基于國(guó)土空間統(tǒng)一管控下的文物和文化遺產(chǎn)整體性保護(hù)

習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“要健全不可移動(dòng)文物保護(hù)機(jī)制，把文物保護(hù)管理納入國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施。”[1] 2024年，“北京中軸線——中國(guó)理想都城秩序的杰作”和“巴丹吉林沙漠—沙山湖泊群”“中國(guó)黃（渤）海候鳥(niǎo)棲息地（第二期）”申遺成功。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)加強(qiáng)文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)傳承利用工作作出重要指示強(qiáng)調(diào)：“要以此次申遺成功為契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)文化和自然遺產(chǎn)的整體性、系統(tǒng)性保護(hù)，切實(shí)提高遺產(chǎn)保護(hù)能力和水平，守護(hù)好中華民族的文化瑰寶和自然珍寶。”[2]以下就新時(shí)代國(guó)土空間管控要求與文物和文化遺產(chǎn)整體性保護(hù)談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

一、依法加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃中歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)管理

2024年新修訂的《文物保護(hù)法》第二十七條規(guī)定：“各級(jí)人民政府制定有關(guān)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)根據(jù)文物保護(hù)的需要，事先由有關(guān)部門(mén)會(huì)同文物行政部門(mén)商定本行政區(qū)域內(nèi)不可移動(dòng)文物的保護(hù)措施，并納入規(guī)劃。”此前，在自然資源部發(fā)布的政策文件中，多次強(qiáng)調(diào)了在國(guó)土空間規(guī)劃中加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)管理。2021年3月，自然資源部、國(guó)家文物局印發(fā)《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施中加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確將歷史文化遺產(chǎn)空間信息納入國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)；對(duì)歷史文化遺產(chǎn)及其整體環(huán)境實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)和管控；加強(qiáng)歷史文化保護(hù)類規(guī)劃的編制和審批管理等[3]。2022年10月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施管理的通知》明確要求“堅(jiān)決落實(shí)多規(guī)合一要求”[4]。2023年11月，自然資源部發(fā)布《國(guó)土空間歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃編制指南》[5]，明確歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃中的重要內(nèi)容：包括“保護(hù)名錄、歷史文化保護(hù)線、地域特色分區(qū)、遺產(chǎn)本體及其環(huán)境安全韌性、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施、地上地下空間等”；明確歷史文化保護(hù)線的內(nèi)容：包括“文物保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶、城市紫線、水下文物保護(hù)區(qū)、地下文物埋藏區(qū)等”。文物和文化遺產(chǎn)是不可再生的資源，本體及其空間的整體保護(hù)是國(guó)土文化安全的需要，也是國(guó)家整體安全觀的保障。

二、國(guó)土空間“五級(jí)三類”規(guī)劃管控下的文物和文化遺產(chǎn)整體性保護(hù)

新的國(guó)土空間融合了主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間。國(guó)土空間規(guī)劃包括“五級(jí)三類”：五級(jí)規(guī)劃體現(xiàn)一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)，全域全要素規(guī)劃管控，強(qiáng)調(diào)各級(jí)側(cè)重點(diǎn)不同；三類包括總體規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。總體規(guī)劃是戰(zhàn)略性總綱，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃是對(duì)特定區(qū)域或特定領(lǐng)域空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的安排，詳細(xì)規(guī)劃作出具體細(xì)化的實(shí)施性規(guī)定，是規(guī)劃許可的依據(jù)。從文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)來(lái)說(shuō)，要做到與國(guó)土空間“一張圖”，達(dá)到“同頻共振，利患相關(guān)”，就得建立國(guó)土空間管控下的文物和文化遺產(chǎn)規(guī)劃的“分級(jí)分類”。結(jié)合 “十一五”以來(lái)的文物保護(hù)管理經(jīng)驗(yàn)，文物和文化遺產(chǎn)的國(guó)土空間規(guī)劃的“五級(jí)三類”應(yīng)是：五級(jí)即國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)空間管控規(guī)劃，五級(jí)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)每一級(jí)下屬的事權(quán)主要管控。其中，國(guó)家級(jí)和省級(jí)的文物和文化遺產(chǎn)規(guī)劃側(cè)重世界文化遺產(chǎn)，全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，國(guó)家歷史文化名城、名鎮(zhèn)和名村等，對(duì)全國(guó)和省域國(guó)土空間格局內(nèi)的核心文化資源作出全局安排，提出對(duì)下層級(jí)規(guī)劃約束性要求和引導(dǎo)性內(nèi)容；市、縣級(jí)的文物和文化遺產(chǎn)空間規(guī)劃承上啟下，側(cè)重傳導(dǎo)性；分布有歷史文化名鎮(zhèn)、名村，縣級(jí)以上文物保護(hù)單位的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性，實(shí)現(xiàn)各類管控要素精準(zhǔn)落地，特別是要落實(shí)文物和文化遺產(chǎn)兩線內(nèi)的用地分類。五級(jí)規(guī)劃自上而下編制，落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略，體現(xiàn)國(guó)家意志，下層級(jí)規(guī)劃要符合上層級(jí)規(guī)劃要求，不得違反上層級(jí)規(guī)劃確定的約束性內(nèi)容。三類即貫穿全國(guó)上下的文物和文化遺產(chǎn)資源總體規(guī)劃（如全國(guó)不可移動(dòng)文物資源保護(hù)利用規(guī)劃等）、不同類別的文物和文化遺產(chǎn)資源專項(xiàng)規(guī)劃（如全國(guó)石窟寺石刻保護(hù)利用規(guī)劃、大遺址保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃、革命文物保護(hù)利用規(guī)劃等）、重大專題可落地的規(guī)劃（如三峽文物保護(hù)利用規(guī)劃、長(zhǎng)江流域文物保護(hù)利用規(guī)劃等），屬于文物和文化遺產(chǎn)資源發(fā)展、利用規(guī)劃，著重于可落地實(shí)施。文物和文化遺產(chǎn)主管部門(mén)應(yīng)在五級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，“一張圖”的基礎(chǔ)上開(kāi)展行業(yè)的五級(jí)三類規(guī)劃編制。

三、科學(xué)分類文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃內(nèi)用地類型，明確可落地的文物和文化遺產(chǎn)兩線內(nèi)的用地性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)展示、整體保護(hù)

2023年11月，自然資源部印發(fā)《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）[6]，在整合《土地利用現(xiàn)狀分類》《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》《海域使用分類》等規(guī)范的基礎(chǔ)上，建立了統(tǒng)一的國(guó)土空間用地用海分類指南。《指南》的發(fā)布明確了國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃 、用途管制用地用海分類應(yīng)遵循的總體原則和基本要求，提出了各類用途的名稱、代碼與含義。

依據(jù)《文物保護(hù)法》的相關(guān)要求，結(jié)合《指南》用地分類的相關(guān)規(guī)定，嘗試性地對(duì)不可移動(dòng)文物的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)的用地進(jìn)行了分類。首先，新修訂的《文物保護(hù)法》第二十八條規(guī)定：“在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)不得進(jìn)行文物保護(hù)工程以外的其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)；因特殊情況需要進(jìn)行的，必須保證文物保護(hù)單位的安全。”第三十條規(guī)定：“在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)，不得建設(shè)污染文物保護(hù)單位及其環(huán)境的設(shè)施，不得進(jìn)行可能影響文物保護(hù)單位安全及其環(huán)境的活動(dòng)。”也就是說(shuō)，文物的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶不能有上述用地類型。通過(guò)梳理《指南》設(shè)置的24種一級(jí)類、106種二級(jí)類及39種三級(jí)類用地，排除《文物保護(hù)法》對(duì)于文物保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)禁止的項(xiàng)目類用地，如《指南》中的二類物流倉(cāng)儲(chǔ)用地（110102）、三類物流倉(cāng)儲(chǔ)用地（ 110103 ）、機(jī)場(chǎng)用地（1203）、二類工業(yè)用地（100102）、三類工業(yè)用地（100103）、采礦用地（1002）、排水用地（1302）、殯葬用地（1506）、部分陸地水域用地（17）、用海類等。其次，文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶（文物兩線）主要是為保護(hù)文物本體及其環(huán)境而劃定的。現(xiàn)有文物保護(hù)單位規(guī)劃中將文物兩線或保護(hù)范圍內(nèi)均劃為文物古跡用地，縣級(jí)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)國(guó)土空間在文物區(qū)劃內(nèi)分解成多類用地類型，最終是“兩張皮”。原因是沒(méi)有認(rèn)識(shí)到地下文物尚未進(jìn)行科學(xué)的勘探、發(fā)掘、研究工作，地下文物古跡的埋深、價(jià)值等無(wú)法評(píng)估，所以用地的重點(diǎn)不好確定，導(dǎo)致文物古跡用地范圍不好落地，或與其他用地類型沖突。以大遺址為例，要做到整體性保護(hù)，必須以考古勘察和研究為前提，將文物區(qū)劃空間即文物的整體空間與國(guó)土的用地分類相結(jié)合，統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一分類，不適合文物區(qū)劃要求的項(xiàng)目在國(guó)土空間中不安排，適合文物區(qū)劃要求的項(xiàng)目盡可能地既可服務(wù)當(dāng)?shù)赜譃槲奈锉Ｗo(hù)展示利用服務(wù)。《指南》規(guī)定，“在使用中可根據(jù)實(shí)際需要，在現(xiàn)有分類基礎(chǔ)上制定用地用海分類實(shí)施細(xì)則；涉及用地用海類型續(xù)分的，可進(jìn)一步展開(kāi)細(xì)分”。還規(guī)定，“現(xiàn)有用地分類未設(shè)置復(fù)合用途，使用時(shí)可根據(jù)規(guī)劃和管理實(shí)際需求，在本《指南》分類基礎(chǔ)上增設(shè)土地混合使用的用地類型及其詳細(xì)規(guī)定”。以上規(guī)定其實(shí)為文物區(qū)劃內(nèi)的混合性用地指明了方向。為了便于文物區(qū)劃內(nèi)的用地分類與國(guó)土用地分類既有區(qū)別又相統(tǒng)一，可嘗試以下分類：如用“文保區(qū)劃”+“用地代碼”代表文物保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶范圍，編碼方式為“WB+數(shù)字”，“WB”代表文物保護(hù)，數(shù)字代表與《指南》二、三類級(jí)用地代碼相銜接的用地代碼。

文物和文化遺產(chǎn)的整體性保護(hù)必須通過(guò)與各級(jí)各類國(guó)土空間的內(nèi)容相銜接來(lái)實(shí)施。從管控來(lái)說(shuō)可利用國(guó)土“一張圖”的信息平臺(tái)總體監(jiān)控，從文物和文化遺產(chǎn)本體保護(hù)利用來(lái)說(shuō)，要將價(jià)值最大、最脆弱的對(duì)象、核心要素作為文物古跡用地，將為文物展示利用、文旅融合服務(wù)的相關(guān)設(shè)施作為服務(wù)于社會(huì)的設(shè)施。文物規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃一并規(guī)劃，達(dá)到設(shè)施多能、設(shè)施互聯(lián)、服務(wù)多元。最大可能地減少投資、節(jié)約土地資源，以及文物本體及其環(huán)境最小干預(yù)。

四、依據(jù)文物本體及其環(huán)境認(rèn)識(shí)整體性保護(hù)——以位于現(xiàn)代城市中的大型古代城址的整體性保護(hù)為例

漢長(zhǎng)安城、唐長(zhǎng)安、隋唐洛陽(yáng)城、新鄭的鄭韓故城、揚(yáng)州唐城等大型城址均位于現(xiàn)在城市之中或之下，對(duì)于它們的整體性保護(hù)一直是個(gè)討論的問(wèn)題。最近國(guó)家文物局辦公室、自然資源部辦公室和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加大大遺址保護(hù)規(guī)劃和用地保障的通知》[7]，目的是解決重要大遺址保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)的文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。現(xiàn)以漢長(zhǎng)安城遺址為例談一下整體性保護(hù)的認(rèn)識(shí)。

漢長(zhǎng)安城遺址面積36平方公里，涉及未央?yún)^(qū)4個(gè)街道的65個(gè)村，近10萬(wàn)人。整體性保護(hù)首先要考慮遺址的整體性。第一版漢長(zhǎng)安城遺址的保護(hù)規(guī)劃對(duì)于整個(gè)保護(hù)范圍內(nèi)的高度限制和建設(shè)限制非常嚴(yán)格，也可以說(shuō)是片狀的零高度限制。這是一種理想的最嚴(yán)格的整體性保護(hù)，目的是保護(hù)遺址本體和保持遺址格局現(xiàn)有地表現(xiàn)狀，但沒(méi)統(tǒng)籌考慮遺址之上的農(nóng)村、工廠、小企業(yè)等訴求。從現(xiàn)在實(shí)際狀況看，這種整體性保護(hù)的策略不能滿足社會(huì)訴求，也就是說(shuō)行不通。那么，面對(duì)如此復(fù)雜的保護(hù)利用現(xiàn)狀，我認(rèn)為漢長(zhǎng)安城遺址整體性保護(hù)可理解為：

一是保護(hù)格局和核心的問(wèn)題。漢長(zhǎng)安城的格局是什么，是城墻、城門(mén)、對(duì)著城門(mén)的南北和東西大道、歷史上的核心建筑基址（如未央宮等）、城外的禮制建筑遺址等。

二是格局如何整體性保護(hù)的問(wèn)題。漢長(zhǎng)安城內(nèi)的大型建筑基址和主要城門(mén)、城墻基址位置經(jīng)過(guò)多年的考古工作，考古基礎(chǔ)很扎實(shí)，就是如何下決心將這些歷史信息準(zhǔn)確落位，落位以后如何保護(hù)與展示，保護(hù)與展示又如何與漢長(zhǎng)安城區(qū)域的社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)的問(wèn)題。比如未央宮區(qū)域已是世界文化遺產(chǎn)“絲綢之路：長(zhǎng)安一天山廊道的路網(wǎng)”的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，本體和周邊區(qū)域經(jīng)過(guò)環(huán)境整理作為漢長(zhǎng)安城遺址的核心之一展示，但結(jié)果是普通觀眾多認(rèn)為這就是漢長(zhǎng)安城。他們心中要的是見(jiàn)城門(mén)、城墻、大道等代表城的內(nèi)容。而真正的漢長(zhǎng)安城遺址的現(xiàn)狀是農(nóng)村－農(nóng)宅－耕地、小商業(yè)－商業(yè)街－倉(cāng)儲(chǔ)、現(xiàn)代工業(yè)（廢棄鋼廠、機(jī)械制造廠等）、城市住宅等。因此，漢長(zhǎng)安城遺址整體性保護(hù)利用和城內(nèi)范圍整體性發(fā)展成為核心焦點(diǎn)。

三是破解漢長(zhǎng)安城遺址整體保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展矛盾的問(wèn)題。1）文物部門(mén)組織考古研究單位和權(quán)威專家在全面梳理漢長(zhǎng)安城遺址文獻(xiàn)、考古資料基礎(chǔ)上，理清漢長(zhǎng)安城遺址的墻、門(mén)、道和核心建筑基址，在不考慮地表現(xiàn)狀構(gòu)筑物的前提下劃出文物紅線，并制作文物格局紅線圖。2）自然規(guī)劃部門(mén)全面梳理地表構(gòu)筑物、用地分類性質(zhì)權(quán)屬，并制作用地空間現(xiàn)狀圖。3）文物和自然規(guī)劃的兩張圖合為一張圖，在市政府部門(mén)的主導(dǎo)下全面討論文物保護(hù)利用與區(qū)域建設(shè)發(fā)展，達(dá)到永久性基本農(nóng)田總數(shù)不變、區(qū)域糧食產(chǎn)量不降、本地居民居住條件改善、文旅環(huán)境和精神文化生活符合漢長(zhǎng)安城遺址現(xiàn)有地位。4）農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)全面梳理漢長(zhǎng)安城遺址內(nèi)現(xiàn)有基本農(nóng)田的現(xiàn)狀與規(guī)劃，如是否高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、范圍等，在兩張圖的基礎(chǔ)上謀劃鄉(xiāng)村振興、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目。本區(qū)域的文物保護(hù)利用、文旅融合、土地利用協(xié)調(diào)等都落點(diǎn)于鄉(xiāng)村振興。需要強(qiáng)調(diào)的是分步實(shí)施的前提和過(guò)程，均是一個(gè)理念轉(zhuǎn)換與得舍的關(guān)系。如文物遺址可能要放棄一些不影響格局的空間和無(wú)地下重要文物的空間，城市建設(shè)要拆遷或改造一些影響格局紅線的建構(gòu)筑物，基本農(nóng)田部分可能要因展示格局而成為文物古跡用地，部分構(gòu)筑物拆除后，經(jīng)勘探下埋較深或無(wú)地下遺跡的可能改造為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，部分民居占?jí)焊窬旨t線的要根據(jù)條件列入拆除計(jì)劃，換至不占?jí)焊窬值默F(xiàn)代化居所。

總之，在實(shí)際工作中國(guó)土主管部門(mén)首先應(yīng)提高服務(wù)意識(shí)，主動(dòng)牽頭將文物和文化遺產(chǎn)的空間納入國(guó)土空間“一張圖”管理，在開(kāi)展文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)利用規(guī)劃時(shí)積極主動(dòng)作為，支持文物主管部門(mén)開(kāi)展相關(guān)規(guī)劃，如大地2000坐標(biāo)系的提供、永久GIS點(diǎn)的統(tǒng)一等，使文物和文化遺產(chǎn)的區(qū)劃及時(shí)、準(zhǔn)確、標(biāo)準(zhǔn)化地納入國(guó)土空間“一張圖”，最終實(shí)現(xiàn)文物和文化遺產(chǎn)資源在國(guó)土空間的整體性保護(hù)、整體性管控。