行政訴訟立法的制度史考略

摘要：《行政訴訟法》作為行政領域的一部基礎性法律，構成了我國行政法律規(guī)范體系的基石。學者們或求諸憲法規(guī)范與憲法原理，或訴諸于社會主義法律體系的完善，訴諸于經濟體制改革與社會主義民主政治建設，求諸于權威政治家和政治文件中的相關表述，通過追尋馬克思主義經典作家的經典論說，來探尋行政訴訟法制定的理論支點。在法律頒布前，司法機關通過厘定受案范圍，設立行政審判庭，積極慎重辦好行政案件，參與行政訴訟法立法，成為穩(wěn)健推進行政訴訟法形成的助力者。行政訴訟法律規(guī)范最初散在于《民事訴訟法》及其他單行法律規(guī)范之中，之后隨著行政立法研究組的成立，以行政立法研究組起草的行政訴訟法草案為基礎，全國人大常委會法制工作委員會接續(xù)開展立法工作，法案歷經三審，經過面向全社會公開征求意見，于1989年4月4日獲通過，成為社會主義民主與法治建設中的里程碑事件。行政訴訟法的制定，彰顯了學人的使命和學術的意義，體現(xiàn)了黨對立法工作的領導，體現(xiàn)了立法機關、學者和司法實務部門在立法過程中的“三結合”，體現(xiàn)了立法的公眾參與，推動了國家與社會關系的重塑。

關鍵詞：行政訴訟法 行政訴訟 立法過程 公眾參與 制度史

行政訴訟法是規(guī)范各種行政訴訟行為，調整各種行政訴訟關系的法律規(guī)范的總稱。1989年，第七屆全國人民代表大會第二次會議通過的《行政訴訟法》是新中國第一部行政訴訟法典，該法于2014年11月1日、2017年6月27日兩次修改?！缎姓V訟法》是我國人民法院和訴訟參加人進行行政訴訟活動的基本依據。《行政訴訟法》作為我國行政領域的一部基礎性法律，具有法律性、全面性、綜合性、基礎性的特性，構成了我國行政法律規(guī)范體系中的“基石”。

對于我國的行政法治建設與行政法學研究而言，1989年《行政訴訟法》的頒布，具有極為重要的意義。行政訴訟法的頒布與行政訴訟制度的建立，是我國走上社會主義法治軌道的重要標志，是社會主義法律規(guī)范體系建設的一件大事，有助于保護人民合法權益，監(jiān)督行政機關依法行使行政職權，提高依法行政水平，規(guī)范行政執(zhí)法行為。

行政訴訟法也是行政法體系建構中的核心機制?！缎姓V訟法》頒布后，學界開始討論法律中規(guī)定的“具體行政行為”“合法權益”“行政處罰顯失公正”“主要證據不足”“適用法律、法規(guī)錯誤”“違反法定程序”“超越職權”“濫用職權”等概念的法律內涵與司法適用，這進而推動了行政組織法、行政行為法、行政程序法等研究的深化，學界以此為契機，開始圍繞行政法釋義學精耕細作，逐步建構起以行政合法性為主線，以監(jiān)督和控制行政權為關懷的行政法學理體系。

在《行政訴訟法》頒布35年之際，回首1989年行政訴訟法形成的制度史，要“前瞻后顧”，審視20世紀80年代制定行政訴訟法的源與流；在開展此研究時，還要“左顧右盼”，在整體觀視域下，審視不同主體、不同部分之間的有機聯(lián)系。為此筆者將梳理當時學界為行政訴訟法制定的鼓與呼，梳理司法機關所開展的行政審判實踐，梳理行政訴訟法制定過程中政治家的推動、行政立法研究組的角色和公眾的參與。這是對行政法史的一次尋蹤，對學界前輩與實務界先賢的致敬。從中整理的資料，抒發(fā)的見解，或許有助于理解為何當時能扣動制定行政訴訟法的“政策之窗”？有助于理解立法機關、政治家、司法機關、公眾在立法中的角色，有助于更好地理解法律學說、司法實踐與立法之間的復雜關系。

一、探尋行政訴訟法制定的理論支點

在20世紀80年代，行政法經常被視為“一個被遺忘的法律部門”，行政法學研究也剛剛起步。在彼時，為什么在頒布民事訴訟法之后，還要制定一部獨立的行政訴訟法。學者們或求諸憲法規(guī)范與憲法原理，或訴諸于社會主義法律體系的完善，訴諸于經濟體制改革與社會主義民主政治建設，通過求諸于權威政治家和政治文件中的相關表述，通過追尋馬克思主義經典作家的經典論說，來探尋行政訴訟法制定的理論支點，以期撬動制定行政訴訟法的扳機。

（一）求諸憲法規(guī)范與憲法原理

行政法是憲法的具體化，或認為“行政法是活生生的憲法”。憲法確立起我國行政法律制度的藍圖和行政組織機構的雛形，行政訴訟制度的運作與行政審判程序的設計，都不能違反憲法制度和憲法原則的規(guī)定，這也被稱為“憲法原則的投射現(xiàn)象”。1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過了現(xiàn)行憲法（以下簡稱“八二憲法”）。嗣后，學界多認為憲法是國家的根本大法，是行政法的根本法源，行政法是憲法有關行政管理方面的根本原則具體化。相當一部分學者從憲法規(guī)范與憲法原理出發(fā)，論述建立行政訴訟制度、制定行政訴訟法的正當性。

“八二憲法”第41條規(guī)定了公民對國家事務的監(jiān)督權，包括批評、建議、申訴、控告、檢舉以及取得賠償的權利。規(guī)定公民“對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”，“有關國家機關必須查清事實，負責處理”。龔祥瑞、應松年、朱維究、胡建淼等將“八二憲法”第41條視為行政訴訟的憲法根據。公法學家龔祥瑞先生對此進行了最為有力的論述，認為“八二憲法”第41條使得國家機關和國家工作人員不再凌駕于法律之上或游離于法律之外，而是與公民在法律面前處于平等地位，這表明“憲法是行政法最直接的根本法，而行政法則是實施憲法最基本的部門法”。龔祥瑞先生繼而主張，應將憲法第41條的“有關機關”解釋為“司法機關”，認為法院是保障公民權利的最適當機關，并建議制定《國家訴訟法》。朱維究教授認為，只有建立行政訴訟制度，公民才能對行政機關及其工作人員的不當或違法失職行為，進行申訴、控告或檢舉。應松年教授將行政訴訟視為行政法制監(jiān)督的重要組成部分，認為這是“把憲法第41條的規(guī)定具體化”。胡建淼教授在1985年指出，“八二憲法”第41條在原則上確立了行政訴訟制度。以上論說，或可構成行政訴訟制度憲法根據的“憲法第41條說”，這可能是關于行政訴訟制度憲法根據的最有力學說。王漢斌在全國人民代表大會做關于《中華人民共和國行政訴訟法（草案）》的說明時，也復述了憲法第41條的規(guī)定，并指出行政訴訟法的制定對于貫徹執(zhí)行憲法具有重要、積極的意義。

還有學者將行政訴訟法制定與保障憲法實施相聯(lián)系。例如，方世榮教授認為，行政訴訟制度從保障行政法得以全面執(zhí)行的角度，保障憲法的正確貫徹實施；行政訴訟制度是權力機關基本監(jiān)督方式的重要補充；行政訴訟制度保護國家行政機關正常行使憲法賦予的職權；行政訴訟制度之下，可保護憲法所賦予經濟組織和公民的基本權利不受行政機關的不法侵害；行政訴訟制度有助于國家行政機關及其工作人員、全體公民增強憲法意識，維護憲法尊嚴?；蚩蓪⒋藢W說概括為行政訴訟制度憲法根據的“保障憲法實施說”。

此外，還可勾勒出行政訴訟制度憲法根據的第三種學說，即“憲法原則的具體化”。1989年版《行政訴訟法》甫一頒布，全國人大常委會法制工作委員會編寫的釋義書中就指出，制定行政訴訟法的依據主要有兩方面：其一根據憲法的根本原則，如憲法規(guī)定國家根本任務是集中力量進行社會主義現(xiàn)代化建設，堅持四項基本原則，堅持改革的原則等；其二根據憲法的有關原則，如憲法規(guī)定的公民基本權利與義務，國家行政機關、審判機關、檢察機關的組織和活動的基本原則及其他規(guī)定。因此行政訴訟制度是憲法原則的具體化。

在筆者看來，以上三種學說并無本質分歧，“八二憲法”第41條構成了制定行政訴訟法的直接實定法根據，行政訴訟法的制定，是落實憲法原則、保障憲法全面實施的題中之義。行政訴訟是推動社會文明進步的重要力量，是國家的金質紐帶，它一定程度上將人民主權、基本權利保障、有限政府、責任政府等憲法基本理念付諸實施，將憲法意義更為具體地表達于現(xiàn)實的法律生活之中。

（二）將行政訴訟法與社會主義法律體系的完善相結合

20世紀80年代初，學界開始了對社會主義法律體系的討論。學界普遍認為法律體系完善與否，是國家法制健全與否的前提，也關系憲法和法律在國家的政治、經濟、文化和社會發(fā)展中能否更充分發(fā)揮其作用。在此基礎上，學界開始討論部門法的劃分，如法理學家沈宗靈教授即認為應當將“行政法和行政程序法”視為11個部門法之一，其中需涵蓋行政訴訟程序法。法理學者黎國智教授認為，加強行政法制建設，是創(chuàng)建和完善中國特色社會主義法律體系的必然要求，在社會主義法律體系中，行政法是最薄弱的環(huán)節(jié)，“缺少一個處理行政糾紛、行政案件的行政訴訟法”，“不填補我國法律的這一巨大空白，就談不上建立和完備具有中國特色的社會主義法制”。

改革開放后浴火重生的行政法制，處于重建的關鍵時期。1982年3月8日通過的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》第3條第2款規(guī)定，“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定。”有多位學者從健全社會主義法律體系的角度出發(fā)，認為盡管已存在民事訴訟法，但仍需平行于民事訴訟法、刑事訴訟法之外的行政訴訟法，進而構成體現(xiàn)社會主義民主和法制的三大訴訟法。其理據在于，雖然行政訴訟與民事訴訟有諸多相通之處，但是性質不同的兩種程序法，它們有著各自的內部結構和相應的外部形式；加之由于行政實體法獨立于民事實體法，既然存在獨立保證民事實體法得以實施的民事訴訟法，那么應當有保證行政實體法得以實施的行政訴訟法。就爭議領域、法律關系、審理原則、管轄方式與管轄依據、起訴的限制條件、訴訟主體、審理程序、舉證責任、判決效力及執(zhí)行方式等方面而言，行政訴訟有諸多不同于民事訴訟之處。因此有必要針對行政訴訟制定程序法典，就申訴、立案、調查、審理、裁決、上訴、終審裁決、強制執(zhí)行等制定行政訴訟程序法。

（三）將行政訴訟法與經濟體制改革相結合

1949年中華人民共和國成立后，在現(xiàn)代化與政權重建的雙重壓力之下，新中國選擇的治理模式迥異于西方的自由放任的治理模式，我國當時的治理模式以集體主義為基礎，帶有濃烈的國家主義色彩，力圖通過集中物質和精神的力量，來實現(xiàn)社會的整體目標。在改革開放之前，社會主義國營經濟占絕對主導地位，政府按照產品分類，將各種企業(yè)置于新成立的各種專業(yè)公司的領導之下，這些隸屬于政府工業(yè)部門的行政性公司將企業(yè)的職能管理吸收于政府組織的行政職能之中，企業(yè)的人力、資金和物資都受到政府的支配，企業(yè)成為國家“大工廠”下的一個個“小車間”。相對于政府而言，企業(yè)處于附屬、服從的地位，企業(yè)與行政機關的關系構成了行政組織內部關系，失去了行政訴訟的必要前提。

20世紀80年代，在推行社會主義商品經濟以及經濟體制改革的背景下，要求企業(yè)成為社會主義商品的生產者和經營者，企業(yè)、事業(yè)單位和社會團體的充分自主權，構成了行政訴訟制度的堅實基礎。如張樹義教授指出的，商品經濟有兩個基本要求：一是生產經營者具有相對獨立的人格權，有自由從事生產的能力；二是經濟活動中要有關各方地位平等。商品經濟首要的前提是確立企業(yè)相對獨立的法人地位，在法律規(guī)定范圍內能維護自己的權益。此時行政機關對企業(yè)的干預權逐步減弱，兩者的關系轉變?yōu)橥獠績蓚€不同主體之間的關系。楊海坤教授指出，“當政府作為國有資產所有者與企業(yè)發(fā)生矛盾時，應用民法原則解決問題，而政府作為政權主體與企業(yè)發(fā)生矛盾時，應運用行政法原則，運用包括行政訴訟在內的手段解決糾紛與爭議”。此時亟待通過行政訴訟制度，來實現(xiàn)和保障企業(yè)的獨立地位和合法權益。

（四）將行政訴訟法與社會主義民主政治相結合

在“八二憲法”中10次出現(xiàn)“民主”一詞?！鞍硕椃ā钡?條規(guī)定了人民主權原則，規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務”。在20世紀80年代，有諸多學者將行政訴訟法制定與社會主義民主政治相結合，認為行政訴訟制度是對社會主義民主制度的踐行，有助于依法保障公眾的監(jiān)督權，克服官僚主義的弊病。

制定行政訴訟法被視為保障人民民主權利和合法權益的需要。張樹義教授當時指出，“行政訴訟制度是實施憲法，切實保障公民權利的重要制度。”“社會主義民主不僅體現(xiàn)在立法機關代表和集中全國人民的意志制定法律，并監(jiān)督其執(zhí)行，而且要在行政機關與公民及其他社會組織之間產生糾紛后，能依法加以裁決，這才是真正徹底的民主。沒有行政訴訟制度，社會主義民主就不夠健全?！毙姓V訟構成了民主的具體實現(xiàn)途徑和有效保障措施。

當時普遍認為，建立行政訴訟制度，有助于獨立行使監(jiān)督權。因為如果讓行政機關自己處理行政違法案件，往往會直接涉及采取違法行政措施的行政工作人員，有些則涉及他們的上級行政領導，由他們自己來改變不恰當的行政措施或糾正行政違法行為，往往會遇到阻力，乃至出現(xiàn)久拖不決。而司法程序規(guī)定了期限，因此不會出現(xiàn)久拖不決的現(xiàn)象。行政機關長于處理日常行政事務，人民法院更適于裁決糾紛、定紛止爭，法院以獨立的中間人身份參與訴訟活動，裁決行政糾紛，能做出更為公正、合理的裁決。通過建立行政訴訟制度，來直接處理國家機關與人民之間的關系，讓違法者承擔法律責任，來實現(xiàn)全過程的社會主義民主。

（五）利用政治話語推進行政訴訟法的制定

在20世紀80年代的中國，學者們利用政治話語推進行政訴訟法的制定。1982年第五屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上，在《關于國務院機構改革問題的報告》中，指出“改革國家行政機構中那些同經濟文化政法等各項建設的需要不相適應的部分”。以此為契機，著名行政管理學家夏書章教授即力陳機構改革與行政學、行政法學的關聯(lián)，指出這其間“法學家英雄用武之地多矣”，并指出“行政法也應該有個訴訟法作實施的保證，如同民法、刑法有民事訴訟法、刑事訴訟法在程序上做保證一樣。”

1987年黨的十三大報告明確指出，“要制定行政訴訟法……追究一切行政人員的失職、瀆職和其他違法違紀行為”，不久后，行政法學家應松年教授即指出“加強對政府的監(jiān)督是十三大報告突出的特點之一……我國的行政訴訟制度……已經有了長足的發(fā)展。但由于沒有一部行政訴訟法對行政訴訟的范圍和程序作出具體規(guī)定，已使行政訴訟制度的建立和發(fā)展受到影響?！秉h的十三大報告的表述，切實推進了行政訴訟法的立法進程。

當時許多學者關于行政訴訟立法的論說頻繁出現(xiàn)著黨和國家領導人的論述。例如龔祥瑞先生在力陳制定行政訴訟法的重要性時，多次援引了鄧小平同志于1980年在中共中央政治局擴大會議上所作的《黨和國家領導制度的改革》講話，指出“官僚主義的另一病根是，我們的黨政機構以及各種企業(yè)、事業(yè)領導機構中，長期缺少嚴格的從上而下的行政法規(guī)和個人負責制，缺少對于每個機關乃至每個人的職責權限的嚴格明確的規(guī)定”。龔祥瑞先生即在此基礎上，指出“凡是權力總須受監(jiān)督。不受限制，必然腐化，這是政治學上的鐵律。……必須制訂一部‘限權法’或‘保權法’——行政法?！薄绊殢恼误w制改革著手，加強民主與法制建設，整理現(xiàn)存行政法規(guī)，盡快制訂具有中國特色的行政法和行政訴訟法?！饼徬壬恼撜f亦折射出公法與政治論說間的復雜關系。

20世紀80年代，行政法學正處于篳路藍縷之期，彼時可供用以論證行政訴訟立法的學術話語相對匱乏。加之當時的學者多經歷過之前若干政治事件，相對更為諳熟政治文件的表述與馬克思主義經典作家的著述。公法是復雜的政治話語，為了讓處于襁褓期的行政法制建設能相對更加快速安全地成長，借助政治權威的話語來澆胸中塊壘，即成為當時較為普遍的學術表達策略。

二、司法機關推進行政審判的嘗試

行政訴訟是人民法院根據法律規(guī)定的程序，解決一定范圍行政爭議的活動。在1989年行政訴訟法頒布之前，人民法院已依據《民事訴訟法》及其他單行法律中的規(guī)定和相關司法解釋、司法文件，開展行政審判工作，設立行政審判庭，積極慎重辦好行政審判案件。在行政審判實踐中積累的寶貴經驗與遭遇到的難點痛點，為行政訴訟法制定提供了寶貴的實務滋養(yǎng)。人民法院以自己的方式，積極參與到行政訴訟法的制定過程之中，成為立法過程中的穩(wěn)健助力者。

（一）厘定法院受理行政案件的范圍

《民事訴訟法（試行）》自1982年10月1日起試行，該法第3條第2款規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定?！边@使人民法院受理行政案件的范圍和適用程序有了法律依據，受理行政案件的范圍也以法律明確規(guī)定為限。之后，為了統(tǒng)一行政訴訟受案標準，1983年3月19日，最高人民法院發(fā)出了《關于人民法院能否受理當事人因不服工商行政管理部門的行政處罰而提起的訴訟的批復》，指出根據《民事訴訟法（試行）》第3條第2款的規(guī)定，人民法院能否受理，要看行政機關據以作出行政處罰決定的法律是否有明文規(guī)定可以向人民法院起訴。凡是法律明文規(guī)定當事人不服行政機關的行政處罰決定，可以向人民法院起訴的，人民法院應予受理；凡是法律沒有明文規(guī)定可以向人民法院起訴的，人民法院就不應受理，而應按照《民事訴訟法（試行）》第84條第2項的規(guī)定告知原告向有關行政機關申請解決。

彼時，北京、天津、上海、江蘇、浙江、湖南、廣東、山東、遼寧、陜西等省市不少地方法院先后都收到一些屬于行政糾紛性質的罰款爭議案件，主要涉及城建、環(huán)保、衛(wèi)生以及工商等行政主管機關。有的被罰單位認為處罰不當，訴請人民法院裁決。在當時，各地人民法院對是否受理行政糾紛做法不一。但更多的人民法院采取積極試辦的態(tài)度。例如江蘇省南京市中級人民法院在1980年1月至4月，就試辦了3起受罰單位不服行政處罰決定而提起訴訟的案件。

從1987年1月至1988年12月，全國各級法院共受理各類一審行政案件14513件，涉及治安、土地、城市規(guī)劃、林業(yè)、工商、礦產資源、漁業(yè)、海關、稅務、環(huán)境保護、食品衛(wèi)生、醫(yī)藥、計量、物價、草原、煙草專賣、交通運輸、內河航道管理、港監(jiān)和外匯等20余類、20多個行政部門，審結一審行政案件13428件。當時行政審判案件相對集中于治安行政、土地行政領域，例如在全國各級法院1988年行政一審結案的8029件案件中，治安行政案件為3320件，占總量的41.4%；土地行政案件為2479件，占總量的30.9%。在全國各級法院1988年一審結案的案件中，維持原處理的3929件，撤銷原處理的916件，變更原處理的422件，當事人撤回起訴的2171件，移送其他機關處理的366件，案件終結的225件。

（二）行政審判庭的設立

在1979年頒布的《中華人民共和國人民法院組織法》（簡稱《人民法院組織法》）第31條、第27條、第24條中，分別規(guī)定最高人民法院、高級人民法院、中級人民法院應設經濟審判庭。1980年上半年，各地人民法院開始相繼建立經濟審判庭，行政案件最初是由民事審判庭和經濟審判庭分別受理。為了完成日益繁重的行政審判工作，根據最高人民法院的決定，一些地方法院從1986年下半年開始，開展了行政審判庭的試點工作。1986年10月6日，湖南省汨羅縣法院成立了全國第一個基層法院的行政審判庭，同日，武漢市中級法院成立了全國第一個中級法院的行政審判庭。最高人民法院于1987年1月14日發(fā)出通知，要求各省法院以積極而又慎重的態(tài)度，選擇若干條件較好的中級和基層法院，試行設立行政審判庭，條件具備的高級人民法院也可以試辦。截至1987年2月，天津、廣東、遼寧、河南、貴州、陜西等地部分法院的行政審判庭已經開始接案。在當時，凡尚不試辦行政審判庭的地方法院，仍按最高人民法院的通知，分別由民事審判庭和經濟審判庭受理行政案件。

在1987年，時任最高人民法院經濟審判庭副庭長的許麗生法官在《人民日報》撰文，指出要區(qū)分行政案件與經濟糾紛案件，認為行政案件與經濟糾紛案件在案件性質、主體地位、案件提起、法律關系、調整對象和調整范圍等多個維度上均存在差異。行政訴訟具有其迥異的特性和任務，旨在調整平等主體之間財產關系和人身關系的民事訴訟程序，并不足以完全適用于行政訴訟。基于此，許麗生法官呼吁：“盡快頒布實施行政訴訟法，并在各級人民法院設立行政審判庭，已是勢在必行。”截至1988年6月底，已有21個高級法院、224個中級法院以及1154個基層法院正式建立了行政審判庭。

1988年7月18日，時任最高人民法院院長的任建新在全國法院審判工作會議上指出，“隨著政治體制改革的深入發(fā)展，建立和健全行政審判機構勢在必行。高級法院和中級法院一般要在今年內建立行政審判庭，基層法院也應根據需要建立行政審判庭?！蓖?月，全國人民代表大會常務委員會任命黃杰為最高人民法院行政審判庭首任庭長。同年9月5日，最高人民法院行政審判庭正式開展工作，其主要任務是：“（一）審理在全國范圍內有重大影響依法應由最高法院管轄的和各高級法院依法移送的第一審行政案件；（二）審理不服各高級人民法院一審判決、裁定而上訴的行政案件；（三）監(jiān)督和指導地方各級人民法院的行政審判工作；（四）指定跨省、自治區(qū)、直轄市的行政案件的管轄；（五）審理按審判監(jiān)督程序決定由最高人民法院再審的行政案件；（六）調查研究行政審判工作中的情況和問題，總結行政審判工作的經驗?！痹趧?chuàng)建之初，最高人民法院行政審判庭下設兩個組，第一組負責治安和土地類行政案件審判，第二組負責經濟行政案件和綜合類案件審判。最高人民法院行政審判庭的建立，對于加速全國行政審判機構的建立，總結行政審判工作經驗，研究解決行政審判工作面臨的新情況新問題，指導各級法院開展行政審判工作，推動行政訴訟走向規(guī)范化，具有重要意義。

需要指出，截至1989年8月，全國范圍內尚有32%法院未建立行政審判庭。那些沒有建立行政審判庭的地區(qū)，行政審判工作雖然在名義上由經濟庭或者民庭兼管，但有些法院實際上卻陷入了無人負責的困境。“有的法院雖然掛起了行政審判庭的牌子，但一人庭、二人庭的較多，甚至只有半個人（即只有一個兼職庭長）。還有的行政審判庭事實上成了‘機動庭’，人員處于不穩(wěn)定的狀態(tài)?！?989年頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱1989年版《行政訴訟法》）第3條第2款規(guī)定，“人民法院設行政審判庭，審理行政案件”，這一規(guī)定為嗣后人民法院設立行政審判庭提供了法律依據。

（三）積極慎重地辦好行政案件

在《行政訴訟法》頒布之前，司法機關在探索行政審判的初步嘗試時，要義在于“積極慎重地辦好行政案件”，“積極慎重”這四個字形象地概括了當時法院的姿態(tài)與策略。

之所以“積極”，是因為“行政訴訟制度的建立是社會主義民主政治和社會主義法制建設的重要發(fā)展，是促進和保障行政機關依法行政的一個重要手段。因此，各級法院要以積極的姿態(tài)把這項審判工作開展起來，堅持依法辦事，嚴肅執(zhí)法，并要十分注意辦案的社會效果。”當時行政訴訟尚處于初創(chuàng)階段，對于受案范圍的厘定，級別管轄的劃分，撤銷、變更、駁回訴訟請求等判決形式的適用，行政附帶民事訴訟等諸多問題，均需在實踐中探索。因此，各級人民法院往往是在行政審判過程中“干中學”，最高法院的主管領導也鼓勵各級法院“勇于探索”，“法律有規(guī)定的，當然要按規(guī)定辦，法律沒有規(guī)定的或者規(guī)定不明確的，可以而且應當進行探索。當然在進行探索試驗時，要慎重從事，工作要做細?！?/p>

之所以“慎重”，是因為“行政審判工作是法院在新時期的一項新任務，它涉及的行政法規(guī)多、案件種類多、行政部門多。認識和掌握行政審判工作的規(guī)律，還需要較長一段時間；行政訴訟法也尚未頒布，在訴訟程序方面還需要探索，因此，審理行政案件必須慎重從事，對具體案件的處理要穩(wěn)妥，既要注意依法保護公民和法人的合法權益，又要支持行政機關依法行使職權。”

在開展行政審判嘗試的工作中，司法機關對行政審判人員的業(yè)務素質和能力提出了新的要求。司法領導者認為，行政審判作為法院的一項新任務，不僅涉及的法律、法規(guī)多，而且專業(yè)性強，審理難度大，加強學習已成為行政審判人員的緊迫任務。行政審判人員學習內容有三：第一，熟悉行政審判涉及的法律法規(guī)，并掌握行政法、行政訴訟法的專業(yè)知識。第二，向行政機關學習，了解行政機關從事行政管理實踐的經驗和執(zhí)法過程，確保審判工作的專業(yè)性。如果從事行政審判的法官“肚里的東西”沒有被告多，要做到公平斷案是困難的。第三，要向專家內行學習。行政審判人員如果對某些專業(yè)技術知識一竅不通，就只能人云亦云或偏聽偏信，也很難對事實作出準確的認定。

（四）穩(wěn)健推進行政訴訟法形成的助力者

《行政訴訟法》的形成與發(fā)展歷程中，法院成為了重要的助力者。時任最高人民法院院長鄭天翔在1988年4月的工作報告中指出“我們正在各級法院逐步建立行政審判庭，加強這項審判工作。行政審判有不少難點，我們也缺乏經驗，希望早日制定行政訴訟法。”同年6月，時任最高人民法院副院長馬原在講話中，將行政訴訟視為依法管理、依法治國的重要里程碑，并從四個方面論及行政訴訟的重要意義：第一，行政訴訟是政治體制改革和經濟體制改革的組成部分；第二，行政訴訟是強化行政管理職能，將行政管理活動納入法制軌道的必要條件；第三，行政訴訟是在新形勢下協(xié)調個人與國家關系、官民關系，以維護社會安定的基本方式之一；第四，行政訴訟是實現(xiàn)《憲法》所規(guī)定的公民申訴權，保障公民、組織合法權益的重要途徑。行政訴訟制度的形成和發(fā)展，一定程度上也注入了司法機關的深沉情感和殷切期望。

1988年7月，時任最高人民法院院長的任建新進一步指出：目前，我國行政審判工作尚無行政訴訟法可供依循，各級法院都要加強調查研究，了解各個機關的職能和執(zhí)法過程，掌握有關的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，認真總結審判經驗，并整理出典型案例報送我院。最高法院要在調查研究的基礎上，作出必要的司法解釋，并積極協(xié)助全國人大常委會起草行政訴訟法，爭取盡早審議通過。

在全國人大草擬制定行政訴訟法的過程中，絕大多數省、自治區(qū)、直轄市的高級法院積極響應，組織了對行政訴訟法試擬稿、征求意見稿和草案的討論，并提出了修改意見。部分法院積極向權力機關反映行政審判工作的實際問題，提供有關行政訴訟的情況和典型案例，并對有些重大問題和某些細節(jié)提出了詳細的修改意見。

三、行政訴訟立法的制度流脈

全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會根據憲法規(guī)定行使國家立法權。最初行政訴訟法律規(guī)范主要體現(xiàn)于《民事訴訟法》的規(guī)定與其他單行立法中的散見性規(guī)定之中。1986年《民法通則》頒布，民法通則的主要任務在于調整平等主體間的財產關系，此后行政法的立法問題浮出水面，當時制定行政基本法的條件尚不成熟，因此行政立法研究組轉而投身于起草行政訴訟法草案的努力，以行政立法研究組的專家立法為基礎，全國人大常委會法制工作委員會接續(xù)開展行政訴訟立法工作，行政訴訟法歷經三審，經由面向全社會公開征求意見，終于1989年4月4日通過，這成為我國社會主義民主與法制建設進程中的一個里程碑事件。

（一）最初散在的行政訴訟法律規(guī)范

1982年五屆全國人大制定民事訴訟法時，不少地方反映官可告民，但民無法告官。時任全國人大常委會委員長彭真同志指出這個問題要解決，因此在1982年通過的《民事訴訟法（試行）》第3條第2款規(guī)定，“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件適用本法規(guī)定”，這也開啟了中國的行政訴訟制度。

1982年8月制定海洋環(huán)境保護法時，第41條規(guī)定當事人不服的，可以在收到決定書之日起十五日內，向人民法院起訴。當時主管的港務監(jiān)督部門堅決不同意，說港務監(jiān)督戴的帽子是有國徽的，怎么能做被告。彭真同志專門協(xié)調，陳丕顯、彭沖好幾位副委員長參加，主管部門還是不同意。彭真讓顧昂然當場念憲法第41條，指出公民對任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關機關申訴、控告和檢舉的權利。但此時的行政訴訟依然要以個別法律規(guī)范的具體規(guī)定為前提，是零散的，各個擊破式的。

1982年至1986年間，在經濟管理法律法規(guī)中，多以特別立法中專門規(guī)定的形式，規(guī)定對特定行政處罰或行政管理決定不服的，可以向人民法院起訴，這主要有如下8類情況：（1）相對人不服食品衛(wèi)生監(jiān)督機構行政處罰決定或衛(wèi)生行政部門損害賠償處理決定的案件；（2）相對人不服土地管理機關的經濟制裁決定的案件；（3）相對人對林業(yè)主管部門的罰款決定不服的案件；（4）相對人不服工商行政管理部門罰款決定或責令賠償決定的案件；（5）發(fā)明專利申請人不服專利復審委員會駁回復審請求決定或有關當事人不服專利復審委員會宣告發(fā)明專利權無效或維持發(fā)明專利權決定的案件；（6）納稅人或扣繳義務人不服稅務機關有關稅務爭議復議決定的案件；（7）相對人不服衛(wèi)生行政部門的藥品行政處罰決定或損害賠償處理決定的案件；（8）相對人不服海洋環(huán)境主管機關行政處罰決定的案件。

1986年9月5日，第六屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過了《中華人民共和國治安管理處罰條例》，該條例第39條規(guī)定，對上一級公安機關就申訴做出裁決不服的，可以提起行政訴訟。之后治安管理行政訴訟成為受理行政訴訟案件最多的具體領域之一。此時，行政訴訟法律規(guī)范散在于不同法律法規(guī)的規(guī)定中，但此類規(guī)定往往極為簡約，除了規(guī)定特定行為的可訴性之外，對于審理程序、審理時限、判決方式等都幾無規(guī)定，更缺少整齊劃一的要求，這也凸顯了制定統(tǒng)一行政訴訟立法的必要性。

（二）行政立法研究組的努力

著名法學家、時任全國人大法律委員會副主任的陶希晉先生，系統(tǒng)提出了建立與完善我國法律體系的構想。陶希晉給出了很有感染力的論說，“憲法統(tǒng)率下的民法、刑法、行政法，以及與此相適應的民事訴訟法、刑事訴訟法和行政訴訟法，構成完整的社會主義法律體系。在這個體系中，以數量而言，絕大多數是行政法律規(guī)范?！薄耙挂徊壳f嚴的憲法真正得到貫徹實施，使它能切實保護公民民主權利和其他合法權益，就必須有一部嚴肅的行政法、行政訴訟法，并設置處理行政侵權行為的行政法庭。”這些論說不僅僅是學理層面的深刻洞察，更構成了組建行政法研究小組、啟動行政訴訟立法的助推。

1986年10月4日，由全國人大常委會法制工作委員會、最高人民法院、中宣部、司法部等單位共同組織了“《民法通則》頒布座談會”，陶希晉先生在會上提出，今后要加緊行政法立法工作，使行政權力有法律約束。座談會結束時，時任全國人大常委會秘書長、全國人大法律委員會主任的王漢斌提出，我們對行政立法知之甚少，缺乏經驗，建議成立行政立法研究組。之后在陶希晉的具體指導下，從1986年起，由全國人大常委會法制工作委員會、國務院法制局、最高人民法院、北京市法制辦和北京大學、中國人民大學、中國社會科學院法學研究所、中國政法大學等單位從事行政法理論和實務工作者10余人，組成行政立法研究組，對在我國如何加強行政法制建設問題進行研究。行政立法研究組組長為時任中國政法大學副校長的民法學家江平先生，副組長為兩位著名行政法學家，分別為時任北京大學副校長的羅豪才教授和中國政法大學應松年教授，應松年教授負責行政立法研究組的日常工作。

行政立法研究組集中了當時我國行政法學界最主要的一批學者，他們最初將起草行政基本法作為立法重點，試圖草擬一個法典式的“行政法通則”或“行政法綱要”，但由于當時正處于推進經濟體制改革的重要階段，對行政法學的一般原理、政府法制的一般經驗都缺少充分的認識，歷經四個月努力，雖草擬了十多份體例模式不同的稿件，但很難擬定出一部切實可行并為小組多數成員接受的行政基本法稿件。

此時，行政立法研究組的思路轉向了行政訴訟法的制定。他們認識到，從1982年《民事訴訟法》試行到1988年《治安管理處罰條例》實施以來，“行政訴訟的實踐已提出大量問題迫切需要作出回答。盡快制定行政訴訟法是實際部門和理論界的一致要求。否則，就會給國家的行政實踐和司法實踐帶來嚴重的不利影響?！苯较壬谛姓⒎ㄑ芯拷M的一次會議上，提出“我們能不能改變個思路，先程序、后實體，以訴訟程序促實體法的完善？”此提議獲得了陶希晉的同意，全國人大常委會法制工作委員會領導也同意了這樣的立法安排。

行政立法研究組在調查研究的基礎上，結合我國的實際情況，并參考了外國行政訴訟的一些做法，于1987年7月至8月間，形成了“中華人民共和國行政訴訟法（試擬稿）”。“行政訴訟法（試擬稿）”的內容主要包括立法根據、任務、主管機構、受案范圍、管轄、是否適用調解原則、當事人、起訴事由、是否適用復議前置原則、損害賠償、起訴理由、審理方式、證據、對妨害審理的措施、訴訟中止、檢察機關參與行政訴訟、裁定與判決、變更、裁定與判決執(zhí)行等等。試擬稿邀請了在京的行政法專家、法院、政府部門及江蘇省的法院和政府部門進行了討論，并在討論基礎上進行修改，于1988年6月15日、6月30日和7月11日先后形成了三份《行政訴訟法（試擬稿）》，并于1988年9月5日報王漢斌、宋汝棼同志并全國人大常委會法制工作委員會黨組。老一輩行政法學家及當時的中青年行政法學者所協(xié)力形成的《行政訴訟法（試擬稿）》，體現(xiàn)了行政法學者的情懷和技藝，也繪就了我國行政訴訟立法的框架。

（三）立法過程中的公開聽取意見

在積極推進改革開放的氛圍下，行政訴訟法的制定于1988年后逐漸駛入快車道。1988年4月13日，新任全國人大常委會委員長萬里同志在第七屆全國人大常委會一次會議上，即指出“我國的行政法體系還沒有形成，行政活動還缺乏基本的規(guī)范和程序，特別是行政訴訟法……等應抓緊制定”。制定行政訴訟法被納入第七屆全國人大常委會工作要點，認為為了保障行政機關依法行使職權，同時防止行政機關濫用權力、侵犯公民的合法權益，需要制定行政訴訟法。

1988年7月，全國人大常委會法制工作委員會提出了行政訴訟法征求意見稿，在廣泛征求各級人民法院、各地方和法律專家、法律院系、研究單位的意見基礎上又作了修改，于1988年10月形成了《行政訴訟法（草案）》，并提交1988年10月31日起舉行的七屆全國人大常委會第四次會議進行第一次審議。王漢斌副委員長在此次會議上，就法院受理行政案件的范圍、行政訴訟的基本原則、行政案件的管轄、法院對行政案件的審理、判決的執(zhí)行及行政機關的賠償責任等主要內容、主要問題加以說明。

根據黨的十三大提出的“重大問題經人民討論”的精神，會議決定將行政訴訟法草案全文公布，并征求意見。全國人大常委會法制工作委員會于1988年11月9日發(fā)布了公開《行政訴訟法（草案）》并征求意見的通知。1988年11月10日《人民日報》全文登載《行政訴訟法（草案）》。草案的公布及這種征求意見的方式，在當時具有深遠的歷史意義和政治意義，其重要性已超過制定特定法律工作本身。此種在全國范圍內公開征求意見的方式，同以往相比，范圍更廣泛，方式更直接，體現(xiàn)了公民參與政治方式的升級，也是對全社會的一種政治教育，宣傳政府與公民一樣有守法義務，為行政訴訟法的制定和實施奠定社會基礎。

在1988年12月14日至12月19日間，全國人大常委會法制工作委員會主持召開了為期一周的“全國討論、研究、修改行政訴訟法草案座談會”，各級人民法院、檢察院，國務院有關部門，各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會有關負責人和法律專家100多位代表出席座談會。時任全國人大常委會副委員長王漢斌同志在會議上講話，指出“行政訴訟法是一個很重要的基本法律，我們過去對這樣的法律研究還不夠，經驗還不多，很需要集思廣益，依靠集體智慧，爭取把草案修改得更加完善。”與會者就行政訴訟法立法目的、行政復議與行政訴訟關系等問題達成較多共識，就行政訴訟受案范圍規(guī)定方式、規(guī)章能否作為行政審判依據、法院能否變更行政機關的處理決定等問題，仍存在較大分歧；與會者還對行政機關對公民、組織造成的精神損害賠償問題，檢察機關、律師在行政訴訟中的地位、作用等問題，提出了不同的意見。

行政訴訟法通過行政機關與普通公民、組織“對簿公堂”解決行政爭議，通過設定行政侵權的賠償責任等方式，可以增強行政機關及其工作人員的自我約束和“公仆”意識，促使國家行政機關依法行使行政權力，改進行政工作。作為最高行政機關，國務院高度重視行政訴訟法草案的征求意見工作，國務院辦公廳于1988年11月向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府及國務院各部門發(fā)出關于認真討論《行政訴訟法（草案）》的通知，要求各地區(qū)、各部門提出意見，于1988年12月31日前匯總后報全國人大常委會法制工作委員會，同時抄送國務院法制局。嗣后，國務院法制局于1989年1月19日至1月21日間，召集部分省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市的政府法制部門的負責人，就《行政訴訟法（草案）》進行討論。在會議上，圍繞行政訴訟中原告訴權展開爭論，有人認為為防止“錯告”“亂告”，應對起訴人的權利做相應限制，相反意見則認為行政訴訟應著眼于保障公民的訴訟權，為他們提供訴訟方便，而不是作種種限制，因為現(xiàn)實的主要問題依然是起訴人“懾于行政機關的權力，不愿告，不敢告”。與會者作為政府法制工作者，對行政規(guī)章的地位形成共識，認為行政規(guī)章在不與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的條件下，應成為法院審理行政案件的依據。政府法制部門的立場，很大程度上是從被告角度思考，其更多思忖在于行政訴訟案件是否會激增、行政行為是否有可能被判不合法等現(xiàn)實問題。

在公開征求意見階段，專家們依然以各種方式，積極參與《行政訴訟法（草案）》的修改與完善。中國法學會于1988年12月16日至12月18日舉行了第二屆二次理事會，12月17日晚專門對《行政訴訟法（草案）》進行研討，20多位不同學科的法學家發(fā)言，對草案提出了60多條修改意見和建議。學者們當時還在學術刊物上發(fā)表論文，對《行政訴訟法（草案）》發(fā)表自己的見解。例如當時已逾古稀之年的行政法學家王名揚先生，即在《政法論壇》撰文，針對草案規(guī)定，就行政條例能否納入受案范圍、檢察官起訴資格、行政訴訟級別管轄、復議機關做被告等9個問題發(fā)表學術見解。朱思東、朱芒則在《法學》撰文，就行政訴訟法立法體例、法院對抽象行政行為的司法審查權、法院的司法變更權、行政附帶民事訴訟問題進行探討。這些都反映了行政法學界對一部精良行政訴訟法典的期盼，反映了行政法學者的社會責任感。

在立法公開征求意見的過程中，各地企業(yè)職工、農民、司法行政機關工作人員、大專院校師生，直接投到全國人大常委會法制工作委員會的信函共計300余份，普遍認為這種做法合乎人民意愿，體現(xiàn)了人民當家作主、參與管理國家和社會事務的愿望。有些信中反映，人民群眾盼望這個法律能早日制定出來，早日頒布實施。有的信件中認為，“行訴法草案把行政管理工作納入法制軌道，是國家加強法制建設的重要步驟”，制定行政訴訟法“不僅能保障公民、組織的合法權益，還可促使行政機關依法行使權力，改進工作作風，提高辦事效率，克服官僚主義和腐敗現(xiàn)象”。許多來信在對行政訴訟法草案基本肯定的前提下，提出了各種修改意見和建議。來信總體上認為應當擴大草案規(guī)定的受案范圍，有些來信對案件管轄、是否賦予法院變更權發(fā)表了不同意見。在諸多來信中，也有的對草案表示不太滿意，認為草案內容“不具體、不明確”“遠離實際”“需要進一步好好地修改”。這些來信體現(xiàn)了立法中的公眾參與，促進了立法的科學化、民主化。

（四）行政訴訟法的審議與通過

全國人大常委會法制工作委員會根據全國人大常委會委員的意見和各地方、各方面提出的意見，對之前的草案作了較多修改、補充。1989年2月19日，第七屆全國人大常委會第六次會議分組審議了《行政訴訟法（草案）修改稿》，這是立法機關對法案的第二次審議，此時草案由之前的7章49條，修改為10章68條。委員們認為，草案“經過反復修改，雖然還不十分完美，但愈改愈好，體系更加完備，條文更加清楚、簡練，符合實際情況，基本成熟，建議提交全國人大第七屆二次大會審議”。

出于行政訴訟法的“基礎性法律”地位，立法機關選擇在全國人民代表大會而非常委會會議上，對行政訴訟法交付表決。1989年3月28日，全國人大常委會副委員長、法制工作委員會主任王漢斌在第七屆全國人民代表大會第二次會議上，就《行政訴訟法（草案）》中的受案范圍、行政訴訟基本原則、管轄、受理和審判、執(zhí)行、侵權賠償責任等主要內容和問題加以說明。全體代表在3月28日至3月31日間，對《行政訴訟法（草案）》進行了審議，代表們針對草案中關于立法宗旨、受案范圍、期限和時效、法院審判依據、調解的適用、法院變更權、判決執(zhí)行、檢察監(jiān)督、侵權賠償責任等內容，提出了諸多修改建議。全國人大法律委員會于1989年3月30日、4月1日召開會議，結合代表們的建議，對草案進行了修改。

值得注意的是，有些代表認為行政訴訟法的頒布，會給計劃生育、糧食定購合同等工作帶來困難，建議行政訴訟法不在這次會議上提請表決，而是在局部地區(qū)試行。但更多代表認為，行政訴訟法是加強我國社會主義民主政治建設和法制建設的重要法律，主張在該次會議上根據代表意見修改后通過。1989年4月1日，全國人大法律委員會在審議報告中建議，本次會議審議通過行政訴訟法。同時，考慮行政訴訟法實施過程中的困難，建議把草案規(guī)定本法自1990年4月1日起施行，改為自1990年10月1日起施行，這樣從法律的通過到實施有一年半的時間，便于各地做好法律實施的準備工作，對相關工作加以改進。第七屆全國人民代表大會第二次會議于1989年4月4日通過了《中華人民共和國行政訴訟法》，有2663票贊成，23票棄權，3票反對，該法于1990年10月1日起施行。這的確是社會主義法制建設的一件大事，有了這部法律，可以有效地保護公民和組織的合法權益，維護和監(jiān)督行政機關依法行使職權。

四、結語

從以上的敘述中，中國行政訴訟法形成的歷史脈絡依稀可現(xiàn)。中國行政訴訟制度的形成史，可謂“半是蘇辛半納蘭”，時而激越高亢，如虬髯大漢，吟大江東去，卷起千堆雪；時如婉約派填詞，淺吟低唱，節(jié)奏舒緩，卻在悄然間移步換景。

歷史不會忘記，兼具政治睿智和法治情懷的王漢斌、陶希晉等領導人在決策層面的指揮若定，以江平、羅豪才、應松年等為代表的行政立法研究組成員為法案形成付出的艱辛努力，夏書章、張樹義、楊海坤、朱維究等學者在經濟、政治體制改革背景下為制定行政訴訟法的鼓與呼，姜明安、江必新、胡建淼、于安、方世榮、葉必豐、朱芒等學者在法律制度設計層面的學術探討，王名揚、張友漁、龔祥瑞等公法耋宿對行政訴訟法草案內容的力陳己見，以及當時特定的政治氣氛，都成為這部法律形成中的重要推手，使得這部法律能夠在一段不太長的時間里得以形成。而這些熠熠生輝的名字，已鑲嵌于中國行政訴訟法制度史之中。

從中亦可思考，學人是應“為學問而學問”，還是應尋求經世致用，為國家和社會做出自己的貢獻？這兩者或許并不矛盾。早在1956年，前輩學者楊玉清就說，“現(xiàn)在是時候了，有研究的人，應該把自己研究的成果，向大家貢獻出來?！鼻拜呅姓▽W人在20世紀80年代的諸多論說，有學術性的表達，也有策略性的考慮，其目標都是推動行政訴訟法的形成。好的學術有助于推動立法議程的設定，促進立法內容的健全與完善。正是有了這樣一部行政訴訟法，才極大程度推進了依法行政制度體系的建設，進而推進了中國行政法學的體系化。在這樣的流轉往復過程中，更進一步彰顯了學人的使命和學術的意義所在。

1989年《行政訴訟法》的制定，體現(xiàn)了黨對立法工作的領導，體現(xiàn)了立法機關、學者和司法實務部門的“三結合”。其一，中央領導人的言論、觀點和態(tài)度，對一部法典是否制定、主要內容為何，都有著極為重要的影響。制定行政訴訟法被寫入中共十三大報告之中，在行政訴訟法草案一審和三審之前，中央政治局兩次對草案進行研究，這為法律的頒布提供了政治保障。其二，要理性認識學者在立法中的作用和局限性，如江平先生指出的，“沒有學者的立法是不行的，但單有學者的立法也是不行的”。在行政訴訟法起草過程中，行政立法研究組發(fā)揮了重要作用，形成了最初的行政訴訟法試擬稿，這相當于學者起草了專業(yè)性較強的法律草案，直接推進了學說與制度的互動。學者的優(yōu)勢在于長期從事相關專業(yè)領域教學研究，對問題有較為體系性思考，但劣勢可能在于對實際領域的真問題了解不夠，不一定能提出契合實際的方案。因此立法需要將學者的智慧與實際工作者的智慧相結合。其三，立法應當從實際出發(fā)。立法要肯定現(xiàn)實中合理的東西，對于目前或在可預見將來都辦不到、行不通的事情，不能因其“先進”就寫入立法中，因為盡管指標先進，但如果行不通，也就是一張徒有其表的具文。在行政訴訟法頒布之前，司法機關依據民事訴訟法和其他單行法律、法規(guī)、司法解釋，開展了較多行政審判實踐，設立了若干行政審判庭，在1989年《行政訴訟法》的制定過程中，充分總結了行政審判實踐的經驗，將經實踐證明的有益經驗上升為法律。

在1989年《行政訴訟法》制定過程中，將草案面向全社會公開征求意見，保障了立法的公眾參與，堅持了立法公開原則，保障了人民通過多種途徑參與立法活動。立法不能孤芳自賞，更不能閉門造車?！凹媛爠t明，偏聽則暗”，只有認真聽取并且采納各方面的意見，制定的法律才能更好體現(xiàn)憲法和黨的基本路線的要求，符合全國最大多數人民的根本利益，才能適應改革開放和發(fā)展社會主義市場經濟的需要。

應在公法與私法、行政與司法、國家與社會、政府與市場的背景下，考察1989年制定行政訴訟法的意義。行政訴訟法確立了公私法的界別，以法的形式確認了國家、社會與個人的界別與對峙，它推動了公民精神的培育，重塑了國家與社會的關系。撫今追昔，2014年11月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，2014年修法著力破解行政訴訟中存在的“立案難、審理難、執(zhí)行難”等問題，切實保障當事人訴訟權利，擴大受案范圍，豐富判決方式，維護行政權依法行使和當事人尋求司法救濟渠道的平衡。相信在新形勢下，有相關的司法政策、司法解釋和指導性案例做支撐，隨著行政法釋義學的日漸縝密，將更為有力地促進現(xiàn)行《行政訴訟法》的實施，為一體建設法治國家、法治政府、法治社會作出積極貢獻。