政府引導社會資本賦能全域土地綜合整治的影響與路徑

關(guān)鍵詞共建共治共享；全域土地綜合整治；社會資本；演化博弈；數(shù)值仿真

全域土地綜合整治作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要平臺，是對特定區(qū)域進行全面整治的系統(tǒng)性工程，是涉及多主體協(xié)同、多環(huán)節(jié)實施、多要素投入的綜合性治理[1?5]。撬動社會資本投資全域土地綜合整治，已經(jīng)成為政府高度重視的問題。2021年國務院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》，明確了促進社會資本參與生態(tài)建設，開展全域土地綜合整治[6]。從社會治理層面來說，黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，二十大報告進一步強調(diào)要“健全共建共治共享的社會治理制度”。構(gòu)建政府主導、多元參與、合作共贏的治理新格局，反映出國家治理理念、模式、路徑的巨大跨越和深刻變革，是解決社會復雜需求的新方案[7?8]。因此，在共建共治共享視角下，研究政府引導社會資本賦能全域土地綜合整治的影響和路徑，不僅是為土地整治貢獻中國式現(xiàn)代化新道路，也是為構(gòu)建中國本土治理理論提供實踐場景，對新發(fā)展格局下推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有新的科學內(nèi)涵和理論意蘊。

社會資本對土地整治具有積極意義，國內(nèi)外學者在此領(lǐng)域取得了一些重要成果[9?10]。德國、日本、荷蘭、法國的研究結(jié)果表明，社會資本顯著提高了項目的生產(chǎn)效率和資金績效，有助于實現(xiàn)土地整治的效益最大化[11?14]。國內(nèi)學者結(jié)合我國土地整治中存在的資金不足和過度依賴財政投入等問題，圍繞社會資本在土地整治中的機制、模式、路徑開展了研究[15?17]。周厚智等從成本收益函數(shù)出發(fā)，研究了政府和社會資本在土地整治中的博弈模式，探討了兩者的投資決策邊界并進行了驗證[18]。石峽等提出了社會資本參與土地整治的具體途徑，強調(diào)了社會資本對公眾參與土地整治起到的正面作用[19]。申樹云以上海某土地整治項目為例，對比了不同融資模式下政府和社會資本的投資和收益，指明了社會資本對拓寬資金來源和緩解財政壓力的幫助[20]。陳慧等構(gòu)建了地方和社會投資者的演化博弈模型，以南京某土地整治項目為例，指出了政府的幫扶可以提高投資者參與項目的積極性[21]。劉新衛(wèi)等結(jié)合在國內(nèi)湖北、廣西等省份的調(diào)研資料，通過具體案例歸納了政府和社會資本合作的三種典型模式，闡釋了社會資本在土地整治的規(guī)劃、建設、管護等多個環(huán)節(jié)發(fā)揮的積極作用[22]?，F(xiàn)有研究為本文奠定了堅實基礎(chǔ)，但一方面，學者普遍習慣于從土地整治入手研究社會資本的作用，作為不同主體參與和互動的場域，土地整治的理念需要結(jié)合社會治理的新動態(tài)升級；另一方面，自2019年12月自然資源部部署開展全域土地綜合整治以來，多數(shù)全域土地綜合整治項目尚處在探索和建設期，學者在研究視角上多聚焦于全域土地綜合整治的特征、內(nèi)涵和意義等宏觀層面，較少研究政府如何正確引導社會資本賦能全域土地綜合整治[23?25]。此外，在當前經(jīng)濟環(huán)境面臨多重挑戰(zhàn)的大背景下，正確引導社會資本參與全域土地綜合整治，對于緩解地方政府財政壓力，整合多方力量共建整治項目亦具有積極的現(xiàn)實意義。為此，本文在共建共治共享視角下，構(gòu)建政府和社會資本的博弈模型，推導博弈主體的演化穩(wěn)定策略，采用湖北省全域土地綜合整治項目的數(shù)據(jù)在Matlab軟件中進行動態(tài)仿真，揭示影響政府和社會資本的演化趨勢和行為策略的關(guān)鍵因素。

一、政府引導社會資本賦能全域土地綜合整治的影響分析

在共建共治共享視角下，將從主體、工具和價值三個維度，剖析政府引導社會資本賦能全域土地綜合整治的影響。

（1）共建錨定了社會資本在全域土地綜合整治中的主體地位。全域土地綜合整治任重道遠，單靠任何一方都無法應對當前的挑戰(zhàn)，政府、社會資本、集體、農(nóng)戶等多元主體的共建至關(guān)重要[26]。共建從整治主體的維度回答了“全域土地綜合整治依靠誰”的問題，錨定了社會資本的主體地位。傳統(tǒng)的土地整治模式往往依靠政府解決“錢從哪里來”的問題，不僅帶來了沉重的財政負擔，也引發(fā)了資金使用效率偏低等一系列問題?？紤]到全域土地綜合整治的綜合收益，社會資本有高質(zhì)量完成項目的內(nèi)在訴求，因此，最佳共建之策是在政府領(lǐng)導下，對社會資本進行結(jié)構(gòu)性整合形成整治共同體，強化社會資本的主體地位，培養(yǎng)社會資本的主體意識，以政策激勵為杠桿，引導社會資本對全域土地綜合整治積極參與，充分撬動社會資本的資金、技術(shù)、人才、管理等優(yōu)勢。

（2）共治指明了社會資本在全域土地綜合整治中的治理工具。全域土地綜合整治要實現(xiàn)多元主體的參與和互動，必需以現(xiàn)代化的治理工具作為支撐。共治從整治工具的維度回答了“全域土地綜合整治如何治”的問題，指向了不同主體在共同價值和共同目標下的協(xié)同共治[27]。傳統(tǒng)的土地整治模式下，政府是絕對核心，通過運用政策工具和監(jiān)管手段實現(xiàn)項目的管理，這種“家長式”指揮忽視了其他主體參與土地整治的意愿，使得各主體之間結(jié)構(gòu)性矛盾日益凸顯，不僅無法提升管理效率，還額外增加行政成本。在全域土地綜合整治中，“共治”意味著建立以政府為核心，充分整合調(diào)動社會資本、農(nóng)戶等主體的優(yōu)勢與資源，通過合作、監(jiān)督、激勵、協(xié)商等多種工具開展主體間的良性互動[28]。另一方面，治理模式的轉(zhuǎn)變也改變了不同主體之間的博弈空間。傳統(tǒng)模式下，政府直接對各類事務進行包辦，社會資本博弈空間較?。还仓文Ｊ较?，社會資本深度參與項目的運轉(zhuǎn)和合作，政府減輕了瑣事的負擔，更多專注于政策激勵和日常監(jiān)管。這種轉(zhuǎn)變極大擴展了政府和社會資本之間可供博弈的空間，有利于社會資本發(fā)揮自身特長，高質(zhì)量推動全域土地綜合整治。

（3）共享確立了社會資本在全域土地綜合整治中的價值導向。全域土地綜合整治作為一項惠民工程，共享從整治價值的維度回答了“全域土地綜合整治為了誰”的問題，明確了全域土地綜合整治成果的全民性享有。傳統(tǒng)的土地整治模式往往過度重視指標帶來的資本收益，缺少保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，忽視了農(nóng)戶的切身利益，最終對土地整治的積極意義產(chǎn)生了負面影響。共享理念賦予了土地整治融合性特點，既要適應不同主體的個性需求，實現(xiàn)效益的最大化，更關(guān)鍵的是要廣大群眾共享土地整治成果，滿足人民對美好生活的向往[29?30]。為此，在農(nóng)用地權(quán)屬調(diào)整、居民點遷并等涉及農(nóng)民利益的整治環(huán)節(jié)，社會資本要把人民致富作為重要指標，通過增加一定量的成本投入，將政府和農(nóng)戶各自分散的利益目標不斷整合，以規(guī)?；鉀Q農(nóng)戶不易辦到、政府不便包辦的事情，建立互惠共生的利益聯(lián)結(jié)機制和長效保障機制，推動多元主體共享全域土地整治的成果。

二、博弈模型構(gòu)建

1.基本假設

前文在共建共治共享視角下，分析了政府引導社會資本賦能全域土地綜合整治的影響，涉及政府、社會資本、集體、農(nóng)戶等不同主體。為突出研究的針對性，在博弈模型中只選取政府和社會資本作為研究對象，將集體和農(nóng)戶的行為設定為影響政府和社會資本行為的若干參數(shù)。同時，本文參考部分學者建立博弈模型的思路方法[21，31]，并結(jié)合全域土地綜合整治的實際情況，在模型中作出以下假設：

假設1：政府和社會資本都是有限理性的，在博弈過程中存在兩種行為策略：一是選擇共建共治共享理念進行全域土地綜合整治（以下簡稱“三共”理念），二是不選擇“三共”理念，即選擇傳統(tǒng)理念進行全域土地綜合整治（以下簡稱“傳統(tǒng)理念”）。設政府選擇“三共”理念的概率為x（0≤x≤1），選擇傳統(tǒng)理念的概率為1-x。社會資本選擇“三共”理念的概率為y（0≤y≤1），選擇傳統(tǒng)理念的概率為1-y。x和y的值隨時間t的變化而變化。

假設2：影響政府行為策略的損益參數(shù)如下：

（1）收益Rg：當社會資本選擇傳統(tǒng)理念時，政府收益為Rg；當政府和社會資本都選擇“三共”理念時，政府的收益為αR（gα代表大于1的政府收益系數(shù)，包括高質(zhì)量完成項目后帶來的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益）。

（2）治理成本Cg：當社會資本選擇傳統(tǒng)理念時，政府為緩解社會資本和集體、農(nóng)戶等其他主體之間利益矛盾所產(chǎn)生的治理成本。

（3）政策成本Ip：當政府和社會資本都選擇“三共”理念時，政府為社會資本創(chuàng)造的良好政策環(huán)境所生產(chǎn)的成本，包括進行部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、“放、管、服”改革以及為社會資本紓解資金壓力等。

（4）激勵成本Is：當政府和社會資本都選擇“三共”理念時，政府付出的財政獎勵、專項補貼和金融優(yōu)惠等激勵成本，包括將增減掛鉤和補充耕地指標的收益按比例返還給社會資本，設立項目的獎補資金，在產(chǎn)業(yè)導入階段給予社會資本特許經(jīng)營政策和金融貼息等優(yōu)惠。

假設3：影響社會資本行為策略的損益參數(shù)如下：

（1）收益Rs：選擇傳統(tǒng)理念時收益為Rs，選擇“三共”理念時收益為βR（sβ代表大于1的社會資本收益系數(shù)）。

（2）增量成本Ca：選擇“三共”理念時，為高質(zhì)量完成項目所付出的增量成本。

（3）激勵收益Ra：選擇“三共”理念時，獲得來自政府的額外收益，包括獲得的增減掛鉤和補充耕地指標的收益，項目的專項獎補資金，產(chǎn)業(yè)導入階段的特許經(jīng)營政策和金融貼息等優(yōu)惠，Ra在數(shù)值上等于Is。

（4）增量懲罰F：選擇傳統(tǒng)理念時，政府加大對項目的質(zhì)量、安全生產(chǎn)、財務等方面的監(jiān)管力度后產(chǎn)生的增量懲罰。

2.收益矩陣和期望收益

政府和社會資本的博弈策略可分為：都選擇“三共”理念、都選擇傳統(tǒng)理念、選擇不同理念，結(jié)合其損益參數(shù)，可得到博弈收益矩陣如表1所示。

根據(jù)表1，設政府選擇“三共”理念的期望收益為U11，選擇傳統(tǒng)理念的期望收益為U12，平均期望收益為U1。U11、U12、U2的計算如下：

三、博弈模型演化

1.政府的演化穩(wěn)定策略

政府的復制動態(tài)方程為：

當y=y*時，F(xiàn)（x）和F’（x）的值始終為0，復制動態(tài)相位如圖1（a）所示，政府選擇“三共”理念和傳統(tǒng)理念沒有區(qū)別。當yy*時，F(xiàn)（1）=0且F’（1）lt;0，復制動態(tài)相位如圖1（c）所示，x的數(shù)值逐漸增大為1，政府選擇“三共”理念是演化穩(wěn)定策略。

參照政府的演化穩(wěn)定策略，分析式（10）～（12）可得：

當x=x*時，F(xiàn)（y）和F’（y）的值始終為0，社會資本選擇“三共”理念和傳統(tǒng)理念沒有區(qū)別。當xx*時，F(xiàn)（1）=0且F’（1）lt;0，y的數(shù)值逐漸增大為1，社會資本選擇“三共”理念是演化穩(wěn)定策略。

3.模型的穩(wěn)定性分析

對政府和社會資本的復制動態(tài)方程F（x）和F（y）求偏導，得到雅克比矩陣J為：

令F（x）=0，F(xiàn)（y）=0，得到5個均衡點分別為O（0，0），A（0，1），B（1，1），C（1，0），D（x*，y*），將上述均衡點代入前文表達式中，得到博弈模型的穩(wěn)定性分析如表2所示。結(jié)果表明：O（0，0）和B（1，1）是模型的兩個穩(wěn)定均衡點，表示政府和社會資本同時選擇傳統(tǒng)理念或“三共”理念；A（0，1）和C（1，0）是模型的兩個不穩(wěn)定點，表示政府和社會資本選擇的理念不同；D（x*，y*）是模型的鞍點，根據(jù)前文中x*和y*的表達式可知，鞍點坐標與激勵成本Is，增量懲罰F，增量成本Ca等參數(shù)有關(guān)，需結(jié)合實際案例作進一步分析。

四、博弈模型仿真與路徑分析

研究團隊在2022年10月到2023年9月先后實地走訪了湖北省鄂州、恩施、黃石、黃岡、荊門、宜昌、孝感等地的10多個全域土地綜合整治項目，與當?shù)卣匀毁Y源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、財政局等主管部門，社會資本、村集體、農(nóng)戶等不同主體進行了深入交流，參照文獻的做法，對采集的調(diào)研數(shù)據(jù)按照政府和社會資本的成本及收益作大類合并和取均值，使之能較好地適配博弈模型的參數(shù)設置條件[32]，對模型中涉及到指標收益的參數(shù)，還參考了調(diào)研項目所在地區(qū)近三年增減掛鉤和補充耕地指標的交易情況。綜合上述因素，本文在仿真中設置如下參數(shù)，考慮到各個參數(shù)的單位相同，在仿真中略去單位對結(jié)果的影響，聚焦于數(shù)值的相對變化，政府收益Rg=15，政府選擇“三共”理念后，帶來的政策成本Ip=0.4。社會資本收益Rs=2.2，社會資本選擇“三共”理念后，帶來的政府收益系數(shù)α=1.28，社會資本收益系數(shù)β=1.25，政府對社會資本的激勵補貼Is=0.35，社會資本付出的增量成本Ca=0.8。政府對不選擇“三共”理念的社會資本加大監(jiān)管力度后，產(chǎn)生的增量懲罰F=0.01。為研究不同因素對博弈主體策略選擇的影響，根據(jù)本文建立的演化博弈模型，采用Matlab軟件模型進行仿真，基于仿真結(jié)果，探討政府引導社會資本賦能全域土地綜合整治的實現(xiàn)路徑。

1.初始意愿對行為策略的影響

考慮到政府和社會資本都有高質(zhì)量完成項目的初衷，初始意愿下社會資本選擇“三共”理念的概率設為0.6，得到不同概率水平下政府行為策略的動態(tài)演化結(jié)果如圖2（a）所示。從圖中可知：當社會資本選擇“三共”理念時，政府的行為策略均在較短時間內(nèi)快速收斂于選擇“三共”理念。其次，初始意愿下政府選擇“三共”理念的概率設為0.6，得到不同概率水平下社會資本行為策略的動態(tài)演化結(jié)果如圖2（b）所示。從圖中可知：當政府選擇“三共”理念時，絕大部分水平下社會資本的行為策略以較快速度收斂于選擇“三共”理念，但少數(shù)情況下社會資本的行為策略收斂于選擇傳統(tǒng)理念。

上述結(jié)果可以看出，當一方選擇“三共”理念時，另一方的策略亦迅速向該理念靠攏，彰顯了該理念對雙方合作的正向激勵和協(xié)同作用。尤其值得注意的是，即便在政府高概率選擇“三共”理念的情況下，仍觀察到少數(shù)社會資本傾向于維持傳統(tǒng)理念，這表明了在推動“三共”理念時可能遇到的挑戰(zhàn)與阻力，證明了政府通過出臺措施來科學引導社會資本的必要性。

2.激勵補貼對行為策略的影響

將政府對社會資本的激勵補貼Is從0.35增長為0.45，其他條件不變，得到不同概率水平下政府行為策略的動態(tài)演化結(jié)果如圖3（a）所示。從圖中可知：調(diào)整激勵補貼后，政府的行為策略仍在較短時間內(nèi)快速收斂于選擇“三共”理念。同樣地，得到不同概率水平下社會資本行為策略的動態(tài)演化結(jié)果如圖3（b）所示，對比圖2（b）和圖3（b）可以發(fā)現(xiàn)：提高激勵補貼之后，所有水平下社會資本的行為策略均收斂于選擇“三共”理念。同時，社會資本在0.1至0.4概率水平上的收斂速度明顯變快。

上述結(jié)果顯示出補貼提升后的顯著刺激效應，不僅社會資本在所有概率水平下最終均傾向于“三共”理念，而且在中低概率區(qū)間的收斂速度明顯提升，凸顯了財政激勵在加速社會資本選擇“三共”理念中的關(guān)鍵作用，揭示了通過政府采用激勵補貼措施對社會資本行為進行有效調(diào)控的潛力。

3.增量懲罰對行為策略的影響

將政府對不選擇“三共”理念社會資本的增量懲罰F從0.01增長為0.05，其他條件不變，得到不同概率水平下政府行為策略的動態(tài)演化結(jié)果如圖4（a）所示。從圖中可知：調(diào)整增量懲罰后，政府的行為策略仍在較短時間內(nèi)快速收斂于選擇“三共”理念。同樣地，得到不同概率水平下社會資本行為策略的動態(tài)演化結(jié)果如圖4（b）所示，對比圖2（b）和圖4（b）可以發(fā)現(xiàn)：在提高增量懲罰后，所有水平下社會資本的策略均以較快速度收斂于選擇“三共”理念。同時，社會資本在0.1至0.4概率水平上的收斂速度沒有明顯變快，說明提高增量懲罰對社會資本行為策略演化速度的影響較為溫和。

上述結(jié)果表明，盡管社會資本的總體反應積極，均傾向于選擇“三共”理念，但在0.1至0.4的概率區(qū)間內(nèi)，其策略的收斂速度與原懲罰水平下相比變化并不顯著，反映了社會資本在規(guī)避風險和投入成本之間的內(nèi)在權(quán)衡，顯示出懲罰措施在引導社會資本時的作用機理更為復雜，效果更為微妙。

4.增量成本對行為策略的影響

將社會資本的增量成本Ca從0.8增長為0.85，其他條件不變，得到不同概率水平下政府行為策略的動態(tài)演化結(jié)果如圖5（a）所示。從圖中可知：調(diào)整增量成本后，政府的行為策略仍在較短時間內(nèi)快速收斂于選擇“三共”理念。同樣地，得到不同概率水平下社會資本行為策略的動態(tài)演化結(jié)果，如圖5（b）所示。對比圖2（b）和圖5（b）可以發(fā)現(xiàn)：在提高增量成本后，絕大部分水平下社會資本以較慢速度收斂于選擇“三共”理念，且少數(shù)社會資本的策略收斂于選擇傳統(tǒng)理念，說明提高增量成本對社會資本演化速度的影響較為顯著。

上述結(jié)果揭示了成本增加對社會資本的負面效應，從圖中觀察到社會資本普遍向“三共”理念收斂的速度減緩，且部分社會資本改變了行為策略轉(zhuǎn)而選擇傳統(tǒng)理念，突顯了經(jīng)濟負擔增加對社會資本積極行為策略的抑制作用，提示政府在出臺措施時，需要審慎考慮社會資本的成本壓力。

5.實現(xiàn)路徑分析

根據(jù)仿真結(jié)果可以看出，“三共”理念有助于促進政府和社會資本間形成正向合作，政府在引導社會資本選擇“三共”理念參與全域土地綜合整治時，首先，財政激勵對社會資本的刺激效果最為顯著，顯示出其在調(diào)控社會資本行為中的關(guān)鍵作用。其次，懲罰措施雖能引導大部分社會資本走向合作，但仿真結(jié)果表明其效果相對有限，顯示其在實際操作中可能需要更加細致的考量。最后，成本增加顯著抑制了社會資本的合作傾向，導致向“三共”理念轉(zhuǎn)化速度減緩，甚至在某些情況下社會資本出現(xiàn)策略的逆轉(zhuǎn)。因此，政府應采取多維度政策框架，包括積極的正面鼓勵和審慎的負面規(guī)制，盡力紓解社會資本負擔，科學引導社會資本參與項目，實現(xiàn)共贏。

五、結(jié)論與建議

1.結(jié)論

本文在共建共治共享視角下，剖析了政府引導社會資本賦能全域土地綜合整治的影響和實現(xiàn)路徑，分析了政府與社會資本的博弈行為，運用仿真方法對兩者的行為進行了量化，研究了不同因素對博弈主體策略選擇的影響。研究結(jié)論如下：①共建共治共享從主體、工具、價值等維度指明了政府引導社會資本賦能全域土地綜合整治的影響因素和行為邏輯。共建共治共享有利于錨定社會資本在全域土地綜合整治中的重要地位，促進土地整治模式向多元主體合作轉(zhuǎn)型，建立互惠共生的利益聯(lián)結(jié)機制，推動多元主體共享全域土地綜合整治成果。②從仿真結(jié)果可以看出：在四種不同影響因素作用下，當社會資本以較高概率選擇“三共”理念時，政府都傾向于選擇“三共”理念。當政府以較高概率選擇“三共”理念時，不同因素對社會資本具有不同性質(zhì)和程度的影響。以初始意愿下的結(jié)果作為對比基礎(chǔ)可以發(fā)現(xiàn)：激勵補貼對社會資本具有明顯的正向引導作用，能顯著改變社會資本的演化結(jié)果和收斂速度；增量懲罰對社會資本具有一定的正向引導作用，能稍許改變社會資本的演化結(jié)果和收斂速度；社會資本對選擇“三共”理念后所產(chǎn)生的增量成本具有較高敏感度，能較明顯地改變社會資本行為策略的收斂速度。

2.建議

根據(jù)研究結(jié)果，提出如下建議：①政府可針對全域土地綜合整治項目的具體情況，從共建共治共享理念出發(fā)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合部門資源，通過整合“放、管、服”改革，優(yōu)先采取獎勵、補貼、收益分紅等激勵型政策工具，激發(fā)社會資本參與全域土地綜合整治的意愿，通過合理共享收益來引導社會資本承擔更多的整治任務，充分發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢。②在保障公平公正和合理收益的前提下，政府要積極落實獎懲措施，營造健康環(huán)境，對遵守“三共”理念的社會資本給予獎勵或金融幫扶、低息貸款等措施，紓解社會資本在項目中面臨的資金壓力。對不遵守“三共”理念的社會資本要果斷采取懲罰措施，促進政府和社會資本形成正向合作。