歐洲議會的質詢時間制度及其發展

內容摘要：質詢是議會的一大重要職能，是議會對行政機關、司法機關及其他機構進行監督的一項重要內容，是議員代表選民進行監督的重要體現，是代議制民主的重要組成部分。歐洲議會的質詢權是歐洲議會的一個重要監督工具，是歐盟機構民主合法性的重要體現，對歐盟民主的發展有重要影響。歐洲議會的質詢時間自1973年首次出現，歷經多次改革。《里斯本條約》生效后，質詢時間制度有了新的發展，因多種原因暫停后又在議會改革的背景下恢復，煥發出新的生命力，顯示出議會制度發展的韌性。

關鍵詞：歐洲議會；質詢權；質詢時間；監督；歐盟民主

質詢是議會的一大重要職能，是議會對行政機關、司法機關及其他機構進行監督的一項重要內容，是議員代表選民進行監督的重要體現，是代議制民主的重要組成部分。質詢制度起源于英國，早期是議員個人的監督工具，后來逐漸被一些歐洲大陸議會解釋為集體監督工具。隨著時間的推移，議會質詢權變得日益重要，其功能也越來越豐富。歐洲議會作為歐盟公民利益的代表，有權對歐盟的其他機構，包括對歐盟委員會、歐盟理事會、歐洲理事會、歐洲央行和歐元集團等進行監督。歐洲議會的質詢權是歐洲議會的一個重要監督工具，是歐盟機構民主合法性的重要體現，對歐盟民主的發展有重要影響。

一、 歐洲議會的質詢權能

歐洲議會的質詢主要通過歐洲議會議員向其他歐盟機構和實體提出問題來實現，是議會監督和審議的直接形式。歐洲議會的質詢是獲得關于特定要點的準確信息或發表政策聲明的機會。早在歐洲一體化進程初始，《建立歐洲煤鋼共同體條約》就規定歐盟委員會的前身“高級機構”接受議會的前身“共同大會”或個別議員提出的書面和口頭質詢的義務。盡管條約未賦予議會對歐盟（部長）理事會的質詢權，但是理事會在20世紀50年代末同意接受議會的書面質詢，并在1973年擴展到口頭質詢[1]。1976年，在巴黎首腦會議上，各國政府首腦同意將議會質詢擴大到政治合作的外交部長會議。1983年《關于歐洲聯盟的莊嚴宣言》進一步鞏固了這些做法。2002年，議會將書面質詢程序擴大到歐洲央行[2]。此外，雖然條約未規定議會有權向歐洲理事會提出質詢。但是，2010年，時任歐洲理事會主席赫爾曼·范龍佩（Herman Van Rompuy）也同意以書面形式回答歐洲議會議員的質詢，只要問題涉及其自身的政治活動，而非歐洲理事會作為一個機構的政治活動[3]。

歐洲議會的質詢方式分為三類，第一，口頭質詢，即在全體會議上向歐盟委員會、歐盟理事會或其他機構代表口頭提出問題，被質詢者回答問題后要進行辯論，議會可決定隨后通過決議。向歐盟理事會、歐盟委員會或歐盟委員會副主席、歐盟外交與安全政策高級代表提出的問題，只能由議會委員會、黨團或至少一定數量的議員提出，并要求將其列入議會議程。此類質詢問題應以書面形式提交至議長。議長應立即將其提交至黨團主席聯席會議。黨團主席聯席會議決定是否將這些問題列入議程草案。向歐盟委員會和高級代表提出的問題，應至少在會議召開前一周送交；向歐盟理事會提出的問題應至少在會議召開前三周送交。若問題涉及共同安全與防務政策，則必須迅速作出答復。此外，如提交質詢的議員未出席會議，則質詢宣告失效[4]。

例如在2021年6月9日的議會全體會議期間，議員克里斯蒂安-西爾維烏·布索伊（Cristian-Silviu Bu?oi）向歐盟委員會進行口頭質詢。議員表示歡迎《歐盟數字十年網絡安全戰略》的舉措，但是擔憂網絡威脅的復雜性和監管的風險，詢問歐盟委員會打算何時制定監管框架，以確保互聯產品和相關服務（包括供應鏈）在設計上足夠安全，并將采取哪些措施加強歐盟在網絡安全方面的戰略自主[5]。

第二，書面質詢，即要求歐盟委員會、歐盟理事會或其他機構代表書面答復相關問題。任何議員、黨團或議會委員會均可根據條例的規定，向歐洲理事會主席、歐盟理事會、歐盟委員會或高級代表提出書面質詢。質詢的內容由作者全權負責。質詢問題應以電子形式提交議長，議長決定是否受理。每位議員、黨團或議會委員會在三個月內最多可提交20個問題。被質詢者收到問題后應在六周內回答。但被指定為“優先問題”的質詢應在三周內回答。質詢問題和答復及其相關附件應在議會網站上公布[6]。書面質詢在議會質詢中占據了相當大的比例。

例如2023年11月22日，左翼黨團議員佩特羅斯·科卡利斯（Petros Kokkalis）向歐盟委員會提出書面質詢。根據希臘媒體的報道，希臘政府打算在歐洲議會選舉前修改選舉法，建立五到六個選區，取代當前的單一選區。議員期望歐盟委員會回答在歐洲議會選舉之前修改選舉法的適當時間是何時及增加選區是否符合歐洲議會選舉的相稱性原則[7]。

第三，全體會議期間的質詢時間。在每次議會全體會議期間，可就黨團主席聯席會議事先決定的一個或多個主題舉行最多約90分鐘的質詢時間。任何議員都可以提出問題，由黨團主席聯席會議決定是否受理。應邀參加黨團主席聯席會議的歐盟委員會委員應具備與質詢所涉領域相關的職責。每次參與全體會議質詢的歐盟委員會委員人數應以兩名為限，可酌情邀請第三名委員。根據規定，還可以與歐洲理事會主席、歐盟理事會主席、歐盟委員會主席、高級代表以及歐元集團主席舉行質詢時間。質詢時間不得提前分配。議長應盡可能確保持不同政治觀點和來自不同成員國的議員都有機會提出質詢。議員有1分鐘的時間提出問題，還可提出補充問題，時間不得超過30秒[8]。

例如在2023年1月17日的全體會議上，歐洲議會在質詢時間內就遏制食品價格上漲的措施向歐盟委員會提出質詢。有議員認為通貨膨脹對農民影響最大，就保障農民利益的具體措施向歐盟委員會提出質詢；還有議員指出，克羅地亞的通貨膨脹相比很多成員國更為嚴重，質詢歐盟委員會打算采取何種措施來予以應對。歐盟委員會農業委員沃伊切霍夫斯基（Janusz Wojciechowski）接受質詢，代表歐盟委員會回答了相關問題[9]。

除了質詢外，議員還可以與歐盟委員會進行通信，有時會比書面質詢更快得到答復。歐盟委員會的內部規則規定，收到歐洲議會議員的信件應在一個月內作出詳細答復。相對而言，向歐盟委員會提出書面質詢的數量最多，遠遠超過向歐盟理事會提出書面質詢的數量。向歐盟委員會提出的口頭質詢和質詢時間提出的問題也超過了向歐盟理事會提出的同類問題。對歐洲議會而言，歐盟委員會的答復往往比理事會的答復更有收獲。相關領域的歐盟委員會委員負責答復，下屬部門會做好準備。而理事會的答復由輪值主席國作出。輪值主席國在代表所有成員國回答質詢時要將答復草案分發給所有成員國常駐代表和歐盟委員會征求意見[10]。

二、 歐洲議會質詢時間的出現和發展

歐洲議會的質詢時間自1973年首次出現，歷經多次改革。《里斯本條約》生效后，質詢時間制度有了新的發展，但是因多種因素導致2013年暫停。2022年4月，質詢時間在歐洲議會中再次恢復，煥發出新的生命力，顯示出議會制度發展的韌性。

1.質詢時間的出現

歐洲議會的質詢時間是1973年引入的一種程序，遵循了英國議會的慣例。英國議員正式加入歐洲議會，帶來了威斯特敏斯特的多種傳統。當時，建立對其他機構的質詢時間制度，加強議會對歐盟（歐共體）行政部門的監督權能，吸引公民和媒體對議會關注的想法獲得支持。議會的質詢時間通過對議會程序條例的一系列改革而演變。議會的程序條例于1973 年1月18日進行了修改，規定在每次全體會議的第二天或第三天會議開始時有60分鐘的質詢時間。在質詢時間內，任何歐洲議會議員可向歐盟委員會和歐盟理事會進行簡短的口頭質詢。問題需在全體會議前至少一周以書面形式提交議長，議長決定是否受理以及提問順序。提出質詢的歐洲議會議員和其他議員也可以繼續補充提問。任何黨團或至少五名議員可要求歐盟委員會對一個普遍關注的問題作出答復后立即進行辯論，期間可向歐盟委員會提出簡短的口頭問題、建議或評論[11]。

根據這些規定，第一次質詢時間于1973年2月13日進行。所有問題均向歐盟委員會提出，主要涉及共同體在區域發展政策領域采取的行動、改善歐盟委員會和歐洲議會的定期磋商機制、延長共同體鋼鐵工業焦煤和焦炭援助安排的措施、歐共體與中國的關系、共同體在對外貿易關系領域采取的行動等問題。質詢時間結束后，歐洲議會還立即就歐共體與中國的關系進行了專題辯論[12]。

歐盟理事會于1973年4月開始參與質詢時間。在一段時間內，歐盟委員會和歐盟理事會在同一次全體會議大約60分鐘的質詢時間內回答歐洲議會議員的問題。1976年，議會修改了程序條例，允許議會向外交部長會議提出與歐洲政治合作有關的問題，并延長質詢時間至90分鐘。修改后的質詢時間通常在議會每次全體會議的第二天和第三天舉行。其中，第二天舉行針對歐盟理事會和外交部長會議提出的質詢[13]。

1979年歐洲議會直接選舉對質詢時間產生了影響。選舉結束后，歐洲議會議員的人數顯著增加，在質詢時間提出的問題數量也從1973年的151個增加到1984年的834個。質詢問題數量的極大增加促使歐洲議會進一步改革程序條例。1986年，歐洲議會提出《杜里報告》，指出了質詢時間制度面臨的諸多問題。議會隨后通過了一項決議，建議歐盟委員會、歐盟理事會和外交部長確保他們的回答簡明扼要；鼓勵議長更嚴格地規定質詢時間內問題的可受理性，更頻繁地使用分組質詢的權力，并減少每個質詢允許的補充問題數量[14]。

2.《里斯本條約》之后的質詢時間

2009年《里斯本條約》生效后，為了更好地履行條約賦予議會的新權能，歐洲議會開始修改程序條例，以適應新條約帶來的變化。2009年11月25日、2010年6月15日和2012年3月29日，歐洲議會分別通過三份修正案。歐洲議會引入了“質詢時間”的新概念，將其與通常的質詢時間區分開，質詢時間只與歐盟委員會舉行，而不與理事會舉行。與歐盟委員會的質詢時間應在每次全體會議上進行，而與理事會、歐盟委員會主席、高級代表和歐元集團主席的質詢時間可在部分全體會議上舉行。此后，歐洲議會不再在全體會議上與理事會進行定期質詢，歐洲議會憲政事務委員會對此的解釋是：《里斯本條約》生效后，議會和理事會在普通立法程序和預算程序中擁有同等權力。鑒于各機構之間的新平衡，不再有任何理由繼續在議程中列入對理事會的質詢時間[15]。

2010年11月20日，歐洲議會和歐盟委員會達成了一項框架協議。協議指出，為了更好地反映歐洲議會和歐盟委員會之間新的“特殊伙伴關系”，兩個機構商定了若干措施以加強歐盟委員會的政治責任和合法性、擴大建設性對話、改善機構間的信息流動和程序方面的合作。協議還指出，應議會的要求，將對歐盟委員會主席進行定期質詢。質詢時間包括兩部分：第一部分由黨團領導人或其代表提問，完全自發進行；第二部分專門討論事先商定的政策主題，最遲在相關全體會議前的星期四確定。此外，應按照歐盟委員會主席的質詢時間模式，引入對歐盟委員會委員，包括高級代表的質詢時間。質詢時間應與歐盟委員會各成員的職責范圍相關[16]。

2010—2012年，歐洲議會與時任歐盟委員會主席若澤·曼努埃爾·巴羅佐（Jose Manuel Barroso）、高級代表凱瑟琳·阿什頓（Catherine Ashton）和歐元集團主席讓-克洛德·容克（Jean-Claude Juncker）進行了多次長達60分鐘的質詢。在質詢時間的前30分鐘，議會各黨團主席直接向歐盟委員會主席、高級代表或歐洲集團主席提出質詢。在剩下的30分鐘議員針對事先商定的特定主題自發提問。提問和回答的時間均有嚴格限制：1分鐘的時間來提問和回答主要問題，30秒的時間來提問和回答補充問題[17]。

歐洲議會議員出席質詢時間的人數一直不足。2011年4月5日，歐洲議會黨團主席聯席會議邀請工作組就改革質詢時間提出建議。該工作組是在更廣泛地思考如何提高議會全體會議吸引力的背景下成立的，由漢內斯·斯沃博達（Hannes Swoboda）擔任主席，并提交了最終報告。根據報告，一種新的質詢時間制度于2011年9月開始試行。針對歐盟委員會的質詢時間是專題性的，黨團主席聯席會議提前一個月決定每次全體會議質詢時間的主題；具體問題自發提出，而非事先準備；發言時間不再預先分配，而是根據“引人注目”（catch the eye）程序進行分配；每次會議邀請的歐盟委員會委員不超過兩至三名；提問和回答均有嚴格的時間限制。2011年9月至2013年，歐洲議會以新形式舉行了幾次質詢時間會議[18]。

3.暫停和恢復質詢時間

隨著歐洲議會權能的日益增大，全體會議議程的壓力越來越大，隨之而來的是質詢時間的衰落，質詢時間有時被推遲，有時甚至被取消。在2013年1月15日全體會議上的質詢時間內，歐洲議會圍繞創新和研發，特別是“地平線2020”框架對歐盟委員會進行了質詢，歐盟委員會副主席和兩名委員參加了質詢[19]。此后，歐洲議會的質詢時間暫停。多種原因導致這一情況，全體會議議程內容過多導致質詢時間難以安排；歐洲議會的質詢時間制度難以像國家議會的類似程序具有吸引力和活力；議員因對質詢時間缺乏興趣而參與度有限；此外需要提前確定質詢的主題，且出席會議接受質詢的歐盟委員會委員人數有限。這些因素導致質詢時間制度的吸引力和重要性日益降低，最終暫停。

2016年12月，歐洲議會再次對程序條例進行修訂，質詢時間的規則也相應進行了更新，并基本上保持到今天。新規則允許議會在每次全體會議上與歐盟委員會進行長達90分鐘的質詢。主題由黨團主席聯席會議在全體會議召開前一個月決定。參加質詢的歐盟委員會委員人數最多為兩名，依據主題可增至三名。根據議會黨團主席聯席會議制定的指導方針，可針對歐盟理事會、歐盟委員會主席、高級代表和歐元集團主席舉行質詢時間[20]。

2021年4月，歐洲議會時任議長大衛·薩索利（David Sassoli）就如何使歐洲議會在新冠肺炎疫情大流行后成為一個更具韌性和更加有效的機構發起了內部討論。重新引入和加強針對歐盟委員會和高級代表的質詢時間成為其中一項重要內容。議會改革焦點小組就改革質詢時間提出了具體建議，重新引入針對歐盟委員會主席和委員的每月質詢時間。焦點小組還建議將這一監督工具擴展到針對歐洲理事會的質詢[21]。此后，在歐洲議會中，關于恢復質詢時間的討論持續不斷。

2022年4月5日，歐洲議會首次在全體會議上恢復了質詢時間，使歐洲議會議員可就特定的熱點問題向歐盟委員會及其他機構進行質詢，期望全體會議的辯論更加生動和引人入勝。與舊的質詢時間相比，新形式沒有發言者名單。取而代之的是歐洲議會議長在“引人注目”程序中向議員開放發言權。這一新形式是議會改革焦點小組討論的結果，期望新形式的質詢時間是一場生動、豐富、有趣且對媒體友好的辯論。社會民主黨黨團主席加西亞·佩雷斯（García Pérez）表示，希望新形式能夠促使歐洲議會議員之間，以及歐洲議會和歐盟其他機構之間就關鍵政策文件進行更深入和直接的對話。復興歐洲黨團也對新的質詢時間表示歡迎，認為這是健康的辯論和問責制，是加強歐洲議會民主的一個步驟[22]。在恢復后的首次質詢時間環節，歐洲議會評估了歐盟委員會的行動方針，并審議了歐盟委員會前兩年的工作。歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩（Ursula von der Leyen）接受了質詢。馮德萊恩回答了議員關于匈牙利和波蘭的法治問題、歐盟綠色協議、歐盟戰略自主、能源獨立以及接收烏克蘭難民等問題[23]。此后，質詢時間制度在歐洲議會中平穩運行。

三、 小結

作為獲取信息的重要來源和監督歐盟其他機構的重要手段，質詢時間制度對于歐洲議會非常重要。質詢時間制度有助于監督審議，因為其具有臨時性，不需要事先采取具體步驟，議員能夠對事件作出快速反應。更為重要的是，質詢時間制度不僅是黨團，而且是議員個人可以使用的審查工具，對于議會少數群體能夠對行政部門進行審查尤為重要。由于其“軟制裁”性質，歐洲議會不僅利用質詢時間制度來獲取信息，以更好地審查機構行動，而且還向歐盟委員會和歐盟理事會等其他機構強調問題，如果未解決議會的關切，議會可將質詢作為追究歐盟其他機構責任的基礎。

總體來看，質詢不但是歐盟監督體系的重要組成部分，也是確保實現歐盟層面民主的重要方式。歐洲議會的質詢時間制度作為質詢權能的重要組成部分，是提高議會全體會議吸引力、履行監督職能、保障歐盟公民利益的重要手段。縱觀歐洲議會質詢時間制度的發展和變革，可以發現，一方面，該制度的發展體現出歐洲議會作為一個機構的活力，不斷自我改革，希望在多重危機的背景下保持機構的韌性，增加歐洲議會相對于其他歐盟機構的權力。另一方面，也體現出在復雜多變的歐盟政治體系框架中，歐洲議會相對于歐盟委員會、歐盟理事會等機構仍然處于一定的弱勢地位。一直以來，歐洲議會都面臨著與歐洲各國議會相同的挑戰，即如何最大限度地發揮其立法、預算、監督和其他權力，如何加強歐盟其他機構的問責制。作為歐盟代議制民主的重要機構，歐洲議會如何更好地發揮其監督功能對整個歐盟政治體系的發展都至關重要。質詢權能作為其中重要的組成部分，未來還需要根據時代的發展和歐盟機構間關系的變化而不斷調整。

參考文獻

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[6]Rules of Procedure of the European Parliament， Rule 138：Questions for written answer，9th parli-amentary term-November2023，https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/lastrules/RULE-138_EN.html，last accessed on 20 December 2023.

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[8]Rules of Procedure of the European Parliament， Rule 137： Question Time， 9th parliamentary term-November 2023，https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/lastrules/RULE-137_EN.html，last accessed on 20 December 2023.

[9]European Parliament Question Time （Commission）- Food price inflation in Europe，17 January 2023， https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/CRE-9-2023-01-17-ITM-011_EN.html，last accessed on 20 December 2023.

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[12]“Minutes of Proceedings of the sitting of Tues-day， 13 February 1973”， Official Journal of theEuropean Communities No C 14/11， 27 March 1973，https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？uri=OJ：JOC_1973_014_R_0011_01，last access-ed on 2 January 2024.

[13]European Resolution on the amendment of ChapterXI of the Rules of Procedure of the European"Parliament，Official Journal of the European Co-mmunities，No C 293/19，13 December 1976，https：//"eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？uri=OJ： JOC_1976_293_R_0019_01，last accessed on 2 January 2024.

[15]European Parliament Committee on ConstitutionalAffairs，Report on amending the Rules of Proced-ure to take into account the changing relation-"ships between the European Parliament and the""institutions representing the national governm-ents following the entry into force of the Lis-"bon Treaty，1 March 2012，https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7-2012-0039_EN.html，last accessed on 2 January 2024.

[16]Framework Agreement on relations between the E-"uropean Parliament and the European Commission，OJ L 304，20.11.2010，p.47–62， https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/？uri=celex%3A32010Q1120%2801%29，last accessed on2January 2024.

[19]European Parliament Minutes，Commission QuestionTime，15 January 2013，https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/PV-7-2013-01-15-ITM-007_EN.html，last accessed on 20 December 2023.

[20]European Parliament decision of 13 December 2016 on the general revision of Parliament's R-ules of Procedure， https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2016-0484_EN.html，last accessed on 2 January 2024.

[22]Andreas Rogal，“Parliament will try to liven th-"ings up with a ‘question time’ session today："Here’s what you need to know”， Parliament Maga-"zine，5 April 2022，https：//www.theparliamentmaga"zine.eu/news/article/parliament-will-try-to-liven-things-up-with-a-question-time-session-today-heres-what-you-need-to-know，last accessedon 20 December 2023.

[23]European Parliament Press Releases， “Question time with Commission President Ursula von der Leyen”，5 April2022，https：//www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20220401IPR26529/question-time-with-commission-president-ursula-von-der-leyen， last accessed on 20 December 2023.