國家與社會關系中的街道治理：調適功能及其實現機制

內容提要 街道辦事處是城市基層政權組織的組成部分，在基層治理中承擔著越來越重要的功能，但一直以來對于街道辦事處的職能定位、權力配置、機構設置乃至發展走向等問題難以形成共識?，F有研究形成了“過渡論”和“情景論”兩類取向，但很難解釋街道體制的異質性和模糊性。引入國家與社會關系視角分析，街道體制事實上成為國家與社會間的“調適裝置”，它通過發揮轉換傳導、政治統籌、社會團結和情感連接等功能的方式，促成了國家與社會的有機統合。在實際運行中，街道體制的功能通過制度剛性、平臺粘性、治理柔性和組織彈性四個機制實現。在中國邁向國家與社會有機統合的歷史進程中，街道體制在未來一段時間內都會保持一種“中間”形態。

關鍵詞 國家社會關系 有機統合 街道體制 組織彈性

〔中圖分類號〕Ｄ６３ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２５）０１－０１２８－１３

一、引言

改革開放以來，快速的經濟發展和巨大的體制變革重塑了城鄉形態和社會面貌。尤其是伴隨著“單位制”及所謂“雙重治理結構”的解體，城市基層社會的形態、格局及治理方式都處于多重轉型與變革之中。國家對“治理重心下移”的反復強調說明，基層社會治理存在薄弱環節，亟待進一步優化和鞏固。無論從哪個角度來看，基層治理能力對國家治理的意義顯而易見：一是效率優勢，對發生在社區、鄰里等基層社會空間的事務，基層政府或政權組織顯然具有天然的位置和距離優勢，易于在短時間內到達現場并予以解決，避免事態擴大和擴散。二是知識優勢，相比更高層級政府，基層組織更貼近和了解民眾，對有關治理情勢和潛在問題擁有更充足和全面的信息，這些都是成功治理所必需的“地方性知識”。三是成本優勢，如果所有具體管理事務都要上升到省市級乃至中央政府層面解決，那么其成本將高得難以承受。四是服務優勢，基層組織單元的夯實有助于公共服務資源在地區中的均衡性分布，從而提高基本公共服務的均等化水平。

在討論城市基層治理時，街道辦事處及其形成的治理結構和治理體系是一個關鍵的研究問題。在現有的治理架構中，街道辦事處事實上已經成為城市基層政權組織的重要組成部分，是城市管理政策的具體實施者和執行者，也是城市管理鏈條中不可缺少的環節。但與其他高度同質化和統一化的國家政權機構相比，街道體制卻表現出“半政權化”的特點，異質性和模糊性非常突出。這種高度的異質性和模糊性表現在三個方面：一是存廢爭論長期存在。自部分地方政府取消街道改革以來，歷經反復撤建，人們對街道體制的存廢、法律地位和功能定位等一系列重要問題莫衷一是，存在著明顯分歧。二是頂層設計不全。２００９年全國人大常委會廢止《街道辦事處條例》后，除《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中第六十八條規定“市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關”以外，國家法律層面對街道辦事處的機構設置、權力行使、人員編制、與其他機構關系等都沒有具體規定。在這種情況下，地方性法規、規章種類繁多。三是組織形態五花八門。正因為頂層設計不足，全國各地的街道辦事處在行政級別、內設機構、人員編制、職能定位、執法資格等方面各不相同，差異較大。有的街道轄區１平方公里，管理人口萬余人；有的街道轄區幾十平方公里，管理人口數十萬。有的街道內設十幾個部門，編制內外人員數以千計；有的街道內設機構簡單，人數控制在幾十人。

本文主要的研究問題是如何理解和看待街道體制的異質性和模糊性。學界的解釋可以大致歸納為“過渡論”和“情景論”兩類?！斑^渡論”以國家和社會“二元化”視角來看待中國基層治理及其中的街道體制，將街道視為國家與社會的交界面，因此街道辦事處兼具行政組織和社區組織的雙重屬性。但正是這種雙重屬性造成了混亂和不確定：從行政性來說，它雖然承擔了大量經濟社會事務，卻因為不是真正的一級政府，所以權責不符，能力受限；從社會性來說，它要服務群眾、引導自治，卻又因派出機關的性質過于科層化和理性化，要解決不確定性就必須進行體制改革，這是過渡論者的“共識”。只不過在具體改革方向上存在著分歧，一種思路是：既然在短期內無法改變街道辦事處的全能型定位，那就應該增加其行政性，“朝著建設一級政權方向”來改革街道體制，至少要把街道辦事處坐實為一級權責平衡的“準政府”。另一種思路則相反：在社區自治不斷壯大的基礎上，應該減少街道辦事處的行政化特征，“為街道管理由政府行為向社會自主行為的逐步過渡創造條件”，或者更進一步，直接撤銷街道辦事處，強化社區自治職能。

“過渡論”非常敏銳地捕捉到了街道作為貫通國家治理與基層治理的“接點”的地位和性質，正是這個位置形塑了街道辦事處的功能定位和現實處境。作為國家與社會的“接點”，改革開放后的街道辦事處也代替單位成為連接國家和個人的重要體制“通道”，在傳達國家意志和表達民眾需求方面起到不可忽視的作用。但是，“過渡論”提出的“做實”街道、使之成為一級政權的對策從來就沒有實現過，虛區實街的建議操作難度非常大；同時也無法解釋部分地方街道辦事處撤建反復的現象，更無法回答形式上撤銷街道后，社區管理逐步行政化，幾乎變身為新“街道辦”的尷尬問題。

與“過度論”不同的是，“情景論”用地域廣漠、地區差異的國情來解釋這些分歧，畢竟不同的城鄉環境、人口規模和地域文化可能形塑著不同的基層治理形態，沒有必要設計整齊劃一的街道體制，只需讓各地因地制宜地解決問題。這種觀點看似強調具體問題具體分析，但實質上也回避了問題。雖然中國的區域差異極大，但各級正式的國家機構，如省市縣鄉政府，在基本形態、權力結構和編制狀況等方面卻大體相同，且能夠用統一的地方組織法予以規定，為何偏偏街道體制就不能統一化和標準化呢？而且，中華人民共和國成立以來，街道體制變化的程度和幅度都遠遠超過其他政權機構，“沒有哪一層級的機構有如此多的變動性和不確定性”，這種大幅度的歷史變遷現象僅用具體階段和情景來解釋似乎還遠遠不夠。

“接點”視角為理解街道治理提供了空間性和關聯性啟發，但對于這一位置的政治意義和治理功能缺乏更為深刻的把握。“差異”視角看到了組織的具體和特殊性，卻沒有意識到這種特殊性與其功能之間可能存在的內在關聯。事實上，“接點”的含義不僅僅是位置性，更重要的是這一位置所承載的不可或缺的功用，以及這種功用得以實現的基礎條件和獨特機制。這就不僅需要把街道體制放在國家治理體系的視角下予以審視，更需要在國家與社會的互動過程中理解功能的實現機制，進而才能廓清其組織形態和機構狀態。本文力圖對街道辦事處體制的功能進行全面反思和梳理，從中發掘中國獨有的國家與社會的統合機制和內在邏輯，闡明街道辦事處體制在此過程中承載的重要功能及其實現機理，從基層治理視角揭示中國之治的制度優勢和治理效能，并以此前瞻街道體制的未來走向。

二、邁向有機統合：中國國家與社會關系演變的內在邏輯

現代國家建設與社會整合是中國邁向現代化的必經之路和應有之義。國家建設的主題是實現古代國家向現代國家的轉型，建設現代民主共和的國家形態，包括現代國家政權體系、法治體系和民主制度等整體性的國家治理體系。而在國家建設（ｓｔａｔｅ－ｂｕｉｌｄｉｎｇ）的同時，中國這樣的后發國家還需要解決社會重新整合的問題，即構建有效的組織化格局和形態，保持社會的活力和秩序。這是因為，第一，反映生產力和生產關系的社會制度本身就是政治國家的前提和基礎，國家建設不可能完全脫離于市民社會構建。正如馬克思所說：“在人們的生產力發展的一定狀況下，就會有一定的交換和消費形式。在生產、交換和消費發展的一定階段上，就會有相應的社會制度形式、相應的家庭、等級或階級組織，一句話，就會有相應的市民社會。有一定的市民社會，就會有不過是市民社會的正式表現的相應的政治國家。”第二，近代以來，伴隨著頻繁的戰亂和社會動蕩，面對著西方近代的工業經濟體系，中國傳統性的、以小農經濟為主的社會制度逐步瓦解，以家庭血緣關系為核心的基層社會共同體也被打破，這種政權崩潰與社會肢解的“雙解體”局面使整個國家陷入了極度混亂和羸弱的境地，造成了鄒讜所說的“整體性危機”。如果不能有效整合社會，就無法重新凝聚資源去爭取民族獨立和國家穩定，也就喪失了國家建設的基礎和依據。

中國解決這一整體性危機、重構國家與社會的主要動力來自中國共產黨領導的革命斗爭，這正是形成“以黨建國”道路的根本性原因。除了實現民族的獨立和主權的完整以外，革命最重要成果就是以政治的方式構建國家共同體和社會共同體。由于完全是依靠武裝斗爭和政治力量完成，所以這兩個共同體其實是一體的，即根據政治屬性與身份屬性的不同，兩個共同體的成員都被結構化、組織化了，由此形成高度一體化的“總體性社會”。這種社會形態的基礎是“一大二公”的社會主義公有制及高度集中的計劃經濟體制。公有制和計劃經濟體制的結合，向下形成無數的基層性的，屬于國家所有的，包含政治、經濟、文化屬性的“單位”，由它們來整合所有的社會勞動者；向上則形成與之相適應的高度集中的政治體制和政權形式。這種由國家主動施于社會、直接敷設社會組織化架構的整合形態被稱為“一體融合”。在“一體融合”中，國家與社會的分野基本模糊不清，甚至出現社會生活被過度政治化的現象。因此，這時的國家與社會關系是典型的包含與被包含的關系，國家與社會之間沒有也不需要制度性互動，人們的社會生活其實也就是政治生活。

總體性社會是中國現代化進程的自然產物，其生成帶有一定的必然性。但在經濟生產中，高度集中的總體性社會難以有效解決資源配置效率低下和激勵不足的問題。為了進一步解放和發展生產力，“改革開放”重構了經濟社會形態，高度集中的計劃經濟體制開始向適度分散的市場經濟轉型，這一進程促進了國家與社會之間的分化。這個分化的關鍵動力來自經濟體制改革，因為經濟體制改革增強了部分經濟組織的自主性，而按照馬克思主義基本原理，經濟的自主性必然帶來社會群體的自主性。在經濟體制改革及其造成的經濟自主性基礎之上出現了社會組織，意味著社會組織的自主性增強；“單位制”被打破，“戶籍”管理松動，實現了經濟要素的自由和“半自由”流動，意味著社會個體的自主性增強。改革開放的４０余年，其實就是原有總體性社會逐步解體，國家自身朝著理性化、現代化的方向轉變的４０余年，也是脫離高度集權體制的社會朝著自主化方向發展的４０余年。

這種“雙轉型”并不意味著國家與社會間出現“脫鉤”。一方面，對于一個從“總體化”形態走出來的社會來說，社會需要與國家保持一定的距離，才能實現必要的自主性。另一方面，任何現代國家都不可能允許社會的完全疏離，國家意志的實現必然需要對社會進行深層次的滲透和介入。不同的是，相比于傳統計劃經濟時代，改革開放以后的國家不斷調整自身進行社會整合的具體策略和方式，“一體融合”被“有機統合”所取代。在“有機統合”中，國家與社會不是包含與被包含關系，而是一種建立在主體間有邊界和適當距離基礎上的柔性連接、平滑互動關系。就好比一個人的大小腿骨，既相對分離，又連為一體，且在接受統一指令時，能夠相互牽引、協調聯動，最終步調一致、活動自如。

接點治理是實現國家與社會有機統合的重要路徑，主要完成三大任務：一是國家意志的社會化。除了法律之外，大量政策、規則和管理行為的執行也在表達國家意志，并且以群眾喜聞樂見的語言表達，獲得民眾的理解、支持和參與，以在社會領域中得到具體落實。二是社會需求的國家化。國家化就是把社會需求納入政策議程，最終變成國家政策和政府行為，這包括對社會民眾需求進行感知、吸納、整合和滿足的一系列行動，如基層服務體系建設、社會資源整合和公共服務供給。三是基層社會的共同體化。通過社會動員和組織再造形成穩定的多元主體參與的治理共同體，以最終完成社會整合的使命和任務。

因此，接點治理具有既不同于國家治理也不同于社會自治的較為特殊的形態和方式。正式的國家政權機關一般以行政化、強制化的方式實現國家意志，并不擅長以社會化方式實施政策并吸納社會需求。而社會自治組織雖然在一定程度上能夠吸納需求和促進共同體建設，但無法快速有效貫徹國家意志，也沒有足夠能力整合更大范圍的資源來回應需求和構建共同秩序。在國家和社會之間，兩者的“接點”需要一種形態較為特殊的組織或“裝置”來完成將國家與社會有機統合的使命。這個裝置只是一個介于國家與社會兩者之間，具有伸縮彈性甚至模糊性的組織。接點治理的這種特殊性為我們重新理解城市街道辦事處的功能作用和組織形態提供了重要線索和啟示。處于國家與社會接觸面上的“公共性組織”必然成為調適國家與社會關系、促進兩者有機統合的重要載體和機制，發揮著難以被簡單替代的功能和作用。

三、有機統合視角下街道體制功能再認識

在法理上，街道辦事處只是區人民政府或者不設區市政府的派出機關，但在實踐中，以街道黨工委和街道辦事處為主導的街道體制在基層治理中發揮著重要的統合功能，成為國家與社會之間的不可或缺的“調適裝置”。還是以大小腿骨做比喻，為了良性互動和步調協調，兩根腿骨之間必須要有一個類似關節的裝置。這個組織和裝置在不斷平衡和調適來自“大小腿骨”的互相作用力，既防止過度摩擦造成損害，又形成連接防止斷裂。街道體制的這種功能具體體現在以下四個方面。

１．轉換傳導功能

有機統合視角下國家與社會之間的互動必然包括兩個方面：一是國家意志向社會的精準傳導以及對個體行為的規范；二是社會個體的利益需求向國家與公共組織的表達以及被有組織性地實現。完成這種互動的組織基礎是介于國家和社會兩大板塊間穩固的接點和通道。如果將計劃經濟時代的“單位”視為一種代理性治理組織的話，改革開放以來的社會變遷事實上弱化和消解著由“單位制”塑造的國家和個人之間的結構性關系。在這種背景下，街道體制事實上承擔著重新連接國家與社會的溝通“橋梁”作用，以利于兩者之間意志與需求的雙向傳導，從而為生成新型“有機統合”形態，提供制度化和組織化保障。

這一點可以從兩方面印證：一是多年來街道辦事處承接自上而下的管理職責和任務呈現明顯膨脹態勢。例如，上海市街道辦事處的法定工作職責包括七大類（基層黨建、公共管理、公共服務、公共安全、指導社區自治、發展以及其他）共１７１項，法定權力九大類共８２項，服務事項共１５０項，涉及中央、市和區層面的相關法律法規、政策意見以及規范性文件２６６部?？梢哉f，街道體制已經成為城市基層治理中的主導性組織，擔負著與社會民生相關的公共管理和公共服務事項直接落地的職責。另一方面，街道也在社會民眾需求的整合與回應中起到重要作用。例如，２０１４年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》就明確要求，進一步強化基層基礎工作，把更多人力物力財力投向基層，把問題解決在基層，把矛盾化解在基層。街道辦事處一方面要化解各類社會矛盾，另一方面也要“變上訪為下訪”，認真解決群眾反映強烈的問題。街道層面的領導聯合辦案、律師陪訪、司法確認等各類形式創新越來越多，說明街道層面在回應訴求、整合利益方面的平臺性作用越來越重。２０２０年《北京市街道辦事處條例》中明確規定，依托市民服務熱線，建立統一的群眾訴求受理平臺，健全完善接訴即辦分類處置機制，按照民有所呼、我有所應的要求，及時回應、解決群眾的訴求。

當然，這里的雙向傳導功能并非簡單的信息傳達和傳輸，街道體制在這個過程中還起到變頻轉換、調整適應的重要作用。自上而下看，除執法項目以外，國家治理中的大量管理和服務事項都需要街道體制結合實際情況來具體執行和落實，甚至經歷“再決策”“再定義”過程。以垃圾分類政策為例，雖然城市的市容綠化管理部門制定了專業性的政策體系，但在具體實施中不能簡單依靠“剛性”法律手段，必須進行深入宣傳和動員，贏得多數居民的認同和支持。同時由于區域差異和特點，街道還需要進一步操作細化和動作分解，包括分類管理、資源配套、人員落實、監督檢查等一系列活動，才能確保國家的垃圾分類意志得以最終有效貫徹。自下而上來看，街道也并非將轄區內公眾的利益訴求“照單全收”或“同聲傳譯”給上級政府，而是根據國家的法律、政策等規范進行分析、篩選、綜合和整理，能夠回應的盡快回應，需要解決的迅速解決，依靠上級解決的快速傳遞，以利于進入政策議程并最終形成政策。在實踐中，街道體制的雙向轉換傳導功能是任何單一的、專業化的“條線”職能部門都無法取代的，所謂“大社區”體制也難以勝任。

２．政治統籌功能

單位制的解體不僅在縱向上削弱了國家與個人的治理性連接，而且在橫向上解構了計劃經濟體制中“單位辦社會”形成的一體化基層治理格局。社區作為居住性空間與“單位”的日漸脫離其實也是與“體制”的日益疏離，由工作場所的“家屬區”“延伸空間”轉變成純粹的社會性單元。在這個單元中，多元化主體包括政府行政部門、“三駕馬車”（居委會、業委會和物業公司）以及其他各類社會組織、志愿組織、草根組織、企業等?；鶎涌臻g雖小，但多元化、異質化程度較高，如果缺乏政治性統籌運作，極易陷入條塊分割、各自為政的碎片化和分散化困境。中國傳統的燈籠由一對對篾條組成骨架，但必須同時有上下兩個圓形“箍”，才能確保穩固、不變形?；鶎由鐣卫碇械倪@種統籌性力量就如同燈籠下部的“箍”一樣，是確保整個治理體系穩定結實的重要環節。

政治性統籌有三個方面內涵：一是政治定向，即從總體上確保經濟和社會發展的根本目的是惠及全體人民，堅持“以人民為中心”的根本政治理念和政治方向；二是人心凝聚，通過統籌手段與目的、改革與發展等關系，不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，贏得最大多數人的支持和擁護；三是資源匯聚，將黨組織、政府、市場、社會、公眾等多方力量統籌、有機整合起來，打造共建共治共享的社會治理格局，為美好生活的實現注入強大力量。街道體制在政治統籌方面的功能具體表現為：

第一，區域統籌。近十年來，街道辦事處在城市管理和社會治理中的屬地責任越來越強，這說明街道實際上對轄區內的城市管理、公共服務和社會治理肩負起了全面統籌的重要責任。例如，《上海市街道辦事處條例》明確街道辦事處的首要職能就是統籌落實社區發展的重大決策和社區建設規劃，參與轄區公共服務設施建設規劃編制，推動轄區健康、有序、可持續發展?！侗本┦薪值擂k事處條例》明確規定，街道辦事處在本街道黨的工作委員會領導下，依法履行轄區公共服務、城市管理、社會治理等綜合管理職能……統籌協調轄區地區性、社會性、群眾性工作。事實上，如果缺少街道層面的綜合協調，那么基層治理的整體性、協同性就會大打折扣，涉及區域發展和民生的重大政策與規劃就難以有效真正落地。

第二，條塊統籌?！皸l”是指專業化、條線化的專業管理部門，往往從中央政府一直延續到地方政權，自成體系、高度專業化，如市場監督管理、衛生健康、民政、人力資源和社會保障、城市管理、住房和房屋管理、綠化和市容管理、公安等。諸多基層公共服務和管理政策的決策權限和執行資源由這些部門掌握。但實踐證明，不同專業管理部門制定的政策可能存在沖突，如果缺乏“塊”的參與和有效協調，那么寶貴的政策執行資源將難以發揮出應有作用，最終制約基層公共服務和管理效能的實現。從近年來修訂的地方街道辦事處條例就可以看到，街道被賦予越來越多的協調權力，如上海就規定，對轄區內需要多部門協同解決的綜合性事項，街道辦事處有權對相關職能部門及其派出機關，按照職責就近、管轄有利的原則，進行統籌協調、考核督辦，街道辦事處可以召集由政府職能部門及其派出機關參加的聯席會議，協調解決轄區內各類公共事務、管理和安全事項。北京明確提出“街鄉吹哨，部門報到”，街道辦事處可以“統籌協調、指揮調度”區人民政府工作部門及其派出機關，以做好轄區服務管理工作。

第三，政社統籌。街道辦事處不僅要協調條塊關系，還肩負著統籌區域內的多元化力量的政治功能。社區內不僅存在市場化、社會化組織，社區還與外部的企事業單位、社會組織發生互動和交流。只有把這些社區內外、體制內外的多元資源都統籌整合起來，把各種政治性、經濟性、社會性資源都鏈接到社區空間，才能形成共同創造美好生活的格局。因此，街道不僅要組織實施與居民生活密切相關的衛生、文化體育、社區教育、養老等社區公共服務，還要動員轄區內企事業單位、社區組織和居民等社會力量參與社區治理，并要支持人民團體、群眾活動團隊、社區志愿者依法開展活動，為社區發展服務。

３．社會團結功能

基層社會治理既有國家屬性也有社會屬性，后者體現在社會的主體性功能和行動。改革開放以來，社會轉型完成了從“單位人”向“社會人”的轉變，而“社會人”向“社區人”的轉變才剛剛開始。換句話說，社區自治的真正實現，基層社會治理的自我運轉，必須以居民在社區中的交往性、社會性網絡為前提，并以在交往基礎上形成的互信互利、規則共識等公共理性為條件。缺乏這種現代化意義上的社會團結或者說再組織化，就難以形成超越傳統血緣關系和家庭基礎的現代性共同體，社區自治也就是無源之水和無根之木，永遠只停留在規劃和設計之中。從這個意義上說，助推社會發育成長正是轉型階段國家的一種重要社會功能，也是“有機統合”型國家—社會關系的題中應有之義。

正如一個人不能自我孕育一樣，社區治理格局的重新建構必須要由超越社區的力量來主導。基層社會共同體的建構或“治理性團結”理想的達成，必須由共同體之外的力量來推進，而街道辦事處正是代表國家完成這一使命的具體組織載體。使命實現主要依靠以下三大功能：

首先是化解糾紛。由于居住密度較大，物權關聯性強，社區居民在土地占用、自發搭建、房屋裝修、公用設施、公共空間等方面很容易產生個體性甚至群體性矛盾和沖突，這些大都屬于新形勢下人民內部矛盾。對于國家治理來說，這些糾紛較為微觀，但對于居民生活來說，這些問題與切身利益和美好生活息息相關。作為政治性的存在，以街道辦事處為代表的基層政權組織必須依照法律法規，結合社區公約，秉持公共精神維護和生產公平正義，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，實現鄰里和諧共生和規范有序。

其次是助推協商。民主協商是新時代社會治理體系的重要組成部分，也是實現社會團結的重要路徑。街道體制在健全基層民主協商機制方面起到不可替代的作用，利用社區代表會議、社區委員會等形式，組織轄區內企事業單位、社區組織和居民對涉及群眾切身利益、關系社區持續發展的社區公共事務進行溝通協調，聽取各方意見和建議，通過民主協商達成最大共識，實現公共價值最大化。在日常狀態下，助推協商還包括指導居民委員會等基層群眾性自治組織建設，健全各類自治平臺，組織社區居民和單位參與社區建設和管理。

最后是動員治理。動員即發動全員參與，動員是形成組織定向和集體行動的有效方式，也是基層空間凝聚有機團結的一種重要路徑。通過廣泛發動群眾參與，以專群結合、群防群治的方式維護社會和諧穩定是中國基層治理的獨特之處，也是其效力之源。因此，街道辦事處在社會綜合治理、社區平安方面承擔著重要職責，需要進行廣泛的社會宣傳，并且要配合公安機關、應急管理等部門，做好公共安全領域和重大活動城市安全風險管理，組織開展應急演練，監督轄區單位安全生產，還包括及時處置居民委員會反映的突出風險和問題，維護轄區安全穩定。

４．情感連接功能

習近平在浙江任職時曾撰文指出：“‘群眾利益無小事’。群眾的一樁樁‘小事’，是構成國家、集體‘大事’的‘細胞’，小的‘細胞’健康，大的‘肌體’才會充滿生機與活力。對老百姓來說，他們身邊每一件瑣碎的小事，都是實實在在的大事，有的甚至還是急事、難事。如果這些‘小事’得不到及時有效的解決，就會影響他們的思想情緒，影響他們的生產生活”。２０２０年６月，習近平在寧夏考察時，特別強調要堅持以人民為中心的發展思想，切實解決好群眾的操心事、煩心事、揪心事。從作為派出機關的身份以及相應的職責定位看，街道的工作重點就是去解決城市民眾生活中的一樁樁小事，尤其是“操心事、煩心事、揪心事”。解決民眾的“小事”，就是在為國家、集體解決“大事”，而在國家與社會之間構建有情感的連接，是國家與社會有機統合的必要條件。

改革開放后街道體制快速恢復，并在存廢爭議中持續發揮作用，及至在黨的十九大之后獲得“社會治理重心下移”和功能強化的新發展機會，正是因為在廣闊的城市空間里，街道從多個層面實際開展或有潛力持續推進情感連接實踐，發揮在國家與社會間建立情感連接的關鍵功能。從情感角度看待中國城市空間里的國家與社會發現，一方面國家向社會發出諸如“群眾利益無小事”“有事找政府”“送溫暖”等情感式政治承諾，另一方面社會則向國家發出“鬧大”“表演式抗爭”等情感式呼吁。街道處在國家與社會的“接點”位置，它既是國家情感式政治承諾的傳達者，又是社會情感式呼吁的接收者，它能夠成為一座連起國家與社會的情感橋梁。

中國共產黨的宗旨是全心全意為人民服務。中國特色社會主義進入新時代，中國共產黨越來越強調以人為核心創新社會治理，強調國家資源配置、制度規范建設、治理技術創新都要服務于“人”的自由和全面發展。在此意義上，街道發揮情感連接功能的實質是重新聚焦“人”，這包括吸納人的意見、滿足人的需求、促進人的交往、提高人的素質、動員人的參與、增進人的認同等豐富的實踐內涵。通過做好關于“人”的工作，街道讓抽象的國家變得人格化、人性化，也讓孤立的個體變成具有正確國家觀的社會成員，從而在國家與社會之間建立起牢固的情感連接?？傊?，街道通過發揮情感連接功能，豐富了國家與社會關系的情感內涵，為國家與社會在多個層面的有機聯系、合作乃至統合創造了條件。

四、街道體制統合功能的實現機制分析

國家與社會的有機統合，有賴于街道體制積極發揮轉換傳導、社會團結、政治統籌、情感連接等功能。從方向、平臺、策略與組織四個方面入手，我們可以把街道體制統合功能的實現機制概括為制度剛性、平臺黏性、治理柔性和組織彈性。

１．制度剛性機制

按照組織社會學的一般觀點，“組織如果不能向任務環境提供合宜的東西，組織將不能取得其生產所必須的投入”。市（或市轄區）政府是街道的上級機關，也是街道任務環境中的最重要部分。理論上，如果一個街道不能保質保量地完成市（或市轄區）政府依法分配和臨時交辦的各種行政任務，那么它將不能取得必要的生存資源，甚至于走向被撤并的命運。據此而言，街道盡管處在國家與社會的“接點”位置，同時受到國家與社會兩方面力量的影響，但它的首要身份是政府組織，其行政屬性超越社會屬性而占據首要位置。從管理上看，由于街道是基于可見的地理空間而非具體項目或職能而設立，具有清晰的地理空間管轄邊界，因此行政系統內的屬地責任治理邏輯很自然地從一級政府延伸到街道，進一步強化了街道辦事處的行政屬性。不管是在哪個領域，也不管是在發揮何種功能，街道都必須按照政府運行的一般規則來行使權力和承擔責任。這一內在規定性塑造了街道體制運作的一個主要機制，即制度剛性機制。

第一，方向剛性，堅持剛性的政治方向。街道必須嚴格執行黨的路線方針政策，注重把國家的意志有效地傳達給社會，面向社會公眾講好黨和國家為人民服務的故事，為國家汲取認同與支持。第二，約束剛性，接受剛性的行動約束。雖然街道從事的主要是社會性或民生性工作，機關色彩較淡，但它同其他政府組織一樣，必須在特定的剛性約束中行動，如編制（主要是行政編制與事業編制）管理的約束。第三，任務剛性，執行剛性的治理任務。街道必須執行相應的剛性行政任務，必須執行由上而下派發的各類“任務包”。進一步來說，處在行政體系末端的弱勢地位又決定了街道事實上難以拒絕“行政發包”以及各類攤派。在一定情況下，除了法律法規規定的治理任務，處在社會治理實踐前沿的街道還需要協調處理各類新生的、無法律法規處置依據、難以劃入政府部門職責范圍內的社會治理任務，不可避免地成為一個“沒有邊界的籮筐”。第四，責任剛性，承擔剛性的行政責任。街道體制需要肩負與其職責相匹配的剛性行政責任，并接受上級政府及其部門的多方面任務考核和民眾的社會評價。

上述四個方面相互關聯，共同構成了街道的制度剛性機制。其中，第三個維度即任務剛性最為核心，是街道制度剛性機制的集中體現。不管行政發包的內容與方式如何變化，市（市轄區）政府都能夠把相當的治理任務交給街道來做。隨著中國特色社會主義進入新時代，民眾對美好生活的向往轉化為城市治理的壓力，城市政府面臨的治理任務日趨增加，分配與交辦給街道的任務隨之越來越多。在這種情況下，街道的任務剛性促成了街道作為“兜底型政府”的形象，保證了即便是在網絡社會里，政府也能夠進入和治理城市基層社會，而不會在各種網絡中越來越虛弱乃至成為“空心政府”。一言以蔽之，制度剛性是街道得以調適國家與社會關系的重要機制，其存在能夠部分解釋為何即便是在強調簡約治理的時代街道仍是不可或缺———街道能夠有效保證國家意志在最基層社會的表達與執行，成為國家政治與行政體系管理城市基層社會的必不可少的組織載體。

２．平臺黏性機制

平臺黏性機制是指街道體制把多元行動者的訴求與力量黏合到一個統一平臺，進而在多元行動者間形成共同的治理愿景，打造集體的治理力量。平臺黏性機制的良性運轉有賴于如下平臺的建構與發展。

第一，黨建引領平臺。街道處在真正的國家與社會“接點”位置，“引領秩序”社區治理模式的建構以及黨建引領平臺的價值在街道層面表現得更為明顯。自２００４年中辦提出建立區域化大黨建格局后，各城市開始探索在街道層面建立區域化黨建平臺，形成了一系列成熟經驗，例如上?！耙詷嫿l塊結合、資源整合、利益契合的黨建聯建模式為區域化黨建的運作機制”。通過區域化黨建等黨建引領平臺，街道獲得較大協調力，可以更好地在黨建的語境下進行吸納與整合。２０１９年中辦印發《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，要求“充分發揮街道社區黨組織領導作用，有機聯結單位、行業及各領域黨組織，構建區域統籌、條塊協同、上下聯動、共建共享的城市基層黨建工作新格局”。此后，街道推進黨建引領的權威與能力得到加強，街道黨建引領平臺獲得更好的發展空間（如街道黨群服務中心為街道黏合多元行動者提供了空間與物質基礎），也為后文講的其他幾個平臺的發展提供政治保障與組織保障。

第二，民眾訴求匯聚平臺。街道實施黏合的主要對象之一是社會公眾。除了如走訪、信訪等傳統渠道，街道依托信息通信技術，構建訴求匯聚平臺，及時收集和整理社會公眾的訴求。目前，上海、北京等城市都把實際的民眾訴求匯聚平臺建立在街道層面（依托相應的１２３４５市民服務熱線），由街道直接面對和協調處理民眾的訴求。在此基礎上，街道自身逐漸發展成一個民眾訴求匯聚平臺：一方面，盡可能細致地梳理民眾的多樣化訴求，特別是收集民眾對于特定公共政策的反饋；另一方面，向上級政府輸送初步整理后的民眾訴求，為后者開展相關的決策以及決策調整提供數據支撐。

第三，城市綜合管理平臺。城市是巨型復雜系統，基于專業化分工的政府部門分立體系往往無法應對城市管理中的諸多難題，這就催生了協調與合作的必要性。然而，協調與合作是不易操作的。作為慣例的領導小組、部門間“牽頭—配合”等機制不足以解決協調與合作的有效落地問題———城市政府職能部門距離城市管理對象（包括社會公眾）較遠；政府職能部門的管理手段比較單一且往往是非人格化的。在街道層面建立和發展城市綜合管理平臺，就成為一種必然選擇。通過城市綜合管理平臺機制，街道整合了政府職能部門的管理資源與力量，柔化了政府職能部門的硬性管理方式，最終拉近了國家與社會的距離。

第四，自治指導平臺。要實現國家與社會的有機統合，既不能一味地用國家力量干預社會，也不能不顧實際地放任社會自我進化。自治指導平臺機制通常建在街道層面，能夠通過以下三個具體過程推動國家力量與社會力量的合作：一是街道把國家的法律法規與政策傳遞給社會自治組織，為社會自治框定一個國家允許的范圍，或者更準確地說，劃定一個國家禁止的范圍；二是街道作為政府的代表，在社會自治出現失靈時（如缺乏資源、自治水平低、自治組織內部糾紛）提供必要的資源與技術支持；三是街道充分調動自治力量進行自我管理、自我服務，及至參與城市基層公共治理，從而既降低行政運行成本，又能夠提高自治力量的主人翁地位與滿足感?？傊?，自治指導平臺機制化解了國家與社會間的天然緊張關系，為二者合作創造了條件。

３．治理柔性機制

黨的十九屆三中全會提出，“中央加強宏觀事務管理，地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區事務，賦予省級及以下機構更多自主權，合理設置和配置各層級機構及其職能，增強地方治理能力，加強基層政權建設，構建簡約高效的基層管理體制”。構建簡約高效的基層管理體制，在城市基層空間里的具體要求之一就是減少對街道的微觀控制，賦予街道更多自主權，重視和鼓勵街道自主探索。向街道賦權是有現實依據的：街道面對的問題多是一線問題、新生問題，如老舊小區加裝電梯，現有法律法規往往無法給出清晰的指導性解決方案，通過立法解決又需要較長的時間，需要街道自主探索解決方案。正是在構建簡約高效基層管理體制的語境下，街道體制的治理柔性機制得以形成。

第一，治理柔性機制強調以解決問題為導向。為解決實際問題，街道并不嚴格按照科層制的照章辦事原則來行事。為更好地解決城市基層社會現實問題或滿足特定民眾的特定需求，進而把矛盾化解在源頭基層，街道可以也應當針對具體情境和具體事例采取針對性的策略，甚至在一定范圍內可以對行政體系制定的公共政策進行創造性執行。

第二，治理柔性機制更加強調使用社會化方式。街道處在國家與社會的接點位置，其可以調用的手段是多樣化的。但就實際情況來看，與一般的政府組織習慣于使用行政方式、法律方式與經濟方式不同，街道會經常性地使用社會化的、非強制性的方式來開展工作。例如，經常性地使用面對面宣傳動員的方式，引導群眾、志愿者一同參與社區治理，社會治安綜合治理中的聯防聯控就是如此。使用“軟法”而非“硬法”來調節社會關系，化解社會沖突與社會矛盾，與當前強調的德治、法治、自治“三治融合”相一致。強調使用民眾喜聞樂見、樂于接受的方式來傳達和執行國家意志，如推行生活垃圾分類政策時更多依靠面對面說服的方法而非使用法律手段予以懲罰。

第三，治理柔性機制強調關注民眾的精神生活。在現實生活中，街道可以通過多種形式關心和改善民眾的精神生活。例如，開展“送溫暖”活動，看望處在困境、窘境中的群眾，送去問候以及相應的款物，讓他們感受到黨和政府的關心關愛。開展“促交往”活動，以黨群服務中心等各類空間設施為基礎，促進群眾間的公共交往，化解社會冷漠與區隔，改善群眾的社會生活環境。開展“供服務”活動，直接提供或扶持社會組織提供豐富的文化、體育等服務，豐富群眾的精神生活。

進一步來說，中國國家“穩定政治”的邏輯集中體現在基層社會治理領域，這就使得街道的治理柔性機制具有了合法性依據———街道的治理柔性行為能夠得到所屬上級政府的認可和支持，同時也增加了合法性基礎———街道的柔性治理行為緩解了沖突與矛盾。借助治理柔性機制的運作，街道在形式上接住了“上面千條線”并能夠靈活地穿梭于國家與社會之間，一方面作為國家形象的代表傳達和執行國家的意志，實現“國家意志的柔性控制”，另一方面靈活回應事無巨細、公私難分的一個個具體訴求。

４．組織彈性機制

街道服從于一系列的制度剛性機制，但這并不必然導致街道組織的僵化。事實上，相對于鄉鎮一級政府、街道上級政府的職能部門等，街道組織是具有較大彈性的，其機構設置、工作崗位設計、人員配置、財務支出等都存在明顯的彈性調整空間。組織上的彈性機制確保了街道作為“調適裝置”的機動性。相反地，如果組織彈性機制不存在，或者說街道的組織比較僵化，那么街道將無法發揮調適國家社會關系、促成國家與社會有機統合的功能。簡言之，制度剛性機制與組織彈性機制不僅不矛盾，而且還是相互支撐和促進的———組織進行彈性調整的目的就是為了促成剛性控制目標的實現，而制度剛性機制又會持續產生維持街道組織彈性的需要。還可以從如下三個方面來理解街道的組織彈性機制。

第一，組織彈性機制首要體現在用工彈性。街道作為派出機關除了具有一定編制數量受到控制的公務員官僚群體和事業單位派生群體之外，還有大量基本不受剛性約束的雇傭群體。在中國東部的Ｓ市中，街道作為區政府的派出機關，以公務員作為載體的官僚群體數量大都在５０人左右，以事業編制人員為載體的派生群體大致有３０至３５人，但雇傭群體則會達到５００—８００人。通過這種基層治理群體“一分為三”的相對隱蔽方式，街道組織突破了國家行政體系內的編制管理制度的剛性約束，掌握了一定的用工彈性，為自身開展活動爭取了實質性的力量支持。

第二，組織彈性機制意味著增設、調整與撤銷的難度相對較小。街道組織的彈性要超過鄉鎮政府所謂的自主性擴張意義上的彈性。街道主要向上一級政府負責，其組織調整的空間更大，增設、調整乃至撤銷的難度要遠遠小于既要對本級人民代表大會負責又要對上一級政府負責的鄉鎮。這種相對靈活性正在構成當前街道作為“調適裝置”的內在優勢。

第三，組織彈性機制具有一定的主觀建構性。從現實的角度看，街道的整體運作符合“行政發包制”的基本邏輯之一，即以結果為導向進行考核和檢查。上級對街道的考核檢查也是以結果為導向，主要看街道是否完成和在多大程度上完成了任務，卻并不嚴格限制街道為完成任務而采取的組織彈性調整措施，甚至會向街道提供突破特定限制的指導與幫助。在行政發包制下，市或市轄區政府與其派出機關的利益是共容的，街道的組織彈性機制毋寧說是上級政府有意建構的結果。

五、結論與討論

２０２１年初中共中央政治局召開會議審議了《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，將基層治理體系和治理能力現代化建設作為全面建設社會主義現代化國家的一項重要工作，要求各地區和部門從鞏固黨的執政基礎和維護國家政權安全的高度，深刻認識做好基層治理工作的重要性。新時代的基層治理絕不僅僅是幫助群眾解決生活瑣事、提供生活服務這么簡單，而必然是執政黨扎根社會、國家贏得深層次認同和人民實現美好生活這三種邏輯的有機統一。只有基于這種政治邏輯才能理解和把握基層治理在國家治理中的重要位置，也才能理解和把握處在這個位置上的街道體制的重要功能和作用。

本文屬于規范研究，旨在重新解釋街道體制的異質性和模糊性。本文并非討論街道體制改革的具體路徑和措施，而是將這一體制放在國家和社會互動的宏觀視野中審視，討論其遷延變化的制度性、歷史性和社會性邏輯。在與現有街道體制研究文獻形成對話的同時，本文的解釋能夠為今天街道體制改革的熱點問題（如街道決策過程的制度化與非制度化、是否保留街道的招商引資職能、如何加強街道的服務管理力量）提供一個討論基礎。改革開放４０多年來，中國國家和社會關系發生著重大變化：一方面，國家在努力適應市場化改革后形成的新的多元化、動態化社會，希望在傳統計劃經濟和單位制解體后繼續實現對社會面的掌控和基本秩序的維護，并能有效回應社會的各種服務性、民生性訴求，形成有效的“民生供給”；另一方面，民間社會的發育和成長雖然具備一定的自我管理和服務的能力，但也必須學習如何構造基于公共理性和公共規則的真正意義上的共同體，以填補計劃經濟結束后國家“有限收縮”所釋放出的公共空間資源。通過調適實現國家與社會的“有機統合”是新時代國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是國家發展和社會整合的重要基礎。街道體制的轉換傳導、政治統籌、社會團結和情感連接功能，使其成為邁向“有機統合”過程中不可或缺的力量。

街道體制的異質性和模糊性正是履行這些功能的必然結果。街道作為一級政府的派出機關，既非政府，也非社會組織，而是介于兩者之間。但正是這種介于國家和社會之間的性質，使它能夠游刃有余地穿行于政黨、國家、市場和社會等不同主體之間，協調整合各類基層治理資源，成為調適國家與社會關系，進而形成國家與社會“有機統合”的有效載體和工具。從這個意義上說，街道體制就是一個“調適裝置”，它的制度剛性、平臺黏性、治理柔性和組織彈性四大機制確保了在基層社會治理過程中具有相當的調適能力，既能夠以社會方式傳遞和實現國家治理意志，也能夠有效吸納社會的治理訴求和意愿，并將兩者融合起來變成構建基層社會秩序的重要力量。在基層社會治理中，某個具體的政府部門、單位、隊伍可能會隨環境發展變化而被撤銷，但承載著“聯系國家與社會”使命的街道卻需要長久存在。街道作為國家與社會關系“調適裝置”的地位基礎由此而形成，并因當前社會治理重心下移戰略的實施而得到鞏固和強化。

２０２４年黨的二十屆三中全會提出：“健全鄉鎮（街道）職責和權力、資源相匹配制度，加強鄉鎮（街道）服務管理力量?！绷⒆阌诂F實國情，街道體制可以被視為轉型時期中國基層社會治理的一種有效制度安排和比較優勢，需要長期堅持并保持動態活力。從宏觀上說，在治理體系和治理能力現代化的語境下，街道體制在未來相當長一段時間內都會保持這種既非徹底政府化、理性化，也非完全社會化、人格化的“二元”屬性或者說“中間”形態。從微觀上說，應該堅持加強街道服務管理力量的導向，按照重心下移、權責匹配、簡約高效的原則，通過頂層設計、機制變革和流程再造，進行轉型、瘦身、增能、提效等改革，推動街道體制合理確定職能，統籌各類資源，精簡合并機構，加強協作聯動，充實社區力量。在這一過程中，要充分體現街道作為基層公共服務的組織者、基層社會治理的引導者、基層民主協商的促進者的角色，進一步提高整體的運行效能、統籌功能和服務動能，充分激活社會自我管理自我服務能力，形成基層黨組織領導下的共建共治共享的治理格局。

作者單位：容志，武漢大學政治與公共管理學院；劉偉，華東理工大學社會與公共管理學院

責任編輯：張陳一軒