)生動力的行為轉(zhuǎn)變?yōu)樗^的“形象工程”，這可能反而加深了對貧困群體的傷害。

即使并不是出于多元主體特定的目的，由于城市相對貧困群體訴求的多樣性，同樣的反貧困措施與行為也可能對部分人群造成傷害。在社區(qū)組織化與形成的過程中，各種鄰里組織能夠塑造鄰里居民之間的互動，擴(kuò)大社區(qū)公共活動的參與度并促進(jìn)鄰里之間的聯(lián)系。例如，經(jīng)常參與社區(qū)育兒中心活動的母親能夠獲得有益于自身的資源，如醫(yī)療保健、育兒課程等。但是，同一組織或行為對不同人群的效應(yīng)和影響是不同的，如接受艾滋病服務(wù)組織（ASO）的服務(wù)就會對不同階層人士產(chǎn)生不同的社會影響。相對貧困的婦女可以通過艾滋病服務(wù)組織獲得更多資源，這些資源可以幫助她們獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源和健康狀況。然而，求助服務(wù)組織的經(jīng)歷，可能使中產(chǎn)階級女性的社會地位降低，從而導(dǎo)致她們較少使用這些組織的支持和治療福利。

此外，其他參與城市相對貧困治理組織的扶貧活動在創(chuàng)造機(jī)會的同時，也可能引發(fā)限制或產(chǎn)生非預(yù)期結(jié)果。一些參與城市相對貧困治理社會力量的行動、實踐與安排常常會模糊了貧困與犯罪，從而導(dǎo)致一些貧困市民不得不面對非預(yù)期狀況，這揭示出城市相對貧困治理通常是在監(jiān)視和懲罰交叉點上進(jìn)行的〔23〕。要解決城市相對貧困問題應(yīng)該建立可持續(xù)的脫貧模式，其關(guān)鍵在于通過教育與培訓(xùn)激發(fā)扶貧對象的內(nèi)在動力，使其適應(yīng)勞動市場以及阻斷代際貧困。為此，國家確立了“流入地政府為主”和“公辦學(xué)校為主”解決流動人口子女上學(xué)的“兩為主”方針。但因教育經(jīng)費等問題，在實踐中出現(xiàn)了將流動人口子女與本地戶籍人口子女“分?！奔啊胺职唷鞭k法，實質(zhì)是一種對農(nóng)民工子女的“隔離”?！?4〕而出現(xiàn)的供流動務(wù)工人員子女就學(xué)的子弟學(xué)校，存在著教學(xué)質(zhì)量、后勤管理、資金保障、社會資本等方面的問題。疾病是另一個重要的致貧原因，醫(yī)療衛(wèi)生志愿服務(wù)組織在貧困治理中也起到了重要作用，但一些醫(yī)療志愿組織人員將社會地位、醫(yī)療費用、犯罪控制與提供醫(yī)療保健服務(wù)聯(lián)系起來，這可能在一定程度上導(dǎo)致貧困群體醫(yī)療資源的可及性更差。

（二） 剛性制度與差異化訴求的張力

城市相對貧困群體雖然在社會尺度的標(biāo)準(zhǔn)下呈現(xiàn)出共性，但也都有著自己獨特的思想狀況和承受能力，也有各自陷入困難的原因。因此，多元主體參與城市相對貧困治理幫扶貧困群體時，需要根據(jù)他們的差異化特點選擇合適的方式進(jìn)行幫扶。這意味著多元主體在履行其幫扶職責(zé)時，常需應(yīng)對復(fù)雜的政策環(huán)境和快速變化的社會情境。

長期以來，行政主導(dǎo)的管理模式在一定程度上限制了多元主體的積極性和自主性，致使其缺乏足夠的創(chuàng)新精神和應(yīng)變能力。當(dāng)前城市相對貧困治理體系中，政策導(dǎo)向顯著，救助資格與標(biāo)準(zhǔn)往往由政府制定的量化指標(biāo)決定，這在很大程度上制約了多元主體在幫扶過程中的靈活性和針對性。值得注意的是，困難群體的情況各異，導(dǎo)致在實際治理與幫扶中多元社會主體常遇難以應(yīng)對的復(fù)雜局面。例如，某些家庭雖收入略高于救助標(biāo)準(zhǔn)，但遭遇自然災(zāi)害或重大疾病等重大突發(fā)事件時，急需大額援助。又如，因罕見疾病而背負(fù)沉重醫(yī)療費用的家庭，其救助需求遠(yuǎn)超一般貧困家庭，但依據(jù)現(xiàn)行救助標(biāo)準(zhǔn)，這些家庭往往難以獲得應(yīng)有的救助。此類特殊情況在現(xiàn)行制度中難以妥善處理，凸顯了剛性制度與差異化訴求之間的矛盾。面對此類挑戰(zhàn)，多元主體需更加積極地發(fā)揮其服務(wù)宗旨，通過有效的評估和談判機(jī)制，為急需救助的群體爭取更多資源和支持。同時，也需對現(xiàn)行與城市相對貧困治理相關(guān)的制度進(jìn)行反思，探索更為靈活、人性化的救助方式，以更好地滿足困難群體的實際需求。

（三）社會結(jié)構(gòu)與貧困再生產(chǎn)風(fēng)險

多元主體參與城市相對貧困治理，特別是在變革城市治理過程中，也可能造成貧困的再生產(chǎn)，這反映在居住空間的變革之中。社區(qū)在物理上是由住房構(gòu)成的，住房既是人們的安身之所，又帶有資產(chǎn)屬性。城市住房權(quán)利是城市居民的一項基本生存權(quán)利，在城市中擁有體面而安全的住房是這一權(quán)利的直接訴求〔25〕。要想實現(xiàn)這一權(quán)利需要住房制度與政策來支撐，但住房制度也會使社區(qū)類型與城市空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生分化。作為一項關(guān)系民生的重要社會政策，住房保障覆蓋面則會影響分配不平等與社會分化?！?6〕在我國1998年住房分配貨幣化改革后，城市住房投資、建設(shè)、銷售以及物業(yè)管理市場蓬勃發(fā)展，與此同時，出現(xiàn)了城市空間分化和與高樓林立的城市住房小區(qū)形成鮮明對比的“棚戶連片”居住區(qū)現(xiàn)象。對此，2007年由地方先行的“棚戶區(qū)改造”上升為國家政策，保障性住房建設(shè)成為與商品房并重的住房建設(shè)體系〔27〕，但此時仍難以滿足快速城鎮(zhèn)化中的住房需求。而在“房住不炒”的共享理念指導(dǎo)下，將流動人口納入城市住房保障范疇，住房體系治理邁向包容性發(fā)展新階段。在“三房+兩改”①為核心的保障房建設(shè)中，中央政府、住建部門、地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、地方人才安居集團(tuán)、社工組織和住房權(quán)利倡議組織都參與進(jìn)來，共同推動我國的住房政策從“生產(chǎn)主義”模式轉(zhuǎn)向融合民生和資產(chǎn)的“發(fā)展主義”模式。特別是在推動保障新市民、青年人以及特殊人才群體的居住權(quán)利上，在“?；尽钡幕A(chǔ)上進(jìn)一步推動住房“促發(fā)展”，改變高房價對實體經(jīng)濟(jì)的沖擊和對企業(yè)與人才的擠出效應(yīng)，有力地推動了可持續(xù)發(fā)展和共同富裕。

但是，各類社會組織在創(chuàng)造居住機(jī)會、改善住房條件的同時，也造成了一些風(fēng)險和新的權(quán)利不公平。首先，隨著城市的發(fā)展，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)村、城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)接合部”三元結(jié)構(gòu)，在農(nóng)民、城市市民之間形成了流動人口群體。住房需求一方面包括城市居民提升住房品質(zhì)、滿足美好生活的高質(zhì)化需求，另一方面也包括新市民、青年人帶來的過渡性新需求。但這兩部分需求存在一定沖突，處于特定生活周期的“非低收入者”是否應(yīng)被納入保障體系成為沖突焦點，圍繞兩者利益也出現(xiàn)了不同的組織倡議。這其中，公共住房的分配邏輯存在從傳統(tǒng)基于收入的住房保障變?yōu)榛趽駜?yōu)（merit-based）的趨勢中，具有更多倡議能力的人才群體組織發(fā)揮了重要作用〔28〕。其次，我國參與市場再分配的組織，扮演著推動群體內(nèi)均等化、群體間不平等的雙重角色，從而主導(dǎo)了本地/外來、非青年/青年之間的分層結(jié)果〔29〕。再次，一些旨在消除階層分化而形成的新的混合收入居住區(qū)的貧困居民受到越來越多的束縛，他們的居住習(xí)慣被禁止，并存在被驅(qū)逐的危險?！?0〕同市場化購買住房的住戶相比，營利性住房開發(fā)經(jīng)營組織給接受公共補(bǔ)貼的住戶設(shè)定了不同的機(jī)會、規(guī)則和懲戒方式。這種做法總體上限制了受補(bǔ)貼的居民和市場化購房居民之間的互動，從而削弱了推行混合收入住房政策的基礎(chǔ)和目標(biāo)〔31〕，使得針對貧困居民的公共住房政策未必能實現(xiàn)政策目標(biāo)。此外，市場參與者對貧困社區(qū)住房和相關(guān)社會進(jìn)程也有巨大的影響，如社區(qū)中較高的止贖率與較長期的房屋空置率有關(guān)，這會導(dǎo)致社區(qū)的質(zhì)量下降。〔32〕最后，組織的社會成見也會導(dǎo)致貧困發(fā)生，在購房過程中發(fā)生多重交換導(dǎo)致組織產(chǎn)生成見的情況屢見不鮮〔33〕。如不同“地理出身”的流動人口在流入地的住房存在顯著分化，流入地的城市等級不僅對流動人口的住房產(chǎn)權(quán)獲得有直接影響，還發(fā)揮著重要的中介作用，對流動人群個體的生活機(jī)遇、資本積累起到了重要作用。這進(jìn)一步使得不同出身和社會階層的購房者住得越來越遠(yuǎn)，最終導(dǎo)致社區(qū)隔離和部分群體的房屋價值下降。由此，多元主體改善貧困群體住房狀況的行動反而導(dǎo)致貧困再生產(chǎn)。

除住房外，多元主體旨在改善貧困社區(qū)或群體經(jīng)濟(jì)投資和安全等方面的努力也可能造成貧困再生產(chǎn)，這兩者也是最為基礎(chǔ)的致貧因素。社區(qū)非營利組織能夠為流動人口或少數(shù)人群提供支持與機(jī)會，并鼓勵他們參與社區(qū)活動，從而促進(jìn)他們?nèi)谌氩⒏纳粕鐓^(qū)安全與發(fā)展環(huán)境。當(dāng)政府給予致力于改善社區(qū)安全與發(fā)展環(huán)境的非營利組織以財政支持時，社區(qū)的犯罪率會降低，社區(qū)的私人貸款也會增加。然而，政府通過付費方式來購買服務(wù)會造成社區(qū)間獲得服務(wù)的不平等，但付費購買服務(wù)的方式卻又是城市政府購買服務(wù)的主要機(jī)制，這也導(dǎo)致本要減貧的措施反而導(dǎo)致了貧困的再生產(chǎn)。因此，在城市相對貧困治理中，需要根據(jù)經(jīng)驗與現(xiàn)實去發(fā)現(xiàn)分析的對象，而不是先驗地定義它。在城市，很難簡單地說明“混亂的組織間結(jié)構(gòu)是如何能夠為貧困者創(chuàng)造和管理工作條件和福利的”〔34〕，如社會服務(wù)組織在與公共權(quán)力的業(yè)務(wù)重疊領(lǐng)域?qū)ω毨д哌M(jìn)行的管理和懲罰。這些組織對流浪等人員的“關(guān)注”深刻地重塑了貧困者的經(jīng)歷，它不僅會影響貧困者獲得社會服務(wù)的便捷度和能力，還會滲入他們與其他人交往的方式中，削弱他們與社群的聯(lián)系。這也反映出單純的治理視角不足以廣泛有效地評估政策、行為模式等結(jié)構(gòu)變化對貧困群體的際遇所產(chǎn)生的影響。

綜上，多元主體參與的限度表明，治理視角在分析導(dǎo)致和改善貧困所涉及的結(jié)構(gòu)變化具有解釋力，但這些變化對貧困群體際遇的影響是不確定的。因此，如何激發(fā)多元主體在維護(hù)城市貧困群體尊嚴(yán)的基礎(chǔ)上，更加精準(zhǔn)參與城市貧困治理，更廣泛評估為改善城市貧困狀況所做的努力對個人的影響，是需要繼續(xù)努力的方向。

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【責(zé)任編輯：董史烈】