論西部縣區不可移動文物保護管理現狀及對策

摘 要：會寧歷史悠久，文化底蘊深厚，不可移動文物資源豐富。隨著時代的變遷，不可移動文物的屬性決定了其各項安全隱患日益凸顯，同時折射出不可移動文物保護管理面臨保護經費不足、管理不規范、文物保護專業人才缺失等困境。文物安全是文物保護工作的生命線，面對當下嚴峻的不可移動文物安全形勢，做好不可移動文物安全管理工作尤為重要。

關鍵詞：不可移動文物；保護；管理；法規；執法

DOI：10.20005/j.cnki.issn.1674-8697.2025.01.010

0 引言

依據《中華人民共和國文物保護法》對不可移動文物和可移動文物的歸類，不可移動文物主要包括古文化遺址、古建筑、石窟寺、古墓葬、近現代重要史跡及代表性建筑等①。根據第三次全國文物普查不可移動文物分類標準，不可移動文物可分為六大類：古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、近現代重要史跡和代表性建筑、其他②。

1 基本概況

會寧縣位于甘肅省中部、白銀市南段，區域面積6439平方千米，轄28個鄉鎮。地處西北黃土高原和青藏高原的過渡地帶，地貌上屬隴西黃土高原丘陵溝壑區，“七川、八塬、九道梁”是會寧地貌的總體概括和基本分類。屬溫帶大陸性氣候。祖厲河縱貫會寧全縣于靖遠匯入黃河。根據會寧縣第三次全國文物普查，會寧縣境內公布為各級文物保護單位的不可移動文物共442處，全縣28個鄉鎮均有分布。其中全國重點文物保護單位2處，省級文物保護單位9處，市級文物保護單位9處，縣級文物保護單位193處，未定級文物共計229處。

2 工作開展

近年來，會寧縣認真貫徹實施《中華人民共和國文物保護法》《甘肅省文物保護條例》等有關法律法規，在不可移動文物保護、管理、利用方面做了大量工作，取得了一定成效，推動文物保護管理工作逐步步入有序發展軌道。

2.1 完善文物保護管理機構

會寧縣文物工作行政管理部門為會寧縣文體廣電和旅游局（文物局），內設文物股，負責日常行政事務。另設有事業單位會寧縣文物保護工作站，具體負責文物保護工作。為加強革命文物管理，縣政府設立直屬事業單位會師舊址管委會，下設長征勝利紀念館等機構，各鄉鎮設有文化服務中心。

2.2 夯實文物保護工作責任

為認真貫徹落實《中華人民共和國文物保護法》《甘肅省文物保護條例》及習近平總書記關于加強文化遺產保護工作的重要講話精神，進一步明確會寧縣各級文物保護單位文物安全管護責任，按照國家文物局《文物博物館單位文物安全直接責任人公告公示辦法》的規定，對全縣不可移動文物安全管理直接責任單位和責任人進行公告公示，《會寧縣人民政府關于公布不可移動文物安全管理直接責任單位及第一責任人的通知》（會政發〔2021〕41號）結合屬地管理原則，明確要求各鄉鎮人民政府為本轄區文物保護單位直接責任單位，主要負責人為文物保護單位安全第一責任人，形成縣政府落實主體責任，文旅局履行監管責任，各鄉鎮和會師舊址落實直接責任，村委會和使用單位落實日常管護任務的文物保護責任體系。逐處落實責任人，壓實責任，確保文物安全責任落實不漏、不空，切實做好全縣的文物安全保護工作。

2.3 強化文物保護工作舉措

2.3.1 落實文物掛牌保護工作

近幾年，會寧縣文旅局為進一步加強文物保護單位的保護工作，利用縣財政撥付的文物保護經費，采取分批實施的方式為文保單位制作、安裝文物保護標識牌和文物安全責任公示牌，既可以起到保護不可移動文物的標志、警示作用，又可以使當地政府和民眾直觀醒目地了解所保護的文物對象，明晰文物的級別身份，提升全社會的文物保護意識。

2.3.2 開展文保單位“兩劃”工作

文物“兩線”是指在文物保護單位周圍劃定保護范圍線和建設控制地帶線。目前會寧縣縣級以上文物保護單位“兩線”科學劃定工作基本完成，確保不可移動文物得到更好保護。

2.3.3 配備文物安全設施

會寧縣不可移動文物中古建筑較多，安全是文物建筑傳承、保護與利用的前提和基礎。近幾年，縣文旅局為古建筑類文保單位配備了滅火消防器材，以增強應對火災防控及突發事故的能力。

2.3.4 開展文物修繕工程

對于存在安全隱患的不可移動文物，積極申請經費，實施文物保護項目。2016年至今，先后完成了郭蛤蟆城遺址保護加固工程、甘溝驛城遺址搶險加固工程、西寧城遺址搶險加固工程項目、紅堡子紅軍戰斗舊址修繕工程等項目，正在申報西寧城遺址東南側搶險加固項目和關川道堂保護修繕項目。

2.3.5 加強地下文物的搶救性發掘工作

會寧近幾年開展的考古發掘大多是為了配合基本建設而進行的搶救性發掘。配合省、市文物部門完成新添堡鄉祁灣村宋金墓、中川鎮大墩村凌山社宋金墓、中川鎮高陵村黃灣社高僧墓的清理。

2.3.6 嚴格貫徹落實基本建設中文物保護前置審批規定

按照《中華人民共和國文物保護法》相關規定，執行并聯審批制度，針對涉及文物保護單位保護范圍和建設控制地帶的建設項目，由縣規劃部門征求縣文旅局意見，縣文旅局按照文物保護相關要求，組織專家對項目可行性進行嚴格把關，并按照文物保護單位級別依法履行審批手續，切實保障文物安全。

2.3.7 加大文物安全巡查工作

文旅局、文化執法大隊每季度有計劃地對全縣不可移動文物進行巡查，重點檢查文物本體是否存在安全隱患，文物標識牌、安全責任標志牌是否完好，文物保護范圍和建設控制地帶是否存在亂修亂建、亂挖亂倒等，2024年開始將巡查計劃、巡查照片等上傳至甘肅省安全監管平臺。每年至少組織兩次由市文旅局聯合市消防、市檢察院等部門與縣文旅局、縣文化執法大隊、縣檢察院等部門組成聯合檢查組，對全縣境內的不可移動文物進行安全抽查，重點檢查文物建筑消防安全情況。如遇沙塵、暴雨等極端天氣，縣文旅局通知各鄉鎮和文保員進行巡查。對以上各種檢查發現的問題和隱患及時通知各單位和鄉鎮，并督促及時進行整改，切實將文物安全保護工作落到實處。

2.3.8 聯合相關部門共同推進不可移動文物保護管理

善用內部合力，依據法定職責，加強協調溝通。一是部門聯合發布通告。為嚴防在全縣文物保護區域內私挖亂建和進行殯葬，根據《中華人民共和國文物保護法》《甘肅省文物保護條例》《殯葬管理條例》等法律法規規定，縣民政局和縣文旅局聯合發布《關于嚴禁在文物保護范圍內進行殯葬的通知》。二是部門聯合開展不可移動文物保護專項巡查。縣文旅局聯合縣檢察院、縣公安局等對全縣境內不可移動文物進行專項大巡查。

2.4 宣傳文物保護法規知識

提高民眾的文物保護意識是貫徹其他文物保護措施的重要前提③。近些年，縣文博單位始終把文物法律法規宣傳作為文物保護工作的一件大事來抓。文博單位充分利用文化遺產日、博物館日、安全生產月等契機，進社區、進軍營、進學校發放宣傳單和宣傳冊，通過舉辦講座等多種形式廣泛宣傳文物保護法律法規和保護文物的重要性。

2.5 加強文物執法能力建設

2.5.1 加強執法隊伍建設

2019年3月，按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化文化市場綜合行政執法改革的指導意見》和省市文化市場執法機構改革要求④，經研究審議，組建了會寧縣文化市場綜合行政執法隊。縣文化市場綜合行政執法隊和縣文旅局實行“局隊合一”體制，由縣文旅局管理并以部門名義實施執法，承擔文化、文物等領域的行政執法職責。通過文化市場綜合行政執法改革，文物行政執法職能劃歸文化市場綜合執法，明確了執法機構，組建了執法隊伍，理順了各種關系，開啟了文物執法工作的新局面。

2.5.2 加大對執法人員素質的培訓

執法隊員每年參加由省、市組織的相關法律法規知識培訓，統一參加市法制部門組織的培訓、考試，取得文化行政執法資格證書，通過學習交流培訓，有效強化了全縣文物工作者的執法行政能力。

3 當前不可移動文物保護管理中存在的問題

文物安全管理是防范和化解安全風險的重要手段，也是積極應對自然災害和極端氣候事件的有效途徑⑤。當前，會寧縣對于不可移動文物保護取得了一定成就，但文物安全管理仍然存在一些問題。

3.1 經費問題

3.1.1 文物修繕經費缺乏

目前國家級、省級不可移動文物保護單位主要通過申請國家、省級文物補助專項資金進行修繕保護，市、縣級文物保護單位以及未定級不可移動文物保護經費靠本級政府自籌，但因市縣級財政困難，真正落實到位的市縣資金極少，同時縣級以下不可移動文物在整個會寧縣境內不可移動文物數量上占據多數，縣級以下不可移動文物的保護工作量和難度較大。

3.1.2 縣級不可移動文物單位文保員報酬落實困難

會寧縣不可移動文物文保員的報酬采用財政分級負擔原則：國保、省保、市保單位文物保護員的報酬基本可以落實；縣級文物保護單位文保員的經濟補貼未列入政府年度財政預算之中，仍然難以落實，無法保障文保員隊伍的長期穩固。

3.2 宗教場所文物監管有困難

會寧部分宗教場所已被列為文物保護單位，縣民宗局是宗教場所監管部門，縣文旅局是宗教場所文物監管部門，交叉管理必然帶來職責不明、分工不清、管理混亂的情況，在實際工作中面對宗教人士這一特殊群體，往往會形成想管的管不到、能管的不會管的現象。

3.3 非國有不可移動文物修繕問題

《中華人民共和國文物保護法》（2017年修正本）第二十一條規定：“非國有不可移動文物由所有人負責修繕、保養；非國有不可移動文物有損毀危險，所有人不具備修繕能力的，當地人民政府應當給予幫助；所有人具備修繕能力而拒不依法履行修繕義務的，縣級以上人民政府可以給予搶救修繕，所需費用由所有人負擔。”⑥但實際操作中難度較大，不可移動文物的特殊性決定不能推倒重建或隨意修建，必須保存好不可移動文物原有的歷史風貌，修繕需要具備資質的單位進行保護規劃設計和施工，費用成本較高，會寧地區非國有不可移動文物中私人名居占比較高，收入少沒有能力修繕，由于產權人的文物保護意識較薄弱，所有權擁有者往往會拒絕履行文物的保護和修繕義務。在實際工作中，一旦非國有不可移動文物出現問題，就必須由政府和文物行政部門包辦。

3.4 各部門聯動機制上，也存在不足

《中華人民共和國文物保護法》（2017年修正本）第九條規定：“公安機關、工商行政管理部門、海關、城鄉建設規劃部門和其他有關國家機關，應當依法認真履行所承擔的保護文物的職責，維護文物管理秩序。”⑦從多年實際工作情況來看，還是存在各部門往往把文物保護工作看成只是文物部門的事的情況，執行不到位，支持力度不夠，給文物保護工作帶來一定的難度。

3.5 基層行政執法工作的難點

3.5.1 行政執法力量薄弱

縣文化市場綜合行政執法隊沒有明確區分文物執法人員，文化、旅游、文物等執法人員混崗使用，執法人員文物專業知識缺乏，懂文物執法程序的較少，并且個別執法人員還要忙于別的業務工作。

3.5.2 執法裝備不足、運行經費短缺

目前，會寧縣文化市場綜合行政執法隊僅有五個執法記錄儀、三部移動執法手機，沒有執法車輛。會寧縣地域面積較廣，且梁峁起伏、溝壑縱橫，不可移動文物數量較多，執法車輛、執法經費、執法記錄儀等落實不到位，無法滿足執法工作需要。

3.6 人員配置較薄弱，專業人員缺乏

經過幾十年的努力，會寧縣文物保護機構和人員雖有較大程度的發展，但目前在人員配置上還較薄弱。一方面，人員配置較薄弱，針對會寧地區數量較多的不可移動文物，采用傳統的人力全面巡查方式，工作人員有時顧暇不及。另一方面，專業人員缺乏，不可移動文物保護管理研究相對薄弱，不能系統地對不可移動保護進行研究管理。

4 優化不可移動文物保護管理對策

4.1 加大對不可移動文物保護的經費投入

不可移動文物保護離不開經費保障，既要有重點項目的專項資金，也要有日常維護與運轉經費。要盡早完善經費保障辦法，形成長效保障機制。一方面，要積極爭取國家、省、市級不可移動文物保護項目資金。另一方面，政府作為不可移動文物保護資金來源的主體，應拓寬思路，拓展資金來源渠道，鼓勵吸引社會資金，引導社會力量搭建融資平臺。

4.2 不斷夯實文博人才隊伍建設

人才隊伍建設對于文物保護管理的發展有著基礎性作用。首先，通過開展各類線上、線下文博專業培訓學習，加強縣區文博單位、鄉鎮文物工作人員、文保員業務能力和專業知識，組織在職干部走出去參加培訓交流，學習新經驗、拓展新思路。其次，注重專業人才引進，加強縣區專業人才隊伍建設。

4.3 加強文物保護有關法律法規的宣傳

會寧縣文化底蘊深厚，文物古跡眾多，近年來切實加大不可移動文物保護力度。然而，隨著城市發展步伐的日益加快，不少重大建設項目紛紛落地會寧，給不可移動文物保護工作帶來很大的壓力。文博單位收集典型文物違法案例做成展板，利用文化遺產日、博物館日、安全生產月等契機巡展，將文物保護法律知識傳播給公眾，對違法違規行為起到震懾作用。

4.4 處理好不可移動文物保護與城市建設之間關系

根據文物保護法相關規定，做到規劃先行，明確報批程序。城鄉建設規劃部門應與文物行政部門會同商定，將本行政區域內不可移動文物納入城鄉建設規劃中。凡是不可移動文物保護單位和建設控制地帶內的工程建設，堅持按程序逐級申報、審批，避免城市基本建設導致破壞不可移動文物的事件發生。

5 結論

文物是不可再生、不可替代的歷史文化資源，不可移動文物比可移動文物面臨的保護環境更加惡劣，因此它的安全管理更為重要。不可移動文物安全管理工作的重點是通過加強各個環節的管控，保證不可移動文物不損毀、不破壞。不可移動文物安全管理者在工作中必須認清形勢、加強學習，盡責、盡力、盡心將不可移動文物保護工作做好，承擔起法律賦予的神圣職責。

注釋

①田阿惠.城市化進程中鄭州市文物保護規劃研究[D].重慶：西南科技大學，2016.

②《第三次全國文物普查工作報告》正文體例。

③梁紅玉.如何提高人們的文物保護意識[J].旅游縱覽（下半月），2013（16）：270-271.

④文化和旅游部文化市場綜合執法監督局、國家文物局督察司就文化和旅游部、國家文物局《關于加強地方文物行政執法工作的通知》答記者問[EB/OL].（2019-05-31）[2024-06-11].http：//wwj.shaanxi.gov.cn/zfxxgk/zcjd/201906/t20190603_1954679.html.

⑤岳志勇.“十四五”時期文物安全形勢、問題與對策[J].中國文化遺產，2022（3）：70-76.

⑥包明軍.我國非國有文物建筑保護面臨的問題及對策[J].中國文物科學研究，2008（4）：33-35，10.

⑦全國人民代表大會及其常務委員會.中華人民共和國文物保護法（2017年修正本）[Z].北京：中國法制出版社，2017.