制定實施監督法辦法研究

內容摘要：貫徹黨的二十屆三中全會“完善監督法及其實施機制”要求，落實2024年11月新修改的監督法精神，在全國大部分省級人大常委會都出臺了監督法相關實施法規的情況下，在對比分析省級人大常委會監督立法情況、監督工作機制程序的基礎上，對北京制定實施監督法辦法的必要性、可行性、主要框架、制度設計開展了研究，建議構建包括1部監督地方性法規、N部專項法規、X個工作制度的“1+N+X”的監督法規制度體系，提高行使監督權的制度化、規范化、程序化水平。

關鍵詞：人大監督；監督法；監督法實施機制

人大監督是黨和國家監督體系的重要組成部分。黨的二十屆三中全會強調，完善監督法及其實施機制。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立70周年大會上的重要講話指出，要充分發揮人大監督在黨和國家監督體系中的重要作用，健全人大對“一府一委兩院”監督制度。2024年11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議以決定方式，對2006年出臺的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》進行了首次修改，完善監督相關法規及其實施機制就成為地方人大常委會需要研究的重要課題。當前，全國22個省級人大常委會都出臺了監督法相關實施性法規，北京、上海、天津等9個省區市雖然出臺了一系列專項監督法規，卻始終沒有一部統一的監督法實施辦法。為了進一步貫徹落實新修改的監督法，提高地方人大及其常委會行使監督權的制度化、規范化、程序化水平，對制定實施監督法辦法開展研究如下。

一、省級人大常委會監督立法基本情況

監督法從1986年動議到2006年正式出臺經歷了20年時間，從2002年第一次審議到最終審議通過也經歷了4年多時間。在監督法出臺前，各地人大常委會在監督工作法制化方面也有一些初步探索。比如，吉林省早在1995年12月就制定了監督條例；黑龍江在1988年1月出臺了常委會監督工作暫行條例；四川省在1995年4月通過了各級人大常委會加強對法律實施情況檢查監督的規定，2006年5月通過了常委會關于規章及規范性文件備案審查的規定；陜西省于1990年2月通過了常委會監督工作條例，1995年6月通過了縣級以上人大及其常委會選舉任命的政府組成人員和法院、檢察院領導人員述職辦法。當然，這些法規都隨著新的相關地方性法規的出臺而廢止。

目前，包括河北、浙江、福建、重慶在內的22個省級人大出臺了相關地方性法規，其中除浙江、安徽、貴州為各級人大常委會監督條例，湖南為縣級以上人大常委會監督條例外，其余18個省級人大都制定的是實施監督法辦法。從時間上看，監督法2006年8月出臺，省級相關地方性法規普遍在2007年至2010年間出臺，其中2007年出臺的5部、2008年出臺的6部、2009年出臺的4部、2010年出臺的6部。安徽雖然出臺時間是2002年，但2007年1月專門作出修訂。從通過主體上看，除了安徽省是代表大會通過、修訂外，其余21個省級人大都是采取常委會制定、修改的方式。從修改次數上看，有4個省級人大進行了1次修改，如果將安徽省2007年的修訂排除在外，作出修改的僅有3個省（見表1）。

當然，沒有出臺實施監督法辦法或者監督條例的省份，監督工作也都是有法可依的，一般采取N個專項立法的形式，基本形成了對監督職權的全覆蓋。比如，天津形成了包括聽取和審議專項工作報告辦法、執法檢查辦法、規范性文件備案審查辦法、預算審查監督條例、關于加強經濟工作監督的決定在內的監督法規體系。安徽則是“1+N”立法的代表，既有管總的各級人大常委會監督條例，也有專項立法，包括聽取和審議專項工作報告及滿意度測評辦法、預算審查監督條例、監督司法工作的若干規定、執法檢查工作條例、實行規范性文件備案審查的規定、專題詢問辦法共6項。

同時，監督方面的法規呈現出與時俱進的鮮明特點。近年來，隨著關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見、關于進一步加強各級人大常委會對審計查出突出問題整改情況監督的意見等一系列文件的出臺，不少地方人大常委會落實黨中央決策部署，及時出臺了相關專項立法。北京、重慶、上海、山東等12個省級人大常委會出臺了加強國有資產管理情況監督或者政府向人大報告國有資產管理情況的地方性法規，出臺時間都在2017年黨中央意見出臺后，其中有11個在2021年至2023年期間密集出臺。河北、甘肅、重慶3個省級人大常委會制定了加強審計查出問題整改監督的決議決定或工作辦法（見表2）。

二、省級人大常委會監督立法主要特點

基于法規文本，重點對22個省份制定實施監督法辦法或監督條例的情況作一分析。

在框架結構上。主要有兩大類，第一類是以監督職權作為主要線索布局。監督法共有九章，除了第一章總則和第九章附則外，其余七章分別對“聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告”“審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告”“法律法規實施情況的檢查”“規范性文件的備案審查”“詢問和質詢”“特定問題調查”“撤職案的審議和決定”作出規范。以監督法作為參照的有兩種情況。一種是同監督法框架結構完全相同、一一對應，如黑龍江、遼寧、陜西、吉林、新疆、西藏、湖南7個省級人大都是這種情況。另一種是同監督法框架基本類似，但有所增減或合并。比如，福建的法規減少了“規范性文件備案審查”一章，增加了“法律責任”一章；青海的法規減少了“規范性文件備案審查”一章，增加了“其他規定”一章；江西的法規增加了“通報與公布”一章；湖北的法規增加了“其他規定”一章；甘肅無備案審查這一章節；河南的法規增加了“聽取和審議國民經濟和社會發展計劃執行情況的報告”一章；重慶的法規增加了“其他規定”“責任追究”兩章；云南增加了“監督公開”一章；山西將監督法后三種監督方式合并為一章，增加了“審議意見的形成和處理”“監督的公開”兩章；貴州的增加了“監督對象和內容”“法律責任”兩章。第二類是以監督工作的環節和程序作為框架。基本上從監督工作計劃、監督方式、審議意見形成和處理、監督公開、法律責任等方面展開（見表3）。

在詳略取舍上。22個省區市中，四川的條目最多共6章103條，山西的最少是9章47條，框架結構以及每個章節下的條款數量本身就體現了取舍。如甘肅、青海沒有備案審查這一章節，青海采取的方式是在“其他規定”章節中原則性規定規范性文件備案審查工作依照有關地方性法規進行。即便是有相應章節，但內容也有多少之分。湖南雖然框架結構同監督法保持了一致，但備案審查一章僅有3條內容，僅規定了應當報送備案的文件范圍，具體程序則按照《湖南省規范性文件備案審查條例》的規定執行。由于各地普遍都有相關的專項監督立法，銜接條款也比較多地出現在備案審查、預算審查、執法檢查、質詢、信訪等規定中。如山西省規定，省人民政府，太原市、大同市人民政府的規章的備案、審查和撤銷，依照《中華人民共和國立法法》和《山西省地方立法條例》的有關規定辦理。由于不同監督方式在監督工作程序上存在類似的情況，一些省級人大常委會通過在一部條款中前后援引的方式避免內容重復。以湖北為例，由于聽取和審議專項工作報告部分已經明確規定了審議意見的形成、反饋、處理程序，這一程序都是相同的，后續在計劃預算審查、執法檢查部分，分別規定“參照本辦法第十二條、第十三條的有關規定執行”。

在監督方式拓展上。除了監督法規定的七種方式外，有些省份結合實際作出了個性規定。如滿意度測評，山西的實施監督法辦法規定，應當根據年度監督工作計劃，將有關專項工作報告提請常委會會議進行滿意度測評，采用無記名表決方式進行；過半數不滿意的，責成限期整改，并在常務委員會會議上重新報告。重慶的規定，人大常委會在聽取和審議專項工作報告時，可以組織人大常委會組成人員、本級人大代表對報告機關的專項工作進行評議；根據評議情況，人大常委會組成人員可以按“滿意”“基本滿意”“不滿意”三個等次對報告機關的專項工作進行滿意度測評。評議后，在一個月內將整改方案報送有關專門委員會或者人大常委會有關工作機構，在評議意見要求的時限內向人大常委會報告整改情況。如工作評議，安徽省規定：常務委員會聽取和審議專項工作報告，可以組織常務委員會組成人員和本級人民代表大會代表進行工作評議。在進行工作評議時，可以要求同級人民政府審計部門提出對被評議單位相關工作的審計報告，并可以組織對被評議單位有關工作人員進行法律知識考試。

在程序細化上。大部分地方都對時間、程序等作了細化。比如監督法規定了“聽取和審議專項工作報告的年度計劃”的議題來源（六種途徑）、通過方式（由委員長會議或主任會議通過）、印發公開（印發常委會組成人員并向社會公布）等內容，但沒有規定年度計劃什么時間確定、經由什么程序確定。河北規定年度計劃方案于每年第一季度由主任會議討論通過；主任會議可以根據實際情況，對未列入年度計劃的新增項目，決定是否列入常委會會議議程。吉林規定專委會或工作機構每年十一月下旬提出議題建議，“一府兩院”要求報告專項工作的每年十一月下旬提出議題建議。江西省規定每年12月10日前提出議題建議。比如關于審議意見的形成和交辦，監督法在第二章、第三章、第四章都規定，常委會組成人員的審議意見交由“一府兩院”研究處理，審議意見、審議意見研究處理情況報告向代表通報并向社會公布，但沒有規定相應的完成時限，各省的細化規定也不盡一致，僅研究處理情況報告反饋的時間，有規定2個月的（青海）、3個月的（甘肅、吉林）、4個月的（黑龍江）、6個月的（湖南）。同一個省對不同類型審議意見的時限規定也不相同，如江西省規定對專項工作報告，“一府兩院”應當在2個月內、最遲應當在4個月內反饋研究處理情況書面報告；對執法檢查報告則規定為4個月內報告研究處理情況。

在創新制度設計上。對于不能按時提交報告的情形，河北、湖北、重慶、甘肅都規定專項工作報告不能按規定在常委會會議舉行十日前送交的，應當說明原因，由主任會議決定是否列入當次常委會會議議程，或根據情況列入以后的常委會會議議程。對于需要重新報告的情形，安徽規定，省、設區的市的人大常委會組成人員五人以上書面聯名，縣級人大常委會組成人員三人以上書面聯名，對專項工作報告不滿意并要求常委會會議表決的，由主任會議決定是否提請表決；對表決的報告，組成人員半數以上不滿意的，應當責成報告機關在下次會議上重作報告；組成人員半數以上對重作的報告仍不滿意的，常委會應當作出相應的決議、決定。對于垂直機關的監督，7個省規定了對垂直管理部門的監督，山西、福建省規定可以聽取專項工作報告，江西、海南、陜西省規定可對垂直管理部門執行法律、法規的情況進行檢查，甘肅省規定市（州）和縣級常委會可以聽取審議省以下垂直領導部門遵守和執行法律、法規情況的專項工作報告，黑龍江省作出原則規定，對上級國家機關在其行政區域內設立的實行垂直管理的機關參照本辦法實施監督。對于法律責任，安徽、福建、海南、貴州等省設專章，規定了受監督的國家機關或者工作人員妨礙常委會行使監督權應當追究責任的若干具體行為，常委會可以采取的處理方式，以及被處理的國家機關或工作人員申訴程序。

三、以北京為例提出開展監督立法的對策建議

一是關于立法的必要性。主要有兩種觀點。一種認為，北京雖然沒有專門的實施監督法辦法，但在監督各個細分領域都有相關專項立法，并不影響監督職權的規范有效行使。另一種觀點認為，雖然細分領域都有相關地方性法規，但內容上還有很多交叉重復的地方，同時，在專題詢問、質詢等方面又存在地方性法規空白，缺乏系統性、整體性、協同性。回顧歷史，監督法出臺后，為貫徹實施好監督法，北京市人大常委會作了大量法規清理工作，2007年3月對常委會議事規則、任免國家機關工作人員條例、預算監督條例作出了修改，廢止了1997年制定的常委會監督司法工作條例。雖然北京市人大常委會也曾將實施監督法擺上重要議事日程，但考慮該項立法涉及國家政治體制，人們的認識有一個逐步統一的過程，一些做法也有一個逐步規范的過程，最終決定暫不制定綜合性的實施監督法辦法，而是先制定兩個實踐經驗比較成熟、運用也比較多的單項法規，即2007年通過的聽取和審議專項工作報告辦法、檢查法律法規實施情況辦法。經過近20年的實踐探索，形勢任務都發生了新的變化。立法和監督是地方人大常委會最經常行使的兩項職權，監督又是區級人大常委會最經常履行的一項重要職權。建議落實監督法關于“省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以根據本法和有關法律，結合本地實際情況，制定實施辦法”的要求，以新修訂的監督法為契機，結合北京市區人大常委會履行監督權的實際需要，制定一部綜合性的監督法實施法規，以便進一步落實黨中央重大決策部署和中央人大工作會議精神，進一步深入總結實踐經驗，提高人大監督工作的制度化規范化水平（見表4）。

二是關于法規名稱。在對立法必要性達成一致認識的基礎上，到底是采用北京市實施監督法辦法的名稱，還是北京市各級人大常委會監督條例的名稱？根據2004年12月主任會議通過的《北京市制定地方性法規技術規范（試行）》，法規名稱包括“實施辦法、條例、規定、辦法、規則”五種，其中實施辦法要全面系統實施上位法，條例是“對某一方面社會關系的調整作出比較全面、系統規定”，既有實施性的也有創制性的。考慮到監督法已經實施多年，且北京現行有效的專項監督法規數量也較多，可以采取“條例”的名稱，重點對照新修改的監督法，對監督職權、監督對象和內容、監督工作程序、跟蹤監督等市區人大常委會共性、普遍性問題作出規定。

三是關于處理好國家大法、地方性法規和有關工作程序的關系問題。構建包括1部監督地方性法規、N部專項法規、X個工作制度的“1+N+X”的法規制度體系，統籌開展相關專項法規的立、改、廢，修改完善具體工作程序。以聽取和審議專項工作報告、檢查法律法規實施情況兩項監督職權為例，北京市既有2007年11月出臺的2個專項辦法，也有2009年3月主任會議通過的相應工作程序。其中，作為地方性法規的兩個辦法都不分章節，前者共17條，后者共20條，但內容基本相同的就有10條左右，包括第一條（制定依據、立法目的）、第二條（議題來源）、第三條（議題建議的提出和相關責任部門）、第四條（年度計劃建議的形成過程及內容組成）、第五條（年度計劃的通過、印發、公布）、第六條（年度計劃的調整程序），以及審議意見書的形成交辦和研究處理、授權常委會辦公廳（室）制定具體工作程序等。具體的工作程序既有對法規進一步細化的地方，也有很多相同的部分。完善監督法實施機制，需要統籌研究國家法律層面的監督法、地方性法規層面的“辦法”、機關規章制度層面的“工作程序”之間的關系，堅持越往下越細化的原則，各個層面擔負起本應肩負的責任，將屬于市區人大常委會共通的問題在監督法實施辦法層面予以統一細化規范，對具體程序在工作制度層面予以細化即可。這樣既可以避免上下一般粗，也可以避免重復、無序規定。

四是關于法規體例結構和重點內容。2024年監督法的最新修改沒有改變原來的總體框架，修改了第二、三、六章的章節名稱，在指導思想中增加了“科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想”，在原則理念中增加了堅持好完善好運行好人民代表大會制度、貫徹新發展理念、正確監督有效監督依法監督、堅持和發展全過程人民民主、擴大代表對監督工作的參與等內容，在有關條款增加了“監察委員會”及相關內容，完善了聽取審議專項工作報告機制，增加了上下聯動、區域協同執法檢查等機制，在財政經濟工作監督方面新增了國有資產管理、政府債務管理、金融工作、審計查出問題整改等內容，增加了專題詢問制度。這些新增內容也是北京市應重點關注并細化落實的內容。在體例結構上，可以采取“總則、監督工作計劃、監督的方式和程序、審議意見的形成和處理、監督的公開、附則”的結構，在監督方式和程序一章，落實監督法的規定，對不同監督方式分別作出原則規定。在重點內容上，既要落實監督法作出的最新要求，又要注意總結北京市監督工作的有效經驗，比如監督工作聯席會議、監督工作協調機制、監督前專項調研、市區人大聯動監督、京津冀協同監督、新聞發布會等成熟做法。在同其他現有法規關系處理上，對已有相關地方性法規的，特別是預算和計劃審查監督、備案審查等，建議借鑒其他省區市經驗做法，采取銜接性條款，在作出總體性一般性原則規定基礎上，僅規定參照有關專項法規執行。同時，考慮同常委會議事規則的銜接，注意同一項工作會前、會中、會后的銜接，比如會前通知并送發文件、組織有關委員代表開展調研，會上印發參閱材料、適當擴大列席人員范圍，會后及時整理審議意見、對審議意見落實情況開展跟蹤監督等。