社會保障重大理論問題研究（筆談）

編者按：黨的二十屆三中全會明確指出進一步全面深化改革必須“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點”。這要求在進一步全面深化社會保障改革中，切實遵循社會保障制度的常識和規律。為此，本刊編輯部特約中國社會保障學會副會長林閩鋼、何文炯、關信平、席恒以筆談的方式，對社會保障改革與發展的重大理論問題展開研討。

論民生保障的歷史邏輯和價值取向

林閩鋼

“民生”是具有中國傳統文化特色的概念范疇?！懊裆Ｕ稀币辉~是在民生概念的基礎上，與“保障”所進行的組詞創造，從而實現了從個體視角向國家視角的轉換。在黨的十九屆四中全會上通過的《關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中，首次提出“民生保障制度”，并作為中國特色社會主義制度體系的第八項，與社會治理共同構成社會建設的主要內容。如今，民生保障作為一種制度安排，已進入到國家治理的話語體系之中，成為“中國之治”的制度優勢之一。a 因此，如何擺脫西方市場經濟的邏輯思維和價值坐標，從中國歷史發展的視角重新審視民生思想的傳承，正本清源探討中國民生保障的歷史邏輯和價值取向，從而實現民生保障理論及其制度的守正創新，成為本文研究的核心議題。

一、中國民生保障的歷史邏輯

（一）傳統民本思想：民生保障思想的源頭活水

中國傳統民本思想源遠流長，是中華優秀傳統文化寶庫中重要的思想資源。民本思想濫觴于夏商，形成于周初，源自儒家“民惟邦本，本固邦寧”的政治主張。

從民本思想演變過程看，西周時期民本意識開始萌發。民本，相對于君本，使人們認識到人心向背與政權之間的關系，不再單純強調“君權神授”，而是提出了“敬天保民”的思想。《尚書·五子之歌》中記載“民惟邦本，本固邦寧”，這是對民本思想最早的深刻概括。創立儒家學說的孔子極力宣揚“敬天保民”思想，荀子也在繼承孔孟思想的基礎上提出“君者，舟也；庶人者，水也。水則載舟，水則覆舟”（《荀子·王制》）。之后，經過歷代思想家的不斷闡釋，民本思想形成了系統的思想體系，其體系龐大、論述頗豐。民本思想其核心“以民為本”具有三層含義：民為國本、立國為民、政在養民，并形成多樣化的“以厚民生為本”的施政之策。b概括地說，民本思想是指無論是誰在統治、以何種方式統治，其統治宗旨、施政原則都應該以民眾的利益為根本，而無關乎政治制度。a

民生思想來源于民本思想，立足于民眾的視角，關注民眾的生計。民生思想也被視為傳統民本思想的重要組成部分，以民為國本、立國為民這兩個方面構建了中國人獨特的“國以民為先”的安民養民觀。因此，民生思想與民本思想最大的不同是：傳統民本思想并不否定君主地位，反而強調君本論，善政無論是出于畏懼天神的動機而保民，還是畏懼民反失位的動機而惠民，都必須主動促使社會達到安定的局面；而民生思想的出發點是對民眾生活各方面利益的關切，秉持“為民保障”的施政立場，這些不僅是歷代統治者鞏固政權的綱領核心，也成為衡量國家興衰、朝政清濁的標準。

現代民生思想的開拓者是孫中山先生。b 在20 世紀20 年代，孫中山先生對民生的理解是：“民生就是人民的生活——社會的生存、國民的生計、群眾的生命便是”，c 而且把民生提升到新的高度，“民生就是社會一切活動中的原動力”d“民生就是政治的中心，就是經濟的中心和種種歷史活動的中心，好象天空以內的重心一樣”。e 在孫中山先生所倡導的民生主義中，民生不僅是個體福利增進的范疇，更是國家發展層面上的大民生概念，包含著富民強國的治理目標。f 孫中山先生的民生思想是他在追求國家獨立和人民福祉的過程中逐步形成的，通過“平均地權”與“節制資本”雙管齊下力圖平衡資本與公平，避免資本主義的弊端在中國重演。

總之，民生思想的發展是一個逐步演化、不斷豐富的歷史過程，從最初關注百姓的生計問題，到聚焦百姓通過自身的勤勞努力來解決生計的方法，進而意識到保障民生不僅是百姓自己的事情，更應該是國家肩負的責任，直至確立為民保障、走富民強國之路成為國家治理的主線。民生思想不僅是衡量國君行為的標準、國家制定政策的理論指南，更是國家政權存在的價值理據與終極意義。

（二）“家國同構”的歷史傳統是民生保障制度的治理結構

與西方歷史傳統不同，中國自古以家國同構的邏輯立國。家國同構邏輯，即國家對社會成員具有天然的道義責任。g 在儒家傳統中，“修身”“齊家”與“治國”緊緊相連，孟子認為“天下之本在國，國之本在家，家之本在身”（《孟子·離婁上》）。這種家國本位的社會傳統在先秦時期就開始逐步形成，其社會結構建構在家國天下組成的“連續的共同體”之上，h 即在政治模式上表現為“家國同構”，即家與國在組織結構上的共同性。

在家國同構思想觀念的引導下，家庭被看作是一切倫理道德的出發點，以家庭為核心的倫理道德思想被統治者注入國家內涵，并加以制度化成為家庭乃至國家的精神支柱。在傳統中國社會，仁政思想的核心是在邦民之間確立“家”的地位，作為邦本的“民”在仁政思想里多以“家”的形態出現。所謂“國是家”，其目的是維護和鞏固家族秩序，使之能穩定發展。a 家國關系強調的并不是兩個利益主體的博弈關系，更不是對立的關系。國家“立國為家”，民眾“化家為國”，國家與民眾有高度一致的關系。b 國家以父母般的態度來看待和處理民眾的生計問題，為民保障的話語飽含著溫暖性，兼具人文關懷。c

二、中國民生保障的價值取向

中華民族、中國歷史最為突出的特點，即長期的民族融合、國家統一。d 歷史是最好的教科書，能同時打開兩者“密碼”的不外乎就是“民生”這兩個字。為民保障關乎國運，一部中國歷朝歷代更替的歷史，實質上就是演繹了與民生息息相關的興、盛、衰、亡的歷史。中國傳統文化視“民生”為君之“天道”，邦之“根本”，轉換到現代語境下，這是治國安邦的大問題。

（一）從“家國情懷”到“命運共同體”：超越公私邊界

立足于家國同構而產生的家國情懷，在中國傳統的理想追求中體現為，“物格而后知至，知至而后意誠，意誠而后心正，心正而后身修，身修而后家齊，家齊而后國治，國治而后天下平”（《禮記·大學》）。其修身的終極目的不是“身”本身，而是為了“天下”；不是為了“個體”而是為了“整體”；不是著眼“獨自”而是最后實現“共同”。其導向不僅將個人、家庭、國家納入聯動遞進的演進鏈條和軌道，而且為前仆后繼的明德弘道之士指出了“修身齊家治國平天下”的進步階梯和人生目標?！爸袊藲v來抱有家國情懷，崇尚天下為公、克己奉公，信奉天下興亡、匹夫有責，強調和衷共濟、風雨同舟”。e 而家國情懷的產生和弘揚，正是在這條人生道路上開拓前行的必然結果。

基于家國情懷，會產生不同于西方的契約行為邏輯。傳統社會的家國同構，并非國同構于家，而是家同構于國。當家與國出現矛盾時，從家國情懷出發往往采用“移孝為忠”，從而消除家與國、私與公、孝與忠之間的內在矛盾，也實質性地打破了社會秩序與政治秩序的邊界，以及家族私人利益與國家公共利益之間的邊界，將個人利益與公共利益融為一體，家與國成為一個利益和命運共同體。f

（二）從“大同社會”到“國家認同”：超越個人家庭

“大同”是中國傳統特別是儒家文化中令人向往的理想境界。有關大同社會，早在《禮記·禮運》篇中就有如下論述：“大道之行也，天下為公，選賢與能，講信修睦。故人不獨親其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養，男有分，女有歸。貨惡其棄于地也，不必藏于己；力惡其不出于身也，不必為己。是故謀閉而不興，盜竊亂賊而不作，故外戶而不閉，是謂大同?！贝笸鐣粌H表達出安民養民的治國思想，而且老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養等反映出中國人治國方略中民生保障地位和價值的理念。在這個意義上，為民保障是“天下為家”的大同社會的一種制度安排。

雖然在幾千年的歷史變革中，大同社會所具有的文化教義、內涵和外延也發生了較大的變化，但其倡導個體以先義后利為價值取向，以天下大同、國富民強為價值目標的追求卻始終堅定自覺、守正如一。進入新時代，中國共產黨人創新構建了“個人- 家庭- 國家- 世界”整合性的認同機制和模式，既歷時性傳承了“修身、齊家、治國、平天下”傳統家國同構的價值信仰和文化認同，挖掘凝練了革命文化、社會主義先進文化中的“家國情懷”資源，又遵循“文明時空、政治想象、世界圖景、道德理想”有機統一的原則。b 這既是基于本國國情的正確選擇，也是將重視民生的歷史基因注入中國現代化發展的道路，為構建國家認同尋找到歷史與現實的內在聯系，而這種內在聯系強化了人民對國家文化的歸屬感和認同感。

三、余語

第一，民生涉及千家萬戶的家計，但并不僅僅是個人和家庭生活層面上的經濟問題。長期以來，從個人主義視角、從資本邏輯出發，沿用西方市場經濟的公私對立、市場契約及其合作博弈的“銀行家思維”框架，來分析和演繹自古到今的中國民生保障的生成邏輯和運行機理，其行為與目的的結果恰好是南轅北轍。中國民生保障的歷史邏輯表明，關注民生是中國傳統文化的基因，民生保障則是社會共同體的“粘合劑”，是大國扛在肩上的公共責任，是民族融合、國家統一的磐石。

第二，民生保障的實質是國家治理，但不能沿用西方國家殘補式、應急性的制度生成邏輯，更不能照搬西方國家和社會相互對抗的思維，來探討中國民生保障內在屬性和發展規律。如果按圖索驥，當然無法客觀地掌握中國歷史真相和現實真相。中國民生保障的價值取向表明，影響民生保障的關鍵性因素不是經濟與財政，而是民族融合、國家統一，是嵌入特定的社會和文化之中的國家政治意志。

第三，民生保障極具中國智慧、中國經驗。中國式現代化是以民生為本位的現代化，中國共產黨從誕生之日起，就把為人民服務寫在自己的旗幟上，貫穿于黨領導的革命、建設、改革以及新時代的各項事業中，形成了獨具中國特色的民生保障思想。尤其是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著力把以人民為中心的執政理念貫徹到造福人民的社會行動之中，成就斐然。可以預見的是，在扎實推進共同富裕中，民生保障制度將在促進人的自由全面發展、社會的全面進步中發揮出更大的作用。

（作者系南京大學教授，中國社會保障學會副會長）

基于國民權益平等的社會保障制度深化改革

何文炯

隨著人類文明的進步，社會保障已經被公認為現代社會中每一個社會成員的基本權益。作為正在向現代化奮進的國家，中國持續不斷地推進社會保障體系建設，旨在逐步落實國民的社會保障權益。新中國成立以來，尤其是改革開放以來，我國社會保障項目逐漸增多、惠及范圍持續擴大，社會保障整體水平不斷提高，有力地改善了民生福祉，并促進了經濟發展和社會進步。對此，普通百姓有切身感受，國際社會予以積極評價。a 同時需要清醒地看到，社會保障領域的改革和建設任重道遠。事實上，目前我國社會保障領域結構性矛盾突出，不平衡不充分的現象明顯存在，地區之間的社會保障制度政策不完全統一，城鄉之間、人群之間的社會保障項目有多寡、待遇有高低，由此折射出國民社會保障權益之不平等。竊以為，確立國民平等權益是我國社會保障領域深化改革的基礎性問題。

一、新中國成立以來國民社會保障權益進步的三個階段

（一）以公職人員和企業職工為重點的社會保障權益設置

20 世紀50 年代初，國家在實施失業救助和災害救助等項目的同時，借鑒國際經驗建立了適用于企業的勞動保險制度和適用于公職人員的若干福利項目。根據這一制度安排，公職人員和企業職工不僅擁有穩定的工作崗位和持續的收入來源，而且享有退休金和幾乎免費的醫療保障、職業傷害保障、生育保障等一系列社會保障權益，而且他們的家屬也可以享受一定的福利待遇，俗稱“半勞?！薄：髞?，隨著農村集體經濟的逐步發展，國家倡導五保供養制度和農村合作醫療制度等項目。由此形成了一套與那個時期社會發展水平相適應、依附于計劃經濟體制的社會保障體系。

客觀地說，這一系列努力，有效提高了我國社會保障事業發展的整體水平，但在這套社會保障體系中，國家對社會成員的社會保障權益設置是有分別的。這與當時決策者對社會保障的理解有關。例如，1954 年《憲法》第93 條規定“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利。國家舉辦社會保險、社會救濟和群眾衛生事業，并且逐步擴大這些設施，以保證勞動者享受這種權利”。這里強調了“勞動者”的社會保障權益，而且在實踐中，更多地把“勞動者”理解為“工薪勞動者”，農民這個龐大的勞動群體則往往被除外。正是這樣的制度安排，公職人員和企業職工享有良好的社會保障待遇，而農民和城鎮其他社會成員的社會保障項目很少、待遇很低。有關資料顯示，我國的城市化率（即城鎮人口占全社會總人口之比率），1949 年7.3%，1957 年10.9%，1965 年12.2%，1978 年17.92%。b這就意味著，能夠享受良好社會保障的人數不足全國總人數的20%，全國80% 以上人口的社會保障水平很低。

（二）制度轉型與社會保險權益享受范圍擴大

20 世紀80 年代，隨著經濟體制改革的深入，原先的勞動保險制度表現出種種不適應，甚至成為經濟體制改革的阻力，其中最為突出的問題有三個：一是企業之間由于年齡結構和性別結構不同，其勞動保險成本不同，因而企業的勞動力基礎成本不同，直接影響著企業之間的公平競爭；二是在市場經濟條件下，允許經營不善的企業破產，這就需要妥善處理破產企業在職職工和退休職工的勞動保險權益；三是為優化人力資源配置，必須允許勞動者在不同的企業和用人單位之間自由流動，這又涉及到流動勞動者的勞動保險權益及其實現機制。為此，國家以企業為重點實行社會保障制度改革探索，先后建立了面向企業的職工基本養老保險制度、工傷保險制度、失業保險制度和生育保險制度，以及面向國家機關、事業單位和企業的職工基本醫療保險制度。由勞動保險向社會保險制度的成功轉型，均衡了企業之間的勞動力成本，促進了勞動力市場一體化，促進了社會主義市場經濟體制的形成。值得指出的是，這套新型社會保險制度能夠適合各類用人單位，從而使得原先僅有公職人員和國有集體企業職工享有的社會保險權益，擴展到各類用人單位的工薪勞動者以及各類非正規從業人員，使得社會保險成為全體工薪勞動者的基本權益。

（三）項目增設與國民社會保障權益擴展

進入21 世紀，國家在繼續推進經濟體制改革的同時，致力于以保障和改善民生為重點的社會建設，因而更加重視社會保障領域的改革和建設。有關部門根據經濟社會發展變化，深入分析社會成員的基本風險及其變化，及時設置相應的社會保障項目，不斷補齊民生領域的短板，使社會保障項目體系逐步完善。一是先后建立了新型農村合作醫療制度、醫療救助制度和城鎮居民基本醫療保險制度，實現了基本醫療保險制度全覆蓋，確立了全體國民的基本醫療保障權益。二是先后開展新型農村社會養老保險和城鎮居民基本養老保險試點，隨后將這兩項制度整合成為城鄉居民基本養老保險制度，實現了基本養老金制度全覆蓋，確立了全體國民的基本養老金權益。三是在已經實行城鎮最低生活保障制度的基礎上，建立了農村最低生活保障制度，使全體社會成員都有最基本的生活保障，意味著確立了全體國民基本生存保障的權益。四是完善了具有數千年歷史的災害救助制度，將農村五保供養制度和城鎮“三無”人員救助制度統一為特困人員供養制度，同時建立并實施教育救助、住房救助、就業救助、司法救助和臨時救助等，形成了一個完整的新型社會救助體系，確立了全體國民的社會救助權益。五是針對特殊群體的特殊困難，逐步加強了婦老幼殘軍等特殊群體的福利保障，增設了軍人保險制度、老年優待項目、困難家庭養老服務補貼項目、困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度等。最近幾年，為適應老齡化高齡化趨勢，有關部門開展了長期照護保險試點。這一系列項目的增設，顯著擴展了國民的社會保障權益。

二、確立國民平等權益是社會保障深化改革的重要基礎

從70 多年來我國社會保障事業發展情況看，前30 年的重點是初建制度，落實部分勞動者的社會保障權益；中間20 年的重點是制度轉型，以適應經濟體制改革的需要，并為落實全體勞動者社會保障權益奠定基礎；后20 年的重點是增設項目、擴大惠及范圍，以適應民生保障需求的增長。值得討論的是，未來一個時期的重點是什么？本文認為，應當是確立國民平等的社會保障權益。這是基于社會保障領域的現實突出問題和經濟社會發展趨勢分析后作出的判斷。

（一）社會保障補短板需要明確國民社會保障權益

現行社會保障體系存在明顯的結構性矛盾，比較突出的問題是，部分社會成員能夠享有的社會保障項目很少、保障待遇很低。隨著社會成員權利意識的覺醒，多年來這些社會成員一直在爭取自己的社會保障權益，并通過各種途徑反映其呼聲，例如農民希望提高基礎養老金和醫療保障待遇，新業態從業人員等非正規就業者希望享有職工社會保險，等等。因此，今后一個時期應當著力補齊這些短板。這就需要注意到，現行社會保障體系中，部分社會成員享有完備的社會保障項目且若干項目的保障待遇偏高。如果在補短板的過程中，采用這類高保障群體的社會保障標準，則不僅會大幅度增加制度成本，而且會使整個社會保障體系違背“?；尽钡脑瓌t。因此，迫切需要明確每一個社會成員可以享有的社會保障項目及其待遇水平。

（二）增強社會保障與經濟發展協調性需要明確國民社會保障權益

多年來，學界一直在討論社會保障與經濟發展的協調性。最近10 多年，隨著經濟發展進入新常態，關于法定社會保障制度運行成本與經濟發展關系的討論更多。這就需要深入思考：社會保障制度如何與經濟增長實現良性循環？一般地說，有效的社會保障制度不僅能夠為經濟發展提供穩定和諧的社會環境，而且能夠增強低收入群體的現實消費能力和全體社會成員的消費信心，從而促進經濟持續增長。這里有一個關鍵因素，即社會保障籌資水平的適宜性。按照社會保障基金管理“以支定收”的基本原則，社會保障籌資水平決定于社會保障待遇水平，因此保持法定社會保障各項目待遇的適度性至為重要。所以，需要明確全體國民的社會保障權益，從而明確每一個法定社會保障項目的適度待遇水平，進而保持其籌資水平始終處于適宜水平。

（三）增強社會保障制度可持續性需要明確國民社會保障權益

社會保障制度必須保持基金收支長期平衡，才能實現可持續運行，才能給全體社會成員以穩定的預期。然而，由于制度設計缺陷或運行環境變化，現行社會保障體系中個別法定社會保障項目的基金收支平衡難度正在加大，其可持續性令人擔心，因此增強社會保障各項目的可持續性將是未來一個時期社會保障制度改革和建設的重大課題。任何社會保障項目都是一個復雜的運行系統，因而影響其基金收支平衡的因素眾多，待遇水平的設定及其確定方法是重要因素之一。從最近20 多年的實踐看，社會保障待遇增長過快是導致這些項目基金風險增加的主要因素。因此，只有恪守“?；尽痹瓌t，才能實現社會保障制度長期持續健康運行。這就需要以國民社會保障權益界定為基礎，在如何理解“基本”、如何刻畫“基本”、如何體現“基本”上下功夫，并制定切實可行的操作方案。

（四）建設多層次社會保障體系需要基本保障各項目有更明晰的制度定位

隨著時代的進步，人們對社會保障有更多的訴求，希望有更穩定的收入來源，更好的醫療保障和照護保障，有更多的養老金，這就需要明晰政府的職責，妥善處理政府與市場、政府與社會的關系。事實上，社會保障由基本保障和補充性保障兩個層次構成。前者是政府依法組織實施的項目，旨在保障全體社會成員的基本需要，貫徹“結果公平”的原則，這是每個國民的基本權益；后者則是社會成員及其工作單位的自主自愿和自費行為，貫徹“機會公平”的原則，由企業或非營利性機構承擔組織工作，旨在滿足部分社會成員的個性化風險保障需求。經過40多年的改革探索，學界和政府已經基本達成共識，國家應當建立多層次社會保障體系。這就要求明確作為國民權益的基本保障項目及其保障程度，并通過法定的程序予以固化，使全體社會成員有穩定的預期，并據情籌劃自身的補充性保障。

三、基于國民權益平等的社會保障改革思路和重點

前面的討論表明，過去70 多年我國社會保障制度建設和改革的主要貢獻在于，基本上確立了全體社會成員的社會保障權益，但不同類型社會成員的社會保障權益還有較大的差距。因此，通過完善社會保障項目體系并縮小同類項目的待遇差距，有效落實每一個社會成員應有的社會保障權益，逐步縮小不同群體之間的社會保障權益差距，不斷增強國民社會保障權益的平等性，應當是今后一個時期我國社會保障制度深化改革的基本取向。只有這樣，社會保障制度才能成為推進基本公共服務均等化、促進共同富裕和國家治理現代化的重要力量。

（一）區分國民社會保障權益與勞動者社會保障權益

有風險，才有保障，社會保障制度存在的前提是社會成員的基本風險保障需求。由于一般社會成員與勞動者面臨不同的風險，因而社會保障權益設置應當區分國民社會保障權益與勞動者社會保障權益。勞動者首先是普通社會成員，因而既享有國民社會保障權益，又享有勞動者社會保障權益。我國現行社會保障體系對有清晰勞動關系的正規就業者有比較系統的社會保障項目設置，而對其他社會成員的社會保障則沒有足夠的重視和系統的設計，這是國民社會保障權益不平等的表現。為此，需要按照前述邏輯重構社會保障體系，對現行相關項目逐步調整和整合，形成新的社會保障體系。

（二）基于權益平等的國民社會保障項目設置

面向全體國民的社會保障項目設置，需要基于對一般社會成員的基本風險分析。如貧困、災害、生育、疾病、失能等風險是每一個社會成員所面臨的基本風險，因而基本生活保障、養老金、災害救助、生育保障、醫療保障、照護保障、無障礙環境等項目應當屬于國民社會保障的范疇。根據現行制度安排，生育保障主要面向有清晰勞動關系的職工，基本養老金和基本醫療保障采用分類保障且待遇差距很大，還有眾多的社會救助項目和特殊群體福利項目基本上僅面向具有本地戶籍的居民，非戶籍常住人口無法享有，這些都是國民社會保障權益不平等的現象。

（三）基于權益平等的勞動者社會保障項目設置

面向勞動者的社會保障項目設置，需要基于對勞動者的基本風險分析。例如，失業、職業傷害、收入下降等風險是每一個勞動者所面臨的基本風險，因而就業保障、職業傷害保障、職業年金a 等項目應當屬于勞動者社會保障的范疇?，F行社會保障制度已經設置了這些項目，但從實際執行情況看，大量非正規從業人員未能進入這些社會保障制度。例如，2023 年底全國就業人員74041 萬人，其中二三產業從業人員57160 萬人，但參加工傷保險和失業保險的在職勞動者僅為30174 萬人和24373 萬人，b 這是勞動者社會保障權益不平等的一種表現。這就需要通過改進制度設計，將包括農民、新業態從業人員等各類非正規從業者逐步納入勞動者社會保障體系。

（四）積極推進同類社會保障項目制度整合

前述由國民社會保障項目和勞動者社會保障項目構成的社會保障新體系是一種理想的未來目標模式。但是，從現實到理想需要一個過程，需要持續不斷努力，其中包括群體間利益格局的調整。目前，若干重要項目采用分類保障、制度分設的辦法，應當積極創造條件，推進這些項目的制度整合。例如，農村最低生活保障制度與城鎮最低生活保障制度，城鄉居民基本養老保險制度與職工基本養老保險制度，城鄉居民基本醫療保險制度與職工基本醫療保險制度，等等。為此，需要改進這些項目的制度設計，并采取有效措施以控制和縮小其待遇差距。

（五）增強社會保障相關服務供給的均衡性和可及性

社會保障領域的部分項目通過發放資金即可實現制度目標，但多數項目需要通過有效的服務才能實現制度目標。然而，醫療服務、照護服務和精神服務等供給能力在城鄉之間和地區之間存在顯著差異，而且此類服務的單位成本也有很大差距，這種不均衡性不僅影響著相關服務的可及性，而且影響著社會保障制度目標的實現，這也是社會保障權益不平等的一種表現。因此，要通過改進社會保障制度設計并創新社會保障相關服務的供給機制，加強對鄉村、山區、海島和欠發達地區的支持力度，使這些地方社會成員的社會保障權益能夠真正落到實處，從而逐步實現社會保障權益平等。

（作者系浙江大學教授，中國社會保障學會副會長）

朝向更加有效和更加公平的社會保障制度

關信平

當代社會保障制度是以公共行動的方式向有需要的人提供幫助，以滿足民眾的基本需要，并保障所有人在特殊困難情況下不會陷入無法克服的經濟困境。社會保障可采用多種方式提供，其保障對象、內容和運行方式各不相同，但都必須兼具有效性、公平性和長期可持續性等基本要求。經過多年的發展，我國已經建成一套較為完整的社會保障制度體系，為保障廣大人民群眾各方面基本生活發揮著重要的作用。但是，目前我國社會保障制度也存在一定的制度缺陷，使其在保障的有效性和公平性等方面存在一定的不足和潛在的風險。為此，應該認真總結我國社會保障制度運行情況，分析其存在問題，并提出改革的建議。

一、社會保障制度有效性問題及提高有效性的改革思路

社會保障制度為保障對象提供的保障和服務應該具備充分的有效性。社會保障制度有效性的基本含義是指社會保障制度要能夠有效地滿足民眾相關的需要，確保能夠幫助社會保障對象有效應對年老、疾病、失業等生活中的困難事件。社會保障有效性體現在幾個方面。一是社會保障的內容應對各種風險的完整性，即社會保障制度要能夠涵蓋廣大民眾面臨的各個方面的風險和困難。為此，要認真分析是否還存在應該納入而尚未納入社會保障的內容，并努力彌補制度空缺和短板。二是相關社會保障項目覆蓋對象的范圍要完整，讓所有具有相關基本需要的人都能得到保障。其中，普惠性的社會保險應該覆蓋全民或相關群體的所有成員，選擇性社會救助項目的對象覆蓋面要達到合理范圍，讓所有困難群眾都能得到必要的幫助。三是社會保障所提供的保障和服務水平要達到合理的水平，能夠有效地幫助其保障服務對象克服困難，滿足基本需要，維持社會所認可的常規生活水平。

經過多年的發展，我國社會保障體系建設一直致力于達到和提高其保障的有效性，尤其是在保障內容方面已經達到較為完整的程度。但由于受制度設計、資源供給等方面主客觀因素的影響，迄今為止在對象覆蓋面和待遇水平合理性方面尚存一定的缺陷。在對象覆蓋面上，首先是普惠性的社會保險制度事實覆蓋面還不夠全面?；攫B老保險還有一些未覆蓋的人員（主要是部分農民工、靈活就業人員、新就業形態就業人員等群體），a 城鄉居民醫療保險參保人員不太穩定，b 工傷保險、失業保險和生育保險參與的人數都較少，試點中的長期護理保險目前的制度設計也僅限于覆蓋職工，尚未擴及城鄉居民。其次，針對困難群眾的社會救助制度目前覆蓋的對象范圍較窄。低保和特困供養兩項基本救助項目的對象僅占總人口的3.2% 左右，c 加上其他困難群眾后，截至2024 年3 月底，全國低收入人口動態監測信息平臺監測對象達到8015 萬人，d 占總人口的5.7%， 還有大量收入較低的家庭和個人未能納入社會救助對象范圍。再次，民政部門負責的社會福利服務制度在經過“適度普惠性社會福利”的改革發展之后，其對象覆蓋面比過去有所增大，但迄今為止也主要針對少數困難老年人、困難殘疾人和困境兒童，對象覆蓋面仍然較小。

在保障待遇水平方面存在水平不足的問題。首先，許多地區城鄉居民養老保險待遇水平嚴重偏低，基本上起不到保障老年人維持常規生活水平的作用。其次，基本醫療保險（尤其是城鄉居民醫療保險）存在報銷水平偏低的問題。再次，在社會救助領域存在保障標準偏低（尤其是城市社會救助），對低收入群眾實際困難的針對性不夠準確，以及服務型救助提供不夠充分等問題。最后，在社會福利項目方面也存在一些項目（如殘疾人兩項補貼）現金待遇水平偏低與一些實物性和服務性項目（如殘疾人輔具和康復服務等）質量不夠高的問題。

我國社會保障制度有效性不足是由于制度缺陷的原因造成的，而導致制度缺陷的原因比較復雜。一方面，政府和社會對社會保障制度重視不到位，導致公共資源和社會資源對社會保障的投入都不夠充足，從而使社會保障各個領域難以擴大覆蓋面和提高待遇水平。另一方面，政府對其在社會保障制度中的責任把握不夠合理，導致在基礎性社會保障制度的有效性還存在問題的情況下，將一些精力和資源更多地用到了非基本保障方面，從而進一步削弱了政府公共資源支持基本社會保障項目的能力。

為提高社會保障制度的有效性，下一步的改革應該按照盡力而為、量力而行的原則，切實夯實基礎性社會保障項目，并分別做好普惠性和兜底性保障項目。具體看，應該重點從以下幾個方面著力。一是社會保險項目要積極體現普惠性原則，將符合條件的人都納入進去。在還沒有建立制度性全覆蓋的項目（失業保險、工傷保險、生育保險和長護險）上要積極推進制度全覆蓋，使其能夠擴及全民。對已建立制度性全覆蓋，但尚未實現事實全覆蓋的項目（如基本養老保險、基本醫療保險），要從制度層面和操作層面分析原因并盡快解決。二是對兜底性社會保障項目，包括社會救助和民政部門主管的社會福利項目，應該研究合理的覆蓋面。要積極落實黨的十九屆四中全會提出的建立解決相對貧困長效機制的要求，按相對貧困的原理，根據我國收入差距情況而科學合理確定社會救助受益者的入門資格標準，并以此界定低收入家庭的實際規模。或以相反的路徑，先直接從促進共同富裕和達到相對貧困治理實效的目標出發，按照盡力而為、量力而行的原則確定一定的社會救助對象規模（如總人口最低的10%），然后再從操作層面去測算應有的標準。三是應該高度重視加強基礎性社會保障項目，進一步完善基礎性社會保障項目上的國家基本公共服務底線標準。按照各地普通居民的常規生活水平，科學界定社會保障各個領域的“基本需要”，并以此確定各個項目的社會保障底線水平，使養老、醫療、助殘、育幼、濟困等各個方面社會保障項目都能達到滿足常規需要的水平。

二、社會保障的公平性問題及進一步提高公平性的思路

社會保障的公平性是指對社會保障項目公共資源分配合理性的價值判斷。社會保障項目具有保險- 社會二重性。其基本目標一是通過公共籌資和集體保障的方式來讓群體共擔個體的風險，二是要通過社會保障的再分配而起到對低收入群眾的保障作用，并進而降低實際生活上的貧富差距。因此，在其運行過程中應該包括風險再分配和社會再分配兩個維度的再分配。社會保障制度風險再分配的客觀屬性較強，在制度設計和操作中相對容易把握。但其社會再分配具有更強的價值屬性，對其的要求和評判具有較強的多樣性和彈性，因而在制度設計和操作中往往容易受到不同利益群體的影響而難以準確把握。

社會保險公平性主要是就其社會屬性而言的，即人們對其社會再分配合理性的價值判斷。當前我國社會保障的公平性問題存在于如下方面：一是社會保障項目對象擴及面的不均衡而導致的不公平問題；二是社會保障項目待遇水平存在較大差距，包括地區差距、城鄉差距和人群差距等。目前我國社會保障制度公平性問題主要集中在社會保險項目，以養老保險最為突出。具體表現為不同的人獲得養老保險待遇差別很大。其中，城鎮職工基本養老保險的平均待遇水平要比城鄉居民養老保險的平均待遇水平高出十多倍。a 并且，在城鎮職工基本養老保險中不同的人待遇差別也較大。此外，在醫療保險方面也存在待遇（報銷水平）方面的差異，以及城鄉居民醫療保險籌資按人頭平均繳費的合理性問題。

我國社會保障制度公平性不足的問題有多方面的原因。一是歷史上制度遺產的影響及遺留問題。早在計劃經濟時期我國的社會保障制度覆蓋對象及待遇水平就有很大的人群差異。改革開放以后，尤其是在最近十多年里通過各種改革在較大程度上降低了這類人群之間的差異，但還沒有徹底消除這類差異。二是我國收入分配差距過大而導致的問題。社會保障待遇差異問題與收入分配狀況直接相關。一般說來，社會保障具有降低收入分配差距的作用。但是，當收入差距較大時，通過社會保障的再分配以后仍然會有一定的差距。三是一些重要的社會保障項目制度設計存在問題。最突出的是我國職工基本養老保險待遇中與繳費貢獻掛鉤的比例較高而互濟性水平比較低，導致職工基本養老保險的待遇水平差距較大，在較大程度上將職工在職時的工資差距帶到了退休以后的養老金上，未能有效起到社會再分配的作用。四是對社會保障分配原則理解差異及其背后的利益分歧導致的問題。由于社會保險項目的分配往往交織著市場性分配和社會互濟性分配，前者體現的是貢獻性原則，即多繳多得原則；而后者體現的是社會再分配原則，即通過能者多繳、平均受益（或弱者多收益）而實現財富從高收入者向低收入者的轉移。不同群體和個人出于其客觀利益地位及主觀價值傾向的差異，對社會保障分配中市場性分配和社會互濟性分配的理解、接受和重視程度往往會有較大的差異，由此會導致人們對社會保障分配公平性的評價不一。具有不同利益的個人和群體從不同的角度去看待社會保障公平性問題，從而產生不同的觀點，進而影響政府的制度設計，并導致圍繞社會保障公平性的爭論較大，難以處理。

鑒于社會保障制度公平性的復雜性，解決這一問題也難以一蹴而就?？梢詮拈L期戰略性和近期策略性兩個層面加以解決。從近期策略性角度看，可以通過進一步完善社會保障項目，擴大社會保障項目的覆蓋面而使普惠性項目能夠真正擴及全民或對象群體的全體成員，并擴大社會保障對低收入人群的幫扶力度。也可以通過調節公共資金的投放比例而對社會保障各個項目的待遇差異加以調整，以降低各類人群待遇水平的差異程度。從長期戰略性角度看，則應考慮對現行的社會保障制度作出較大制度性改革，以從根本上解決當前社會保障公平程度不夠的問題。

三、我國養老保險制度戰略性改革的總體思路建議

我國社會保障存在的問題在很大程度上是由于制度設計不合理而導致的有效性和公平性不足的問題。從長期發展的角度看，應該著手考慮戰略性的制度改革。社會保障制度戰略性改革的總體方向應該是朝向更加有效、更加公平、更加可持續的社會保障制度，并根據各個領域的具體情況選擇適宜的制度體系。我國社會保障制度戰略改革是一個宏大的行動體系，在此先在養老保險制度戰略改革領域提出框架性建議，供后續研究參考。

養老保險制度的改革方向應該是朝向更加有效更加公平的方向。為此，建議建立全國統一的國民公共養老金制度，以替代目前地區和人群分割的養老保險制度。國民公共養老金制度有如下特征。一是建立全國統一的公共養老金，覆蓋全體人民，滿足全體人民老年階段基本生活的經濟保障。所有人在達到領取養老金的年齡并辦理退休手續后，都可以從政府的公共養老金管理部門領取一筆公共養老金，其待遇維持整個有生之年。二是公共養老金的資金來源出自中央財政預算支出。為此，中央政府設立專項稅收（公民養老金稅）?；蛘哂捎萌藛挝缓蛡€人共同納稅，或者完全由個人納稅，要求有收入者都按收入比例繳納此項稅，注冊登記的低收入家庭可以豁免。三是公共養老金面向所有人提供同等待遇，現階段待遇水平可以有一定的地區差異。其待遇水平按能夠維持當地常規生活水平計算，一般要求達到當地家庭人均收入中位值的60%。如此建構的公共養老金制度可以覆蓋全民、有效保障全部老年人維持常規生活水平，并且能夠穩定運行并平等提供養老金，可體現有效性與公平性的高度結合。至此，政府在基本養老保險方面的責任即可履行完畢。

在政府承擔基本養老保障責任，向全體老年人平等提供了足以滿足其基本生活的養老金后，各類社會成員對老年階段收入水平的差異性要求應該由個人和家庭負責，通過市場機制加以實現。具體講，應該將目前養老保險中的個人賬戶和補充養老保險及第三層次養老保險（企業年金和職業年金、個人養老金、商業保險等）全部市場化運行，由個人和單位自行決定是否參加。政府只負責監管，不負責直接管理，也不提供減免稅優惠。這種制度安排一方面體現了政府有限責任原則，構建了完整的養老保障制度，另一方面具有高度的有效性，能夠全面滿足所有老年人的基本養老需要，再一方面因其面向全民的平等性，具有高度的公平性，因而可以解決目前養老保險制度在有效性和公平性方面不足的問題。

建立和實施全國統一平等的國民養老金制度會在一定幅度上提升國民的稅負水平，但總體上看不會帶來公共資金和總體稅負水平的大幅度上升。新的制度要通過更大的再分配力度來實現。這意味著在其籌資過程中高收入者要有更多的付出，而在給付階段待遇平等。實行這項制度最大的一個管理困難是在納稅階段的管理，即如何才能讓大量的非正規就業人員和農業勞動者按其收入納稅。但是，通過精心設計和有效管理，這一困難是可以克服的。

（作者系南開大學教授，中國社會保障學會副會長）

適應數字經濟發展的社會保險改革與完善

席 恒

黨的二十屆三中全會以全面深化改革為主題，明確了未來我國進一步推進中國式現代化的方向和目標。a 改革是根據變化的發展目標和經濟社會約束條件而進行的適應性調整，是對上層建筑適應經濟基礎、生產關系適應生產力和國家治理適應社會發展的變革。社會保險作為國家治理的重要手段，是上層建筑和生產關系的重要體現。在數字經濟發展的背景下，社會保險只有通過主動適應性調整，與數字經濟形成良性互動，b 才能不斷滿足人民群眾日益增長的社會保險需求，為全體人民建立穩定的安全預期。

當經濟形態轉向全體人群參與生產的數字經濟時，全體國民（包括數據生產者和數據消費者）權益保障成為保障數字經濟持續發展的基礎，只有既保障生產過程中生產數據的活躍度，又保障消費過程中生產數據的活躍度，才能有效保障數字經濟中數據要素的持續生產。全體國民權益保障的社會權利范式，既是數字經濟發展的內在需要，也是社會保障制度文明新形態的發展趨勢。c

一、數字經濟對社會保險的新機遇與新挑戰

數字經濟的發展對我國現行的社會保險制度具有雙重影響。一方面，社會保險的數字化會給社會保險管理帶來新的發展機遇。d 數字技術能夠提升社會保險制度效能，有助于提升社會保險管理的準確性，通過算法創新可以精準計算社會保險的需求與供給，實現供給對需求的精準匹配；數字技術可以優化算法參數，通過社會保險的參量優化和各參量間的協同、聯動優化，可提高社會保險的公平性和有效性；社會保險數字技術可以通過更多的自動化業務流程和服務的智能化實現即時服務，改善服務配送模式并提高服務質量，降低服務成本；社會保險機構可以通過正在形成的數字政府和數字社會與參保者即時互動，為特定人群（如靈活就業群體、行動不便者或殘疾人等）提供私人定制服務，進而改善服務質量；數字化能夠優化社會保險經辦管理流程，通過對社會保險人口流、業務流、資金流、信息流、政策流的數據流分析，實現社會保險資源時間分配效用和空間分配效用的最大化，從而降低交易成本，提高管理效率，拓展資源配置空間。

另一方面，數字技術和數字經濟也對現有的社會保險制度提出了新的挑戰。首先，人工智能的不斷迭代和廣泛運用，沖擊著我國的勞動力市場和用工制度，形成勞動力的替代效應。b數字經濟的鮮明特征是人工智能的不斷涌現和平臺經濟的規模化應用，與現實的勞動力相比，AI、機器人更容易受到標準化作業和技術密集型用工單位的青睞，對這些用工單位的雇主而言，一次性的人工智能投入相對于長期用工，更有利于節約成本特別是人工成本。因此，無論是在產業數字化過程中還是在數字產業化過程中，那些不能適應數字化過程和智能生產崗位的原有勞動力，會被擠出或被人工智能所替代而進入技術含量相對較低的服務行業或平臺就業，形成技術密集型行業和勞動密集型行業用工規模的差異及傳統勞動關系的異化，進而形成強勞動關系、弱勞動關系、去勞動關系和勞務關系等多種用工樣態。勞動關系的多樣化，使大批勞動力進入平臺就業，增大了其職業傷害風險、職業中斷風險和養老風險、醫療風險等。其次，技術進步沖擊下生產方式的變革，會引致傳統勞動關系的變化，嚴重沖擊著“雇傭勞動關系- 社會保險關系- 社會保險項目”這一傳統社會保險的制度設計。c 傳統社會保險制度建立在相對清晰的雇傭勞動關系之上，相對清晰的雇傭勞動關系中雇主和雇員有相對清晰的繳費責任。但是，隨著數字化被擠出的勞動力去向平臺就業，平臺就業者與平臺經營者之間的雇傭勞動關系被大大弱化，出現以勞務關系替代勞動關系，甚至去勞動關系的情況。而建立在傳統勞動關系基礎之上的社會保險關系則無法確認，這對勞動者的社會保險權益造成了巨大損失。近年來不斷出現的勞動糾紛和仲裁難題大多數與勞動關系的模糊化造成的社會保險權益損失有關。再次，數字經濟下智能生產對人工的替代，嚴重挑戰了傳統社會保險的籌資機制。傳統社會保險的籌資，一方面個人按其收入的一定比例繳納社會保險費，另一方面用工單位（雇主）按其用工規模（人頭數）的一定收入份額繳納社會保險費。用人單位的這種籌資機制，實際上是按用人單位的規模大小來籌資。用人單位用工規模越大，其社會保險繳費負擔越重。用人單位要想降低社會保險的繳費負擔，一種策略是減少用工數量。而數字經濟和人工智能的發展，為用人單位減少用工規模提供了條件。另一種策略是以非勞動關系排除事實上的用工規模，規避社會保險責任。在數字經濟條件下，智能生產、AI 運用、機器替代人工等，會誘導雇主盡可能少地使用員工，以減少按人頭數繳費的社會保險繳費負擔，特別是那些技術密集型企業極易如此。這造成在籌資端勞動密集型用工單位和技術密集型用工單位社會保險繳費負擔的不公平。

二、適應數字經濟發展的社會保險政策完善

在“無知之幕”的公共風險條件下，作為應對公共風險的社會保險制度，應該體現“風險共識，責任共擔、權益共享”的社會保險理念。a 在風險共識的條件下，在籌資端基于量能負擔，以能者多擔原則進行籌資。在待遇端基于權益共享、以公平普惠原則進行權益保障。因此，基于數字經濟的發展，對現行社會保險政策進行適應性改革與調整，是維護全體參保人基本權益、實現社會保險可持續和高質量發展的必然要求。

現代社會保險制度建立的勞資分擔、共同出資的籌資機制，體現了“風險共識、責任共擔”b的社會保險籌資理念。傳統社會保險雇主按人頭數繳費的方式，并不能真實反映雇主籌資責任和責任共擔原則，并且在數字經濟條件下還會進一步加劇雇主籌資的逆向選擇，造成社會保險的籌資風險。對于技術密集型企業，按照用工規模的職工工資總額繳納社會保險費，明顯與其經濟貢獻不符，而對于勞動密集型企業，由于其用工規模相對較大，按照用工規模的職工工資總額繳納社會保險費，明顯超過了其經濟負擔能力。

社會保險籌資端改革與完善，應兼容企業的可持續經營能力培育和企業的就業吸納社會責任，以在企業的經營能力和社會責任之間達到平衡；同時也可平衡不同行業的社會保險負擔，使不同行業能夠公平地參與市場競爭。適應數字經濟發展的社會保險籌資端改革，關鍵在于：解除社會保險關系與雇傭勞動關系掛鉤的社會保險籌資機制，雇主對社會保險的繳費是對全社會、全體勞動者的繳費責任，而不是對本單位職工的繳費，與本單位職工的勞動關系無關；要改變雇主社會保險費的征繳基礎，將原來的以職工工資總額的征繳基礎改變為以用工單位的營利能力，即在用工單位的營收總額中按一定比例繳納社會保險費，不考慮用工單位的用工規模，用工單位繳納的社會保險費是對全社會用工的責任共擔，而非對本單位職工的社會保險籌資；無營收能力的機關事業單位，可按其預算收入的一定比例繳納社會保險費。

社會保險待遇是參保人實現社會保險權益的重要保障，社會保險待遇的公平性、準確性是社會保險高質量發展和可持續發展的重要標志。數字經濟的發展，為社會保險待遇公平性、準確計發提供了堅實的技術支持。數字經濟活動中的社會保險數據，為準確確定參保的社會保險待遇提供了重要依據，數字經濟的算法為不同群體、不同個體社會保險待遇的公平性提供了重要技術支持，數字經濟的算力為及時計算不同群體、不同個體社會保險待遇提供了重要基礎。

適應數字經濟和新質生產力發展的養老保險待遇端改革與完善，目的是增強社會保險的收入再分配功能，縮小不同地區、不同人群和不同地區間的社會保險待遇差距，促進以共同富裕為重要特征的中國式現代化進程。社會保險待遇端改革，也是適應我國人口老齡化長期國情的前瞻性制度安排。通過社會保險待遇改革，建立穩定、公平的安全預期，是中國式現代化偉業的恒久根基，是中國式現代化進程中國家安全、公共安全、社會安全和經濟安全的重要保障，是治國安邦的大問題。

（作者系西北大學教授，中國社會保障學會副會長）

（責任編輯：郭 林）