民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法中實質(zhì)平等理念的立法表達(dá)

摘要：《中華人民共和國民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（以下簡稱民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法）的立法規(guī)劃是在中國式現(xiàn)代化發(fā)展的新時代背景下，進(jìn)一步完善民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)型立法的產(chǎn)物。作為促進(jìn)類企業(yè)立法的“總則性”“統(tǒng)領(lǐng)性”立法文件，市場主體平等原則不僅是其促進(jìn)性功能的邏輯起點，更是確保該法律功能落實的關(guān)鍵。現(xiàn)代企業(yè)家精神缺失的價值失范與無法消解的所有制壁壘，不僅是民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實障礙，也是立法須直面的前置性問題。相對應(yīng)的，一方面，立法應(yīng)擊破形式平等面向而走向?qū)嵸|(zhì)平等之路，并以實質(zhì)平等為制度設(shè)計理念，通過政策及資源的傾斜，使民營經(jīng)濟(jì)在市場中取得與國有經(jīng)濟(jì)相當(dāng)?shù)母偁幍匚慌c發(fā)展權(quán)利；另一方面，通過資源的傾斜性供給和利導(dǎo)性的激勵機(jī)制，為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供獨特的競爭優(yōu)勢，促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，進(jìn)而賦能整個經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展活力。

關(guān)鍵詞：民營經(jīng)濟(jì) 國有經(jīng)濟(jì) 實質(zhì)平等 促進(jìn)法 立法規(guī)范表達(dá)

“民營經(jīng)濟(jì)”的概念濫觴于改革開放時期，指向多種所有制經(jīng)濟(jì)與多種經(jīng)營方式相結(jié)合，有別于國有、國有經(jīng)濟(jì)的特殊經(jīng)濟(jì)形式。作為我國經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，民營經(jīng)濟(jì)已成為經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展的核心生力軍。民營經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的相關(guān)立法也經(jīng)歷了從無到有、曲折前進(jìn)、不斷豐富的過程。習(xí)近平總書記指出，優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境、提升民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展信心、促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展壯大是堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的核心內(nèi)容。隨著改革開放的持續(xù)深化，民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步入新紀(jì)元，以不平等市場競爭為核心的沉疴痼疾仍未得到有效的良藥，以新質(zhì)生產(chǎn)力為核心的發(fā)展目標(biāo)又成為了需要持續(xù)攀登的高峰。在此背景下，立法的進(jìn)一步完善迫在眉睫。2024年5月26日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院2024年度立法工作計劃》，明確將民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法列入擬提請全國人大常委會審議的法律案之一。值此契機(jī)，或應(yīng)回顧民營經(jīng)濟(jì)的立法進(jìn)程，深挖其發(fā)展的難點、痛點，從具體制度需求出發(fā)，反思其背后抽象理念的缺失，再由抽象理念回歸具體制度之改良。此種“歸納-演繹”的方式是應(yīng)然的立法思路，亦是本文的行文邏輯。

回溯民營經(jīng)濟(jì)既往的發(fā)展歷程與現(xiàn)實障礙，在市場競爭中未獲得與國有經(jīng)濟(jì)真正平等的法律地位，乃是諸多具象問題的本源。考慮到我國基本經(jīng)濟(jì)制度是公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，那么，尊重國有經(jīng)濟(jì)在關(guān)鍵領(lǐng)域內(nèi)的優(yōu)先地位可謂是應(yīng)有之義。但與此同時，為構(gòu)筑良性的市場競爭環(huán)境，正視民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原初性劣勢地位并實質(zhì)性改進(jìn)之，乃是促進(jìn)類立法應(yīng)然伴生的重要立法任務(wù)。故此，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)以“實質(zhì)平等”的達(dá)致為具體制度設(shè)計所指向的立法核心，也即通過立法層面“不等者不等之”的落實，推進(jìn)實踐層面市場競爭的實質(zhì)平等。唯有如此，才能實現(xiàn)促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的既定立法目標(biāo)。

一、民營經(jīng)濟(jì)立法的發(fā)展歷程回顧及啟示

（一）經(jīng)濟(jì)體制的變遷：民營經(jīng)濟(jì)地位的螺旋式上升

新中國成立初期，國家對民營經(jīng)濟(jì)主要采取“扶植、利用、限制”的政策，“國家優(yōu)先性”的立法內(nèi)核著重強(qiáng)調(diào)了對國家、集體財產(chǎn)的保護(hù)。在該理念的指導(dǎo)下，我國雖然為民營經(jīng)濟(jì)保留了一定的發(fā)展空間，但整體仍采取極為保守的態(tài)度。在“國有制+計劃經(jīng)濟(jì)”為基本特征的經(jīng)濟(jì)體制中，民營經(jīng)濟(jì)處于體系中的邊緣地位，對其立法也呈現(xiàn)出消極態(tài)度。該狀態(tài)一直維持到改革開放初期，彼時，我國經(jīng)歷了“摸著石頭過河”的漫長階段，但民營經(jīng)濟(jì)地位始終未得到根本性的提升，民營經(jīng)濟(jì)立法也相應(yīng)呈現(xiàn)出了模糊性與探索性。

直到20世紀(jì)90年代，突破性的進(jìn)展隨思想解放而爆發(fā)。1999年通過的第三次憲法修正案明確規(guī)定了“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”。與1988年憲法修正案的規(guī)定相比，民營經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位從“補(bǔ)充”演變?yōu)榱恕爸匾M成部分”，雖僅是一詞之差，但法律地位發(fā)生了實質(zhì)性的變化。《憲法》確立了其與公有制經(jīng)濟(jì)的平等地位，這深刻反映了國家對待民營經(jīng)濟(jì)的理念變化。隨著改革開放的繼續(xù)深入，2004年通過的第四次憲法修正案進(jìn)一步明確，國家對個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)予以鼓勵、支持和引導(dǎo)。至此，從“邊緣群體”“有益補(bǔ)充”到“不可缺少的力量”，再到社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的“重要組成部分”，民營經(jīng)濟(jì)的地位呈現(xiàn)出螺旋式上升的態(tài)勢。民營經(jīng)濟(jì)逐步從制度外圍成長為制度的有機(jī)組成部分，在其地位螺旋式上升的過程中，逐步走向經(jīng)濟(jì)體系的核心。

（二）立法功能的轉(zhuǎn)型：從管理到促進(jìn)的漸進(jìn)式演化

不同于西方發(fā)達(dá)國家的市場經(jīng)濟(jì)體制相對成熟，我國的制度演進(jìn)并不源于市場態(tài)勢波動所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境變遷，而是展現(xiàn)出對經(jīng)濟(jì)體制改革的突出附隨性，而這種特性，往往在具體制度的立法目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)之協(xié)同下實現(xiàn)。具言之，我國民營經(jīng)濟(jì)立法目標(biāo)的變遷，從根本上以經(jīng)濟(jì)體制改革為源頭，又由民營經(jīng)濟(jì)地位上升所推動。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制由“建立”經(jīng)“健全”逐步走向“完善”的進(jìn)程中，民營經(jīng)濟(jì)地位隨之螺旋上升，而民營經(jīng)濟(jì)立法的目標(biāo)也不斷發(fā)展，由“扶植、利用、限制”演化為“鼓勵、支持、引導(dǎo)”。在該過程中，為實現(xiàn)前述立法目標(biāo)，民營經(jīng)濟(jì)的立法功能亦隨之呈現(xiàn)出由“認(rèn)可型”到“管理型”再到“促進(jìn)型”的規(guī)律性變遷。

改革開放初期，民營經(jīng)濟(jì)立法內(nèi)容粗糙而抽象，在規(guī)模與準(zhǔn)入領(lǐng)域?qū)γ駹I經(jīng)濟(jì)加以相對嚴(yán)苛的控制，并且在權(quán)屬問題上也采取了模糊處理的態(tài)度。此時立法尚處于“突破堅冰”階段，以“認(rèn)可”功能為主。而在市場經(jīng)濟(jì)體制初建階段，為配合民營經(jīng)濟(jì)地位上升的改革要求，以及避免市場發(fā)展初期的秩序混亂，民營經(jīng)濟(jì)立法也隨之更顯積極。該階段立法以“管理”為主要功能，建構(gòu)出了一系列與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)的制度。但由于這并非源于我國的經(jīng)驗，而是立法者對域外制度的借鑒與推演，難免呈現(xiàn)出一定程度的超前性。

民營經(jīng)濟(jì)立法功能的又一次轉(zhuǎn)變肇始于21世紀(jì)，以適應(yīng)對外開放要求優(yōu)化營商環(huán)境的階段。相較于既往以“認(rèn)可”及“管理”為主要功能的立法類型，該階段的立法在維持必要的禁止性和限制性規(guī)定的基礎(chǔ)上，更側(cè)重于引導(dǎo)、推進(jìn)和倡導(dǎo)。其“促進(jìn)”功能具體表現(xiàn)在各類優(yōu)惠措施的落地，以財政補(bǔ)貼、稅收減免、低息貸款、投資鼓勵等形式為主的財政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠，由中央到地方全面鋪開。現(xiàn)今，隨著市場經(jīng)濟(jì)改革的深入，民營經(jīng)濟(jì)地位持續(xù)上升，以“促進(jìn)”為核心的立法目標(biāo)將長期貫徹，促進(jìn)型的立法模式也將成為未來民營經(jīng)濟(jì)立法的主流。

（三）新時代立法的整體展望

2024年2月21日，司法部、國家發(fā)展和改革委員會與全國人大常委會法工委共同召開座談會，明確民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的起草工作已經(jīng)啟動，同時指出該法以促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、更好營造市場化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境、扎實推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展及中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供堅實法治保障為目標(biāo)。本次立法正值經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，既秉持了對“促進(jìn)”總目標(biāo)的一以貫之的堅持，又鑒于民營經(jīng)濟(jì)新的發(fā)展需要，在立法形式、內(nèi)容和目標(biāo)等方面，仍可實現(xiàn)更具針對性的制度創(chuàng)新。

其一，在立法形式上，應(yīng)作為民營經(jīng)濟(jì)立法的“總則”。雖然民營經(jīng)濟(jì)立法不斷完善，既有的關(guān)涉民營企業(yè)保護(hù)的規(guī)范性文件亦頗多，但始終缺乏整體性的指引，未改變零散立法的樣態(tài)。部分規(guī)范以單行立法模式存在，僅是對于某一特定領(lǐng)域、特定行業(yè)的民營企業(yè)制定的特殊保護(hù)規(guī)則，另一部分則是分散于《公司法》、《反不正當(dāng)競爭法》等法律中的保護(hù)性條款。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的出臺或可以“總則”形式實現(xiàn)民營經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一立法，為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更為全面、整體的保護(hù)。

其二，在立法內(nèi)容上，應(yīng)落實促進(jìn)型立法的價值功能。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法作為促進(jìn)型立法，難以避免地因循既往習(xí)慣，僅提供大致可確定的、范圍較大的、具體內(nèi)容須依客觀情境而選擇判斷的行為框架。然而，粗放型的促進(jìn)規(guī)范已不足以解決具體問題，為真正落實鼓勵、支持民營經(jīng)濟(jì)的立法目標(biāo)，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的規(guī)范設(shè)計將具有務(wù)實、管用、操作性強(qiáng)的特征，以使促進(jìn)型立法的功能落到實處。與此同時，有別于《中小企業(yè)促進(jìn)法》，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的立法重點并非單純地扶持民營企業(yè)成長，而是體現(xiàn)市場主體平等觀與產(chǎn)業(yè)政策公平觀，也即僅以達(dá)至平等為目標(biāo)，切不可矯枉過正，更非動搖我國以公有制為主體的經(jīng)濟(jì)體制。

其三，在立法目標(biāo)上，應(yīng)以促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展為核心。當(dāng)前，改革開放進(jìn)入“深水區(qū)”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)由“做大”向“做強(qiáng)”的轉(zhuǎn)變，呼喚以新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展為核心的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化需求之落地。習(xí)近平總書記指出，生產(chǎn)關(guān)系必須與生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，要深化經(jīng)濟(jì)體制、科技體制等改革，著力打通束縛新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的堵點、卡點，建立高標(biāo)準(zhǔn)市場體系，創(chuàng)新生產(chǎn)要素配置方式，讓各類先進(jìn)優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素向發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力順暢流動。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的出臺正是對于新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展要求的回應(yīng)。民營經(jīng)濟(jì)作為市場中最具活力和創(chuàng)新意識的經(jīng)濟(jì)形式，是新質(zhì)生產(chǎn)力孕育和提高的重要載體，掃清其發(fā)展進(jìn)程中的屏障，正切中了阻礙新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的要害之處。

單一制度層面“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的點狀式立法已然不足，因此民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的立法在立法形式、立法內(nèi)容和立法目標(biāo)上均被寄予厚重期待，目前起草的草案第一條末尾強(qiáng)調(diào)其“根據(jù)憲法，制定本法”，這決定了其作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期民營經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“憲章性”立法，具有承前啟后的開創(chuàng)意義。有鑒于此，有必要深入理念層面，抓住民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心障礙，從根源上保障《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》全面落實立法期待。

二、民營經(jīng)濟(jì)法的現(xiàn)實障礙：觀念真空與實踐困境

（一）失落的現(xiàn)代企業(yè)家精神拼圖

現(xiàn)代企業(yè)家精神作為一種價值觀念，是一種典型的非正式制度，正是此種具有持續(xù)性的社會文化與價值觀念決定著正式制度的變遷，亦是社會現(xiàn)象形成的根源所在。民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價值核心是對現(xiàn)代商業(yè)精神的尊重，企業(yè)家精神則是現(xiàn)代商業(yè)精神的精華。但由于我國企業(yè)家精神的文化傳統(tǒng)缺失和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展中導(dǎo)致的內(nèi)涵異化，導(dǎo)致對民營經(jīng)濟(jì)的整體認(rèn)可程度較低，并阻礙其發(fā)展。民營經(jīng)濟(jì)立法作為正式制度，其立法效果如何事實上取決于與已有的非正式制度（尤其是企業(yè)家精神）之間的互動關(guān)系，因而必須對本土企業(yè)家精神的發(fā)展?fàn)顩r予以關(guān)注與回應(yīng)。

1. 企業(yè)家精神缺失的多重溯源

馬克思·韋伯認(rèn)為，西方資本主義興起的條件之一即為占據(jù)主導(dǎo)地位的宗教思想，其賦予追求財富增值以正當(dāng)性，鼓勵通過一切最理性的方法來實現(xiàn)這一“非理性的目的”。然而，西方“義之所在”正是東方的“不義之所在”。作為中國封建社會正統(tǒng)的儒家思想以禮義道德為根本，但同時內(nèi)涵了“君子不器”“君子固窮”的前置性價值判斷。這種對財富追求的排斥，為輕商觀念提供了主流價值觀的支撐。同時，商人實踐所需要的冒險精神，也在一定程度上與以穩(wěn)定為核心的傳統(tǒng)社會發(fā)展模式相悖，受到統(tǒng)治者及民眾的長期抑制。

由此，不僅商人的地位在“士農(nóng)工商”的社會位階排序中居于底層，商人群體本身的觀念也同樣受輕商思想的禁錮。本應(yīng)以營利性為其本質(zhì)特征和根本追求的商人群體，受此觀念影響，并不以擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)為最終目的，而是以獲得政治權(quán)力、政治地位為人生價值的實現(xiàn)方式。時至今日，社會公眾仍然對經(jīng)商活動存在一定偏見，“買賣人”、“生意人”這些詞仍帶有幾分貶義色彩。因而，我國既有的文化傳統(tǒng)中，缺乏企業(yè)家精神存在的基本土壤。

從1949年到改革開放前，我國長期實行的計劃經(jīng)濟(jì)模式“政企不分”，政府掌握著全部的經(jīng)濟(jì)資源并進(jìn)行集中、統(tǒng)一的調(diào)配，企業(yè)僅是政府機(jī)構(gòu)的附屬物，不以營利為目標(biāo)，亦沒有獨立的決策權(quán)。由于經(jīng)濟(jì)體制改革的漸進(jìn)性和不徹底性，計劃經(jīng)濟(jì)的基因并沒有隨著改革而迅速改變，這種制度黏性或歷史惰性嚴(yán)重影響了制度轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。在國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的歷史傳統(tǒng)下，政府在與企業(yè)的權(quán)力博弈中始終占據(jù)優(yōu)勢，其掌握著以重大投資項目的審批和重要資源的分配為代表的決定權(quán)，商人則只能在政治權(quán)力的夾縫中萌芽和生存，始終受到政治權(quán)力的控制。因此，即便在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立之后，非公有制經(jīng)濟(jì)、私人財產(chǎn)權(quán)仍在不同程度上受到歧視和排擠。在民營經(jīng)濟(jì)長期沒有獨立存續(xù)能力的背景下，真正的企業(yè)家精神并無完整的生存空間，甚至因被過度擠壓而逐步走向異化。

更進(jìn)一步，由于企業(yè)依附于政府的整體格局沒有改變，受到外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境、創(chuàng)業(yè)動機(jī)、價值觀念等多方面的影響，我國部分民營企業(yè)家延續(xù)了市場發(fā)展初期“政企不分”的思維模式，具有較強(qiáng)的機(jī)會主義傾向，為獲取經(jīng)濟(jì)利益不惜鋌而走險，核心表現(xiàn)即為在政商關(guān)系的建構(gòu)上采取非規(guī)范形式。這種投機(jī)心理正是我國企業(yè)家精神的“癌癥基因”，在復(fù)雜政商關(guān)系的環(huán)境下得以催發(fā)，有礙于民營經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

2. 民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價值失范

企業(yè)家所承擔(dān)的以決策為核心的經(jīng)濟(jì)活動，有別于以執(zhí)行為主的生產(chǎn)活動，是對于充滿不確定性未來的預(yù)測。現(xiàn)代企業(yè)家精神以勇立潮頭的“冒險精神”與推陳出新的“創(chuàng)新精神”為基本內(nèi)涵，是帶動整個社會拼搏向上的精神財富，在經(jīng)濟(jì)增長、降低失業(yè)率以及推動科技現(xiàn)代化發(fā)展等方面具有重大社會效益。民營企業(yè)家潮起潮落對經(jīng)濟(jì)周期的影響，不僅來自經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身，更籍由企業(yè)家精神的發(fā)揚或抑制，而對整個社會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

然而，我國重農(nóng)抑商的思想環(huán)境阻礙了現(xiàn)代企業(yè)家精神的孕育，復(fù)雜的政商關(guān)系又使得其內(nèi)涵異化，真正的現(xiàn)代企業(yè)家精神不僅缺位于社會群眾，甚至式微于企業(yè)家群體。此種情形下，社會對于民營經(jīng)濟(jì)缺乏應(yīng)有的統(tǒng)一且積極的價值判斷，在企業(yè)家精神缺失的背景下，呈現(xiàn)出社會性的“價值失范”。由此，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展在社會觀念層面無法獲得認(rèn)可與支持，與國有經(jīng)濟(jì)在價值判斷上存在根本性的不平等。此種不平等的狀態(tài)雖并不直接從正式制度層面影響兩種經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展態(tài)勢，但卻以非正式的方式對二者的發(fā)展造成更為深遠(yuǎn)的影響。具言之民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)之間的平等出現(xiàn)了觀念上的真空，且因觀念長時間沉淀產(chǎn)生了穩(wěn)定性，使此種不平等狀態(tài)無法迅速消除，甚至存在與現(xiàn)實相互作用而逐漸惡化的可能。

因此，在觀念真空難以填補(bǔ)與實踐困境無法有效克服的背景下，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有明顯劣勢。縱使有民營企業(yè)促進(jìn)政策的存在，若純粹依賴既有機(jī)制運行或“運動式”政策激勵，亦難以實現(xiàn)二者長期穩(wěn)定的平等發(fā)展，唯有啟動促進(jìn)型立法，由立法介入經(jīng)濟(jì)和社會生活，以解決市場失靈和缺陷的問題。為此，立法者必須直面民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)之間無法消解的不平等性，并勇于認(rèn)識到這挑戰(zhàn)了市場經(jīng)濟(jì)中平等原則的一般內(nèi)涵，但同時也為其在理論上的進(jìn)一步深化提供了絕佳機(jī)會。可以說，反思與重塑平等原則是民營經(jīng)濟(jì)的立法核心，也是民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法之規(guī)范實現(xiàn)良善設(shè)計的理念前提。

（二）所有制壁壘消解的雙重難題

相較價值觀念上的失范，民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)之間的所有制壁壘，則是民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要現(xiàn)實障礙。其大都以民營企業(yè)的融資難、市場準(zhǔn)入難、生產(chǎn)要素不足、商業(yè)機(jī)會缺失等形式顯現(xiàn)。在我國根本經(jīng)濟(jì)制度堅決不可動搖的背景下，所有制差異化是必然存在的事實，唯一的“治本”方法是將兩個獨立事實，即所有制差異化與所有制壁壘之間的轉(zhuǎn)化路徑切斷。循此思路，在市場經(jīng)濟(jì)中所有制差異化的首要影響在于，國有經(jīng)濟(jì)公有制的所有制屬性，使其獲得了以公權(quán)力為背書的天然特性。進(jìn)一步，相較民營經(jīng)濟(jì)，這使其在市場機(jī)制中具有天然的優(yōu)勢地位，更會因為不可能消除的人為因素而具有必然的發(fā)展先機(jī)。由此，所有制差異化的事實導(dǎo)向了所有制壁壘的產(chǎn)生，民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)間存在諸多不平等發(fā)展的實踐障礙。

1. 市場機(jī)制決定不平等的應(yīng)然性

市場機(jī)制的本質(zhì)是由經(jīng)濟(jì)人在理性原則支配下進(jìn)行理性選擇的行為合集，這些選擇匯集后，以價格機(jī)制、供求機(jī)制和競爭機(jī)制的形式作為“看不見的手”調(diào)控市場運行。遵循“叢林原則”的競爭機(jī)制下，一切參與者的差異性均放大，具有競爭優(yōu)勢的一方在市場理性的選擇下應(yīng)然得到更多的機(jī)會。如前所述，民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)間所有制的差異化所導(dǎo)致的直接結(jié)果，是后者因取得了公權(quán)力背書而具有相當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢。一方面，國營企業(yè)的重要使命在于配合政府的施政方向，常常可以先行了解到政策制定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向，進(jìn)而獲得商業(yè)信息，具有民營企業(yè)不可比擬的信息優(yōu)勢。另一方面，國企利益經(jīng)常混同于國家利益的慣性思維，也使得金融機(jī)構(gòu)更愿意相信其背后有國家信用作為支撐，具有更高的清償能力與意愿，因而國有經(jīng)濟(jì)更易取得投資方的信賴。如此，國有經(jīng)濟(jì)因公權(quán)力屬性具有了信用、信息等層面的競爭優(yōu)勢，在理性的市場機(jī)制中，民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)的不平等發(fā)展具有應(yīng)然性。

2. 人為因素所致不平等的必然性

除了市場機(jī)制作為“看不見的手”進(jìn)行整體調(diào)控，在市場運行過程中的人為因素的介入絕不可忽視，其或以政府作為“看得見的手”為社會整體正義進(jìn)行調(diào)控，或通過非常規(guī)手段，對正常運行的市場機(jī)制進(jìn)行惡性毀損。這意味著在市場運行過程中，公權(quán)力突破了背書功能，不再僅僅“袖手旁觀”，而是切實參與其中，試圖運用自身力量實質(zhì)影響二者的發(fā)展進(jìn)程。民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)之間的不平等性在正常運行的市場機(jī)制下已然存在，而人為因素的介入又將其進(jìn)一步放大。

一方面，政府由具體個人構(gòu)成，囿于人類的理性有限，縱使其采取合法調(diào)控手段，以正當(dāng)程序介入市場機(jī)制，亦存在妨害民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)平等發(fā)展的可能。考慮到國有經(jīng)濟(jì)公有制的屬性，在國企陷入虧損時政府常會選擇介入企業(yè)的經(jīng)營活動，進(jìn)行追加投資、增加貸款、提供財政補(bǔ)貼，甚至放縱其成為“僵尸企業(yè)”。此種“預(yù)算軟約束”的行為以保障特定國營企業(yè)發(fā)展為目的，具有一定的正當(dāng)性，其本意是實現(xiàn)社會的整體正義，并無妨害民營企業(yè)發(fā)展的意圖。但是，政府對國營企業(yè)的救助行為并非僅對單一企業(yè)產(chǎn)生影響，更有可能進(jìn)一步籍由對稅收和公共服務(wù)的擠出，拖累民營企業(yè)的發(fā)展。該情形下，國有經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)完全受到了相反方向的影響，發(fā)展的平等性無從談起。

另一方面，政府官員作為一般理性人，具有趨利避害的本能，在介入手段制定和實施的過程中，存在自覺或不自覺的，向其自身利益最大化方向進(jìn)行修正的行為。這也是“主政官員換屆對民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民營企業(yè)家的利益影響是明顯的”現(xiàn)象的根源所在。縱使2021年出臺的《公平競爭審查制度實施細(xì)則》針對政府行為的監(jiān)管空白進(jìn)行了有效彌補(bǔ)，但在顯性歧視門檻被推平的背后，隱性門檻不減反增。例如，在政府采購、招投標(biāo)案件中，雖然不再限制民企參與，但從結(jié)果上看，實際上民企與國企中標(biāo)的概率嚴(yán)重失衡，“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”等問題依舊存在，其中的權(quán)力尋租，絕非陰謀論者的幻想。

故而，市場機(jī)制導(dǎo)致的不平等具有應(yīng)然性，人為因素的介入則進(jìn)一步推動不平等走向必然。人類理性的有限性和趨利避害的天性，籍由政府行為作用于市場中，導(dǎo)致民營經(jīng)濟(jì)相對國有經(jīng)濟(jì)在市場競爭中的劣勢加大。并且，這種不平等會進(jìn)一步通過市場機(jī)制的傳導(dǎo)而加劇，在理性人選擇下優(yōu)者愈優(yōu)，劣者愈劣。一方面，在所有制差異化的必然前提下，市場運行機(jī)制所致的不平等是應(yīng)然結(jié)果；另一方面，人類有限理性的客觀事實，又使得人為因素的影響只能通過介入程度的減弱而縮小。由此，在市場機(jī)制和人為因素的加持下，所有制差異導(dǎo)向了難以推翻的所有制壁壘，這使得民營經(jīng)濟(jì)在平等發(fā)展的實踐困境中無法突圍。

總之，在長期的重農(nóng)抑商的歷史文化傳統(tǒng)下，我國素來缺乏企業(yè)家精神培育的土壤，而異常復(fù)雜的政商關(guān)系、營商環(huán)境又進(jìn)一步推動企業(yè)家精神出現(xiàn)內(nèi)涵上的異化。在精神內(nèi)核的缺失下，群眾對民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持著相對消極的態(tài)度，呈現(xiàn)出社會范圍內(nèi)的價值失范，并進(jìn)一步導(dǎo)致了民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)平等發(fā)展的觀念缺位。相較正式制度，非正式制度在變遷上具有更大的粘滯性，無法被輕易改變。對企業(yè)家精神缺失的徹底補(bǔ)全，是一個需要長期砥礪的工作。

三、民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法核心：平等理念的反思與重塑

（一）平等原則的既有法律框架

作為民商事領(lǐng)域的根本大法，《民法典》“總則編”第4條、第113條和“物權(quán)編”第206條、第207條等組成的規(guī)范群，共同搭建了私法領(lǐng)域平等原則的整體框架，是國有經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)平等理念的根垓。準(zhǔn)確理解《民法典》中平等原則的內(nèi)涵，是形塑民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法平等理念的基礎(chǔ)前提。其中，《民法典》第4條規(guī)定，“民事主體在民事活動中的地位一律平等”，該條系平等原則的本源性條款，以較小之內(nèi)涵含括較大之外延。《民法典》第206條第3款的“保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利”，與第4條一脈相承。二者均落腳于法律地位，唯前者指向民事主體人格上的平等，后者則因聚焦于社會主義市場經(jīng)濟(jì)，故在內(nèi)涵上側(cè)重于市場經(jīng)營活動中的民事權(quán)利能力及延展而出的發(fā)展權(quán)利。相較前述抽象層面的規(guī)定，第113條規(guī)定“民事主體的財產(chǎn)權(quán)利受法律平等保護(hù)”，乃是平等原則在財產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的具體表現(xiàn)，第207條規(guī)定“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律平等保護(hù)，任何組織或者個人不得侵犯”，則是第113條的具體落實。由此，平等原則的法律框架由《民法典》四個條款搭建而成，存在遞進(jìn)的三個層次與對立的兩個面向。

1. 遞進(jìn)的三層次：法律地位平等—發(fā)展權(quán)平等—產(chǎn)權(quán)保護(hù)平等

“從邏輯的角度考慮，一個市場主體，應(yīng)該先有承認(rèn)和確定的法律地位，而后有發(fā)展權(quán)，再有具體的物權(quán)等民事權(quán)利，此時此刻法律平等保護(hù)物權(quán)原則方有用武之地。”平等原則正是基于此邏輯，在《民法典》中以三個層次的遞進(jìn)方式展開，即法律地位的平等，發(fā)展權(quán)的平等與產(chǎn)權(quán)保護(hù)的平等。三個平等的層次由抽象到具體，共同構(gòu)建了完整的規(guī)范體系。首先，法律地位平等聚焦于市場主體本身，強(qiáng)調(diào)任何市場主體均有取得和保有物權(quán)等民事權(quán)利的主體性資格。這種平等具有高度抽象性，是民事行為的基礎(chǔ)和前提。但其無涉具體的民事權(quán)利，不同所有制形式的經(jīng)濟(jì)主體雖享有平等資格，但是否能真正取得某一項物權(quán)，仍需以憲法和部門法等規(guī)范為依據(jù)。其次，發(fā)展權(quán)平等是從法律地位平等所延伸出的第二層次的平等。市場經(jīng)濟(jì)中的發(fā)展權(quán)強(qiáng)調(diào)市場主體在不違反法律及公序良俗前提下，享有“積極參與市場資源配置，自主創(chuàng)新發(fā)展模式，全面提升核心競爭力，理性追求財產(chǎn)利益和品牌利益均衡發(fā)展”的權(quán)利。對企業(yè)發(fā)展權(quán)的認(rèn)定，應(yīng)突破僅著眼于門檻設(shè)定和經(jīng)營邊界的狹義范疇，以更為全面的視角觀察不同經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展需求及過程。最后，產(chǎn)權(quán)保護(hù)平等聚焦于具體的民事權(quán)利。產(chǎn)權(quán)通常指向財產(chǎn)權(quán)，以所有權(quán)為核心，包括債權(quán)、股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)及其他新型財產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)保護(hù)平等要求在產(chǎn)權(quán)糾紛發(fā)生時，適用相同的規(guī)則解決問題，不同主體之間，哪怕國家財產(chǎn)，也應(yīng)與公民個人財產(chǎn)置于同樣的地位予以保護(hù)。

某種意義上可以說，法律地位是最為抽象的奠基式概念，其平等化最為徹底。發(fā)展權(quán)次之，類似于從抽象到具體的“橋梁”。而產(chǎn)權(quán)則居于末位，只有平等法律地位和發(fā)展權(quán)利為法律確認(rèn)和保障后，平等保護(hù)物權(quán)原則才可以得到適用。基于此，任意市場主體之間均存在由法律地位平等、發(fā)展權(quán)平等和產(chǎn)權(quán)保護(hù)平等構(gòu)成的三個層次，民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)間亦不例外。

2. 對立的兩面向：形式平等—實質(zhì)平等

對于《民法典》中的平等原則，學(xué)界通說認(rèn)為該平等不是結(jié)果均等或者實質(zhì)平等，而是法律意義上的形式平等，即將每個人當(dāng)成均等的個體看待，不問其在財產(chǎn)、政治權(quán)力或家庭關(guān)系的功能性子系統(tǒng)中的不同位置，一律平等。然而，作為一個具有不同含義的多形概念，民法上的平等存在著形式平等和實質(zhì)平等兩個維度，這也是平等原則本身的雙重面向，二者之間構(gòu)成常態(tài)和異態(tài)的關(guān)系。有學(xué)者指出，平等原則是18-19世紀(jì)人類對自己認(rèn)識有誤的產(chǎn)物，即過于相信理性的力量，而簡單將具有不同特性主體的具體差異抹除，過分抽象為形式平等的一般理性個體。但事實上，不僅現(xiàn)代民法中一些規(guī)范設(shè)計的基點就是不平等，作為平等原則起源的商品經(jīng)濟(jì)所面臨的不平等問題，也早已成為真正的現(xiàn)實。

民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)之間存在不可消除的不平等狀態(tài)，在立法活動中，這種不平等性理當(dāng)成為一種前提性事實。因而，在法律規(guī)則的設(shè)計上，必須審慎對待此種不平等，不得隨意地將民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)視為同類別的對象，而應(yīng)劃入不同的法律規(guī)制類別，貫徹“不等者不等之”的實質(zhì)平等要求。如此，在后期法律得以平等適用時，甚至當(dāng)民營經(jīng)濟(jì)在法律適用階段仍處于劣勢地位的情形下，立法者在法律規(guī)制上采取的差異化策略也被期待足以弭平二者間的不平等性，向?qū)嵸|(zhì)上的平等無限靠近。畢竟，當(dāng)立法者被禁止在立法中進(jìn)行不合理的分類時，就在平等的階梯上前進(jìn)了一大步。

（二）平等原則的理念內(nèi)涵再釋

1. 三層次平等原則的相對性與絕對性

在促進(jìn)型立法中對民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)行傾斜性規(guī)制，必然會打破形式平等的基本要求，沖擊平等原則的既有框架。為此，有必要從解釋論入手，重釋《民法典》中平等原則的理念內(nèi)涵，以推動其真正面向立法事實、有效回應(yīng)立法需求。

《民法典》“物權(quán)編”而是以所有權(quán)制度為基礎(chǔ)，確立了“國家所有權(quán)、集體所有權(quán)與私人所有權(quán)”的“三重所有權(quán)結(jié)構(gòu)”。依據(jù)《憲法》規(guī)定，國家所有權(quán)、集體所有權(quán)構(gòu)成的公有制經(jīng)濟(jì)是主體，國有經(jīng)濟(jì)是主導(dǎo)力量，私人所有權(quán)指向的民營經(jīng)濟(jì)則是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。在社會主義初級階段的基本經(jīng)濟(jì)制度下，為保障公共利益的實現(xiàn)，不同所有制經(jīng)濟(jì)的地位和作用不一致的現(xiàn)象是不可忽視與否認(rèn)的。“這主要體現(xiàn)在國家宏觀調(diào)控、公共資源分配、市場準(zhǔn)入等方面，在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，必須確保國有經(jīng)濟(jì)的控制力”。雖然隨著民營經(jīng)濟(jì)的地位上升，其與國有經(jīng)濟(jì)之間的平等性，相較“國家優(yōu)先性”立法而言已經(jīng)有了長足的進(jìn)步，但并非絕對意義上的平等。例如，對民營企業(yè)進(jìn)入部分關(guān)涉國計民生的重點行業(yè)、領(lǐng)域?qū)嵭邢拗坪徒耄诠怖婷媲熬哂姓?dāng)性和必要性，但仍構(gòu)成了發(fā)展權(quán)層面上的不平等。故而，《民法典》第4條及第206條第3款所規(guī)定的法律地位與發(fā)展權(quán)的平等原則具有相對性，民營經(jīng)濟(jì)在這兩個層面，相較于國有經(jīng)濟(jì)具有先天的劣勢，尤以后一層面的不平等性為核心。

但就產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)而言，《民法典》第113條及第207條的“平等”是絕對意義上的平等。法律地位和發(fā)展權(quán)的不平等所導(dǎo)致的初始分配不平等，使其余民事主體無法完全獲得相應(yīng)產(chǎn)權(quán)，而《民法典》第207條的平等保護(hù)原則僅保障業(yè)已存在之產(chǎn)權(quán)的平等性。“因特殊地位取得的財產(chǎn)所有權(quán)，在物權(quán)法上與其他主體的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)是一樣的，也就是說初始分配或資源分配多寡和取得權(quán)利的法律地位沒有直接聯(lián)系，所有權(quán)的法律地位和法律保護(hù)力度則是平等的。”不同所有制主體之間的法律地位與發(fā)展權(quán)利并不平等，但是所有權(quán)等產(chǎn)權(quán)的法律地位卻是完全平等的。也即只尊重維護(hù)“權(quán)利”而不考慮“權(quán)利人”，認(rèn)“物”不認(rèn)“人”。因此，產(chǎn)權(quán)保護(hù)的平等原則具有絕對性，民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)受到一體保護(hù)，糾紛發(fā)生時適用完全相同的規(guī)則予以判定和救濟(jì)。

2. 民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)需求下的通往實質(zhì)平等之路

民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)之間基于所有制差異而必然存在不平等性，這使得法律地位平等與發(fā)展權(quán)的平等本身即具有相對性。由此，單一的形式平等面向在事實上被擊碎，“等者等之”的一般情形失去規(guī)制基礎(chǔ)。此時，作為例外的“不等者不等之”的實質(zhì)平等面向應(yīng)予適用。具言之，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法中平等理念的內(nèi)涵應(yīng)以實質(zhì)平等為核心，輔之以形式平等。在涉及法律地位及發(fā)展權(quán)利平等時，由于國有經(jīng)濟(jì)已因其所有制的屬性而享有超越性的競爭優(yōu)勢，為使處于事實上劣勢地位的民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)達(dá)成實質(zhì)上的平等，制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)向民營經(jīng)濟(jì)給予必要的政策傾斜以及扶持措施，通過“過正”措施以“矯枉”。而就產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)而言，國有經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)之間具有平等的絕對性，雙方均不應(yīng)當(dāng)獲得超越相對方的優(yōu)勢，此時，平等原則仍應(yīng)在形式平等的內(nèi)涵上使用。綜合來說，法律地位的平等關(guān)涉最基本的資格問題，難以為低位階法律所調(diào)整，而產(chǎn)權(quán)保護(hù)的平等本身具有絕對性，不存在引入實質(zhì)平等面向的必要性。促進(jìn)型民營經(jīng)濟(jì)的立法應(yīng)以撫平發(fā)展權(quán)的不平等為核心，盡力縮小民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)在發(fā)展上的不平等狀態(tài)，并通過額外措施補(bǔ)強(qiáng)弱勢方，以“迂回”實現(xiàn)實質(zhì)上的平等。

2020年出臺的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱《條例》）事實上已確立了從“形式”和“實質(zhì)”兩方面落實民營、國企平等保護(hù)的基本原則。一方面，該《條例》第10條規(guī)定“國家堅持權(quán)利平等保護(hù)、機(jī)會平等、規(guī)則平等，保障各種所有制經(jīng)濟(jì)受到法律保護(hù)”，開宗明義地指出平等原則的基本內(nèi)涵。因循之，第12條、第13條、第20條等條款在具體制度落實層面，分別從生產(chǎn)要素獲取、政府采購和招標(biāo)投標(biāo)、市場準(zhǔn)入等方面對各所有制企業(yè)平等對待，從而破除制約市場競爭的各類障礙和隱性壁壘，營造各所有制主體依法平等使用生產(chǎn)資源要素、公平公開公正參與競爭、同等受法律保護(hù)的市場環(huán)境，以實現(xiàn)“形式平等”的基本要求。另一方面，針對在融資等領(lǐng)域中，民營企業(yè)難以與國營企業(yè)平等獲取生產(chǎn)要素的突出問題，《條例》第26條、第27條亦通過增加面向民營企業(yè)、中小企業(yè)的金融服務(wù)供給，健全直接融資支持制度，加大對民營企業(yè)的保護(hù)力度以實現(xiàn)實質(zhì)平等。

可以說，既往的民營經(jīng)濟(jì)立法雖缺乏理論上的統(tǒng)一指引，但已具有促進(jìn)型立法的基本特征。在發(fā)展權(quán)平等層面，強(qiáng)調(diào)機(jī)會平等，但同時認(rèn)識到了民營經(jīng)濟(jì)相較國有經(jīng)濟(jì)的劣勢，為破除各類障礙和隱性壁壘、縮小不平等性，又進(jìn)一步從融資等領(lǐng)域為民營經(jīng)濟(jì)提供實質(zhì)幫助，在產(chǎn)權(quán)保護(hù)層面，落實形式平等的要求，強(qiáng)調(diào)各所有制經(jīng)濟(jì)受到法律平等保護(hù)，權(quán)利平等保護(hù)，規(guī)則平等保護(hù)，從而走向?qū)嵸|(zhì)平等之路。

四、民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法模式下平等理念的法律實現(xiàn)

民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法立法仍應(yīng)沿循促進(jìn)型立法模式，從消減形式平等阻力與補(bǔ)強(qiáng)實質(zhì)平等短板兩個方向同時出發(fā)。針對前者，民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)的形式不平等源于平等原則的觀念真空與實踐困境，對此，創(chuàng)設(shè)企業(yè)家精神培育的制度土壤、推進(jìn)行政權(quán)力在微觀經(jīng)濟(jì)中的退出進(jìn)程是其解決之道。針對后者，此次立法的重點有二：一是關(guān)注經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展新階段下以加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力為代表的新要求，二是切實解決民營企業(yè)家的核心關(guān)切，增強(qiáng)制度設(shè)計的準(zhǔn)確性和可實施性。以這兩個重點為關(guān)注核心，應(yīng)對民營企業(yè)進(jìn)行資源的傾斜性供給，并設(shè)計利導(dǎo)性的激勵機(jī)制，從而真正推進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)之間實質(zhì)平等的實現(xiàn)。

（一）消減形式平等的阻力

1. 企業(yè)家精神培育的制度土壤

在現(xiàn)代企業(yè)的創(chuàng)立過程中，民營企業(yè)創(chuàng)始人將其事業(yè)組建為公司形式時，其角色便需要發(fā)生轉(zhuǎn)化，由股東轉(zhuǎn)向董事，由公司所有者轉(zhuǎn)化為兼職經(jīng)營管理者，此時其需通過董事會行使公司管理權(quán)，并由其和內(nèi)部成員承擔(dān)公司不法行為的法律后果。作為回應(yīng)，新《公司法》第67條對董事會職權(quán)采取了“法定列舉+兜底授權(quán)”的規(guī)范模式，鮮明體現(xiàn)了當(dāng)前現(xiàn)代企業(yè)轉(zhuǎn)型過程中的實踐需求，以及向董事會中心主義轉(zhuǎn)型的立法傾向。現(xiàn)代公司制度的基石，是通過專業(yè)分工，將公司發(fā)展所需的資金與知識有機(jī)結(jié)合，而董事會中心主義以法律形式確認(rèn)了公司所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，也就確認(rèn)了股東與作為董事的企業(yè)家之間的分工。在公司治理模式上堅持董事會中心主義，使在管理、財務(wù)、法律和業(yè)務(wù)等方面具有專業(yè)知識的企業(yè)家，真正享有公司的剩余控制權(quán)，這無疑是對其履職行為的最大肯認(rèn)，為企業(yè)家精神的發(fā)展進(jìn)行了制度上的奠基。

此外，在我國商事法律體系與商業(yè)實踐中，民營企業(yè)家的社會容錯、自我糾錯和報酬激勵機(jī)制都是不足的。企業(yè)家作為搏擊風(fēng)浪的創(chuàng)新者，需要在先行先試的企業(yè)創(chuàng)新和瞬息萬變的市場中識別商業(yè)機(jī)會、進(jìn)行商業(yè)決策，但企業(yè)家并非無所不知，也遠(yuǎn)不是無所不能，他們在此過程中所做決策也會出現(xiàn)某些失誤。此時，如果決策成功的收益由公司和股東享受，而決策失誤的商業(yè)風(fēng)險全由作為董事的企業(yè)家承擔(dān)，不僅有失公平，更會嚴(yán)重打擊創(chuàng)業(yè)。因此，一方面，若要充分貫徹“鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗”的企業(yè)家精神內(nèi)核，就不能僅由企業(yè)家承擔(dān)“不確定性”的決策風(fēng)險。另一方面，強(qiáng)化商業(yè)判斷規(guī)則的適用，也是完善企業(yè)家容錯機(jī)制的有力舉措。具言之，對不涉及違法違規(guī)決策、沒有不當(dāng)利益輸送、按有關(guān)規(guī)定可容錯的，應(yīng)予以寬容。同時，當(dāng)董事在決策時參照了適當(dāng)信息、有足夠善意且在當(dāng)時情形下合理相信其決策能為公司爭得最大利益，那么即使其決策導(dǎo)致公司受損，也將被判定因盡到勤勉義務(wù)而不必承擔(dān)賠償責(zé)任。這正是寬容失敗的企業(yè)家精神發(fā)揮實際作用的路徑。

此外，與社會建立容錯機(jī)制相向而行，企業(yè)家自身也要建立自我約束、自我凈化、自我糾錯的內(nèi)在機(jī)制。且“社會越容錯，自己越應(yīng)自覺”。企業(yè)家在品質(zhì)方面出現(xiàn)問題，不僅影響自己形象，而且會給企業(yè)、社會帶來負(fù)面影響。為此，民營經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法應(yīng)構(gòu)建民營企業(yè)源頭防范和治理腐敗的體制機(jī)制，健全失信行為糾正后的信用修復(fù)機(jī)制，進(jìn)而有助于企業(yè)在合規(guī)改革中不斷增強(qiáng)企業(yè)家自我糾錯的能力。同時，完善企業(yè)家報酬激勵機(jī)制的法律保障。一方面，應(yīng)充分肯定其風(fēng)險報酬，讓承擔(dān)風(fēng)險進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的民營企業(yè)家，能夠按照市場機(jī)制獲得風(fēng)險報酬。本質(zhì)上，作為企業(yè)家的董監(jiān)高薪酬數(shù)額的高低以及增長的速度，是由市場定價機(jī)制確定的，無論立法還是司法都不宜出面作事前限制或者事后審查的干預(yù)。另一方面，應(yīng)充分保護(hù)民營企業(yè)家獲取的創(chuàng)新報酬，如此才能形成鼓勵創(chuàng)新的市場氛圍，推動更多民營企業(yè)家投身創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的“勇敢者游戲”。

2. 限縮行政權(quán)力的行使邊界

促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要作為公權(quán)力主體的政府支持，但政府權(quán)力的捆綁與越位又容易導(dǎo)致民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)間不平等性的加劇。因此，如何協(xié)調(diào)政府和市場之間的關(guān)系，規(guī)范公權(quán)力的運行，從而充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，系當(dāng)下民營經(jīng)濟(jì)立法的重點內(nèi)容，而處理好政府和市場關(guān)系，其核心即在于劃清政府的公權(quán)力邊界。

行政權(quán)力的行使應(yīng)遵循最少干預(yù)原則與依法行政原則。其一，根據(jù)公共選擇理論，高度集權(quán)和放任無為的政府都不利于經(jīng)濟(jì)增長，有效、有限政府才更符合市場的需要，這就要求政府在干預(yù)經(jīng)濟(jì)時堅持最小必要原則，盡量保持干預(yù)的最小化。這種干預(yù)既包括不當(dāng)?shù)母蓴_，也包括不當(dāng)?shù)闹С帧！白钌佟睆?qiáng)調(diào)干預(yù)的限度，要求政府保持克制，慎用監(jiān)管手段，盡量避免直接干涉營商主體的經(jīng)營活動；“必要”強(qiáng)調(diào)干預(yù)的依據(jù)，要求監(jiān)管者在實施監(jiān)管行為時，應(yīng)當(dāng)具有維護(hù)公共利益、國家利益、市場秩序等正當(dāng)理由，并具有法律依據(jù)，符合規(guī)范性的要求，保持行為的統(tǒng)一性和合理性。其二，法治國家、依法治國的基本法理與基本命題，與市場經(jīng)濟(jì)法治化相結(jié)合所提出的具體法治任務(wù)，就是依法行政。依法行政是政府治理的基本原理或基本理念，被現(xiàn)代法治國家奉為圭臬。習(xí)近平總書記指出，“市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，用法治來規(guī)范政府和市場的邊界。”依法行政就是要行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力。其核心內(nèi)涵在于“依法”二字，也即行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)，必須有法律、行政法規(guī)授權(quán)，并且據(jù)此在必要的限度內(nèi)，合理行使其權(quán)力。法律、行政法規(guī)是行政機(jī)關(guān)據(jù)以活動和人們對該活動進(jìn)行評判的標(biāo)準(zhǔn)，其目的在于切實保障公民的權(quán)利。

限縮行政權(quán)力行使邊界的本質(zhì)，即政府性質(zhì)由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，而落實到具體的制度上，則主要表現(xiàn)為對行政權(quán)力的必要限制。其一，推進(jìn)行政審批制度改革，放開不當(dāng)束縛市場主體投資與經(jīng)營的行政審批事項，將更多的工商登記前置審批事項改為后置審批。其二，推進(jìn)商事登記制度的改革，將其制度功能由監(jiān)管變更為服務(wù)，落實構(gòu)建市場主體信用信息公示系統(tǒng)，推動登記制度與備案制度相結(jié)合等措施。其三，推動市場主體進(jìn)入、退出機(jī)制的行政權(quán)力干預(yù)改革，將政府對市場主體準(zhǔn)入行為的審批權(quán)力限于“負(fù)面清單”，在市場主體退出階段避免不正當(dāng)?shù)男姓深A(yù)。以前述事項為基礎(chǔ)，推進(jìn)行政權(quán)力在微觀經(jīng)濟(jì)中的退出，從而減少由于人為因素所導(dǎo)致的民營企業(yè)與國營企業(yè)不平等情形的發(fā)生。

（二）補(bǔ)強(qiáng)實質(zhì)平等的短板

1. 資源的傾斜性供給與利導(dǎo)型的激勵機(jī)制

促進(jìn)型立法中“促進(jìn)”目的的達(dá)成，大都籍由其為市場主體設(shè)定的各種便利、優(yōu)惠等激勵措施，讓市場主體的守法行為本身具有“可獲利性”。而激勵回報往往會釋放出一種“經(jīng)濟(jì)向何處轉(zhuǎn)向”的明確信號。相較于通過規(guī)定法律義務(wù)或相應(yīng)的制裁措施來改變?nèi)藗冃袨榛驊B(tài)度，民營經(jīng)濟(jì)立法采促進(jìn)型立法模式，可以相對間接的手段提供可以引發(fā)變革的制度框架和條件，促使社會朝著人們期待的方向發(fā)展。由此，通過法律對行為主體以激勵，創(chuàng)造利益和機(jī)會的增量，來鼓勵行為主體行為動機(jī)和動力的發(fā)生，使行為主體在法律規(guī)則的激勵機(jī)制下發(fā)生法律所內(nèi)設(shè)的期望行為。

有學(xué)者基于大量立法文本的研究，將我國法律激勵的不同模式類型化為三大類。其一，著眼于權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的分配。在民營經(jīng)濟(jì)的語境下，第一類激勵行為最為特殊，其通過授予權(quán)利或減輕、免除責(zé)任以提供激勵，具體可參照知識產(chǎn)權(quán)授予對知識產(chǎn)權(quán)人的激勵作用。其二，著眼于成本、收益的配置。這是最為直接有效的激勵措施，典型如增加財政經(jīng)費投入、設(shè)立專項資金以提高收益，或通過降低稅費、稅款返還以降低成本。其三，著眼于資格、待遇、榮譽方面。這包括通令嘉獎、設(shè)置獎金、提高福利等手段。民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)型立法中的法律激勵手段大多為后兩類，且以資源的傾斜性供給為主要手段。現(xiàn)階段下，為加快新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，必須重視科技創(chuàng)新、人力資源和金融資金等要素向創(chuàng)新型中小微企業(yè)轉(zhuǎn)移與集聚的關(guān)鍵堵點、卡點。同時，應(yīng)完善政策支持與服務(wù)保障機(jī)制，通過財政補(bǔ)貼等方式優(yōu)化政府資金投入結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)更多資源向科技創(chuàng)新領(lǐng)域集聚。針對不同地區(qū)、不同規(guī)模的企業(yè)采取差異化政策措施，以促進(jìn)所有企業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力的持續(xù)提高，尤其是加大小規(guī)模企業(yè)的扶持力度，避免小型企業(yè)因受限于自身規(guī)模而阻礙其新質(zhì)生產(chǎn)力的形成。相較于國有經(jīng)濟(jì)不得將“全民所有資產(chǎn)”用于冒險的所有制限制，民營經(jīng)濟(jì)本就具有不斷以科技創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)變革、不斷向技術(shù)含量高、顛覆性強(qiáng)、設(shè)計領(lǐng)域新的產(chǎn)業(yè)前進(jìn)的前提與動力，在科技創(chuàng)新、人力資源、金融資源等傾斜性供給的背景下，民營企業(yè)更加具有了持續(xù)推進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的能力，在創(chuàng)新領(lǐng)域具有相較于國有經(jīng)濟(jì)而言更高的發(fā)展權(quán)利。

2. 促進(jìn)型立法的特殊立法要求

既往的促進(jìn)型立法往往存在過于抽象、原則化而無法落地的問題，且?guī)в休^大的“軟法特質(zhì)”。觀察以《中小企業(yè)促進(jìn)法》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等為典型的促進(jìn)型立法，其中無法被實際落實的宣導(dǎo)性規(guī)范居多，大多是為了宣示政府立場或指明國家所期望的行為方式。例如，《中小企業(yè)促進(jìn)法》第26條規(guī)定，“國家采取措施支持社會資金參與投資中小企業(yè)。創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和個人投資者投資初創(chuàng)期科技創(chuàng)新企業(yè)的，按照國家規(guī)定享受稅收優(yōu)惠。”該條著眼于成本降低的激勵機(jī)制，通過稅收優(yōu)惠實現(xiàn)對中小企業(yè)的資源供給，但僅止步于行為模式的明確。本次民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的出臺，應(yīng)當(dāng)盡量避免相關(guān)條款流于形式化的宣示性規(guī)范，最終在實踐中淪為具文，要確保每一條法律規(guī)范包含明確的構(gòu)成要件與法律后果，切實有效地解決民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真正難題。另應(yīng)注意，在授予獎勵和榮譽的場合，立法者和執(zhí)法者常滿足于非正式的、缺乏監(jiān)督審查措施的決策方法，缺乏類似于設(shè)定法律義務(wù)、法律責(zé)任等傳統(tǒng)法律立法和實施時的正當(dāng)程序約束，隨意性過大。這也是導(dǎo)致促進(jìn)型立法難以有效發(fā)揮立法功能，實現(xiàn)立法目的的重要原因，在本次立法過程中應(yīng)予以注意避免。

五、結(jié)論

隨著改革開放進(jìn)程中民營經(jīng)濟(jì)地位的提升，民營經(jīng)濟(jì)立法的功能逐漸由“管理型”轉(zhuǎn)向“促進(jìn)型”，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的立法規(guī)劃即是在經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展的新時代背景下，進(jìn)一步完善民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)型立法的產(chǎn)物。作為該領(lǐng)域具有“總則性”“統(tǒng)領(lǐng)性”的規(guī)范性文件，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法所應(yīng)強(qiáng)調(diào)市場主體平等原則，不僅是其促進(jìn)功能的邏輯起點，更是確保其立法功能落實的關(guān)鍵。然而，現(xiàn)代企業(yè)家精神缺失的價值失范與無法消解的所有制壁壘，使得民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)間存在原初性的不平等。這不僅是民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的現(xiàn)實障礙，也是民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法立法必須直面的前置性問題。相對應(yīng)的，法律地位與發(fā)展權(quán)利兩個層次的平等原則，在市場主體所有制差異化的語境下具有相對性。在民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)“不等者不等之”的情形下，平等原則的內(nèi)涵應(yīng)擊破形式平等面向，走向?qū)嵸|(zhì)平等之路。由此，在促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)的立法需求下，以實質(zhì)平等為制度設(shè)計理念，通過政策及資源的傾斜，使民營經(jīng)濟(jì)在市場中取得與國有經(jīng)濟(jì)相當(dāng)?shù)母偁幍匚慌c發(fā)展權(quán)利。

為落實實質(zhì)平等的立法理念，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的立法應(yīng)從消減形式平等阻力與補(bǔ)強(qiáng)實質(zhì)平等短板兩方面同時出發(fā)。一方面，通過創(chuàng)制企業(yè)家精神培育的制度土壤，加快行政權(quán)力在微觀經(jīng)濟(jì)中的退出，盡力縮小其與國營企業(yè)間因所有制差異化而導(dǎo)致的原初性不平等。另一方面，通過資源的傾斜性供給和利導(dǎo)性的激勵機(jī)制，為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供特殊的競爭優(yōu)勢。只要“分蛋糕”的方法未傷及“做蛋糕”的積極性，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)普惠式的增長、將“蛋糕”共同做大應(yīng)是所有企業(yè)的共同目標(biāo)和社會責(zé)任。籍由此次民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的出臺，民營經(jīng)濟(jì)在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中“重要組成部分”的法律地位再次得到強(qiáng)調(diào)，期望它能成為中國式經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的關(guān)鍵驅(qū)動力，持續(xù)推動新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，并承擔(dān)起激發(fā)整個經(jīng)濟(jì)體活力、開創(chuàng)與進(jìn)取的重要使命。