公務員養老金待遇處分制度的完善

［摘 要］ 公務員養老金待遇處分是全面從嚴治黨的必然要求，其蘊含著“賞功罰過”的優撫理念，該制度的法律依據、處分內容和幅度、處分機關、程序以及救濟不明確。隨著全面依法治國的推進，基于我國公務員養老保障水平較高的現實，借鑒養老金待遇處分制度的比較經驗，《公職人員政務處分法》等應明確將“降低或取消退休待遇”作為政務處分類型，其原則上適用于在職期間的違法行為，且僅降低或取消基本養老金之外的職業年金和以貢獻補償為目的的待遇，監察機關或任免機關做出處分決定后，書面通知包括社保經辦部門在內的待遇給付單位落實，對處分決定不服的，可提起訴訟。

［關鍵詞］ 公務員養老金；處分制度；制度保留；特殊法律關系

一、問題的提出

黨的十八大以來，中國共產黨開展了史無前例的反腐敗斗爭，取得壓倒性勝利并全面鞏固勝利成果。《公職人員政務處分法》第27 條、《行政機關公務員處分條例》第52 條規定，已退休公務員有違法行為的，應當按照規定相應調整（降低或取消）其享受的待遇（以下稱“退休待遇處分”），其中包括了養老金待遇的處分。然而，上述法律、法規規定的政務處分和處分類型并沒有明確包括該處分。實踐中，該處分的做出多以中組部、人社部等部門文件為依據，這些政策性文件存在位階低、時間久、內容散的問題，在實踐中也存在爭議。紀委監委的實務人士指出，辦理退休公職人員案件應注意該問題。a 學界對此卻少有關注，相關教科書對公務員處分制度的介紹也沒有提及該處分。b 本文將基于理論分析和比較研究從以下三方面對該處分制度進行研究：一是基于歷史回溯，分析養老金待遇處分產生的制度邏輯，并且通過對公務員養老金等退休待遇的法律性質界定，明確養老金待遇處分的特殊性及其特點；二是基于當下我國的公務員養老保障制度的情況，分析該制度存在哪些問題；三是基于理論轉型、現實基礎和比較經驗，就該制度的完善提出可行建議。

二、制度演進：我國公務員養老金待遇處分制度的歷史與理論分析

（一）歷史分析：由單位保障到社會保險的制度變遷

1. 單位保障模式下“賞功罰過”制度理念

“歷史解釋力圖從法律規定產生時的上下文中確定規范要求的內容和規范目的。立法的調整意志。……立法的法政策上的意圖和調控目標，它們決定性地影響著立法過程的表達以及法政策的貫徹。”a 新中國成立初期，大量參加解放戰爭等革命工作的軍人、干部轉身變成新中國的建設者，成為我國公務員的主體，他們不僅做出了革命貢獻，又在百廢待興之時對新政權的穩固和建設做出了突出貢獻。上述歷史背景和特定主體使得我國公務員退休制度被作為對他們貢獻的“獎賞”或“補償”。此乃社會優撫之義，即基于社會連帶之法理，當特定群體為國家和社會做出特別犧牲，而這種特別犧牲相當于為共同體提供了公共產品，其成本不應由該特定群體來承擔，而應該由共同體成員來分擔，國家則對該群體負有補償義務。b因此，新中國成立之初，我國對機關事業單位干部和企業工人采取“雙軌制”的養老保障模式。1949 年《共同綱領》第32 條規定，“逐步實行勞動保險制度。”1951 年頒布《勞動保險條例》，然而，勞動保險僅適用于企業工人，不包括機關、事業單位工作人員。新中國成立初期，機關事業單位工作人員多采取供給制和包干制。在此期間，根據其工齡發給一次性的退職補助金。1955 年，取消包干制、改為工資制后，頒布《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》，規定公職人員的退休標準，他們的養老費用由國家機關行政經費和事業單位的事業經費支付。《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》規定，對革命有重大功績，或者對社會有特殊貢獻的，退休金可以酌量提高，并且明確“退休金……在優撫費項下發給”。為了調和“雙軌制”引發的爭議，1958 年國務院發布《關于工人、職員退休處理的暫行規定》，統一干部與工人的退休條件、退休費標準等，相對而言，稍微降低干部的退休待遇，為此，該暫行規定第4 條第（三）項規定，“對于社會有特殊貢獻的工人、職員的退休費，可以酌情高于本條（一）（二）兩項的標準，但是提高的幅度最高不得超過本人工資的15%，并且必須經過上級主管機關批準。”對于干部退休待遇給付的資金來源，該暫行規定明確“全部由退休人員居住地方的縣級民政部門從優撫費項下支付。”改革開放后，在充分考慮干部的貢獻基礎上，1978 年，國務院頒布《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》《關于工人退休、退職的暫行辦法》，再次對干部和工人的退休予以區分。1982 年，中共中央發布的《關于建立老干部退休制度的決定》創立了具有中國特色的離職休養制度。c 我國公務員退休制度的建立基于貢獻補償理念，采取“單位保障”模式，由國家財政承擔直接的給付義務。因此，基于功勞補償的優撫理念，除了“賞功”之外，自然衍生出“罰過”的制度邏輯。退休待遇作為公務員為國做出“貢獻”的補償，當他們存在危害國家利益和社會公共利益的“過錯”時，降低、甚至取消其養老金等退休待遇亦是必然。“既然自愿加入公務員行列，即表示自愿放棄其基本權利，其在職務外的私人行為時，仍受職務紀律約束。”

2. 社會保險模式下權利化的制度建構

20 世紀80 年代中期，我國在城鎮開啟養老保險制度改革，直至20 世紀90 年代，確定采取社會保險模式，以統賬結合的方式建立企業職工基本養老保險制度。與此同時，1992 年，人事部發布《關于機關事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》，自1992 年6 月開始，機關事業單位基本養老保險制度的改革試點陸續在各地展開。先后有28 個省市開展了局部試點，全國約2100 萬人參加。b1993 年，《國家公務員暫行條例》第80 條規定了公務員退休后獲得養老金等待遇的權利。黨的十八大和十八屆三中全會明確提出要推進機關事業單位養老保險制度改革。2015 年，國務院頒布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，指出自2014 年10 月1 日起，將公務員養老由“單位保障”模式改為統賬結合的社會保險模式。隨后，國務院辦公廳頒布《機關事業單位職業年金辦法》，建立公務員補充養老保險制度。多地已完成公費醫療改革，公務員全部參加職工基本醫療保險。他們與社會保險經辦機構之間建立獨立的養老、醫療保險法律關系，就相應的退休待遇享有獨立的權利，而不再依附于公職身份。2018 年《公務員法》修訂，增加了第83、94 條關于公務員參加社會保險并享受保險待遇以及退休后享受國家規定的養老金和其他待遇的權利規定，且不再延用2005 年《公務員法》第89 條“退休金”的表述，而是與《社會保險法》第16 條基本養老保險待遇相一致的“養老金”表述。隨著公務員退休養老模式由單位保障模式轉變為社會保險模式，公務員基于參保繳費，與政府之間建立社會保險法律關系，當達到法定條件時，享有支付養老金待遇的請求權。c 因此，單位保障模式下“賞功罰過”的制度理念及其建構面臨挑戰，對其權利的處分應該更加謹慎。

（二）理論分析：公務員養老金等退休待遇之生存保障與貢獻補償的復合屬性

從待遇給付目的及其形式的一致性來看，我國公務員退休待遇可分為兩個部分：一是以生存保障為目的，采取金錢給付的待遇，如養老金、醫療費、護理費、喪葬補助費、供養直系親屬撫恤費、安家補助費等；d 二是以貢獻補償為目的，采取非金錢給付的待遇，如閱讀文件、聽重要報告等。e 中國特色社會主義進入新時代以來，黨中央不斷推動社會保障體系的建設，f隨著公務員社會保障制度改革，上述退休待遇的部分內容性質有待重新厘定。

第一，從退休待遇給付內容來看，公務員依法就養老金以及醫療保險待遇享有相應的給付請求權。上述退休待遇中，第（1）部分與養老、醫療等生存保障相關的部分待遇性質上屬于社會保險給付，尤其隨著2015 年機關和事業單位養老保險制度的實施，公務員養老金的性質和功能部分發生變化，以保障公務員退休后的基本生活為目的，“功勞補償”功能退減，權利義務關系更加直觀，國家機關和公務員在履行了法定繳費義務的同時，也取得了在符合法定條件后領取養老金的權利，而不再是單位恩惠性給付。a 第（2）部分的待遇仍是貢獻補償的目的和功能，性質上仍屬于由國家財政直接支付的社會優撫。

第二，從退休待遇給付水平來看，公務員退休待遇包括基本待遇和補充待遇，前者具有薪資性質，后者具有雇主恩惠照扶性質。在經濟學界，關于養老金（待遇）的性質存在功勞報償說、人力資本折舊說以及延遲給付的工資說三種觀點。受此影響，法學界就養老金的性質存在以下觀點。一是雇主恩惠性給付說。養老金與勞動者工作年資相關，是雇主對勞動者長期辛苦工作的獎勵，是雇主的恩惠性給付。二是延遲給付的工資說。養老金的支付與工齡掛鉤，養老金是勞動者在職期間全部勞務給付的組成部分，雇主將原應發給勞工的部分工資于勞工退休時一次支付。b 三是照扶性質與薪資性質之雙重性格說。一者由于勞工長期地服務，雇主為感謝其忠誠必須以養老金予以照顧；二者養老金之額度系依工作年資與薪資的額度而定。因此，養老金具有照扶性質與薪資性質之雙重性格。c 筆者以為，雙重性格說完整揭示了養老金的“兩面”。基于養老金與工作年資的關聯，在雇主之面向，其含括了吸引與獎勵長期穩定工作的勞動者之目的；在雇員之面向，雇主并非“慈善家”，他們支付給（中青年）勞動者的工資要低于他們邊際產品的價值，從而“保留”部分工資以養老金的方式支付給勞動者。

從我國多層次的養老保障體系來看，d 除了基本待遇外，公務員還享有補充待遇。《機關事業單位職業年金辦法》第4 條規定，職業年金由單位和個人共同繳費。單位繳納比例為本單位工資總額的8%，個人繳費比例為本人繳費工資的4%。公務員與機關之間的法律關系類似于公法上的勞動關系，機關事業單位承擔雇主職責，對于公務員面臨的老年風險，負有保護照顧義務，從而通過建立補充年金形成“積極照顧允諾及相應履行機制”。e 單位繳費就是雇主責任的內容，在性質上屬于社會福利之職業福利。

（三）小結：公務員養老金等退休待遇處分之特殊性及特點

與其他處分相比，退休待遇處分有以下兩個特殊之處：一是處分對象是已退休公務員，他們不再具有公職身份，而且年齡相對較大；二是處分內容之退休待遇由不同部分組成，具有復合性。因此，其具有以下特點。

第一，該處分具有替代性。我國公務員采用職級和職務工資制，在職公務員受到處分的，將影響其職級、職位、工資乃至公職身份，但退休公務員不再具有公職身份，從而無職級、職位或工資調整之可能，并且考慮到退休公務員生存保障的需要。對應予以“警告、記過、記大過”政務輕處分的違法行為，通常采取談話提醒、教育等方式予以處理。只有對“依法應當予以降級、撤職、開除”政務重處分的違法行為，以降低或取消其退休待遇替代相應處分。

第二，受生存權保障的限制更強。已退休公務員的養老和醫療等生存保障需求更加強烈、更加急迫。習近平總書記指出，“生存權和發展權是首要的基本人權”。a 因此，該處分制度需要更多考量對退休公務員的生存權的影響。

第三，不同退休待遇的可處分性不同。從內容來看，基本養老、醫療等社會保險待遇給付隨著繳費或者工齡延續由期待權到既得權利，不斷具體化、確定化。這些給付具有明確的法律依據，且依賴持續繳費，其處分受到限制；基于貢獻補償的待遇給付，如政治性待遇，沒有明確的法律依據，公務員不負有長期持續的財務義務，屬于單位的恩惠性給付，權利確定性較弱，對該部分待遇可予以處分。從水平來看，基于養老金（待遇）照扶與工資的雙重屬性，其中，“工資”部分是基于長期的為國服務的勞動給付，具有對價性和生存保障的需要；而“照顧扶助”部分給付是國家作為雇主之附隨義務，其法律強制性較弱，因此，對前者處分的限制應更加嚴格。

三、合理性討論：現行公務員養老金待遇處分制度存在的問題

《公務員法》第94 條規定公務員享受養老金等待遇的權利。養老金等退休待遇處分是對公務員社會保障權利的限制。盡管對違法違紀公務員的養老金等退休待遇予以限制，對督促他們恪盡職守有其必要性，但該處分制度的合理性仍然值得討論。

（一）形式合理性的討論

《公職人員政務處分法》實施之前，僅以行政法規《行政機關公務員處分條例》和中組部、人社部等部門文件作為該處分制度的依據。在實踐中也有以“《中國共產黨紀律處分條例》等有關規定”為處分依據。b 盡管社會保障權并非2000 年《立法法》第8 條明確列舉的法律保留事項，但對公民該權利的限制仍需遵守法律保留原則。一是在理論上，作為授益型給付行政的社會保障制度涉及國家資金的籌集和分配，以及不同群體之間、甚至代際之間的公平給付問題。學者認為，“在給付行政上存在該給付而不給付或不該給付卻給付之可能，則給付行政必須受法律保留原則的支配。”c 二是在規范上，除2000 年《立法法》外，《憲法》《行政處罰法》等其他法律也針對特定基本權利的限制規定了法律保留。《憲法》第44 條規定，“國家依照法律規定實行企業事業組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障。”這里的“法律”是指“形式法律”，即全國人大及其常委會制定的法律；這里的“實行”不僅包含國家積極作為的實現義務，而且還包含了國家尊重、保護公務員養老（退休）保障權的消極義務。《公職人員政務處分法》實施之后，該處分形式上有了“法律”依據，然而，仍有以下值得完善之處。

第一，處分依據不明確。盡管學理上多認為該處分性質上屬于政務處分，但《公職人員政務處分法》第7 條、《行政機關公務員處分條例》第6 條以及《公務員法》第62 條規定的處分類型都沒有該處分。《公職人員政務處分法》第27 條、《行政機關公務員處分條例》第52條規定“應當按照規定”相應調整其享受的待遇，性質上屬于授權立法或者援引性規范，但授權的對象或規范層級與《立法法》的規定不完全相符，尤其是隨著公務員社會保險制度的實施，他們的社會保險法律關系相對獨立于其公職身份，達到法定條件時，對國家享有獨立的養老金給付請求權，并且《社會保險法》并沒有規定養老金減少、停止或取消給付情形。

第二，處分內容以及幅度不明確。《公職人員政務處分法》第27 條、《行政機關公務員處分條例》第52 條規定的處分內容是“享受的待遇”，然而，待遇的具體范圍不明確。中組部、人社部等部門文件規定為降低或取消“原退休費待遇”，a 而沒有包括前文所列的醫療費、政治待遇等內容。此外，降低養老金等退休待遇處分是替代降級或撤職處分的，我國公務員共有27 個級別，《公職人員政務處分法》《行政機關公務員處分條例》對降級的幅度沒有明確限定，裁量空間較大。

第三，處分機關、程序及其救濟不明確。《公職人員政務處分法》第3 條規定任免機關和監察機關的處分與政務處分的雙重懲戒體制，但《行政機關公務員處分條例》以及中組部、人社部等部門文件關于退休待遇處分存在諸多模糊和沖突。一是處分的違法行為發生時間不同。《行政機關公務員處分條例》第52 條規定，“有違法違紀行為應當受到處分的行政機關公務員，在處分決定機關作出處分決定前已經退休的……”；《公職人員政務處分法》第27 條規定：“已經退休的公職人員退休前或者退休后有違法行為的……”。從文義來看，前者似乎僅處分退休前在職期間發生的違法行為；后者則對退休前后的違法行為均可予以處分。二是處分機關及其程序不明確。如前文所述公務員退休待遇的內容豐富，資金來源、給付主體存在區別，在“單位保障”模式下，處分機關與待遇發放機關的關系緊密（如屬于同一單位、處于同一黨委領導），或許相互之間程序銜接便利；但在“社會保險”模式下，處分機關與待遇發放機關相對獨立，處分機關做出處分決定后，需要通知社保經辦部門落實，二者之間的銜接程序不明確。實踐中，經常有人因非職務犯罪被追究刑事責任的，法院生效判決未送達單位，使得單位未及時做出相關處分決定，社保經辦部門沒有依法及時停止發放退休金，后續需以不當得利訴請受處分人返還。b 此外，中組部、人社部等部門文件規定，“退休后被判處有期徒刑以上刑罰的，從人民法院判決生效之日起，取消原退休費待遇。”c 但實踐中，往往在紀檢監察審查結束后，移送檢察機關審查起訴前就作出了處分決定。d 三是救濟程序不明確。e《公職人員政務處分法》《行政機關公務員處分條例》規定的救濟程序排除司法外部救濟，但《社會保險法》第83 條規定“用人單位或者個人認為社會保險費征收機構的行為侵害自己合法權益的，……申請行政復議或者提起行政訴訟”。有法院認為，行政機關做出的“取消退休待遇的決定屬于行政機關內部人事管理行為，不是行政案件受案范圍，起訴人認為該決定錯誤給其造成損失要求人民法院作出賠償沒有法律和事實依據，依法不予受理。”

（二）結果合理性的討論

近年來，我國綜合運用多種執紀形態，包括具有更強懲戒和震懾效應的刑事處罰，對黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得新的重大成果發揮了積極作用，但是違法違紀案件和人員總體規模仍然較大。黨的十八大以來，截至2022 年4 月底，全國紀檢監察機關共立案審查調查438.8 萬件、470.9 萬人，查處違反中央八項規定精神問題72.3 萬起，給予黨紀政務處分64.4 萬人，b切實“加強對所有行使公權力的公職人員的監督”。然而，在結果意義上，以下兩方面的問題值得關注。

第一，懲戒范圍過寬，將部分輕微的非職務相關違法違紀行為納入懲戒。筆者在中央紀委國家監委網站檢索到的“取消或降低退休待遇”的通報案件，都涉及到貪污受賄等職務犯罪，予以處分有其必要性，但現行法律、法規將諸多非職務相關的違法行為納入處分。筆者在中國裁判文書網以“取消退休待遇”檢索，共獲得59 份（含事業單位工作人員處分）裁判文書，c在剔除不相關以及信息缺失的文書后，獲得有效樣本36 份。其中，因涉及貪污、受賄、職務侵占等職務相關的犯罪行為被取消退休待遇的裁判文書16 份；因涉及交通肇事、非法吸收公眾存款、詐騙等非職務相關的違法或犯罪行為被取消退休待遇的裁判文書20 份（包括因違反計劃生育被開除而取消退休待遇的7 份文書）。如以下案例：受處分人1991 年因違反計劃生育超生被縣紀委核查處理；1998 年受處分人退休，并享受退休待遇；2004 年，縣政府又以其超生為由做出取消退休待遇的處分。受處分人經過內部申訴、信訪，后又歷經行政訴訟一審、二審以及再審，均未獲得支持。d 從當下放開計劃生育限制和人口負增長的背景下來看，對該案中受處分人的遭遇不勝唏噓。此外，不區分“退休后有違法行為”是否與公職相關（如利用影響力），如有案例：某司法局退休干部因交通肇事罪被人民法院判處有期徒刑一年二個月，進而被取消原告退休費和其他退休待遇。

第二，制度銜接不足，被處分對象生活保障缺失。有學者指出，“公務員原有的公民身份及法律地位也不因其進入國家公職隊伍而喪失。盡管這種法律上的雙重身份并不意味著公務員享有公民權利和公務員權利的集合，但也不能抹殺公務員享有基本人權和依法受法律保護的權利。”f 因此，公務員違法違紀的應予以處分，但國家對公務員社會（退休）保障權的保障仍負有相關義務。有地方規定公務員退休后被判處有期徒刑以上刑罰的，取消退休待遇，刑罰執行完畢后的生活待遇按當地城鎮居民最低生活保障標準發放。如2022 年，深圳市的最低生活保障標準僅為每月1365 元，與每月2360 元最低工資標準存在較大差距，與當地的社會平均工資以及平均養老金更是差距巨大，難以維持體面的老年生活。

四、必要性：公務員養老金待遇處分制度的保留

“治國必先治黨，黨興才能國強。”公務員承擔公職，對國家負有忠誠、勤勉義務，“在執行公職以及與公職相關的行為中要忠于職守、盡心履職”。b 對已退休的公務員而言，在職期間應勤勉盡責，退休后對維護國家機關的良好形象以及公權力之公信力仍負有必要的義務。養老金作為延遲給付的工資具有擔保公務員的忠誠、勤勉義務之實現的作用，當他們違背國家利益和社會公德時，悖于民眾期待、破壞公眾信賴，可扣減其養老金予以懲戒。因此，公務員退休待遇處分制度有其正當性和必要性。

（一）健全全面從嚴治黨體系之需要

習近平總書記在黨的二十屆中央紀委二次全會上指出，“要站在事關黨長期執政、國家長治久安、人民幸福安康的高度，把全面從嚴治黨作為黨的長期戰略、永恒課題，始終堅持問題導向，保持戰略定力，發揚徹底的自我革命精神，永遠吹沖鋒號，把嚴的基調、嚴的措施、嚴的氛圍長期堅持下去，把黨的偉大自我革命進行到底。”黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，“聚焦提高黨的領導水平和長期執政能力，創新和改進領導方式和執政方式，深化黨的建設制度改革，健全全面從嚴治黨體系”。一是保留處分既是良政善治的需要，也是治黨管黨的需要。我們黨作為馬克思主義政黨，具有崇高政治理想、高尚政治追求、純潔政治品質、嚴明政治紀律。c 作為擁有9900 多萬黨員、510 多萬基層黨組織的大黨，在治黨管黨方面面臨較大挑戰，尤其是公務員中大部分是共產黨員，當公務員違背忠誠義務、違法違紀時，會破壞人民大眾對黨和國家的信賴和公共行政秩序，以及會侵害國家利益、社會公共利益，需予以懲戒。為了落實全面從嚴治黨和依法行政的要求，我國對公務員的忠誠義務有更高的要求。公務員作為“人民公仆”和“勤務員”要發揮“模范帶頭”作用。習近平總書記強調共產黨人必須“以牢固的公仆意識踐行初心，永遠銘記人民是共產黨人的衣食父母，共產黨人是人民的勤務員。”

二是保留處分是貫徹健全從嚴治黨體系“四個全”的要求的需要。習近平總書記在黨的二十屆中央紀委二次全會上指出，要堅持內容上全涵蓋、對象上全覆蓋、責任上全鏈條、制度上全貫通，進一步健全全面從嚴治黨體系，使全面從嚴治黨各項工作更好體現時代性、把握規律性、富于創造性。保留處分是堅持內容上全涵蓋的體現，將黨的建設的各個組成部分都具體化為公務員的職責和紀律要求，實現對公務員全方位監督；保留處分是堅持對象上全覆蓋的體現，將公務員作為治黨管黨的關鍵，將治黨和治國有機結合；保留處分是堅持責任上全鏈條的體現，各級黨組織和黨員干部都要明確自己的責任，形成層層壓實、環環相扣的責任鏈條，即使對于已退休的公務員黨員也不放松要求；保留處分是堅持制度上全貫通的體現，全面從嚴治黨體系以黨內法規制度作為主要制度依據，除了黨紀處分，還包括政務處分，“堅持依法治國、依規治黨”相結合。

（二）公務員養老金水平較高之現實

我國傳統上公務員養老和職工養老采取雙軌制模式，二者資金來源、制度模式以及待遇水平等方面存在較大差異。2015 年改革之前，公務員退休后的退休費按本人退休前職務工資和級別工資之和的一定比例計發。其中，工作年限滿35 年的按90% 計發；工作年限滿30 年不滿35 年的，按85% 計發；工作年限滿20 年不滿30 年的，按80% 計發。a 有學者測算，2002 年機關公務員退休金的實際替代率高達104.5%，b 而企業職工養老金的目標替代率僅為59.2%，c實際替代率更低。2015 年，企業退休人員養老金總替代率為44.08%，其中第一支柱養老金的替代率為42.56%，第二、三支柱的替代率分別僅為0.26% 和1.26%。d 學者測算發現，2010 年公務員和職工養老金的比值為1.91：1，e 即公務員養老金幾乎是職工養老金的2 倍。盡管公務員養老保險改革將增強公平性作為改革目標，但改革之后，公務員的基本養老保險待遇水平仍然高于職工。此外，公務員還享有職業年金，而企業年金是任意建立的，絕大部分企業職工只享有基本養老保險，而不享有企業年金。《2023 年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》數據顯示，年末全國有14.17 萬戶企業建立企業年金，參加職工3144 萬人。f 據學者測算，在該制度下工作年限滿35 年的新人（公務員），不考慮職業年金時，養老金替代率為73.6%，低于原制度90% 的標準；但考慮職業年金后，養老金總替代率為124.1%，替代率不降反升。

境外部分國家或地區的公務員養老金水平與雇員養老金水平相近，如芬蘭、荷蘭以及瑞典等國，法律以及集體合同關于公務員養老金計劃的條款與私營部門的雇員養老金計劃相似，并且它們的替代率也相同或相近。芬蘭公務員養老金的最高替代率和雇員養老金的替代率都是60%；瑞典公務員養老金的最高替代率為73%，雇員養老金的替代率為76%。有部分國家和地區為公務員建立了獨立的相對更加豐厚的保障制度。h 有學者對17 個OECD 成員國的公務員和全職職工養老金替代率進行比較發現，澳大利亞、比利時、加拿大、法國、意大利、挪威、盧森堡、德國等12 個國家公務員養老金替代率要高于職工養老金替代率。i 如德國公務員每月的養老金數額最高不得超過最后一個月工資的75%。2003 年，工齡40 年的公務員可享受的最高養老金替代率是75%。到2010 年，養老金替代率下降到71.75%，j 而德國私營部門全職雇員養老金的平均替代率約為40%。英國公務員養老金替代率為67%，一個擁有相近資歷的雇員的養老金替代率僅約為35%。西班牙和瑞士亦是如此。但這些國家私營部門的雇主通常會通過職業保障計劃，使得它們職工的養老金替代率能夠接近公務員養老金替代率。

因此，與境外國家和地區相比，我國公務員養老金替代率遠高于職工養老金替代率，且除養老金之外，還有其他退休待遇，這為養老金等退休待遇處分制度的實施提供了現實的可能性。從養老保險縮小貧富差距、促進社會公平的角度來看，相關處分制度可控制和縮小群體間公共養老金待遇差距。

（三）養老金待遇處分制度之比較經驗

第一，法律將養老金等退休待遇處分作為公務員懲戒措施之一。法國《公務員總法》第5篇“懲戒”第30 條規定的懲戒類型包括撤職，停止領取退休金。c《德國聯邦公務員懲戒法》第10 條規定，解除公務員關系的決定生效前公務員退休的，該決定具有剝奪退休金的效力。d韓國《公務員年金法》以及日本《國家公務員退休津貼法》都規定對違法公務員可以部分減少退休津貼的支付。由于阿爾杰·希斯（Alger Hiss）在其間諜案中作偽證，e1954 年，美國立法規定，包括國會議員在內的聯邦雇員如因實施聯邦法律規定的不忠誠（Disloyalty）、國防、國家安全、貪污受賄等相關犯罪并被定罪的，可剝奪其聯邦退休金，該法也被稱為“希斯法案”（Hiss Act）。f 聯邦雇員的“無辜”配偶或被撫養人原則上也無法從聯邦退休金中領取待遇，除非在刑事調查以及后續的起訴中，與聯邦當局完全配合。g2007 年，美國國會制定的《誠實領導和開放政府法》（Honest Leadership and Open Government Act）規定，包括國會議員在內的聯邦雇員任職期間如果觸犯反腐敗法律而被判處重罪的，將剝奪他們在聯邦雇員養老制度中被認可的服務年資（Creditable Service）。h2012 年，國會制定的《停止基于國會消息的交易法案》（Stop Trading on Congressional Knowledge Act）又從兩方面對《誠實領導和開放政府法》的相關內容進行了修訂，一是增加了可能導致年資被剝奪的犯罪的類型，如公共腐敗、選舉違法以及辦公室的行為不端等；i 二是拓寬了因實施規定犯罪而被剝奪年資的期間，除原來規定的擔任議員期間的犯罪外，還包括擔任總統、副總統，或者當選為州或地方政府公職人員的期間。

第二，限制處分適用的情形。為防止處分濫用，侵害退休公務員的生存權利，境外國家和地區的立法限制違背忠誠義務的范圍，并且將處分的違法行為原則上限于退休前任職期間發生的違法行為。美國希斯法案通過后，國會認為它的適用范圍過于寬泛，對此前的聯邦雇員及其無辜家屬造成不適當（Unduly）的懲戒，除了因某個犯罪承受罰款和監禁外，還可能因為相對較輕的犯罪完全喪失退休收入而陷入赤貧。a 因此，1961 年，國會修法將其適用范圍限制在與不忠誠、國家安全以及國防相關更加嚴重的犯罪，如間諜罪、叛國罪等。韓國《公務員年金法》第65條規定的減少支付部分退休工資及退休津貼處分的適用情形是針對在職期間的違法行為，如犯有《刑法》規定的內亂罪、外患罪，《軍事刑法》規定的叛亂罪、敵人罪，以及《國家保安法》規定的犯罪（第10 條除外），且被判處監禁以上刑罰，與職務無關的過失犯罪以及服從上司職務上的命令而過失犯罪除外。日本《國家公務員退休津貼法》第14、15 條將退休后退休津貼的支付限制（不支付或者返還）限于由于與任職期間行為有關的刑事案件被判處監禁以上刑罰。

第三，限制處分的內容及幅度。基于不同退休待遇給付的理論構造和法律性質的差異以及退休公務員生存保障的需要，境外國家和地區對于處分的內容和幅度有所限制。通常對于繳費形成的社會保險待遇不能予以扣減，而所能降低或取消的待遇限于第二支柱的職業年金部分以及雇主責任的一次性給付部分。如日本《國家公務員退休津貼法》規定的減少或停止支付的待遇就是在國民年金、共濟年金之外由單位支付的退休津貼。《德國聯邦公務員懲戒法》第11條規定，給予降薪和降級處分的，其退休金也相應地降低，降低幅度最高為月退休金的1/5，且降低時限最長為三年。

第四，對處分的合法性予以嚴格的司法審查。除了立法的限制外，在司法裁判中，基于個案事實對公務員違法行為的嚴重性及其對公眾信賴的危害進行實質審查，如在日本三重縣立高中職員因酒駕被免職和不支付退休津貼處分案中，地方法院和高等法院圍繞處分的實質審查標準展開了裁判說理。地方法院根據退休津貼的工齡補償性質以及生存保障功能，結合受處分者的個人情況及其工作表現（即將年滿60 歲、工作39 年沒有受到過懲戒處分等）、違法行為的嚴重程度（酒駕但沒有引發事故、非職務相關私生活行為等）、以及處分的影響（再就業將相當困難、父母處于需要護理狀態、有巨額負債等），裁判認為，該公務員的行為不是可將多年工齡功績全部抹去的重大違法行為，也不能全部否定退休津貼的工資后付和退休后保障生活的性質，該處分在社會觀念上嚴重缺乏妥當性，屬于濫用裁量權而無效。高等法院則基于受處分者隱匿不報違法事實，其擔任管理職位，以及酒駕的社會危害性，結合《國家公務員退休津貼法》修改加強國民對公務員信賴的導向，裁判認為，受處分者的行為損害了包括工作單位的學生和監護人在內的社會大眾對當地公職人員的信賴，不支付退休津貼處分決定合法。b 有學者對此提出質疑，“對違法行為的評價始終應基于與被處分者所擔任的職務的關聯性。……在私生活上的不當行為中，過度強調對他人沒有危害單純的酒后駕駛的嚴重性是不正當的。確實，僅從‘對信賴的影響’來看，可將酒后駕駛視為問題，但說到底法律中有‘對公務’的限定，脫離具體公務內容，一概評價為嚴重是有問題的。”

五、法治化：公務員養老金待遇處分制度的完善

隨著法治國家的建設以及人權保障水平的提升，傳統的公法理念發生轉變。《公職人員政務處分法》以“規范政務處分”作為立法目的之一，“明確實施政務處分的主體，應當堅持的法律原則，處分事由、權限和程序，被處分人員維護合法權益的救濟途徑等，有利于處分決定機關、單位強化法治觀念、程序意識，提升工作的法治化、規范化水平。”a 因此，應基于法治化的目標完善退休待遇處分制度。

（一）完善基礎：由特別權力關系向特殊法律關系轉型

傳統上，公務員與國家的關系被認為屬于特別權力關系。該理論最初由德國學者在19 世紀提出，奧拓邁耶（Otto Mayer）對該理論進行系統性分析，指出其具有下特點：一是比一般權力關系之人民更強調附屬性。二是相對人較無主張個人權利之余地。三是行政權之自主性：不受法律保留之羈束，在特別權力關系范圍內，行政機關雖無法律依據亦可自由行使各種指令。b即“基于公法上的特別原因，……在一定目的的必要范圍內，排除法治主義原則。……換言之，基于特別權力關系，容許侵犯自由、權力。”c 排除相對人司法救濟的權利。二戰以后，境外國家和地區開始對特別權力關系進行修正。德國學者提出：縮小特別權力關系范圍；涉及基本權利限制者，亦應有法律之依據，即遵守法律保留原則；許可提起行政爭訟。d 德國《基本法》《行政法院法》都確立了法治原則和基本人權保障原則，明確了法律保留和權利的可訴性。日本學界也“不存在原封不動維持以前的特別權力關系說的見解，”e 多以勤務關系，甚至是特別公法關系f 取代特別權力關系。日本《憲法》《國家公務員法》等都確立了法律保留和司法審查的規定。相關判例甚至將公務員與國家的關系界定為雇用關系。g 受此影響，德國等國家和地區對社會保障權等權利的限制逐漸被納入司法審查的范圍。“德國聯邦憲法法院20 世紀80 年代的判決就將老人年金的法律地位納入財產權保障之范疇。自此而后，如果政府對被保險人享有的具有財產價值的主觀公法權利，譬如對年金給付額度或給付期待權之削減，即可能侵害當事人憲法上財產權。”h 因此，公務員與國家間之關系已經不再是不平等的、單方的義務不確定以及排除爭訟的特別權力關系，而是具有公法契約性、受法律保留和正當法律程序限制、可爭訟的“特別法律關系”。

我國行政法也受特別權力關系的影響。有學者曾批評指出，“當代的公務員對支配他的行政機關已是越來越享有訴權。相比之下，我國倒顯得比‘特別權力關系’理論的發明國、倡導國更加保守。我國的立法至今也未對公務員的人事糾紛開一個‘小口子’，讓公務員像普通公民一樣在其合法權利受到侵犯時擁有提起行政訴訟的權利。”a 隨著社會主義法治國家建設的全面推進，我國不斷推動公務員與國家之間從由上而下的權力、服從的絕對關系，轉變成為權利、義務的相對關系。學者提出，公務員關系不僅是一種國家公職關系，而且是一種特殊的勞動關系。b《公務員法》也明確了公務員的相關權利。與《行政機關公務員處分條例》相比，《公職人員政務處分法》基于“推進政務處分的法治化、規范化”的立法目標，體現了更多的“特殊法律關系”色彩，在制定過程中明確提出“政務處分權必須嚴格依法行使，在法治軌道上運行。”

（二）完善建議：處分法治化的制度建構

第一，將“降低或取消退休待遇”作為法定的政務處分和處分類型。建議在《公務員法》第62 條、《公職人員政務處分法》第7 條以及《行政機關公務員處分條例》第6 條增設該處分，從而明確其法律依據以及處分性質，使得對公務員社會保障權的限制符合法律保留的原則，尤其隨著公務員社會保險制度的建立和完善，他們的社會保險權益已經脫離公職身份獨立存在，其限制更需遵循法治原則。

第二，明確處分適用的情形。在現代理念下，公務員在執行職務外之私人時間，權利之限制，只在必要范圍下的最小限度才可予以拘束。d 因此，應該對處分的適用情形予以限制：一是原則上僅適用于退休前的違法行為，但我國退休公務員仍需接受紀檢監督，實踐中有退休公務員利用原職權或者地位形成的便利條件實施違法犯罪行為，e 退休后的適用僅限于利用原職權或地位影響力的違法行為；二是限縮忠誠義務的范圍，適當限制對職務外違法行為的處分，原人事部文件曾將部分情形的退休待遇處分明確限定在“危害國家安全、榮譽和利益、泄密、貪污、受賄等嚴重問題”；f 三是考慮違法行為情節的輕重，取消退休待遇處分應限定在被處以有期徒刑以上的情形，但不包括緩刑。

第三，明確處分的內容及其幅度。從法律解釋來看，應該區分養老金和退休待遇。對于退休待遇應予以限縮解釋，將其限定在除基本養老金之外以貢獻補償為目的、采取非金錢給付的待遇以及補充性的職業年金待遇。根據《社會保險法》等規定，無論是目的解釋還是文義解釋，養老金都是指基于社會保險的參保繳費而形成的對待給付，因此，基于生存權保障以及財產權限制的需要，取消退休待遇的范圍原則不應包括基本養老金。即使在改革之前的單位保障時期，對他們工齡的剝奪也應受生存權保障的限制。國家不僅負有維護人民最低生存水準的保障義務，還負有保持人的（或人格）尊嚴生活的保障義務。a 對于受處分的“老人”和“中人”不能僅按照當地城鎮居民最低生活保障標準確定生活待遇，而應該相應提高標準，如至少以當地職工養老金的平均水平為標準。對于“中人”和“新人”的社會保險權益應該明確予以保障，不得減少或取消。養老金的申領屬于附條件（繳費并達到一定年限）和附期限（達到法定退休年齡）的法律行為，b 當達到上述條件，公務員享有養老金請求權，這屬于既得權利（Vested Right）；如果尚未達到上述條件，他們基于參保繳費享有養老金期待權（Expectant Right），該權利雖要件尚有欠缺，權利尚未發生，但法律亦賦予先效力。c 養老金請求權和養老金期待權作為參保人的財產權，都享有法律保護，對二者的限制應具有合理性。我國廣東省曾規定，被取消退休待遇的已退休的公務員、機關工勤人員和事業單位工作人員，已參加社會養老保險的仍按養老保險有關規定核發基本養老金。d 中組部、人社部等部門文件曾就已退休的事業單位工作人員和機關工人的處分規定，“如已參加養老保險并按養老保險有關規定計發養老金，其待遇處理辦法按國家有關養老保險的規定執行。”

職業年金屬于雇主提供的職業福利，從高替代率的現實來看，該部分給付也是“錦上添花”的作用，因此，應該允許機關根據公務員的表現減少或者取消其職業年金。《企業年金辦法》對企業年金單位繳費和個人繳費的性質及歸屬有明確規定，第19、20 條提出，只有個人繳費及其投資收益自始歸屬于職工個人，企業繳費及其投資收益只有符合法定條件時才完全屬于職工個人，并且根據第20 條第（三）項規定，如果因勞動者過錯導致勞動合同解除的，企業繳費及其投資收益不屬于職工個人。然而，《機關事業單位職業年金辦法》沒有明確職業年金單位繳費和個人繳費部分的歸屬。無論是基于公務員與機關之間公法關系的“法無授權即禁止”的理念，還是基于個人賬戶性質的一般解釋，可以認為職業年金個人賬戶中的單位繳費和個人繳費都是歸屬于公務員個人的。因此，對該部分財產予以處分目前面臨法律依據缺失的障礙。建議在《機關事業單位職業年金辦法》中增加規定“公務員因違法違紀被處分的，職業年金單位繳費及其投資收益予以相應減少或全部收回；已退休公務員因退休前或退休后與公職相關的違法行為被處分的，已領取的職業年金中單位繳費及其投資收益部分，應予以追回。個人繳費及其收益應予以返還”。如美國希斯法案規定，除雇傭稅外，退休金中聯邦雇員個人繳費部分應經申請后退還給雇員個人，而且，聯邦雇員個人繳費至被定罪期間的利息也應該按照現行利率返還。f 為平衡受處分者的生存保障和違紀懲戒，建議根據公務員違法違紀行為的嚴重程度以及我國公務員基本養老金和職業年金的替代率，遵循不低于普通公民社會保障水平的原則，以職工養老金替代率為底線設定可降低退休金的比例，如參考前文的學者測算，在減少或取消職業年金待遇后，將降低全部退休金的40% 左右作為上限。

第四，明確處分機關、程序以及救濟保障。基于雙軌懲戒體制，對已退休公務員的違法行為，任免機關和監察機關均有權予以退休待遇處分，并將處分決定書面通知相應退休待遇給付機構依法予以落實，如涉及到退休金的則應通知社保經辦部門落實。在處分決定過程中，應保障公務員的知情權、查閱相關案卷的權利以及委托律師的權利等，并且允許受處分者通過行政訴訟尋求救濟。學者建議，從保障公務員權利和保證行政管理效率的平衡原則出發，“開除、辭退和解聘”三類行政處分應該納入行政訴訟的受案范圍。a“讓司法權介入對某些內部行政行為，如對公務員的開除、辭退、免職等重大行政懲戒處分的審查，……這對公務員權利的有效救濟及對行政權行使的全面監督都具有現實意義。”

（責任編輯：郭 林）

［基金項目］ 國家社會科學基金重點項目“健全退役軍人工作體系和保障制度研究”（20AZD077）。