臨時救助：共同富裕背景下社會救助體系的新支柱

［摘 要］ 我國臨時救助制度建設是為了幫助各類家庭與個人應對突發性、臨時性困難，彌補社會救助安全網的漏洞。在邁向共同富裕的背景下，臨時救助需要應對風險社會中的人口流動與工作貧困問題，并承擔起社會救助體系新支柱的重要任務。作為風險沖擊的阻斷劑、各救助項目間的勾縫劑和調動社會力量的催化劑，臨時救助制度這一新支柱應充分發揮“救急難”“托底線”“促銜接”和“助參與”的功能。為此，需要轉變臨時救助的理念目標，推動其從補充轉為支柱，應提前干預而非最后出臺；需要完善制度設計，包括擴大并明確救助對象范圍，使其實質性涵蓋流動人口，拓展臨時救助內容和形式，增加臨時救助資金投入；需要優化實施方案，變單一主體為政府主導下的多元參與。

［關鍵詞］ 共同富裕；臨時救助；社會救助體系；救急難；流動人口

一、引言

為了彌補社會救助安全網的漏洞，幫助各類家庭與個人應對突發性、臨時性困難，2007 年起民政部要求各地探索建立臨時救助制度。在總結各地經驗的基礎上，2014 年國務院印發《關于全面建立臨時救助制度的通知》，要求進一步發揮臨時救助“托底線”和“救急難”作用，解決遭遇突發性、緊迫性、臨時性生活困難的群眾救助問題。這之后，學術界也開始關注臨時救助，相關研究主要圍繞兩方面開展：一是臨時救助制度建設的意義和重要性，提出臨時救助制度可以補齊我國社會救助制度的短板，進一步強化社會救助的民生托底功能并使其能夠更加高效地運行，a 進而發揮重要的“托底線”和“救急難”的功能；b 二是臨時救助制度建設中面臨的現實問題和完善建議，提出主要問題包括臨時救助對象中非本地戶籍對象比例很低、c 制度“救急難”功能發揮不足、與其他救助項目銜接不暢、與傳統救助的“單一主體”存在沖突等。a 針對此，完善建議包括廢除獲得臨時救助的戶籍要件，b 提升臨時救助“救急難”功能、加強臨時救助與其他社會救助項目銜接，推動多元主體在臨時救助服務中的協同參與，c 提升基層部門在政策執行過程中的救急能力等。d 由上可見，已有研究豐富了對臨時救助制度建設必要性、實踐問題和完善思路的研究，使我國社會救助的研究范圍得到拓展，改變了僅關注低保制度的思維定勢。但也應注意到，既有研究缺乏對臨時救助制度建設和改革動力機制的剖析以及對邁向共同富裕背景下臨時救助面臨新挑戰和新任務的探討，也缺乏從學理角度對低保制度和臨時救助制度的比較研究，進而難以明確新時期臨時救助制度的建制理念與功能定位，也無法厘清其在整個社會救助體系中的地位，這會影響臨時救助的制度設計和實施路徑。

基于此，本文回顧梳理我國臨時救助的發展歷程，分析臨時救助制度建設和改革的主要動力機制。同時，立足全面建成小康社會并邁向共同富裕的時代背景，探討臨時救助面臨的新挑戰和新任務，并在比較低保與臨時救助共同點和差異點的基礎上，提出應把臨時救助作為與低保制度并存不悖的主體性項目，將其確立為社會救助體系的新支柱，從價值理念、制度設計和實施方案等方面加以優化完善。

二、我國臨時救助制度建設與改革的歷程和動因

（一）發展歷程回顧

1999 年我國建立了城市居民最低生活保障制度，拉開了社會救助改革的序幕。這之后，農村最低生活保障制度逐步建立，醫療、教育、住房、就業等專項救助制度也逐步建立完善，新型社會救助體系初見雛形。然而，一方面，我國社會救助水平偏低導致救助不足；另一方面，完善的社會救助體系除滿足困難群體的日常生活需求與常規專項需求外，還應能夠幫助各類家庭與個人應對各種突發性嚴重困難。e 因此，2007 年始，民政部部署各地積極探索建立臨時救助制度，以解決常規救助后基本生活仍有嚴重困難以及遭遇突發性、緊迫性、嚴重困難的家庭或個人的生活問題。

經過幾年探索并在總結各地經驗的基礎上，2014 年國務院頒布了《關于全面建立臨時救助制度的通知》，提出在全國建立臨時救助的基本制度和政策框架，對建立臨時救助的意義、目標、舉措和機制等內容做出了明確規定，要求發揮臨時救助“托底線”和“救急難”作用，進一步強化兜底民生保障網。2018 年，針對一些地區存在臨時救助時效不強、救助水平偏低、制度效能發揮不充分、工作保障不到位等問題，民政部、財政部出臺了《關于進一步加強和改進臨時救助工作的意見》，要求細化明確對象范圍和類別（急難救助對象和支出型救助對象）、優化審核審批程序、科學制定救助標準、拓展救助方式、加強與慈善救助銜接等。2019 年，為了助力脫貧攻堅和全面建成小康社會，民政部、財政部、國務院扶貧辦出臺了《關于在脫貧攻堅兜底保障中充分發揮臨時救助作用的意見》，要求著力發揮臨時救助在解決“兩不愁三保障”突出問題中的作用，加強臨時救助與其他社會救助制度以及其與扶貧政策的銜接，通過臨時救助著力防范脫貧群眾返貧并穩步提升兜底能力。為了應對新冠肺炎疫情的沖擊，2021 年民政部辦公廳印發了《關于進一步做好受災情疫情影響困難群眾基本生活保障工作的通知》，要求各地民政部門發現因災因疫造成基本生活出現困難的群眾，及時給予臨時救助，情況緊急的，可實行“先行救助”，事后補充說明情況，取消戶籍地、居住地申請限制等。2022 年，為了進一步鞏固脫貧攻堅成果并推進鄉村振興，民政部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、國家鄉村振興局聯合出臺了《關于進一步做好最低生活保障等社會救助兜底保障工作的通知》，要求進一步加強急難臨時救助，包括加強對生活困難未參保失業人員的臨時救助和其他基本生活陷入困境群眾的臨時救助，并全面推行由急難發生地直接實施救助，為臨時遇困群眾救急解難（見表1）。

在國家的積極推動下，2015 年起各省也相繼出臺了臨時救助的法規政策，不斷規范和完善臨時救助制度。從文件名稱上看，有些省份以健全臨時救助的通知為名發布文件，如吉林、江蘇、山西等；有些省份命名為臨時救助工作規程，如四川、云南、陜西等；有些省份命名為臨時救助辦法，如江西、西藏；還有些則在地方性社會救助條例或辦法中對臨時救助加以規范，如山東、浙江等。對比各省臨時救助的規定，可以發現，不同省份都強調了臨時救助方式的多樣性，包括臨時救助金、發放實物和提供轉介服務等，救助對象包括困難個人和困難家庭，也注重給予地方一定自主權，特殊情況特殊處理，其差異主要體現在以下方面。

第一，現金救助金額方面，各省大都以低保為基準進行計算，但具體標準有差距，新疆規定原則不高于當地低保標準5 倍，云南規定一般不高于3 倍，最高不超過6 倍。部分省份除低?；鶞释猓€通過家庭成員數、困難延續時限為標準對救助金額進行計算，如吉林、內蒙古等。對于符合急難型對象條件、困難程度較輕的，給予小金額先行救助，但金額標準不同，例如，河北、河南等大多數省份規定1000 元（含1000 元）以下可先行救助，山西、貴州則規定每次不超過500 元。第二，救助門檻方面，急難救助對象都是因火災、交通事故、公共衛生等意外事件導致基本生活暫時出現嚴重困難的個人和家庭，支出型救助對象大多規定受助家庭應滿足近12 個月內人均收入原則上不超過當地上年度人均可支配收入，且家庭財產狀況符合當地有關規定，但也有部分省份不同，例如，北京規定家庭年收入（申請之日前12 個月收入總和）扣除申請前12 個月內發生的家庭生活必需支出后，其月人均收入低于本市當年低收入家庭認定標準，家庭財產狀況符合本市低收入家庭財產認定標準；云南規定家庭年人均收入低于當地上年度城鄉居民人均可支配收入，提出申請前12 個月內家庭剛性支出達到或超過其家庭年收入的60%，且家庭財產狀況符合低保邊緣家庭財產的有關規定。第三，救助時間限制方面，部分省份有明確規定，部分省份未具體說明。例如，上海規定救助時間原則上不超過3 個月；甘肅、福建規定支出型救助原則上最長不超過6 個月。第四，救助次數方面，大部分省份未對救助次數限制進行說明，少部分省份對此有說明。例如，內蒙古規定原則上臨時救助一年只能享受1 次，特殊情況不超過2 次；陜西規定原則上一個家庭或個人一年內臨時救助不超過2 次；西藏規定一年內同一事由救助次數原則上不超過2 次，如遇特殊情況，經社會救助聯席會議研究同意，可適當增加救助次數并提高救助標準。

總的來看，近十年來，我國臨時救助的救助戶/ 人次數有所浮動，2020 年最高時達1380.6萬人次，救濟非戶籍人次數最多的是2022 年，達到26.2 萬人次。從救助資金看，支出最多是2020 年的165.7 億元，最少則為2014 年的57.6 億元。從平均救助水平看，各年分布在1000—1500 元之間，具體如表2 所示。

（二）建設與改革的動因分析

通過對我國臨時救助制度發展歷程的回顧，可以發現，其建設與改革的動因可分為外部動因和內部動因兩方面。

從外部動因看，時代背景和經濟社會發展形勢是臨時救助建設與改革的重要推動因素。一是在脫貧攻堅的背景下，國務院2014 年頒布了《關于全面建立臨時救助制度的通知》，推動臨時救助制度在全國建立，之后2018 年和2019 年，民政部先后印發《關于進一步加強和改進臨時救助工作的意見》和《關于在脫貧攻堅兜底保障中充分發揮臨時救助作用的意見》（見表1），以完善優化臨時救助制度。由此可見，臨時救助作為社會救助體系中的重要組成部分，是社會救助的最后防線，也是脫貧攻堅中社會保障兜底“五個一批”的重要內容，對強化貧困人口兜底保障，助力解決“兩不愁三保障”突出問題，確保打贏脫貧攻堅戰與全面建成小康社會至關重要。二是2020 年初新冠肺炎疫情出現并迅速蔓延，期間不少抗風險能力弱的低收入群體受到嚴重沖擊，部分群體因停工停產等原因而失業，再加之突發公共衛生事件導致的生活品物價上漲和防疫物品等額外支出增加，低收入群體生活開銷增長，其基本生活受到嚴重影響。a在上述經濟社會形勢下，民政部2021 年印發了《關于進一步做好受災情疫情影響困難群眾基本生活保障工作的通知》（見表1），規定了對因疫情造成基本生活困難的群眾及時給予臨時救助，情況緊急的先行救助并由急難發生地直接實施臨時救助，以確保脆弱性較強的低收入群體的基本生活能夠得到保障，免除其在重大突發公共衛生事件中遭遇生存危機。三是在脫貧攻堅取得勝利和全面建成小康社會的背景下，臨時救助制度進一步改革優化，民政部2022 年印發了《關于進一步做好最低生活保障等社會救助兜底保障工作的通知》（見表1），要求加強對生活困難未參保失業人員的臨時救助和其他基本生活陷入困境群眾的臨時救助，并全面推行由急難發生地直接實施救助，以避免大規模返貧現象的出現和鞏固拓展脫貧攻堅成果。

從內部動因看，臨時救助在實踐中的短板和問題也推動著制度不斷發展與改革。2014 年臨時救助制度全面建立后，在實踐運行中顯現出諸多問題，包括救助時效性不強、救助水平偏低、制度效能發揮不充分、工作保障不到位等，b 為此，2018 年和2019 年民政部專門出臺政策文件，針對上述問題明確了臨時救助的改革要求和改革措施，以加強與改進臨時救助制度，促進臨時救助更好地發揮其在脫貧攻堅中的作用。之后，臨時救助因所覆蓋的非戶籍人口十分有限，限制了其“救急難”功能的發揮。為此，在新冠疫情導致大量戶籍不在當地人員的臨時遇困現象后，2021 年和2022 年民政部接連出臺相關政策文件，要求針對情況緊急的困難人員先行救助并由急難發生地直接實施臨時救助，以推動臨時救助制度救急解難功效的發揮。

三、共同富裕背景下臨時救助制度面臨的新挑戰與新任務

共同富裕是中國式現代化的本質要求與核心內涵。2024 年黨的二十屆三中全會指出，要聚焦提高人民生活品質、推動人的全面發展、使全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。全體人民共同富裕既要不斷增加人民的經濟收入，又要確保精神是富有的、生態環境是友好的，實現人的全面發展和社會全面進步，增強人民的幸福感和安全感。全體人民共同富裕不是整齊劃一的平均主義，既不是同等富裕，也不是同步富裕，而是一個在動態中向前發展的過程。a要實現全體人民共同富裕，其關鍵在于縮小群體間的收入差距和實際消費水平差距，不斷提升低收入群體的增收能力、生活品質和社會福祉水平。正如習近平總書記指出，低收入群體是促進共同富裕的重點幫扶保障人群。幫扶保障低收入和困難群體必然離不開包括臨時救助在內的社會救助安全網。在邁向共同富裕的現實情境下考察我國臨時救助制度，可以發現，其面臨以下新挑戰和新任務。

（一）新挑戰：風險社會中的人口流動與工作貧困問題

烏爾里?！へ惪嗽凇讹L險社會》一書中指出，當前的現代性即為風險社會，其主要特征在于人類面臨著多重的生存風險。我國正走在現代性的拓展之路上，社會主義市場經濟的發展、科學技術的進步等在促進經濟社會發展的同時，也是社會風險的潛源流，可以說，我國已邁入風險社會。根據風險社會理論提出的“財富在上層聚集、風險在下層聚集”的論斷，b 風險社會給抗風險能力弱的脆弱群體帶來嚴重沖擊。隨著現代化的推進，我國出現了大規模的人戶分離人口和流動人口，c 據統計，人戶分離人口從2010 年的2.61 億增至2021 年的5.04 億，流動人口數量從2010 年的2.21 億增至2021 年的3.85 億，不到4 人就有1 人流動，2019 年后人口高流動性遷徙特征更為明顯（見圖1）。

長期以來，流動人口主要表現出“懸浮式”的狀態，定居和扎根城市的意愿偏低，這并非全部由流動人口主觀意愿導致，很大一部分原因是客觀條件如工資偏低、社會救助等社會保障制度對其的排斥所致。工資偏低和社會保障缺位還會導致工作貧困的出現，顧名思義，工作貧困是指處于就業狀態卻仍陷入相對貧困。從宏觀層面看，流動人口社會保障制度的不健全與技術發展進步導致其不得不從事臨時性或非正規工作，這會增大工作貧困的風險；從微觀層面看，流動人口的工資偏低、收入不穩定、家庭負擔重等也會導致工作貧困。在邁向共同富裕的背景下，流動人口和工作貧困問題給臨時救助帶來了新的要求和挑戰。

第一，臨時救助需要覆蓋更多困難群眾。在共同富裕背景下，我國貧困治理的目標應從過去的解決絕對貧困擴展到解決相對貧困，對貧困的認識要有所轉變，應該認識到除低保、特困對象等絕對困難群體之外，還存在許多相對困難群體和臨時遇困群眾，其抗風險能力低，在遭遇風險沖擊時，需要臨時救助的幫扶。有學者根據家庭追蹤調查的數據測算出我國城市的工作貧困率大致為27%。a 由于流動人口多分布在城市，按此比例計算可大致推測出流動人口中處于工作貧困的人數超9000 萬，其中遭遇突發困難的人數也應較為龐大。而我國2023 年臨時救助人次數為742 萬，其中非戶籍獲助者僅為4.8 萬，這說明臨時救助制度在覆蓋流動工作貧困群體方面仍有很大不足。大量研究發現，城市基本公共服務的開放程度低且約束條件多，離均等化目標尚有差距，特別是社會救助作為兜底性社會保障制度，其開放程度更低。b 根據《社會救助暫行辦法》，社會救助由戶籍所在地政府負責，流動人口無法在流入地申請低保、特困和住房、就業、教育救助，在醫療救助、臨時救助方面，政策話語模糊（見表3），沒有明確規定受助者的具體類型，地方上出現了差異化的救助安排，比如，浙江等地方規定持有《浙江省居住證》的人口，可申請臨時救助。但應注意到，流動人口中還存在為數眾多的未在流入地辦理居住證的人員，這些流動人口實質上被排斥在臨時救助制度之外。應該說，頂層設計的“模糊”很大程度上造成基層執行無力，形成了對困難流動人口的排斥。根據韋伯關于身份區隔的分析，他認為限制外部人獲取福利救濟、教育等優質資源的渠道是政策主導者維系自身利益群體利益的常見方式，身份資格可以形成身份區隔。c 還有學者直接把身份區隔與社會排斥聯系在一起，指出政策的“社會封閉機制”會限制一些群體獲得社會資源，進而使其無法充分參與社會生活并形成社會排斥。d 從這個角度看，戶籍經常被社會政策當作身份區隔的手段，是由地理空間決定機制而制造的社會排斥，因為這種排斥，臨時救助覆蓋的流動困難群眾尚非常有限，需要大幅度拓展范圍。

第二，臨時救助需要采取更多救助形式。在共同富裕背景下，困難群眾遭遇的困境多種多樣，其救助需要也存在差異。臨時救助由于需要應對不確定的突發困難，應該更注重實物和服務救助，以滿足困難群體危機干預、心理疏導、資源鏈接等多元化需要。目前，我國最低生活保障采取現金救助形式，就業救助、醫療救助、教育救助主要采取服務形式，臨時救助雖然規定可采用現金、實物、轉介服務等多種救助形式，但實踐中因實物救助缺乏標準和服務救助發展相對滯后，不少地方的臨時救助仍以現金救助為主，甚至有些地方臨時救助實施細則中根本沒有涉及實物救助和服務救助的內容，a 單一的現金救助形式顯然難以適應共同富裕背景下臨時救助的現實需要，不利于臨時救助功效的發揮。

第三，臨時救助需要推動更多主體參與。臨時救助與常規救助的不同之處在于其需要應對包括流動人口在內的社會成員的各種突發性、臨時性困難，需要具備快捷、靈活的特點，且需要提供多樣化服務。社會組織等社會力量具有規模小、方式靈活、救助快捷、專業化較強等特點，特別適合參與臨時救助，b 社會組織除提供資金、實物外，還因不同的專業性適合提供不同形式的服務救助，如心理輔導、危機干預、護理照料等。盡管《社會救助暫行辦法》中明確要求建立健全社會力量參與機制，但是在現實中由于社會組織總體發展滯后且區域間發展不平衡等原因，其在臨時救助中的參與尚未得到普遍重視，各地政策也缺少細化、可操作性的規定。這導致一方面在救助資金上臨時救助籌資渠道單一、投入不到位，資金籌措主要由地方財政負責，從表2 可見，2023 年臨時救助資金支出為105.7 億元，約占當年國家財政支出總額的0.04%，比重偏低。另一方面，因缺乏社會力量參與造成救助服務較為欠缺，主動救助能力不足，難以應對復雜、突發的急難事件和困難。

（二）新任務：臨時救助應成為社會救助體系的新支柱

長期以來，最低生活保障作為我國新型社會救助體系中建立時間最早、覆蓋人口最多和支出規模最大的基本生活保障制度，在絕對困難群體兜底保障方面發揮了重要作用，是我國社會救助體系中的重要支柱。最低生活保障制度是對家庭人均收入低于當地低保標準，且符合當地低保家庭財產狀況規定的困難家庭提供現金救助，以保障其最基本生活。近十多年來，隨著經濟社會發展、絕對貧困人口減少和問責風險過高等多種原因，最低生活保障覆蓋人數基本呈下降趨勢（見圖2），到2023 年底，全國城鄉低保對象合計為4063.3 萬人，僅為總人口的2.88%，再加之最低生活保障僅面向戶籍人口（見表3 和4），短期內難以向流動人口放開。在邁向共同富裕的背景下，僅依靠最低生活保障制度難以應對日益凸顯的相對貧困問題和流動人口的突發生活困難問題，為此，社會救助體系需要新的支柱。

臨時救助，從立法層面看，2014 年國務院發布的《關于全面建立臨時救助制度的通知》明確其目標為“解決城鄉群眾突發性、緊迫性、臨時性基本生活困難問題”，并對其進行了概念界定，即“國家對遭遇突發事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因導致基本生活陷入困境，其他社會救助制度暫時無法覆蓋或救助之后基本生活暫時仍有嚴重困難的家庭或個人給予的應急性、過渡性的救助”。2018 年民政部發布的《關于進一步加強和改進臨時救助工作的意見》，進一步明確了臨時救助的對象，指出根據困難情形其可分為急難型救助對象和支出型救助對象。急難型救助對象主要包括因意外事件等導致基本生活暫時出現嚴重困難、需要立即采取救助措施的家庭和個人；支出型救助對象主要包括因教育、醫療等生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，導致基本生活一定時期內出現嚴重困難的家庭?；谏鲜隽⒎▽用娴慕缍ê鸵幏?，從學理上看，本文認為臨時救助屬于社會救助體系的重要組成，是對因急難意外事件或必需支出突增等原因導致基本生活暫時困難的城鄉居民給予的非定期、非定量的救助，目標是解決社會成員的突發性、臨時性基本生活困難，具有應急性、過渡性的特點。

與低保制度相比，臨時救助制度與其既有共同之處，也存在相異之處。從共性看，低保和臨時救助應對的困難類型均為基本生活困難，低保是因低收入造成較長期的基本生活困難，而臨時救助是因意外事件或必需支出突增等造成暫時性基本生活困難，此外，低保和臨時救助的管理部門均為民政部門。從差異性看，在制度性質方面，低保制度屬于常規性救助，臨時救助則體現出應急性和過渡性，向臨時遇困者提供及時、有效的救助。a 在制度構成要素方面，兩者在救助對象、內容和方式上均存在差異。低保的救助對象為收入型困難群體且僅面向戶籍人口，臨時救助的對象主要為支出型和急難型困難群體兩類，包含戶籍人口和非戶籍人口；低保的救助內容為提供現金，臨時救助內容包括現金、實物和轉介服務；低保的救助方式一般為申請審批，且符合條件后無時間限制，而臨時救助可簡化審批程序，且多有時間和次數限制（見表4）。

鑒于臨時救助與最低生活保障均可應對基本生活困難，且與低保相比，臨時救助具有應急性、救助內容多樣、救助方式靈活等性質和特點，以及其能夠面向非戶籍人口、為包容流動人口留有余地（見表4），最適合在邁向共同富裕的背景下承擔起社會救助體系新支柱的重要任務，其作為新支柱的功能主要體現在以下三方面。

第一，作為風險沖擊的阻斷劑，可以發揮“救急難”和“托底線”的作用。風險社會中，此起彼伏的社會風險會給抗風險能力弱的脆弱群體帶來各種沖擊，臨時救助因其特定的性質和特點，既可以幫助脆弱群體應對突發性、緊迫性的嚴重困難，也可以為支出型貧困群體提供更多的救助幫扶，阻斷和減輕相關社會風險帶來的沖擊，可同時發揮“救急難”和“托底線”的作用，這也是我國臨時救助制度建立之初就明確的功能目標，其中“救急難”一定程度上是“托底線”的前提，兩者的作用相輔相成、互相支撐。

第二，作為各項救助項目間的勾縫劑，可以發揮“促銜接”的作用。在共同富裕背景下，社會救助體系應力求系統集成、協同高效，并作為一個整體發揮合力。由于臨時救助的形式包括提供現金、實物和轉介服務等，再加之其靈活性、及時性的特點，其可以彌合不同社會救助項目之間縫隙。對于遭遇突發困難的困難群體，可依據其困難情形和性質，為其提供臨時救助，其中在短期實物和現金救助后仍有困難的，可申請進入最低生活保障等基本生活救助，需要專項服務的可轉入醫療、就業、教育等專項救助和其他服務救助，如不滿足基本生活與專項救助條件還可以與慈善救助相銜接，這樣就可以使各種社會救助項目有效銜接，逐步拓展救助覆蓋范圍并包容流動人口，織密社會救助的安全網。

第三，作為調動社會力量的催化劑，可以發揮“助參與”的作用。福利多元主義理論表明，除國家外，市場、志愿組織等多元主體都應成為福利提供者，我國社會救助體系建設也明確要求要調動社會力量參與。與基本生活救助和專項救助相比，臨時救助因其靈活性、應急性，以及現金、實物、服務救助等多種救助形式，為社會力量的積極參與和介入提供了有利的渠道。例如，政府可引入公益慈善組織、社會工作機構等社會組織為有需要的臨時救助對象提供專業性服務救助，還可與超市、旅舍簽約，使其為遭遇突發困難者提供食品、生活用品、臨時住宿等。

總之，上述三方面功能決定了臨時救助除了通過“救急難”和“托底線”以實現兜底保障功效外，還能通過“促銜接”和“助參與”實現各救助項目的銜接和社會力量的積極參與，這使臨時救助具備成為我國社會救助體系新支柱的基礎條件。

四、共同富裕背景下推動臨時救助成為社會救助體系新支柱的實現路徑

在共同富裕背景下，要推動臨時救助成為社會救助體系的新支柱，就要確保臨時救助“救急難”“托底線”“促銜接”和“助參與”的功能與作用得到充分和有效發揮。其中，前三項功能的充分發揮可以幫助臨時遇困群體獲得及時幫助，防止其陷入經濟困難境地，筑牢物質上共同富裕的基石，后一項功能則可以通過調動多元主體參與，營造政府與社會共同關愛困難群體的氛圍，有利于精神上共同富裕的實現。鄭功成指出，我國社會保障制度改革與發展有三大核心要素：理念目標、制度設計和技術方案，三大要素中任何一項要素的失誤或不合時宜都會影響社會保障的正常運行和可持續發展，只有理念目標適應國情和時代要求，只有制度設計盡可能科學合理，只有實施方案盡可能優化，才能實現社會保障的良性發展。a 臨時救助制度作為一項重要的社會保障制度，也應關注這三大核心要素，從理念目標、制度設計和制度實施入手加以推進，使其能夠應對共同富裕背景下的新要求和新挑戰。

（一）轉變理念目標：從補充到支柱

我國臨時救助制度建立是在基本生活救助和專項救助制度建成之后，即發現常規救助因水平偏低導致救助不足，再加之出現一些常規救助難以及時應對的突發困難，因此需要建立臨時救助加以彌補和補充。可見，臨時救助的理念目標主要在于補充，在社會救助體系中居于補充地位，這就導致實際執行與實施中，臨時救助往往作為其他社會救助的彌補手段，b 扮演最后出臺的角色，這雖然發揮了“托底線”的作用，但“救急難”的功能受到忽視并難以得到充分發揮。同時，由于補充的理念目標，臨時救助“促銜接”和“助參與”的作用沒有得到重視和關注，臨時救助制度建立之初的相關政策文件中沒有提及這兩項功能。

在共同富裕背景下，推動臨時救助成為社會救助體系的新支柱首先要轉變理念目標，促使臨時救助從補充轉為支柱，使臨時救助成為社會救助體系的“橋頭堡”，c 即臨時救助應提前介入和干預而不是最后出臺，只有如此，才能使低收入的社會成員在遭遇突發、急難事件而導致臨時生活困難后得到及時幫助，獲得充分的緩沖，防止其陷入絕對困難處境，能夠通過臨時救助渡過短暫的困難時期，進而走出生活困境，也就是說，臨時救助可以促進低收入群體這一社會中的弱勢群體共享經濟社會發展成果，為物質上的共同富裕筑牢底板。臨時救助應居于和最低生活保障制度并列的支柱地位，體現應急性和預防性，當未被常規救助覆蓋的社會成員遭遇突發性、緊迫性、臨時性生活困難時，首先要通過臨時救助予以救助，具體可依據其困難情形采用不同救助形式，包括現金、實物和轉介服務?，F金和實物救助后仍無法脫離困境的，要分情況提供轉介服務，對需要申請低保、特困等基本生活救助和醫療、教育、住房、就業等專項救助的，基層民政部門應協助其辦理；對需要社會組織通過慈善救助、發動社會募捐、提供專業服務、志愿服務等形式予以幫扶的，應及時轉介；對符合低保邊緣家庭、剛性支出困難家庭等認定條件的，可直接認定。通過上述理念轉變，可以確保臨時救助各項功能和作用得到有效發揮，這是臨時救助成為社會救助體系新支柱的前提和基礎。

（二）完善制度設計：從模糊到清晰

在臨時救助建制理念轉變的條件下，臨時救助制度設計需要不斷優化完善，要使原有模糊的設計走向清晰，具體涉及救助對象、救助內容和救助資金三大方面。

第一，擴大并明確救助對象范圍。目前，從國家層面看，臨時救助對象范圍的規定不夠明確，《社會救助暫行辦法》對臨時救助是否涵蓋流動人口的表述模糊，由此造成各地在制定政策規范時無所適從，不少困難流動人口被排斥在臨時救助之外，2023 年獲得臨時救助的非戶籍人口僅占獲助者的0.65%，比例微乎其微。在邁向共同富裕的現實情境下，面對規模龐大的流動人口問題與工作貧困風險，需要增強臨時救助的包容性，要明確臨時救助對流動人口的全覆蓋，不僅要包含辦理居住證的流動人口，還要包含未辦理居住證的流動人口，使流動人口在遭遇突發嚴重困難時求助有門，這是困難流動人員的基本社會權利，也是不斷滿足其對美好生活需要和解決相對貧困的重要舉措，而解決相對貧困和共同富裕幾乎可以視為一個硬幣的正反兩面。要從最有利于低收入群體的立場出發，以公平正義為目標，最大程度上保障低收入群體平等參與、平等發展的權利，a 破除“權利屬地化”，明確獲得臨時救助是公民的基本權利，廢除臨時救助的戶籍要件，b 提升流動人口的抗風險能力和實現共同富裕的能力。如前所述，臨時救助對象無論從國家層面還是地方層面，均包括急難型和支出型兩類，急難型對象主要是因火災、交通事故、意外傷害、家庭重大變故等突發事件造成基本生活嚴重困難的，支出型對象主要是因生活必須支出突然增加而超出家庭承受能力的家庭。對于急難型對象，國家政策已明確要取消戶籍地、居住地申請限制，由急難發生地直接實施臨時救助，未來需要由各地對“何為嚴重困難”加以明確界定以方便基層執行，確保有效落實；對于支出型對象，其是臨時救助對象的主體，但一直以來支出型對象對于非戶籍人口的包容有限，2024 年11 月民政部印發了《剛性支出困難家庭認定辦法》，對認定條件、剛性支出范圍和有效期等進行了全國性規范，明確家庭人均收入低于上年度當地居民人均可支配收入、財產狀況符合當地規定、申請前十二個月剛性支出占家庭總收入比例超出當地規定的非低保、非特困和非低保邊緣家庭均可申請認定，剛性支出包括生活、醫療、教育和殘疾康復等，有效期一年，這提升了認定的可操作性，有助于形成梯度救助格局。各地應以此文件為依據，將符合條件的戶籍與非戶籍支出型困難家庭均納入臨時救助，提升支出型臨時救助對象對非戶籍人口的包容度。總之，通過擴大與明確臨時救助對象范圍，臨時救助將成為社會救助體系中能夠實質性包容流動人口的制度安排，這對緩解流動人口困難與保障全體社會成員受助權利意義重大，是使臨時救助成為社會救助體系新支柱的重要舉措。

第二，拓展臨時救助內容和形式。目前各地的臨時救助以現金救助為主，且對現金救助金額、時間限制等進行了規定，但對實物救助和服務救助具體應如何救助、救助標準如何等卻鮮有規定，這造成實踐中臨時救助主要表現為現金救助形式，救助內容較為單一。臨時救助對象面對的困難多種多樣，有諸多困難并非單純的現金救助所能解決，臨時住所與庇護、心理干預、應急護理、危機處置等實物與服務救助形式非常必要。為此，需要探索明晰實物救助與服務救助的內容、標準和實施模式、操作程序等。實物救助方面，可根據遇困對象的基本生活需要，以跟進救助或分階段救助等方式，發放衣物、食品、飲用水等生活物資并提供臨時住所等，臨時住所的提供可借助政府救助管理站的資源，也可積極調動社會資源，如青年旅館、旅舍等，可以以一周為救助周期，并規定每天的實物救助標準，例如，成都市規定的實物救助標準為每天80 元。轉介服務方面，要區分具體情況，既可轉介到政府的專項救助，如醫療、教育、就業救助等，對有特殊需要的可助其鏈接專業社會組織，為其提供心理輔導、危機干預與處理等專業服務。

第三，增加對臨時救助的資金投入。2023 年我國臨時救助支出資金為105.7 億元（表2），而同期城鄉低保支出為1948.6 億元，兩者差距甚遠。為了推動臨時救助成為與最低生活保障并駕齊驅的社會救助體系新支柱，有必要持續增加對臨時救助的投入。臨時救助因可包容流動人口，在邁向共同富裕背景下其重要性不言自明。為此，一方面，中央財政應該對臨時救助有所投入，尤其要向流動人口多的地區進行轉移支付，各級地方財政也要逐步提高對臨時救助的投入，確保臨時救助資金足額到位，同時，要保障臨時救助的工作經費，確保臨時救助的順利開展，還要建立穩定的投入機制以確保政府有充足經費購買服務救助。另一方面，要積極調動社會與市場力量來籌集臨時救助資金，以作為政府財政投入的補充，可以通過慈善事業、公益組織、愛心企業等的捐贈來擴充臨時救助資金來源渠道。

（三）優化實施方案：從單一主體到多元參與

我國臨時救助制度實施采取地方政府負責制，即由鄉鎮（街道）或縣級民政部門、救助管理機構負責臨時救助的具體工作，這種單一主體的實施方式導致經辦服務的專業性不高，缺乏主動救助能力，a 難以充分調動社會力量參與。由于臨時救助對象大多面臨突發急難事件，需要有關方面迅速做出反應并根據復雜的情況提供有針對性的救助幫扶，這對一線工作人員的專業性和自由裁量權提提出了較高要求。在推進共同富裕的背景中，臨時救助不能采取原有現金救助為主的形式，應該在滿足臨時遇困群體基本物質需求基礎上，積極開展個性化、針對性的救助服務，為此，要建立政府主導、多元主體有機協同的實施機制，圍繞提供有針對性和有效的臨時救助的目標，通過鏈接各類社會資源，有機整合社會力量，在調動各主體積極性的同時，為臨時遇困群體構建多元支持體系，幫助其盡快渡過難關，恢復正常生活并提升發展能力。

在推動臨時救助成為社會救助體系新支柱的過程中，要優化制度管理實施并充分借助數字化技術，逐步提高包括一線工作人員在內的相關工作人員的能力和水平，實現主動發現、精準研判和及時救助；要建立政府與社會組織的合作機制，充分調動社會力量的參與，政府負責資金提供與監督評估，社會力量提供相應服務，實現社會資源的互補與共享。例如，在實物救助方面，政府可與有資質的超市、旅舍等簽訂合作協議，根據臨時救助標準和救助對象的基本生活需要，為遭遇突發事故、務工不著等各類臨時遇困人員提供衣物、食品等生活物資與臨時住所等。在服務救助方面，政府可購買專業社會工作機構、公益慈善組織的專業服務，為臨時救助對象提供針對性幫扶，包括為務工不著者提供就業指導、技能提升與培訓，為遭遇突發變故的家庭提供情緒疏導、康復訓練等服務，培育受助者的責任感和自我效能感?？傊?，在臨時救助制度實施中，強調政府主導下的多元主體共同參與有助于統籌調動社會資源，形成救助合力，更好地發揮臨時救助的多重功能，也能營造共建共享的良好社會氛圍，有助于物質和精神層面的共同富裕。

（責任編輯：李 瑩）

［基金項目］ 國家社會科學基金重大項目“全面建成小康社會背景下相對貧困治理的實現路徑研究”（22amp;ZD060）。