全球氣候融資困境何解？

2024年11月24日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十九次締約方大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“COP29”）在阿塞拜疆首都巴庫落幕。歷經(jīng)長(zhǎng)達(dá)兩周的談判，延期30多個(gè)小時(shí)后，會(huì)議最終設(shè)立到2035年發(fā)達(dá)國家每年至少籌集3000億美元的資金目標(biāo)，幫助發(fā)展中國家適應(yīng)氣候變化。

引導(dǎo)200個(gè)國家達(dá)成一項(xiàng)復(fù)雜的氣候融資協(xié)議并非易事。在COP29閉幕前兩天，全球南方國家拒絕了發(fā)達(dá)國家提出的出資2500億美元的一攬子方案，協(xié)議險(xiǎn)些未能達(dá)成。

“COP29 曠日持久的談判反映了世界所處的更加艱難的地緣政治形勢(shì)。其結(jié)果是捐助國和世界上最脆弱的國家之間達(dá)成了有缺陷的妥協(xié)。”美國亞洲協(xié)會(huì)政策研究所中國氣候中心主任李碩表示。

3000億美元，“杯水車薪”

印度代表錢德尼·雷納（Chandni Raina）在峰會(huì)閉幕全體會(huì)議上表示，3000億美元是“微不足道的數(shù)目”，該協(xié)議“只不過是一種幻覺”，無法解決所有人面臨的巨大挑戰(zhàn)。

作為2024年COP29最核心的議題，確定氣候融資新的集體量化目標(biāo)（NCQG）是各方關(guān)注的焦點(diǎn)。氣候行動(dòng)需要大量的財(cái)政投資，例如投資能夠抵御氣候變化影響的新能源系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施等。為了確保發(fā)展中國家，特別是那些貧窮且不發(fā)達(dá)的島嶼國家，能夠?qū)崿F(xiàn)設(shè)定的氣候目標(biāo)，必須提供資金支持。

1992年，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》規(guī)定，所有國家均需對(duì)氣候變化采取行動(dòng)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)責(zé)任分擔(dān)原則。責(zé)任更大的主要排放國需率先快速減排，且發(fā)達(dá)國家應(yīng)向資源匱乏國家提供財(cái)政援助，以減輕其因氣候變化加劇而承擔(dān)的財(cái)政重?fù)?dān)。

發(fā)達(dá)國家應(yīng)向發(fā)展中國家支付多少錢？2009年哥本哈根氣候變化大會(huì)（COP15）上，發(fā)達(dá)國家承諾到2020年前每年向發(fā)展中國家提供1000億美元的氣候融資，但這一承諾直到2022年才得以首次實(shí)現(xiàn)。而隨著氣候變化的幅度加劇，氣候適應(yīng)的成本也變得越來越高。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，到2030年，各國每年的開銷或?qū)⒏哌_(dá)3870億美元，而到2050年，這一數(shù)額將更顯著地增加。不久前，聯(lián)合國召集的專家小組估計(jì)，到2030年發(fā)展中國家每年將需要2.4萬億美元才能滿足氣候和發(fā)展需求，而目前的投資額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及。

發(fā)展中國家希望獲得更多資金支持，而發(fā)達(dá)國家則強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩和排放量減少。資金來源和資金需求的不匹配成為融資阻礙，包括支持額度、必要支持領(lǐng)域及出資方等一系列問題正接踵而來。

“目前，如果將資金支持從原有的每年1000億美元大幅增加到上萬億美元，并主要由發(fā)達(dá)國家承擔(dān)，同時(shí)還要吸引私人資本的參與，并不現(xiàn)實(shí)。”天津大學(xué)馬寅初經(jīng)濟(jì)學(xué)院創(chuàng)院院長(zhǎng)，國家能源、環(huán)境和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)張中祥告訴《中國報(bào)道》記者，誰來出資可能比出資額度目標(biāo)爭(zhēng)議更大。一方面，像已經(jīng)大幅增加出資額的歐盟，也難以承擔(dān)如此巨大的資金壓力。另一方面，考慮到當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和發(fā)達(dá)國家面臨的困境，要求它們承擔(dān)全部或大部分資金變得更加不切實(shí)際。

張中祥認(rèn)為，解決這種無休止的爭(zhēng)議，應(yīng)將對(duì)溫室氣體排放的累積貢獻(xiàn)、按購買力計(jì)算的人均GDP和國家總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力三大指標(biāo)納入考慮范圍，以協(xié)商確定出資國和各國出資比例。

“下一步，新氣候融資目標(biāo)還重在‘如何落實(shí)’，需要拓寬資金來源渠道，并考慮資金性質(zhì)轉(zhuǎn)變等問題。”張中祥補(bǔ)充道。

公共資金提供的氣候適應(yīng)資金是關(guān)鍵

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供了總計(jì)1159億美元的氣候資金。然而，這筆資金中只有一小部分流向了低收入國家，大約四分之一流向了非洲。此外，貸款占了其中最大一部分，并主要流向了中等收入國家。

低收入國家表示，他們更傾向于接受無需償還的援助，而不是貸款。這些國家請(qǐng)求數(shù)萬億美元的氣候融資以無需償還的贈(zèng)款形式提供，而不是可能使他們進(jìn)一步陷入債務(wù)的貸款。

據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)研究顯示，發(fā)展中國家到2030年每年需要的將近2.4萬億美元?dú)夂蛉谫Y中，約有1萬億美元需要從國際公共財(cái)政和私人投資中募集。公共資金往往用于有利于公共利益的投資。有時(shí)，公共資金還可以通過“推動(dòng)”企業(yè)進(jìn)入和創(chuàng)造新產(chǎn)品市場(chǎng)，鼓勵(lì)來自企業(yè)的私人融資。私人融資除了投資于對(duì)新型綠色經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要的項(xiàng)目外，也需要與氣候目標(biāo)保持一致。

“氣候融資應(yīng)聚焦公共資金，關(guān)鍵是提高公共資金幅度，特別是氣候適應(yīng)資金需達(dá)到2000億美元至4000億美元之間。”張中祥分析道，在討論氣候資金支持時(shí)，首先應(yīng)設(shè)定一個(gè)比現(xiàn)有水平更高的公共資金額度，用于支持最不發(fā)達(dá)國家；其次，需要明確區(qū)分公共資金中雙邊和多邊資金的來源和用途，以確保資金能夠更有效地用于解決具體問題，并考慮增加出資國和制定出資的準(zhǔn)則；最后，除了現(xiàn)有的公共資金外，還有很大的資金缺口可以通過引入私人資金來填補(bǔ)。但同時(shí)私人資金的引入需要與公共資金有緊密的聯(lián)系，以確保其有效性。

此次氣候大會(huì)上，各國還就碳信用額度交易的全球市場(chǎng)規(guī)則達(dá)成了一致意見。新交易規(guī)則將包括一個(gè)由聯(lián)合國管理的碳信用額交易系統(tǒng)（對(duì)國家和公司開放）和一個(gè)國與國之間的交易系統(tǒng)。

全球碳市場(chǎng)或?yàn)闅夂蛉谫Y提供另一資金渠道。碳市場(chǎng)是碳排放權(quán)交易形成的市場(chǎng)，旨在幫助各國以低成本實(shí)現(xiàn)設(shè)定的排放目標(biāo)。碳排放交易市場(chǎng)的配額分配在不同階段有所不同，從最初的免費(fèi)分配到后來的配額拍賣，政府可以從中獲得資金收入。這些收入可以用于支持排放企業(yè)的節(jié)能減排項(xiàng)目、補(bǔ)貼受影響的消費(fèi)者和弱勢(shì)群體，以及支持發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化。

“對(duì)于發(fā)展中國家來說，通過碳市場(chǎng)引入的拍賣機(jī)制可以提高碳價(jià)格，有利于節(jié)能減排，同時(shí)拍賣所得的收入也可以用于鼓勵(lì)節(jié)能減排和對(duì)受影響的企業(yè)、地區(qū)或居民進(jìn)行補(bǔ)償。”張中祥說，各國減排成本差異大，碳市場(chǎng)通過允許國家間交易碳排放配額，促成了低成本減排。但發(fā)展中國家建立碳市場(chǎng)仍面臨諸多挑戰(zhàn)，需要援助資金搭建平臺(tái)，并確保減排的額外性和環(huán)境效益。盡管目前對(duì)發(fā)展中國家的援助資金有限，但啟動(dòng)符合規(guī)則的碳市場(chǎng)有助于吸引更多資金，促進(jìn)發(fā)展中國家發(fā)展。

誰將成為應(yīng)對(duì)氣候變化的領(lǐng)導(dǎo)者？

據(jù)《華盛頓郵報(bào)》報(bào)道，唐納德·特朗普候任總統(tǒng)2025年1月重返白宮可能會(huì)使美國應(yīng)對(duì)氣候變化的許多努力化為泡影。人們的注意力開始轉(zhuǎn)向，未來4年如果在美國缺席的情況下，誰將成為應(yīng)對(duì)氣候變化的領(lǐng)導(dǎo)者？

2024年的巴庫COP29會(huì)議上，作為全球最大的發(fā)展中國家，中國公布了為應(yīng)對(duì)氣候變化向其他發(fā)展中國家提供的資金數(shù)量。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2016年以來，中方為其他發(fā)展中國家提供及動(dòng)員的氣候資金總額超過1770億元人民幣，中國已經(jīng)成為繼日本、德國、美國、法國之后的第五大氣候資金提供國。

世界資源研究所近期發(fā)布的《南南合作框架下中國提供和動(dòng)員的國際氣候資金》（以下簡(jiǎn)稱“報(bào)告”）顯示，中國通過雙邊公共資金、多邊公共資金、出口信貸以及私人資金4種主要渠道，為發(fā)展中國家提供的氣候資金總額已接近450億美元，相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家同期提供的氣候資金總量的6.1%。

但中國目前尚沒有關(guān)于氣候資金的追蹤和披露機(jī)制，實(shí)際的資金貢獻(xiàn)可能會(huì)被忽略。報(bào)告認(rèn)為，自2013年起，中國設(shè)立了多個(gè)對(duì)外投資基金和專項(xiàng)貸款項(xiàng)目，以支持氣候變化、農(nóng)業(yè)、糧食安全和發(fā)展等領(lǐng)域的項(xiàng)目。其中，中國動(dòng)員的私人資金規(guī)模實(shí)際上極可能大于研究展現(xiàn)的數(shù)據(jù)結(jié)果。

“中國的出資雖有其戰(zhàn)略利益和外交考量，但也可能引起誤解和指責(zé)。中國需要適時(shí)轉(zhuǎn)變出資思路，更多地在聯(lián)合國框架下參與公共產(chǎn)品和全球污染貢獻(xiàn)的融資，以平衡各方利益和指責(zé)。”張中祥說。

當(dāng)前，聯(lián)合國仍將中國定義為“發(fā)展中”國家，這一身份認(rèn)定意味著中國并不負(fù)有向較貧窮國家提供經(jīng)濟(jì)援助的正式國際義務(wù)。但實(shí)際上，中國一直在積極應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)，并通過多種方式為全球環(huán)境治理和國際合作作出貢獻(xiàn)。

外界對(duì)于中國在氣候融資中的角色期待，中國氣候變化事務(wù)特使劉振民給出了他的答案。他認(rèn)為，中國自身的能源轉(zhuǎn)型還面臨巨大壓力，需要投入巨額的資金來做自己的事。要實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，到2050年，中國可再生能源裝機(jī)要達(dá)到80%左右，這也意味著巨額的資金需求。同時(shí)，中國形成了全球最大的新能源產(chǎn)業(yè)鏈，降低了利用成本，為發(fā)展中國家提供了可負(fù)擔(dān)的可再生能源，這本身就是對(duì)全球應(yīng)對(duì)氣候變化作出的巨大貢獻(xiàn)。

倫敦智庫全球發(fā)展中心歐洲發(fā)展政策和領(lǐng)導(dǎo)力項(xiàng)目研究員貝塔喬認(rèn)為，國際社會(huì)應(yīng)當(dāng)認(rèn)可中國通過南南合作在氣候方面作出的資金和非資金貢獻(xiàn)。她表示，為了避免關(guān)于出資國范圍的討論成為中美緊張關(guān)系下的零和游戲，不應(yīng)當(dāng)只聚焦中國，中國之外的許多其他新興經(jīng)濟(jì)體也在氣候問題上發(fā)揮著越來越大的作用，承擔(dān)著越來越多的責(zé)任。