積極生育保障制度：理論脈絡、價值內涵與實踐路徑

［摘 要］ 黨的二十屆三中全會提出完善生育支持政策體系。當前，我國生育支持政策體系逐步優化，經濟、時間、服務類舉措不斷豐富。然而，傳統的生育支持政策仍面臨政策理念稍顯滯后、政策精準性與包容性不足、財政投入相對欠缺等局限，系統性的政策體系難以形成，生育支持政策的實施效果受到制約。依托社會政策理論的理念轉向和生育行為理論的解釋框架，文章構建了“積極生育保障”的概念，同時對實施積極生育保障的具體內容、分析框架和實施路徑進行了探究。在此基礎上，建議調整生育支持政策體系的導向、投入和支出衡量標準，綜合協調微觀家庭生育行為外部性與宏觀人口高質量發展均衡性之間的關系，將構建積極生育保障體系作為社會投資的優先重點領域，以人口高質量發展支撐中國式現代化。

［關鍵詞］ 生育支持政策體系；積極生育保障；人口高質量發展；社會政策理論；生育行為理論

強化生育支持是促進人口高質量發展的重要舉措。2023 年，我國總和生育率僅為1.00 左右，低于同期日本的1.20，略高于韓國的0.72，是目前世界上人口過億國家中的最低水平，a 少子化已經成為我國經濟社會發展必須面對的新常態。中國婚育狀況統計調查顯示，2022 年我國女性平均理想子女數為1.86 個，平均打算生育子女數為1.74 個，b 與實際總和生育率之間存在較大落差，反映出大量育齡人群因婚育推遲、不孕不育、職業發展、家庭負擔等因素而不能實現生育意愿。二十屆中央財經委員會第一次會議再次強調，“要建立健全生育支持政策體系，顯著減輕家庭生育養育教育負擔，推動建設生育友好型社會”。當前，我國的生育支持政策日漸優化，形式多樣的政策不斷推出，但政策理念尚未轉變、財政投入不足，系統性、協調性、綜合性、可持續性的政策體系難以形成，生育支持政策的實施效果也難以顯現。因此，本文基于社會政策理論邏輯的轉向和生育行為理論的解釋框架，提出了構建積極生育保障的概念并對具體內容、框架和實施路徑進行了討論，并提出了相應的調整建議。

一、從消費到生產：社會福利保障政策的理念轉向

伴隨現代化、城鎮化和技術革新進程的加快，生育水平持續走低已經成為多數發達國家的普遍現象，完善生育和家庭發展相關的福利和服務體系被視為應對少子化問題的重要政策工具。

隨著政策的不斷調整，各國呈現出各具特色的福利模式。具有自由主義特征的國家強調市場原則和資產調查，呈現社會民主主義特點的國家注重福利的覆蓋范圍，此外，具有社會合作- 保守主義特征的國家突出社會保險的基礎作用，也同時關注家庭的福利角色。各種福利保障模式不僅是各國社會政策特點的集合，也同時形塑著不同國家生育保障政策的演變。

第一，自由主義模式中政府相對較少提供社會保障和福利措施，更加依賴市場機制和個人自主性，較為典型的國家是美國。該模式具有以下特征。一是有限的社會保障。該模式下的社會保障體系相對較單薄，福利措施相對較為有限。它注重個人自主性和市場機制，較少依賴政府提供廣泛的社會福利。二是私人和市場導向。該模式傾向于依賴私人和市場機制來提供福利服務。例如，醫療保健主要由私人保險公司和醫療機構提供，教育主要由私立學校和大學提供。市場競爭被視為提高服務質量和效率的手段。三是個人責任和自助精神。該模式強調個人責任和自助精神，鼓勵個人通過自己的努力和能力來改善福利狀況。個人被視為主要的決策者和責任人，依賴私人儲蓄、商業保險和其他個人籌資方式來應對風險和不確定性。四是目標援助和社會輔助。該模式主要面向那些最貧困和最需要幫助的人群，福利資格通常基于收入和貧困線等標準。

第二，社會民主主義模式中政府扮演著主導角色，通過高稅收和公共支出來提供廣泛的福利服務，較為典型的國家是丹麥。如全面的醫療保健、教育、養老金和失業救濟等，更加注重社會公平、平等和社會權利的保障，強調社會的團結和社會市民的權利。該模式具有以下特征。一是廣泛的社會保障。提供全民健康保險、大規模的養老金和失業救濟等廣泛的社會保障措施，確保人們的基本需求得到滿足。二是公共服務的高度普及。政府提供免費或低收費的教育、托兒所、醫療保健和老年護理等公共服務，以確保人們享有平等的機會和福利。三是高稅收和福利支出。通過提高稅收和財政支出，政府提供廣泛的福利服務，并促進社會的平等和社會公正。四是勞工權益的保護。重視工會和勞工權益的保護，通過集體談判和勞工法律來確保勞動者的權益和福利。該模式被認為是福利國家模式中最為慷慨和綜合的一種，它在社會福利和公平方面取得了顯著成就，并且在國際比較中表現出較低的社會不平等水平。

第三，社會合作- 保守主義模式也強調個體的自主權和自由選擇，并試圖通過引入市場競爭來提高服務成效，不過，這一模式依托社會保險制度并且突出家庭在福利供給中的基礎作用，福利水平介于自由主義模式和社會民主主義模式之間，較為典型的國家是德國。該模式具有以下特征。一是有限的社會保障。相對于社會民主主義模式，保守主義模式下的社會保障體系內容較為有限，注重個人責任和市場機制。它更加強調勞動力市場的靈活性和個人的自主性。二是基于目標援助的福利措施。保守主義模式傾向于通過目標援助來提供福利，即將福利措施有針對性地提供給那些最需要的人群，而不是廣泛地提供給所有公民。這包括根據收入、財富和需求等因素來確定福利資格。三是私有化和市場化傾向。保守主義模式更傾向于引入市場機制和私有化，以提高福利服務的效率和競爭力。例如，推動私人企業提供醫療保健和教育服務，并引入市場競爭來提高服務質量。四是強調家庭責任和自助精神。保守主義模式強調個人的責任和自助精神，倡導個人通過努力和自主性來改善自己的福利狀況。它更加強調個人的自我發展和自我負責。

無論是自由主義、保守主義還是社會民主主義的福利模式，其核心的差異在于服務的去商品化程度、去階層化程度和國家責任承擔的水平高低，也正是由于上述差異，不同國家在其政策框架下實施的生育保障和服務政策取得的效果也存在較大不同。關于社會福利和保障模式與生育水平變化的關系，多數研究發現家庭服務的去商品化程度和國家財政投入水平的提升有助于保持和提升生育率，家庭服務的市場化和階層化對于生育水平下降具有刺激作用，有研究發現社會福利的市場化可以解釋大約50% 的總和生育率下降，a 也有證據表明增加托育服務供給、提高現金轉移支付水平、擴大育兒假、發放輔助生殖治療補貼等支持政策有助于顯著提升生育水平。b 但值得注意的是，關于不同類型的生育支持政策對生育水平提升的作用仍然存在較大爭議，特別是在經濟發展不景氣、財政收支壓力較大的環境下，不同國家或地區對于加大生育保障服務的財政投入是否有效以及投入資金控制在何種水平上仍然存在分歧。一方面，加大生育保障服務的財政投入常常被貶低為會增加社會負擔、破壞企業家精神、阻礙就業和儲蓄、助長居民對國家福利依賴的舉措。另一方面，越來越多的證據表明部分生育支持政策不僅可以有效促進社會平等、改善社會狀況，而且相關政策可以在人口領域外發揮更大的外部性作用。科學合理的生育保障服務體系不是僅僅帶來福利陷阱和壓力的歷史遺產，反而可以成為促進社會發展至關重要的良性資產。

近些年，社會政策的理念更加強調“積極化”特征，政策功能被賦予了生產要素的意涵而非社會負擔的標簽，向個體的能力進行投資，增強勞動者的競爭力，促進就業與經濟增長成為新的趨勢。c 社會政策的目標不單單是解決由失業、身體疾病等導致的生活困境，還應該關注就業與人們的身心健康問題，投資于兒童和家庭有助于確保所有人都能為社會做出充分貢獻。除了改善弱勢群體的境況、保障最基本的公民福祉，社會福利日益關注如何行之有效地調動勞動力市場的活力，更加注重公共支出對社會產生的整體性收益。d 在全球化競爭日益加劇的數字化時代背景下，積極社會政策（active social policy）的概念引發關注。傳統的社會政策范式強調減少個體受到小概率突發事件的負面影響。然而，具有積極性特征的社會政策范式更加注重預防為主，通過政府、社會、企業等多元參與的方式向所有個體、家庭的能力進行投資，促進其未來潛力的充分發揮。

二、從微觀到宏觀：生育理論演變過程與邏輯轉向

（一）生育成本理論：政策核心目標在于降低多重生育成本

關于生育問題的研究最為典型的微觀理論是Leibenstein 的孩子數量- 質量理論a 和Becker的家庭經濟理論。b 在新的家庭經濟學框架下，將家庭概念化為公用事業的最大化者，將兒童概念化為商品。孩子被視為一種持久的消費品，父母從自己的消費、幸存子女的數量以及質量中獲得效用，如家庭照料、精神慰藉和個人價值感，因此生育支持政策的核心目標應該在于從多個方面降低生育成本、提高生育孩子的價值效用。但值得注意的是，該理論基于一些簡化的假設，包括家庭擁有關于各種替代品的成本和收益的完整信息，以及家庭成員對兒童的偏好是同質性的，c 這使其受到了女權經濟學學者的批評，家庭經濟學的解釋使家庭生育行為成為“黑匣子”，忽視了無償照護勞動問題及其對性別平等的影響。d 盡管Becker 提出了一個建立在既定經濟原則和理性人假設基礎上的連貫理論，其生育成本、機會成本、家庭效用等概念在討論生育問題時被廣泛使用，e 但其所依據的經紀人假設并不完全符合實際，家庭難以獲得完整性信息并在此基礎上總是做出效用最大化的生育選擇。因此，基于成本- 效用理論評估家庭政策對生育率的影響并不容易，生育決策機制的復雜性不應該被忽視。

（二）計劃行為理論：政策核心目標在于提高生育主觀價值和意愿

與家庭經濟學不同的是，心理學在分析個人層面生育決策的過程中提出了另一種解釋，計劃行為理論（Theory of Planned Behavior，以下簡稱TPB）。該理論認為個人選擇生育或不生育的意圖受到三個因素的影響：態度（對行為的個人評估）、主觀規范（社會預期的行為方式）和行為控制（對行為的自我效能感知）。生育是一種計劃行為，個人能夠行使選擇權并做出有意識或“理性”的決定，實際的行為控制在態度和主觀規范之間發揮中介作用，f 許多關于生育意愿和行為的實證研究都基于這一理論進行分析。a但是，該理論的核心概念也面臨一定挑戰，在某些情況下生育行為并不完全受意愿和計劃決定，如缺乏避孕方法和服務的生殖行為會使通過生育意愿預測生育結果的精確度受到損失。b 但是，在避孕服務可及性較高的發達國家，使用TPB 框架通過生育意愿來預測或解釋生育結果的解釋力會大大提高。因此，基于計劃行為理論的框架，生育支持政策的核心目標在于認識和理解生育意愿的影響因素，并出臺一系列旨在改善或提高生育意愿的政策措施。但值得注意的是，生育意愿會隨著個體經驗感受和生命歷程的發展而發生變化，TPB 的解釋框架無法適應個體在生命經歷中改變價值觀念的情形，這導致計劃行為理論的基本假設必須隨著時間的推移而改變。

（三）生命歷程理論：政策核心目標在于解決“零”“一”問題

無論是成本效益理論還是計劃行為理論，在解釋無子女家庭的成因問題上均存在一定的局限性，生命歷程理論較好地彌補了這一缺陷。Elder 等提出了生命歷程視角的五個關鍵原則：壽命增長；個人代理和選擇；時間和地點；事件的時間；生命關聯。d 這為認識社會變遷和個人發展之間的相互作用提供了一個動態的觀點，生命歷程由個人做出的選擇和關系網絡共同塑造，其中時間維度至關重要。首先，當我們將個人的生活過程置于他們生活和塑造生活的歷史地理背景中時，不同的出生隊列可以預期有不同的終生經歷。其次，由于個人生命歷程的階段存在差異，同一事件可能會對個人產生不同的影響，這取決于它在生命過程中的發生時間。當成為父母在個人生命歷程的不同時間發生時，其行為預期和實際后果會存在明顯差異。因此，如果將生育行為放在生命歷程事件中進行解釋，必須考慮到其歷史時機和在個人生命歷程中的階段，特別是生育第一個孩子的行為選擇。為此，可以把生命歷程概念化為一個復雜的福利生產過程，e 個人盡可能高效地努力實現主觀福祉生產，而生育是實現主觀福祉的一系列工具目標之一，但也僅是其中之一，社會保障、福利、就業和個人價值追求等對實現主觀福祉生產的替代性在逐漸增強，效用最大化的概念逐漸被主觀幸福最大化的概念所取代，這對解釋越來越多的個體和家庭“不生”而非“少生”的問題提供了分析框架。一項關于波蘭和意大利無子女女性的就業、教育和伙伴關系生活軌跡的研究發現，與其尋找無子女的關鍵決定因素，不如分析無子女女性的生命歷程及其婚育過程的多樣性，在其與同輩關系相關的社會規范、態度和意義中可以找到實質性解釋。f 因此，基于生命歷程理論的視角，生育支持政策的核心目標應該更加關注從“0”到“1”的突破，重點分析和研究女性不婚不育的影響因素并進行政策干預。

（四）性別發展理論：政策核心目標在于促進家庭內部性別平等

當前，“生孩子是女人的事”仍是多數國家的主流社會文化價值觀念。在女性真正可以自由地決定是否要孩子，并且可以獲得其所需的避孕藥具的前提下，生育行為被更加緊密地與女性捆綁在一起，性別研究者也試圖繼續將婦女置于生育水平變化討論的中心地帶。一方面，女性受教育水平的提升和結婚年齡的推遲對于生育水平具有顯著影響；另一方面，兒童主觀價值的變化對生育行為選擇也有突出作用。在一個婚姻穩定性較低的環境中，生育帶來的“心理成本”更大；在一個婚姻穩定性較高的環境中，生育帶來的“照料成本”以及家務勞動的夫妻分擔問題影響更大。a 在生育率較低的發達國家，日益盛行的個人主義使家庭的價值和影響力變得越來越弱，盡管女性勞動參與率已經大幅提高，但女性就業在夫妻就業中往往仍然被認為是次要的，在勞動力市場上全職就業的比例也相對低于男性。值得注意的是，性別平等在個人和家庭層面的影響有所不同，只有在家庭內實現更大程度的公平，婦女才可以真正自由選擇生育孩子的數量以及家庭勞動的分擔方式，這是從高生育率過渡到低生育率的先決條件。但是，在個體層面更加平等的背景下，家庭內部持續的不平等正在導致婦女最終生育的孩子數量低于意愿，家庭內部性別不平等遠遠超過家庭外部性別不平等是歐洲發達國家生育率下降的重要原因之一。b 因此，基于性別發展理論的框架，并非所有的性別平等政策都會改善女性生育意愿，生育支持政策的核心目標在于降低家庭內部的性別不平等。在家庭外工作限制了可用于育兒的時間，會減少女性的生育數量，通過協調工作和家庭生活的解決方案有助于抵消婦女勞動力參與率增加的負面影響。

（五）宏觀生育理論：政策核心目標在于改善福利條件和網絡關系

在諸多理論中，多數集中在個體或家庭的微觀層面對生育意愿和行為進行解釋，從中觀到宏觀層面的理論框架相對較少。Huinink 等提出綜合生育力的分析框架，確定了從社會生物學到社會結構五個層次的生育力分析思路，提出生育決策是在特定條件、特定地點、特定時間下產生的社會行為結果，生還是不生是個體層次和社會層次福利最大化之間的均衡決策，受到機會、資源和福利制度的影響。d 同時，Bernardi 等結合社交網絡理論提出個人觀念和行為是相互依存的，個體觀念部分取決于與他人的社會互動，社會學習和社會壓力等機制會影響個人對生育的認識和規范。個人或一對夫婦想要的孩子數量，包括選擇無子女，是一種社會內在偏好的反映。e 因此，生育支持政策的核心目標應該致力于改善外在福利環境條件，通過社交網絡媒體引導個體生育觀念和偏好的轉變。

（六）一種新的解釋框架：微觀家庭與宏觀社會之間的結構平衡性

不同學科基于不同的視角對生育意愿和行為做出了豐富的解釋和討論，使我們在認識生育支持政策目標和導向問題上有了更加清晰的認識，降低生育成本、提高生育意愿、強化生育價值、促進家庭平等、改善環境條件等都可以被作為生育支持的重要工具。但是，在人口發展、家庭文化和社會福利制度轉型的過程中，人們對生育責任、家庭發展和福利支出之間關系的認識也發生了重大變化。生育支持的主體與生育責任的劃分、生育成本的分擔問題存在密切關系，與生育收益的接受者也存在密切關系。在生育支持政策設計和執行的過程中，有一個核心問題并未得到充分討論：即生育支持的成本應該由誰來承擔，如何承擔？這一問題的狀況取決于家庭生育行為預期和國家人口政策預期之間的一致性程度，微觀層面家庭的成本- 效益與宏觀層面國家的成本-效益之間的結構平衡對生育水平存在重要影響。當家庭對生育數量的預期高于或等于國家人口政策對生育水平預期時，家庭內部性收益相對高于國家外部性收益，家庭實際承擔更多的生育成本責任；當家庭對生育數量的預期低于國家人口政策對生育水平預期時，家庭內部性收益相對低于國家外部性收益，國家實際承擔更多的生育成本責任。在社會分工相對簡單且福利體系不完善的傳統社會，家庭既是生育收益的主要接受者，也是生育責任和成本的主要承擔者。在社會分工細化和福利體系逐步完善的現代社會，生育收益的主要接受者從家庭拓展至組織和國家，用人單位和政府公共部門也應承擔部分生育責任和成本。值得注意的是，用人單位可以通過發放工資薪酬、繳納社會保險費用、執行工作假期制度等方式承擔部分生育成本，但因為生育收益的外部性更強，為單位帶來的內部性收益較弱，這會導致用人單位傾向于將生育成本向外轉嫁，更傾向于招收男性或沒有生育意愿的女性，最終強化勞動力市場的就業歧視。同時，推動實現適度生育水平、優化勞動力供給結構、積極應對人口老齡化等目標對于宏觀層面的經濟社會高質量發展具有重要意義，國家是生育水平提升的重要受益者。因此，在低生育水平的社會中，國家作為受益者應承擔必要和基本責任，需要采取相對積極的公共財政政策，同時運用法律、制度、政策等手段綜合施策，支持家庭發展能力提升，推動形成家庭、用人單位、政府部門生育責任共擔機制。

三、構建積極生育保障制度的現實基礎與環境條件

與發達國家相比，我國總和生育率呈現出下降速度更快、總體水平更低的雙重特征，并且我國的低生育現象具有生育意愿低、生育二孩比例低、婚育年齡不斷推遲等突出特點。a 面對我國未來人口負增長的嚴峻形勢，b 積極應對少子化、推動實現適度生育水平迫在眉睫。自《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》（2021 年）公布以來，我國生育政策愈發具有包容性。各種生育支持政策層出不窮，但仍未能形成具有系統性、協調性、綜合性、可持續性的政策體系，其主要問題在于政策過于分散化、碎片化，為此更加需要積極生育保障制度的基礎支撐。

（一）制度基礎：傳統生育保險制度難以滿足實際需求

生育保險是我國《社會保險法》明確的五項基本社會保險制度之一，是我國生育支持政策體系重要組成部分，具有分擔育兒成本、促進母嬰健康和女性平等就業的基本保障功能。在缺乏積極生育保障理念的前提下，盡管生育保險為女性就業者提供了一定的經濟保障，在生育支持領域發揮了重要的保障作用，但僅能覆蓋穩定、正規就業群體，難以有效滿足廣大家庭的生育服務需求。當前的生育保險制度存在以下局限。一是覆蓋范圍窄。除了參保女職工外，失業者等各類人群還沒有被政策覆蓋。2023 年，全國就業人員共有7.40 億人，a 但全國參加生育保險的僅有2.49億人。b 此外，參保者延長休假期間的現金待遇支付尚未得到統一、明確的制度保障。二是待遇保障不充分。一些地區女職工的產前檢查、住院分娩費用僅能得到有限的定額/ 限額支付，而且報銷缺乏動態調整機制，家庭的生育醫療負擔有待進一步減輕。三是籌資機制不完善、參保靈活性不足。靈活就業人員、個體工商戶難以參保，甚至被個別政策明確排除在外。

（二）價值基礎：生育支持政策被簡單視為社會福利

在缺乏積極生育保障理念的前提下，生育支持政策體系通常被視為增加社會福利保障投入，對財政支出形成較大壓力，以至于對生育支持的功能定位難以形成統一明確的認識，對建立生育支持政策的價值認識具有單一性。低生育水平是影響我國人口長期均衡發展的重要因素。當前，各地對人口發展和生育支持工作的全面領導缺乏有力的組織、制度、財政和人員保障，容易將各類生育支持政策措施簡單地視為增加社會負擔和壓力的舉措。正因為如此，政策價值導向的單一性導致生育支持政策的實施和發展路徑不明確，部分舉措偏重原則性規定，而對具體落實缺乏詳細的指導性條款。例如，生育休假期間的津貼支付難以落實。盡管多數地區增加了生育養育假期種類和時長，女職工產假期間的工資按照有關規定由生育保險承擔，但繳費比例低導致生育保險基金出現較大壓力。配偶護理假、育兒假、獨生子女父母住院護理假等假期的待遇落實問題缺乏明確政策規定，導致成本多為用人單位或職工個人承擔，相關假期在機關事業單位尚能得到較好落實，但由于增加了用工成本，在民營企業落實存在困難。

（三）認識基礎：生育配套措施的精準性和包容性相對不足

在缺乏積極生育保障理念的前提下，生育支持政策體系缺乏統籌規劃和長遠制度安排，精準性、持續性和包容性也相對不足。第一，對生育支持的協調性認識不足。在地方生育支持政策推進的過程中，不同政策的協同性、包容性欠缺，一些政策比較零散、碎片化，難以發揮政策的整體成效。第二，對生育支持的周期性認識不足，全周期服務存在短板。廣義的生育問題不僅關注生育分娩階段，還涉及婚嫁、養育、教育，乃至養老等各個環節。這些不同的生命周期都需要統籌考慮。然而，當前的政策對假期、托育等生育、養育的環節比較關注，但對結婚戀愛、代際支持等環節的關注相對缺乏，無法滿足全生命周期的各種需求。第三，對生育支持的公平性認識不足，全人群服務存在短板。一些政策的目標群體瞄準不到位，對生育意愿趨低的重點、難點人群還不明晰，舉措缺乏針對性。部分政策重視對二孩、三孩的傾斜，但對一孩的支持不足，沒有關注到一孩養育經歷對夫婦再生育意愿的重要影響。部分地區生育支持政策僅覆蓋本地戶籍人口，外來人口難以享受相關政策支持，政策公平性和服務均等化程度不足，不利于覆蓋全人群的生育友好型社會建設。第四，對生育支持的緊迫性認識不足，生殖健康問題突出但缺乏制度保障。受婚育年齡推遲等因素的影響，我國育齡人群不孕不育比例增至15.5%。c 第七次人口普查數據的估算顯示，約3672 萬對夫妻面臨不孕困擾。盡管藥物治療、人工授精、試管嬰兒等診療技術的發展為不孕家庭帶來了希望，但高昂的服務費用讓很多家庭難以承受。但當前不孕不育診治和輔助生殖技術服務尚未納入醫保，也沒有相應的補貼支持政策，難以有效解決全國不孕不育家庭的現實問題。

（四）財政基礎：投入均衡性與收益外部性難以協調

在缺乏積極生育保障理念的前提下，傳統的生育支持政策缺乏可持續的財政機制，各地財政支出不均衡，并且難以與政策收益的外部性相協調，最終導致各級財政投入缺乏系統研究和論證，各類政策難以發揮系統合力。第一，生育支持成本的區域分擔機制不合理。各地財政能力的差別導致生育支持政策差距較大，基本上是“能干什么干什么”而不是“該干什么干什么”，導致欠發達地區因為人口流出“留不住人”而“不愿投”，發達地區因為人口流入“不缺人才”而“不想投”，引發生育支持財政投入不足的惡性循環。第二，生育支持成本的層級分擔機制不合理。當前生育支持還缺乏明確的成本共擔機制，不同主體、部門之間的責任大小還未明晰。特別是在人口規模大、人均財力弱的中西部省份，出臺相關政策相比其他省份而言需要更大的資金投入，但因為地方財政能力不足導致其難以獨立負擔相關政策補貼。第三，生育支持服務對家庭照護功能的替代性不足。以托育服務為例，研究顯示托育服務的絕對、相對價格越高，女性再生育意愿越低，a 達到托育機構服務的可負擔性目標對女性繼續生育意愿發揮積極作用。b 然而，盡管近年來我國托育服務發展取得積極進展，但普惠托育服務發展較為緩慢，多數家庭的托育負擔較重。根據備案托育機構調查所提供的信息，2022 年我國托育服務平均收費約為2000 元，占當年全國城鎮居民人均可支配收入的3/5 左右，在北京等大城市托育平均收費價格是當地居民人均可支配收入的1.1 倍，遠遠超過多數家庭的消費預期和承受能力。而OECD 成員國孩子人均托費低于人均可支配收入的13%，德國低于1%，美國不高于35%。c 造成上述狀況的主要原因是我國中央財政尚未建立托位運營補貼機制，民辦托育轉普惠、降價格的困難較大。

（五）社會基礎：政策宣傳和社會動員缺乏主動性和針對性

在缺乏積極生育保障理念的前提下，生育支持政策分散于醫療、教育、社保、就業、民政等不同領域，宣傳倡導缺乏核心內容，社會動員效果較弱。第一，宣傳倡導機制不完善。當前，各種生育支持政策的宣傳力度、頻次仍然存在不足，尚未建立成熟有效的公共宣傳機制。一方面，部分管理人員對人口國情的變化和中央決定的理解不深，另一方面，民眾對生育、婚育等各方面的支持了解不全。第二，宣傳倡導渠道不豐富。多數地區新型婚育文化宣傳活動局限于報紙、廣播、電視、講座、折頁、節日活動等形式，通過微信、抖音、B 站、小紅書等年輕人群廣泛使用的新媒體渠道的宣傳較為缺乏。第三，宣傳倡導內容不深入。多數地區新型婚育文化宣傳與其他文化娛樂作品的關聯度不足，反映代際和諧、天倫之樂、家庭幸福、生育價值等信息的影視、文學、綜藝、直播等類型作品較少，部分作品內容甚至與生育支持的價值觀存在較大矛盾和沖突，導致宣傳倡導難以產生實效。

四、積極生育保障的內涵、框架與實踐路徑

積極性社會政策的理論范式強調公共支出對個體投資、就業和經濟增長的正向功能。從長遠來看，保持并促進生育水平上升的關鍵還是有賴于經濟的發展。我國的生育支持政策需要在經濟發展和社會發展之間找到平衡點，在社會福利和社會投資之間建立第三條道路，從傳統的兜底保障、事后補救、被動型的服務管理模式轉向提升能力、事前干預、主動型的積極政策保障模式。著眼于未來的、積極的生育支持政策體系不僅重視滿足家庭對子女的生育、養育、教育需求，還關注通過綜合性的支持為個體、所有家庭成員的能力塑造、勞動力參與提供機會與幫助。

（一）積極生育保障的概念內涵

構建生育支持政策體系需要關注復雜性、系統性、整體性、協同性。有別于舊有的生育保障觀念，積極生育保障制度關注勞動力參與數量和質量的提升，旨在通過更加積極的財政政策和貨幣政策擴大生育相關各種投資，試圖將家庭內部的家務勞動、照料行為的外部經濟效果內在化。一方面是改善勞動力市場的進入和再進入條件，尊重家務勞動的經濟社會價值，以便于父母更好地平衡工作和家庭生活的關系；另一方面是增加人力資本投資，改善處于不利地位的人口素質。積極生育保障制度的投入更加關心社會作為一個統一整體的回報，通過較低的福利投入帶來更有效的勞動參與。過去的人口工作強調“管”和“限”，而新時期的人口工作更加注重引導和激勵。a 因此，積極生育保障制度既需要關注保護功能，又需要強調刺激功能，旨在通過社會投資、社會參與、積極干預的途徑增強個體、家庭抵御風險、持續發展的能力。在這種制度理念下，勞動力參與的水平和質量得到提升，而且社會群體（尤其是弱勢群體）對國家的稅收、福利依賴有望得到緩解。

第一，政策理念從消費轉向投資，更加強調生育保障是生產要素而非消費要素。人口與發展是雙向影響的關系，從發展的視角看待和生育保障有關的人口服務體系十分必要。b 積極生育保障制度對經濟發展和人力資本質量提升具有直接作用，是對人口高質量發展的社會投資，有助于對復雜的經濟形勢和人口變動環境做出更加積極的回應。

第二，政策目標從問題導向轉向安全導向，更加強調生育保障的風險防御作用。積極生育保障制度側重于提高個體、企業、社會和國家應對低生育水平風險的能力。通過投資于人來增加勞動參與和提高就業質量，通過配套支持措施強化對勞動力市場的彈性保障能力。

第三，政策范圍從階段轉向全程，強調生育保障的全周期、全過程干預。積極生育保障制度是基于生命歷程的整體性考量，不僅僅局限于關注懷孕、分娩和嬰幼兒照護階段，而是擴展至生命過程的所有階段，最終呈現為積極的輔助生殖補貼政策、生育保險政策、嬰幼兒照護政策和就業保障政策。

第四，政策層次從宏觀轉向微觀，強調從宏觀增量向微觀能力的轉變。積極生育保障制度通過嬰幼兒照護、職業教育和培訓投資于現代人力資源開發，通過支持婦女和單身父母的就業提高勞動力市場活力，通過各種社會保障制度擴大社會包容，日益增強個體、家庭的發展能力。生育政策不僅僅聚焦人口的“增量”，還將轉向提高勞動力在市場人力資本的“存量”，同時優化勞動力在不同生命階段上的“流量”。

第五，政策屬性從社會福利轉向賦能，強調生育保障對人力資本累積的價值。在新的形勢背景下，需要重構人口相關政策的社會福利、社會投資屬性。a 積極生育保障制度需要綜合考慮勞動力市場供需平衡、國際形勢變革、科技創新、家庭結構變遷對社會保障、就業收入造成的沖擊與挑戰，避免出現“重現金支付，輕服務供給”的趨勢，將公共支出向就業能力提升、兒童和家庭支持等方面傾斜，為個體增能提供制度條件。

（二）積極生育保障制度的對象層次

積極生育保障制度不僅強調宏觀層面的政策理念上的“積極性”，而且更需要重視保障范圍的“積極性”。在傳統的社會保障框架下，女性通常被作為與生育直接相關的行動者，而男性及其他家庭成員、用人單位的作用容易被忽視。伴隨女性受教育水平、勞動參與率的提升，性別平等在經濟社會各領域的影響更加突出。但是，生育并非完全由女性的個人意愿決定，男性參與和社會支持的作用更加凸顯。因此，積極生育保障制度的對象應從作為生育行為直接承擔者的女性擴展至生育責任共同承擔者的男性，從個體擴展至家庭（包括隔代照料者），從家庭擴展至提供生育、養育、教育、健康公共服務的機構和個人。首先，向與婚育行為直接相關的個體提供服務支持。重點保障育齡人群的生育能力，減輕婚嫁、生育、養育、教育成本，減少家庭- 工作沖突，改善男女雙方的生育和再生育意愿。其次，向與養育行為直接相關的個體提供服務支持。重點減輕家庭育兒的經濟和時間成本，向嬰幼兒照護勞動者發放育兒補貼，特別是提高男性在嬰幼兒照護中的參與度，做好隔代照料者的經濟和健康服務，促進家庭關系和諧，構建家庭友好的養育環境。再次，向與養育行為間接相關的個體或機構提供支持。重點減輕托育服務機構的運營成本，發展普惠托育服務，降低家庭外的嬰幼兒社會照料成本，提高兒童早期發展能力。最后，向與生育成本分擔責任相關的社會成員提供支持。重點是明確個人、家庭、單位、政府的責任分擔比例，逐步提高政府在生育支持政策體系中的財政投入，提高人口整體素質。在保障對象多樣化的基礎上，需要重視不同層次上權利和義務的統一，將保障水平與家庭經濟狀況、婦女兒童發展權利、政府財政能力、經濟社會效益相關聯。

（三）積極生育保障制度的理念框架

第一，積極生育保障制度不是消耗性的福利政策，而是發展性的投資政策，旨在加大投資于人的力度，提振經濟復蘇信心。我國物質資本投資長期高于人力資本投資，但近期以基建為重點的物質投資回報率迅速下降，應加大“投資于人”的支持力度。我國過去的基建投資回報率在全世界范圍來看都是很高的水平，但最近十幾年基建投資回報率下降很快，基建投資回報率和非基建投資回報率差距持續擴大。WIND 統計數據顯示，我國基建投資的回報率正在下降，地方政府城投平臺的投資回報率在2011 年時是3.1%，2020 年下降為1.3%，b 投資回報率大幅下降。盡管新基建成為我國經濟領域重要的投資方向，相對于“鐵公雞”的老基建，新基建有其優越性和必要性，但還是屬于物質資本的范疇。按照一般規律，資源均衡化配置是提高資金使用效率的最佳途徑，政府的公共資金支出應該優先配置在社會收益率更高的領域，更合適的做法應該是在“物”與“人”之間尋求一種平衡，讓更多資金流向非基建投資，既投資于“物”，也投資于“人”。

第二，積極生育保障制度不是強化早期教育服務，而是補齊兒童服務體系短板，旨在促進嬰幼兒早期發展，提升人口整體素質以支撐中國式現代化。我國正在邁入高質量發展階段，對人力資本稟賦提出更高要求，但隨著新增勞動力減少，我國人力資本存量改善速度在顯著減慢。世界銀行研究顯示，勞動者每增加一年受教育的經歷，其勞動生產率便會提高9%。a 然而，人力資本投資也存在邊際報酬遞減現象，收益率從高到低依次為嬰幼兒、學前、小學、初中、高中、高等教育、職業教育和技能培訓階段。嬰幼兒階段是積累人力資本的寶貴窗口期，是以相對較少投入獲得最佳干預效果的關鍵時期，有限的投入可以取得事半功倍的效果。Heckman 等學者對中國的追蹤研究也顯示，兒童早期發展領域每1 美元投資的年度回報率約為10%，接受照護支持的兒童在4 歲左右時語言、認知技能和精細運動方面的發展非常樂觀，收益大致是成本投入的6 至7 倍。

第三，積極生育保障制度不是社會性別均等政策，而是家庭內部性別平等政策，旨在促進女性勞動參與和充分就業，保持勞動力市場供給活力。1990 年至2024 年期間，我國女性勞動參與率從79.2% 下降至69.7%。c2019 年全國人口與家庭發展監測數據表明，約1/3 的全職女性由于子女照顧導致職業中斷（人均約2 年以上）；28% 的一孩母親則因為“影響工作和事業發展”而不愿再生育。d 研究顯示工作- 家庭沖突對女性再生育意愿產生負面作用，e 托育服務社會化能夠使女性勞動參與比例提高2—3 個百分點，釋放的勞動供給和經濟產出可以在當前女性總經濟產出中占4.27%—7.23%。f 建立積極生育保障制度，既有利于女性職業發展和勞動參與，也有助于改善生育意愿。

第四，積極生育保障制度不是盲目補貼，而是尊重照料活動的社會價值，旨在發展照料經濟，增加就業崗位。隨著對兒童保育和老年人照料的需求不斷增加，我國照料經濟的規模也在不斷增長，在未來幾年將創造大量就業機會。然而，當前我國照料工作的特點是缺乏福利和保護、工資低甚至是無償勞動。在嚴峻的就業形勢下，通過積極生育保障制度提供嬰幼兒照護補貼可以帶來可觀的就業效應。按照我國托育服務發展目標和機構設置標準，乳兒班配備保育人員數量與嬰幼兒的比例應當不低于1：3，托小班應當不低于1：5，托大班應當不低于1：7。g2023 年底，我國3 歲以下嬰幼兒托位數達到477 萬個，約可提供95.4 萬保育員崗位。“十四五”末托育行業可提供接近130 萬個保育員崗位，可新增接近50 萬個管理、保健、安保、餐飲等相關崗位。h即使在不考慮市場效益的前提下，按照2023 年全員勞動生產率16.2 萬元/ 人測算，“十四五”末我國托育服務每年也可以創造近2916 億的勞動價值。如果按照全員平均勞動生產率對家庭內、非機構的照料活動進行貨幣化折算，我國每年嬰幼兒照料可以創造接近1.47 萬億的勞動價值，與機構照料合計可貢獻1.9 萬億的勞動經濟價值。

（四）積極生育保障制度的實施路徑

第一，調整政策功能定位，重視生育保障對穩定就業和經濟增長的正向外部性效益。塑造素質優良的現代化人力資源隊伍是人口高質量發展的重要目標之一，a 生育保障不僅是一項社會福利或民生服務，更是一項少投入、高回報的社會投資，有利于促進兒童早期發展、提高人口整體素質，對促進人口高質量發展具有重要意義。因此，應從政策理念轉變入手，注重系統性的頂層設計，搭建具有可持續性、更具包容性的基本制度。同時，應針對不同類型的個體和家庭分類施策，承認不婚不育對經濟社會整體發展的負面作用，面向不婚不育者適當通過降低社會福利、提高稅收比例等方式實現全社會對生育成本和收益的責任共擔，將稅收增加的部分用于提高有子女家庭的保障水平。

第二，優化生育保險制度，逐步明確產假、陪護假、育兒假等不同類型生育假期的成本分擔比例。完善企業參保繳費機制。將生育保險企業繳費率從目前的0.75% 的平均水平，恢復至企業工資總額1% 的法定水平，由此每年增加生育保險籌資約300 億元，以確保生育津貼對產假的充足支付能力。落實生育保險“以支定收”的費率動態調整機制，統一明確政府、企業、個人三方主體的生育假成本分擔責任。明確財政對生育保險基金的兜底責任，提高生育保險基金統籌管理層級，實行省級統籌，提高生育保險基金的共濟能力。推動靈活就業人員參加生育保險并給予相應的產假津貼，推進家庭聯保。擴大生育保險參保覆蓋范圍。

第三，整合現有政策資源，建立積極生育保障核心制度。生育友好社會生態的形成離不開基本制度的構建，現有碎片化的政策不足以為生育提供基本保障，“不想生”“不敢生”“不能生”的問題還有待解決。b 應做好頂層設計和統籌規劃，圍繞“沒人帶”“生不出”“養不好”等主要矛盾形成基本核心的保障體系，改革生育保險制度、建立與嬰幼兒照護相關聯的育兒補貼制度、強化生殖健康服務保障制度，并將其作為積極生育保障體系的三大支柱。同時，針對已出臺的法律法規、政策制度、標準規范，要做好系統性梳理、清理和修訂工作，發揮政策措施的協同作用，避免政策打架或沖突；針對正在制定的法律法規、政策制度、標準規范，要做好政策兼容性、公平性和社會效應評估，引導各類政策措施發揮正面作用。

第四，建立積極財政補貼政策，明確中央和地方財政事權和責任比例。伴隨出生人口的下降，教育、醫療衛生等領域財政資源投入壓力將會逐漸降低，可以為加大生育保障資金投入提供空間。構建積極生育保障制度需要提高財政可持續性，要按照“誰受益、誰投入”的原則，加強生育保障制度的全國統籌，明確積極生育保障支出占GDP 的比例和增長標準。充分考慮地方財政壓力對資源分配和規劃的可持續性帶來的挑戰，加大向薄弱地區財政轉移支付力度，促進生育保障財政投入和服務資源配置向欠發達地區傾斜，要優化支出結構、統籌整合存量資金、綜合運用多種財政政策工具，多渠道拓展資金來源。

第五，建立政策先行實驗基地，探索形成激勵相容的保障制度體系。分散式、片段式的政策措施不僅會導致各類政策難以形成合力，而且可能會影響全社會對于公共政策的信心，對改善生育意愿起到反作用。作為積極應對少子化的重要舉措，生育支持政策體系建設要打破體制機制障礙，給予有條件的地區一定的政策改革權限，圍繞生育保險制度改革、輔助生殖服務保障、普惠托育服務等突出問題建立積極生育保障制度先行實驗基地，持續開展專項政策研究、體制機制創新和效果追蹤評估，及時總結典型經驗和案例，研究不同類型政策工具的協同策略，形成建立積極生育保障制度、健全生育支持政策體系的可行路徑。社會流動性是影響生育意愿的重要因素，a 在政策試點中應側重建立以常住人口而非戶籍人口為主的生育保障制度，提高政策便利性和可及性，保障流動人口享有與戶籍人口同等的生育服務。

（責任編輯：郭 林）

［基金項目］ 國家社會科學基金重大項目“多源大數據人口監測的理論邏輯和技術方法研究及示范數據庫與決策平臺建設”（22amp;ZD197）。