多元社會力量主體參與城市相對貧困治理的作用與限度

〔摘要〕解決好城市相對貧困問題是實現全體人民共同富裕的現代化題中之義。城市相對貧困問題不僅反映出收入與財富分配的不均衡，也折射出社會的不平等與社會排斥。面對呈現出相對性、隱蔽性、散發性和脆弱性的城市相對貧困現象，城市相對貧困治理結構需要建立起聯結基本公共服務體系與需求的信息機制、挖掘和激發貧困群體內生動力的發展機制和構建穩定長效的實施機制，以實現更加精準、多元化、分布式、嵌入性的治理。第三次分配支持多元主體參與公益慈善事業，為多元主體參與疏解城市相對貧困提供了時代背景和政策支持。多元主體通過參與資源配置、服務供給，能夠推動城市公共服務供給創新、促進城市社區治理內生性變革，并能夠構筑可持續的貧困治理機制，從而在城市相對貧困治理中發揮作用。不過，多元社會主體在參與過程中也可能面臨著與貧困群體的價值沖突、剛性制度如何應對差異化需求等問題，甚至面臨進一步加劇城市相對貧困再生產的風險。

〔關鍵詞〕城市相對貧困；第三次分配；多元主體;貧困治理

〔中圖分類號〕D632.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2025）01-0110-12

解決好城市相對貧困問題是實現全體人民共同富裕的現代化題中之義。黨的二十大報告明確提出“構建初次分配、再分配、第三次分配協調配套的制度體系”和“引導、支持有意愿有能力的企業、社會組織和個人積極參與公益慈善事業”〔1〕，這突出了包括企業、社會組織、個人在內的多元主體通過公益慈善事業和提供公共服務助力共同富裕、滿足人民多層次多樣化需求的重要作用。那么，在城市相對貧困治理中，參與第三次分配的多元主體在哪些方面和領域中可以發揮作用，如何發揮作用，又可能造成什么風險？本文從參與第三次分配的多元主體視角切入，在厘清城市相對貧困治理特點與需求基礎上，分析多元主體參與城市相對貧困治理的作用，并思考其限度。這有利于從理論上認識多元社會力量對貧困治理的影響，從實踐上解決城市相對貧困和推動共同富裕。需要注意的是，本文中參與城市相對貧困治理的多元主體不局限于2023年修訂的《慈善法》中所規范的慈善組織，還包括參與第三次分配的企業、社會組織、個人，它們的活動與行為都可能對城市相對貧困治理產生影響。

一、城市相對貧困問題及其治理

城市化進程逐步實現了貧困問題的城市轉向，這一轉向意味著城市治理內在地包含貧困治理。雖然，東西方城市相對貧困研究存在差異①，但在研究視角上卻有相似之處：如從相對貧困的視角對城市貧困問題加以分析，關注貧困者的社會與文化需求；從相對剝奪和社會排斥的角度，對城市相對貧困進行測量；從貧困群體自身發掘研究內容，關注貧困者自身的“發聲”和貧困話語。這種對于城市相對貧困的研究視角既界定了城市貧困的性質，又對城市貧困治理提出了要求。

（一）城市貧困的相對性

除少量低保對象和特困供養人員外②，城市貧困更多表現為相對貧困（見表1）。中國相對貧困研究的“相對的絕對”〔2〕和“絕對的相對”〔3〕兩種路徑都認為，城市貧困具有以下表現形態：一是城市中不同人群收入差別更大、人群間資源分配更為不均，城市人口的可支配收入與固定資產比例失衡現象廣泛存在〔4〕，使得一些群體更容易陷入貧困〔5〕；二是城市的聚集程度高，城市社會群體的相對剝奪感、主觀貧困感更明顯〔6〕，且更容易將自身的困難歸因于社會的不公，對社會不平等的反應比較強烈〔7〕；三是城市貧困與“社會排斥”密切相關，經濟不平等是社會不平等的表現，而社會不平等又是社會排斥的結果〔8〕；四是城市中突發事件和系統性風險可能性增大，部分城市人群面臨更顯著的貧困脆弱性〔9〕，這種脆弱性突出表現為一些群體在一定條件下的匱乏狀態增加了其面對風險時的脆弱性，脆弱性又使該群體在充滿不確定性和風險的城市中更加弱勢；最后，城市居民“需求的社會性”決定了城市相對貧困是多維貧困，需要采用多維指標進行測量〔10〕。上述表現使得城市貧困呈現出相對貧困的性質。

①西方城市貧困研究在貧困研究中具有原生性并在研究數量上占據主體；中國的城市相對貧困研究對象是在普遍性的貧困即農村貧困之外，發生在城市中的貧困現象，具有衍生性且研究數量較少。

②截至2023年底，全國共有城市低保對象663.6萬人，城市特困人員37.3萬人。參見中華人民共和國民政部網站：《2023年民政事業發展統計公報》，2024年8月30日。

表來源：作者自制

城市貧困的相對貧困性質阻礙個體發展與集體共同富裕。所以，城市相對貧困治理不能不局限于解決基本生存條件的匱乏，還必須瞄準更高層次的發展需求，著力化解貧困人口的美好生活需求與發展不平衡不充分之間的矛盾，突出解決“發展、共享的問題”，使全體人民都有追求美好生活的權利、機會、能力，共同享受美好生活。〔11〕此外，城市相對貧困的治理也必須致力于使部分群體擺脫生計脆弱狀態，削減“社會層面的社會排斥、發展層面的能力不足”等“不正義”現實〔12〕，通過“賦權、增能、立志”消除權利貧困。

（二）城市相對貧困的治理需求

面對貧困群體在教育、就業、住房、醫療和社會融入等方面的匱乏，秉持著社會結構及其變遷、制度設計〔13〕和貧困群體文化心理與行為模式〔14〕等不同研究路徑的研究者都給出了貧困治理的路徑。這些針對城市相對貧困的性質與特點的治理路徑，都需要更加高效、準確、精細的貧困治理模式來支撐。城市相對貧困精準治理模式要求依據貧困社區的差異性和貧困群體的多樣性，提供綜合且精準的扶助，在充足的資源、人員以供分配的基礎上，賦權多元行動者，并建立起有效的責任機制，鼓勵其合理運用信息優勢〔15〕，突破城市相對貧困治理的難點，建立起聯結宏觀與微觀、各種資源與多元主體的制度、政策或組織機制，并使之有效穩定運行。

1．聯結基本公共服務體系供給與需求的信息機制

基本公共服務供給是貧困治理特別是針對相對貧困的治理戰略和防止返貧的基本思路。在持續推進基本公共服務均等化的基礎上，黨的二十大報告進一步要求增強公共服務的均衡性和可及性，對適時合理擴展公共服務工作的內容范圍和精細科學實施公共服務工作提出了新的要求。公共服務的總量和均衡性、可及性，直接表征了共同富裕的實現水平。〔16〕而公共服務均衡和可及供給的前提是準確掌握貧困人口的信息，社會相對于國家的可辨識度直接影響了國家制定政策、改造社會的能力，而一個集約化的中央政權對地方性知識的缺失，也恰恰是導致國家治理出現問題的重要原因。要解決超大國家存在的委托代理對信息生產的影響，提升諸如汲取、分配、規制、滲透等方面的國家能力，必須要通過宏觀和微觀制度安排較好地應對治理巨型社會的信息問題，并借助經濟社會發展和信息技術進步改變既有的信息流動模式及其治理手段，以提升國家在收集、核實、分析、處理社會信息等方面的能力。〔17〕

2．挖掘和激發貧困群體內生動力的發展機制

高質量的信息生產雖為統籌和調度資源提供了基礎，但資源不會自然轉化為產出，具體社區和貧困者如何脫貧，既需要通過社區政治經濟文化等方面建設實現社區治理水平的提升，從而建立聯結社區內外、包含貧困者共同參與的“協商發展”機制；也需要為貧困治理提供分布式、精確性、內生性的途徑，重點支持激發貧困社區的潛能與內生動力來應對風險。特別是隨著平臺經濟的興起，當地方政府不能完全掌握轄區內的經濟社會動態時，更需要挖掘社區或社群內生的反貧困力量與方法。例如，大量中小企業和個體戶在跨區域的平臺注冊和開展業務時，地方政府不掌握其經營情況，也就無法有效獲取資源并提供公共服務。另外，地方政府并不掌握個人與跨區域的全國性平臺建立的短期勞務關系，所以無法制定能夠妥善保護勞動者利益的社會保障政策，這就使得不同社群因地制宜地開展維護自身權益活動以及提升抗擊風險的能力更為重要。

3．構建穩定長效的貧困治理的實施機制

針對不同的、復合性貧困成因和系統性貧困治理，要使公共服務和治理措施精準、可及，就需要系統性支撐，特別是制度、政策與組織體系的支撐。現實中城市各系統關聯較為密切，貧困的精準治理需要凝聚多層級多主體的資源與行動，形成相互配合、共同發力的治理體系與機制。在發展戰略、資源調度和發展公共服務的基礎上，包括黨組織、社區、科層組織與非常規的臨時性組織、鄰里組織、社會組織、企業等在內的混合組織機制向城市相對貧困精準治理的穩定組織機制轉變，既是精準傳遞信息、分配資源的組織保障，又是高效供給服務、進行互動的重要抓手。多元主體參與城市相對貧困治理能夠拓展資源的來源、靈活幫扶形式、提高公眾認同、塑造社區心理與行為，也是回應貧困社區缺乏穩定的重要實施機制。

二、多元主體參與城市相對貧困治理的多重作用

正如我國救濟式、福利式、開發式、賦權式扶貧歷程所揭示的那樣，貧困治理不僅是經濟與生計的救助和保障，也是涉及政治、社會、組織、權利以及人的現代化的進程。而第三次分配和建設全體人民共同富裕現代化的時代背景，為將城市相對貧困納入國家治理議程提供了理論合法性和政策契機。國家在城市相對貧困治理中不僅需要肩負維持公平和自由的角色，還應積極進行資源再分配和供給服務，消除由結構性差異引起的不公正，讓困難者有更多的機會和選擇權。〔18〕同時，面對日趨龐雜的城市社會，黨建引領貧困治理的方式和參與式的社區賦權兩種思路，都主張國家在面對多元和易變的貧困需求時，通過培養或鼓勵多元主體共同參與幫扶。2023年修訂的《慈善法》也明確國家鼓勵發展社區慈善，培育社區慈善組織，并鼓勵社區與社會組織、社會工作者、社區志愿者、社會慈善資源建立聯動機制，這也為多元社會力量參與城市相對貧困治理提供了法律保障與機遇。多元主體共同參與共同富裕、參與城市相對貧困治理、享有第三次分配提供的契機，體現出共同富裕的“共同”原則與“富裕”的內核。城市相對貧困精準治理需要縱向聯結宏觀與微觀、橫向聯結多種資源與各類主體以及歷時穩定長效的機制，中觀的組織既通過社會財富與資源充分發展和公平分配影響著城市相對貧困狀況，也是貧困治理相關政策、資源與服務的承擔者，其參與行為與文化本身也深刻地影響著城市相對貧困的治理行為和貧困者心理。多元主體在參與推動城市相對貧困精準治理中具有多種作用：一方面，實現了由政府、企業、社會組織共同設計和實施的社會共治，改善社區環境、服務供給和治理水平；另一方面，激發和提升貧困社區和社群的內生發展動力，實現由多元社會主體所設計和實施的社會自治，以內生的韌性應對風險挑戰。

（一）推動城市公共服務供給創新

城市社會復雜多樣化的發展趨勢使在城市治理中進行決策變得愈發困難，尤其是在公共服務需求和評價多樣性、個性化、易變性突出的貧困領域，單一主體的治理行為顯得捉襟見肘，難以達到有效治理。城市相對貧困治理需要更多具有專業經驗，特別是掌握信息和專業技術的合作主體，他們能夠參與秩序和規范塑造，并承擔供給公共服務的責任。

在服務供給格局中，多元主體不斷拓展著城市相對貧困治理的范圍。相比于以往社會組織主要在文化活動等領域參與基層社會治理，新時代多元社會扶貧力量更多地創新業務領域，探索組織新方向，發展社區基金會等新的組織形態。因此要充分發揮這些組織在規范塑造、應對風險、公共危機管理等領域的積極作用，在參與破解社區治理難題、深化社區再造、整合社區資源、營造社區公益慈善氛圍、創新社區治理模式、打造基層治理共同體以及促進政府職能轉變等方面發揮獨特優勢。〔19〕貧困社區中的社會組織通過在組織、鄰里居民和政府機構之間建立“三元互動”，來推動住房、就業和社會服務等領域的公共資金分配。這種“三元互動”模式取代了貧困者和政府之間長期存在的直接援助模式，并使之成為貧困人群與不同層級政府及其資源間的重要紐帶。在住房與就業等場域，社會非營利組織的行動重塑了貧困居民的命運。在棚改和共有產權房等政策與新的保障模式創新中，社區組織與媒體組織等中介性組織起到重要的創新和信息作用，中介性組織與營利性開發商、稅收優惠組織和非營利住房組織一起協商制定實施方案，為滿足基本需求的創新提供了“制度化的社會技能”（institutionalized social skill）〔20〕，為城市相對貧困治理提供了可持續的作用。

多元主體廣泛具體地參與城市相對貧困治理，使得黨和政府在城市相對貧困治理中逐漸從具體的實施者轉變為謀劃者、服務者與監督者。一方面，通過依法嚴格審查包括慈善組織在內的社會組織的募捐與扶助行為，并建立健全個人求助網絡服務平臺監管制度，來加大對第三次分配中參與城市相對貧困治理的多元主體依法監管和支持培育力度。另一方面，更加明確行政機關在慈善治理體系中“監督者”“服務者”的定位，執行好《慈善法》《公益事業捐贈法》《紅十字會法》《民法典》及社會團體登記、基金會等管理條例，因時制宜、因地制宜地不斷強化對多元主體參與貧困治理的事中事后監管，推動它們健康有序發展。此外，探索完善多元主體參與公益慈善活動的有效實現形式。加強現代慈善組織制度建設，建立健全非營利法人制度，打造慈善捐贈主平臺。完善志愿者注冊、服務記錄、激勵保障、基層組織等制度。探索金融和數字網絡助力的第三次分配方式，鼓勵設立針對城市扶貧濟困的信托。落實公益慈善稅收優惠政策，建立健全慈善褒獎制度。

在服務供給方式上，多元主體在公共服務供給上具有廣泛性、回應性和專業性。特別是社會企業、基金會等新型慈善組織的有序發展，展現出包容性治理的有效優勢，成為貧困治理的重要新興力量。憑借組織形式靈活、業務多樣的優勢，新型慈善組織能夠創造性地滿足城市相對貧困人群多樣、脆弱的公共服務需要，補足少量但對于部分人群必要的服務，提高公共服務的質量與效率。根植于基層社會的多元主體能夠保持對貧困群體需求的敏感性，能對做出迅速準確的回應，并通過創新調動社會資源與活力，高效地利用政府與社會資源。首先，多元主體能夠拓寬資源的來源，多元主體在財政補助和購買公共服務外，也通過募捐或自身捐贈的方式獲得資源資金，能夠豐富資源的獲取渠道。其次，由于可以直接同群眾接觸，多元社會主體可以發揮信息優勢，以點對點的方式分配資源與供給服務。最后，多元主體具有靈活的幫扶手段和方式，與政府供給公共服務的方式相比，社會服務機構提供的服務更顯個性化。多元主體參與貧困治理一定程度上彌補了政府公共服務供給信息上的障礙，在對貧困群體的幫扶中發揮重要作用。

在這一過程中，黨和政府通過完善公益創投等制度，通過相互競爭的形式在社會慈善力量中進行項目篩選和組織競爭，以市場機制吸引社會力量參與并促進各類主體發展，引導社會力量在貧困治理中形成良性競爭局面。政府能夠通過與被投資者建立長期的合作伙伴關系，達到促進社會組織能力建設和公益模式創新的目的。同時，政府也需要建立健全激勵機制，在對多元主體進行審查評級時，運用市場機制中的激勵理念，給予一定物質激勵和精神嘉獎，進而激發其參與貧困治理的活力。

在服務供給內容上，多元社會力量能夠在政府未涉足或力量不足的領域供給公共服務，更好地滿足貧困群體對美好生活的需求。一方面，多元主體能夠充分利用社會資本，在政府力有不逮的情況下形成自治組織，并以社群機制協調多方資源實現基本公共服務供給。如寧波市銀巢養老服務中心以社區、老年大學為單位，挖掘城市高知老人資源，以志愿服務為導向、以文化活動為載體，為社區兒童、獨居孤寡老人和殘障人士群體提供愛心服務。通過開展一系列文化素質課程拓展醫療服務以及科技沙龍等活動，實現城市高知老人和貧困群體的有效鏈接，提升了貧困群體幸福感。另一方面，多元社會主體能夠補充政府未能關注到、但對于部分貧困群體至關重要的公共服務。例如，自閉癥兒童和殘障人士等特殊群體因為缺少“發聲”能力，其實際需求往往被忽視，慈善基金會和專業慈善組織通過提供專業服務深入社會，可以更好地服務這些貧困弱勢群體。由愛德基金會成立的社會企業“愛德面包房”，專門為智障人士提供職業培訓和庇護就業，通過市場化運營的方式為智障人士提供店內的面點制作、產品配送和店內服務等工作，既為這些人提供了工作機會和與人交流的平臺，還讓社會大眾更加了解和關注這一群體。

（二）促進城市社區治理內生性變革

城市社區結構也是致貧的重要因素，作為一項復雜的系統工程，單靠政府部門或社會組織唱“獨角戲”，很難全面解決貧困問題。廣泛發動群眾在內的多元力量，積極參與社會治理，是形成社會治理合力的關鍵。社會力量通過自我整合，能夠在宣傳、引導、互動、博弈過程中建構公眾認可的規范與秩序，其可能的活動空間包括提供公共服務、積累社會資本、拓展社會活動等。參與城市相對貧困治理的多元主體在參與過程中成為社區治理變遷的推動者，追蹤其行動過程，可以發現城市相對貧困群體所面臨的困境是如何因治理變革而改變的。

首先，多元主體參與為貧困者精準救助、賦權、賦能，有助于改善貧困群體的發展條件。以非營利性和志愿性為價值導向的慈善組織，直接為貧困群體提供各類保障和救助的過程中，互幫互助、傳遞關愛，有助于改變社區文化。同時能夠引導公眾認同社會力量參與貧困治理的主體地位，并弘揚樂善好施、守望相助的文化傳統，鼓勵和引導民眾積極參與城市相對貧困治理過程。包括專業社會組織在內的各類社會力量主體，通過將被動執行變為主動參與，帶動了社會活力，在扎根基層的同時，借助專業社會工作方法致力于解決某個社區乃至某區域的普遍問題，并針對不同致貧原因進行心理安撫。此外，公共服務或企業慈善行動有利于降低貧困群體參與社會分工的成本，降低了社會分工的風險，從而提升社區民眾參與社會分工的主動性和積極性。在教育、衛生等方面賦能貧困社區與群體，能夠提升其勞動技能、健康水平，從而提升了他們的發展機會與能力。

其次，多元主體在行業、社區等組織范圍內進行規范與制度設計，促進貧困群體的自我管理和挖掘社區精英，有利于形成良好的社會治理氛圍。志愿者、公益型社會組織和社區慈善組織通過志愿參與、利他互助等行為有利于人際溝通、化解矛盾、實現團結；慈善救濟組織則通過引導受助群體努力改變自己的現狀，提高貧困群體自力更生的意識，激發群體活力，助力基層社會治理。杭州市馬奶奶社會工作室塑造“人人參與，人人共享”的社群精神，依托“多彩公益圈”為培育居民社群精神賦能，與浙江省美發行業協會合作，邀請資深理發師為社區下崗群體開展美發技能工藝培訓，并在學成后與資深理發師共同為鄰居開展公益免費理發服務。“多彩公益圈”還不斷拓展自身功能，通過制定公益幣兌換制度，使得參與“多彩公益圈”的個人與組織能夠得到相應的積分，積分可以兌換社區周邊的便民服務、生活商品和活動場地，而這些服務、商品與場地多是由社區回遷居民提供的，通過公益幣在社群中的流通有力增強了社區居民間的互動。

此外，多元主體在參與中與企業、政府相結合，推進發展社會企業等新的組織形式，創造居民參與貧困治理的新方式與空間。在以優先追求社會效益為根本目標的前提下，持續使用商業手段提供公益產品或服務，解決社會問題、創新公共服務供給，實現“1+1gt;2”的效果。如公益寶貝是阿里巴巴首創的交易捐慈善模式，賣家自愿把店鋪里的商品設置成“公益寶貝”，同時設定一定的捐贈比例和相關公益項目。在商品成交后，平臺會自動按照賣家設置的比例，捐贈一定數目的金額給商家指定的公益組織或公益項目，形成聚沙成塔的效應。

最后，多元主體參與能夠構筑社區的社會資本，有利于社區自治。一方面，多元主體參與本身意味著社區公共事務的決策向協商方式轉變，而多元主體積極參與扶貧公共政策倡導，通過開展業務活動、參與意見征詢、與政策執行者溝通等方式，直接或間接地影響政策過程與結果，有效提高公民參與的積極性和主動性。另一方面，多元主體能夠以常態化有效運行的形式，營造社會資本、協調社會關系，并有針對性地解決現實問題，增強社區自治的能力和活力。嘉興市的“烏鎮管家”是由當地社區干部、居民組長、黨員、新居民、行業商家等主體共同組成的組織。在2018年，該組織充分利用組織內人熟、地熟、情況熟的優勢，順利完成老街改造，還自發引導群眾、協調社會關系、解決社區問題。

（三）構筑可持續性的貧困治理機制

多元主體參與之所以能夠提升城市相對貧困治理的精準性，在于其能夠用本土的資源解決本土的問題，做本土的社會創新。要持續利用本土資源解決本土問題，需要打造能夠匯聚政府、企業和社會組織共同解決社會問題的載體。一方面，黨組織在貧困治理中具有引領作用，發揮基層黨建在整合社群資源過程中的引領作用是實現可持續貧困治理的必由之路。黨和政府結合社會力量各主體特點開展黨組織活動，發揮社會力量人才、信息等資源豐富的優勢，主動與社區和其他領域黨組織結對，共建社會組織社群，實現資源共享、信息互通、優勢互補、社會共建。尤其是要強化社會組織中黨員的先鋒模范作用。為人民服務的理念與社會組織的服務性功能相契合，應充分發揮黨員的引領作用、帶頭作用，以身作則積極帶動組織成員、社會大眾參與開展各類公益活動，推動建立人人向善的社會氛圍，充分發揮黨員在社會組織中的先進作用，強化黨的領導。另一方面，以社群機制為基底、綜合運用市場機制的社區基金會是一個可能的載體。它也需要能夠促進一二三部門共建，其所具有的專業性、中立性、穩定性和融合性的界面特征及其鏈接、服務和平臺作用功能〔21〕，對可持續的精準貧困治理具有重要意義。在開展貧困治理活動中，社區基金會注重公共議題討論環節，以居民需求為決策方向，通過議事活動，居民之間獲得了難得的聚集和交流空間。在決策實施過程中，居民從觀望式實施到參與式實施，再轉變為共同生產，打破參與“有議無行”的局限。〔22〕居民不僅能夠通過意見反饋間接影響社區建設決策，還能夠通過實際參與社區建設，一定程度上自主選擇社區的物理與社會空間。通過搭建居民對話的平臺、組織公共議題、營造公共空間，打造可持續的貧困治理機制。

多元主體參與城市相對貧困治理也有利于重塑導致貧困的秩序與環境。一方面，多元主體的發展吸納了大量社會勞動力，為城市相對貧困治理共享資源與提供服務的同時提供了就業機會、容載了大量的就業人口。另一方面，貧困治理不僅要改善人們的物質生活，對人的尊重也是其內容。多元主體參與所蘊含的慈善文化既是助推社區德治運轉的重要因素，也能夠促進居民風尚并體現對所有人的尊重，從而在文化和心理上影響貧困群體的行為。此外，多元主體充分發揮社會力量在社會發展中的作用，以公共利益為出發點，以實現社會公平為目的，在人與人、人與社會、人與自然間搭建理解互動的橋梁，同時也化解社會不安定因素、維護社會穩定，促進和諧可持續發展。如“綠色浙江”作為一家關注生態環境的科技社團，通過在城中村等城市相對貧困群體聚集地建立聯系技術行業與社團的平臺，加強對希望參與技能培訓群體的技術輔導；通過梳理這些社區志愿服務需求側清單，提高貧困群體的科學素質，從而有利于貧困群體不斷實現自我超越，構成貧困治理的動力機制。

三、多元主體參與城市相對貧困治理的限度

在第三次分配中，多元主體參與城市相對貧困治理能夠發揮多重作用，有效促進城市相對貧困治理更加精準、內生、可持續。但是，多元社會力量主體的代表性和其所蘊含的價值觀、制度規范與評價體系等，使其在參與城市相對貧困治理過程中也可能引發與幫扶對象的價值與行為沖突，從而導致幫扶對象受到社會性歧視，甚至造成城市相對貧困的再生產。

（一） 多元主體與貧困群體的價值沖突

偏好錯配與價值沖突是多元主體參與城市相對貧困治理中必須直面的問題。參與城市相對貧困治理的多元主體，承載著向貧困群體傳遞溫暖與關愛的使命，旨在通過參與治理、施以援助激發受助者戰勝逆境的勇氣和力量。然而，優績主義價值觀盛行的當下將個人的成功歸功于自身的奮斗與付出，將貧困、失敗等困境歸因于個體的不努力或努力不足等因素，治理者與受助者之間的價值觀念沖突可能導致多元主體難以有效緩解城市相對貧困問題。

過分強調個人奮斗和成功，在一定程度上忽視了社會結構和環境等外部因素對個體命運的影響，會導致一種對困難群體的片面理解和偏見。當優績主義思潮滲透至多元主體對城市相對貧困的治理中，其負面影響可能就會顯現。一方面，這種思潮加劇了受助者的自卑心理，使他們難以以平等的身份接受社會的援助和關愛；另一方面，它也強化了社會對貧困群體的刻板印象或偏見，認為他們不努力或能力不足。優績主義會導致原本充滿倫理關懷的貧困治理變得復雜而敏感：參與貧困治理的多元主體需要在遵循優績主義規則的同時，盡可能地向貧困者傳遞關愛和溫暖；他們也需要面對城市相對貧困群體因自卑心理而產生的抗拒和抵觸情緒。因此，在優績主義價值觀下，需要尋找一種更加平衡和包容的貧困治理方式，其前提是充分認識到，每個人的命運都受到多種因素的影響。在貧困治理中，既應關注貧困者的實際需求和心理感受，以平等、尊重、關愛的態度提供幫助和支持，也要積極倡導一種包容性的社會價值觀，尊重每個人的獨特性和差異性。

另外，功利心態的盛行也可能給維護貧困群體的尊嚴帶來負面影響。在多數情境中，多元主體對困難群體的援助，通常被視為一種單向、無私的善舉，他們在審核貧困者受助資格和分配資源上，掌握著舉足輕重的權力和決策能力，而貧困群體因缺少自主選擇的機會和能力，尊嚴往往被忽視。在某些情況下，多元主體可能出于利益考量或擴大影響力的目的，將參與貧困治理與援助活動作為自己獲取資本的手段，忽視了對貧困群體的尊重，使得治理貧困、激勵內生動力的行為轉變為所謂的“形象工程”，這可能反而加深了對貧困群體的傷害。

即使并不是出于多元主體特定的目的，由于城市相對貧困群體訴求的多樣性，同樣的反貧困措施與行為也可能對部分人群造成傷害。在社區組織化與形成的過程中，各種鄰里組織能夠塑造鄰里居民之間的互動，擴大社區公共活動的參與度并促進鄰里之間的聯系。例如，經常參與社區育兒中心活動的母親能夠獲得有益于自身的資源，如醫療保健、育兒課程等。但是，同一組織或行為對不同人群的效應和影響是不同的，如接受艾滋病服務組織（ASO）的服務就會對不同階層人士產生不同的社會影響。相對貧困的婦女可以通過艾滋病服務組織獲得更多資源，這些資源可以幫助她們獲得穩定的經濟來源和健康狀況。然而，求助服務組織的經歷，可能使中產階級女性的社會地位降低，從而導致她們較少使用這些組織的支持和治療福利。

此外，其他參與城市相對貧困治理組織的扶貧活動在創造機會的同時，也可能引發限制或產生非預期結果。一些參與城市相對貧困治理社會力量的行動、實踐與安排常常會模糊了貧困與犯罪，從而導致一些貧困市民不得不面對非預期狀況，這揭示出城市相對貧困治理通常是在監視和懲罰交叉點上進行的〔23〕。要解決城市相對貧困問題應該建立可持續的脫貧模式，其關鍵在于通過教育與培訓激發扶貧對象的內在動力，使其適應勞動市場以及阻斷代際貧困。為此，國家確立了“流入地政府為主”和“公辦學校為主”解決流動人口子女上學的“兩為主”方針。但因教育經費等問題，在實踐中出現了將流動人口子女與本地戶籍人口子女“分校”及“分班”辦法，實質是一種對農民工子女的“隔離”。〔24〕而出現的供流動務工人員子女就學的子弟學校，存在著教學質量、后勤管理、資金保障、社會資本等方面的問題。疾病是另一個重要的致貧原因，醫療衛生志愿服務組織在貧困治理中也起到了重要作用，但一些醫療志愿組織人員將社會地位、醫療費用、犯罪控制與提供醫療保健服務聯系起來，這可能在一定程度上導致貧困群體醫療資源的可及性更差。

（二） 剛性制度與差異化訴求的張力

城市相對貧困群體雖然在社會尺度的標準下呈現出共性，但也都有著自己獨特的思想狀況和承受能力，也有各自陷入困難的原因。因此，多元主體參與城市相對貧困治理幫扶貧困群體時，需要根據他們的差異化特點選擇合適的方式進行幫扶。這意味著多元主體在履行其幫扶職責時，常需應對復雜的政策環境和快速變化的社會情境。

長期以來，行政主導的管理模式在一定程度上限制了多元主體的積極性和自主性，致使其缺乏足夠的創新精神和應變能力。當前城市相對貧困治理體系中，政策導向顯著，救助資格與標準往往由政府制定的量化指標決定，這在很大程度上制約了多元主體在幫扶過程中的靈活性和針對性。值得注意的是，困難群體的情況各異，導致在實際治理與幫扶中多元社會主體常遇難以應對的復雜局面。例如，某些家庭雖收入略高于救助標準，但遭遇自然災害或重大疾病等重大突發事件時，急需大額援助。又如，因罕見疾病而背負沉重醫療費用的家庭，其救助需求遠超一般貧困家庭，但依據現行救助標準，這些家庭往往難以獲得應有的救助。此類特殊情況在現行制度中難以妥善處理，凸顯了剛性制度與差異化訴求之間的矛盾。面對此類挑戰，多元主體需更加積極地發揮其服務宗旨，通過有效的評估和談判機制，為急需救助的群體爭取更多資源和支持。同時，也需對現行與城市相對貧困治理相關的制度進行反思，探索更為靈活、人性化的救助方式，以更好地滿足困難群體的實際需求。

（三）社會結構與貧困再生產風險

多元主體參與城市相對貧困治理，特別是在變革城市治理過程中，也可能造成貧困的再生產，這反映在居住空間的變革之中。社區在物理上是由住房構成的，住房既是人們的安身之所，又帶有資產屬性。城市住房權利是城市居民的一項基本生存權利，在城市中擁有體面而安全的住房是這一權利的直接訴求〔25〕。要想實現這一權利需要住房制度與政策來支撐，但住房制度也會使社區類型與城市空間結構產生分化。作為一項關系民生的重要社會政策，住房保障覆蓋面則會影響分配不平等與社會分化。〔26〕在我國1998年住房分配貨幣化改革后，城市住房投資、建設、銷售以及物業管理市場蓬勃發展，與此同時，出現了城市空間分化和與高樓林立的城市住房小區形成鮮明對比的“棚戶連片”居住區現象。對此，2007年由地方先行的“棚戶區改造”上升為國家政策，保障性住房建設成為與商品房并重的住房建設體系〔27〕，但此時仍難以滿足快速城鎮化中的住房需求。而在“房住不炒”的共享理念指導下，將流動人口納入城市住房保障范疇，住房體系治理邁向包容性發展新階段。在“三房+兩改”①為核心的保障房建設中，中央政府、住建部門、地方政府、房地產開發商、地方人才安居集團、社工組織和住房權利倡議組織都參與進來，共同推動我國的住房政策從“生產主義”模式轉向融合民生和資產的“發展主義”模式。特別是在推動保障新市民、青年人以及特殊人才群體的居住權利上，在“保基本”的基礎上進一步推動住房“促發展”，改變高房價對實體經濟的沖擊和對企業與人才的擠出效應，有力地推動了可持續發展和共同富裕。

但是，各類社會組織在創造居住機會、改善住房條件的同時，也造成了一些風險和新的權利不公平。首先，隨著城市的發展，傳統的城鄉二元結構已經轉變為“農村、城鎮、城鄉接合部”三元結構，在農民、城市市民之間形成了流動人口群體。住房需求一方面包括城市居民提升住房品質、滿足美好生活的高質化需求，另一方面也包括新市民、青年人帶來的過渡性新需求。但這兩部分需求存在一定沖突，處于特定生活周期的“非低收入者”是否應被納入保障體系成為沖突焦點，圍繞兩者利益也出現了不同的組織倡議。這其中，公共住房的分配邏輯存在從傳統基于收入的住房保障變為基于擇優（merit-based）的趨勢中，具有更多倡議能力的人才群體組織發揮了重要作用〔28〕。其次，我國參與市場再分配的組織，扮演著推動群體內均等化、群體間不平等的雙重角色，從而主導了本地/外來、非青年/青年之間的分層結果〔29〕。再次，一些旨在消除階層分化而形成的新的混合收入居住區的貧困居民受到越來越多的束縛，他們的居住習慣被禁止，并存在被驅逐的危險。〔30〕同市場化購買住房的住戶相比，營利性住房開發經營組織給接受公共補貼的住戶設定了不同的機會、規則和懲戒方式。這種做法總體上限制了受補貼的居民和市場化購房居民之間的互動，從而削弱了推行混合收入住房政策的基礎和目標〔31〕，使得針對貧困居民的公共住房政策未必能實現政策目標。此外，市場參與者對貧困社區住房和相關社會進程也有巨大的影響，如社區中較高的止贖率與較長期的房屋空置率有關，這會導致社區的質量下降。〔32〕最后，組織的社會成見也會導致貧困發生，在購房過程中發生多重交換導致組織產生成見的情況屢見不鮮〔33〕。如不同“地理出身”的流動人口在流入地的住房存在顯著分化，流入地的城市等級不僅對流動人口的住房產權獲得有直接影響，還發揮著重要的中介作用，對流動人群個體的生活機遇、資本積累起到了重要作用。這進一步使得不同出身和社會階層的購房者住得越來越遠，最終導致社區隔離和部分群體的房屋價值下降。由此，多元主體改善貧困群體住房狀況的行動反而導致貧困再生產。

除住房外，多元主體旨在改善貧困社區或群體經濟投資和安全等方面的努力也可能造成貧困再生產，這兩者也是最為基礎的致貧因素。社區非營利組織能夠為流動人口或少數人群提供支持與機會，并鼓勵他們參與社區活動，從而促進他們融入并改善社區安全與發展環境。當政府給予致力于改善社區安全與發展環境的非營利組織以財政支持時，社區的犯罪率會降低，社區的私人貸款也會增加。然而，政府通過付費方式來購買服務會造成社區間獲得服務的不平等，但付費購買服務的方式卻又是城市政府購買服務的主要機制，這也導致本要減貧的措施反而導致了貧困的再生產。因此，在城市相對貧困治理中，需要根據經驗與現實去發現分析的對象，而不是先驗地定義它。在城市，很難簡單地說明“混亂的組織間結構是如何能夠為貧困者創造和管理工作條件和福利的”〔34〕，如社會服務組織在與公共權力的業務重疊領域對貧困者進行的管理和懲罰。這些組織對流浪等人員的“關注”深刻地重塑了貧困者的經歷，它不僅會影響貧困者獲得社會服務的便捷度和能力，還會滲入他們與其他人交往的方式中，削弱他們與社群的聯系。這也反映出單純的治理視角不足以廣泛有效地評估政策、行為模式等結構變化對貧困群體的際遇所產生的影響。

綜上，多元主體參與的限度表明，治理視角在分析導致和改善貧困所涉及的結構變化具有解釋力，但這些變化對貧困群體際遇的影響是不確定的。因此，如何激發多元主體在維護城市貧困群體尊嚴的基礎上，更加精準參與城市貧困治理，更廣泛評估為改善城市貧困狀況所做的努力對個人的影響，是需要繼續努力的方向。

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【責任編輯：董史烈】