以全周期管理理念推進城市治理現代化

隨著各地城市化進程的加快和城市不斷擴容做大，各種要素資源高度向城市集聚，在滿足人民美好生活需求的同時，城市的超負荷運行給城市安全帶來巨大挑戰和風險。因此，迫切需要樹立全周期管理理念，通過注重全過程管控、全系統協調、全領域統籌、全要素覆蓋，使城市的各個系統、各個環節、各個部門、各行各業相互支持、相互配合，推動城市安全有序良好運行，推進城市治理現代化，提高城市治理效能。

一、從全員管理的角度推進各治理主體協同與合作

城市治理是一項龐大復雜的系統工程，各領域的治理要素和資源相互依存、相互影響。目前，城市治理忽略了各領域要素和資源間的聯系，要素間的協同溝通機制不順暢，治理主體之間協同不夠，系統整體統籌協調能力不足，碎片化行政對推進城市治理現代化顯得力不從心，亟需破除分割式治理弊端。

一是在明晰各治理主體責任邊界的同時，強調各主體協同合作。在城市治理過程中，要破除政府失靈、市場失靈或社會失靈，就需要厘清各主體的職責邊界，明晰其權利與義務。政府要轉變職能，從全能政府向有為政府轉變。通過制定城市規劃、法規政策，推進基本公共服務均等化，落實監管制度與措施，充分發揮在城市治理中的引導、組織、協調和服務職能。通過放權與創新治理方式，讓社會非營利組織、志愿者組織參與城市治理。通過創新城市建設與服務項目的承建與運營方式，運用市場機制引導市場主體參與城市建設與治理。通過民主協商、暢通參與渠道、搭建合作平臺等，構建協同、自治、自律、他律和互律的機制，促使各主體達成治理共識，形成城市治理合力。二是發揮黨建引領作用，促進各方治理力量聚合。通過在一定范圍內統籌設置基層黨組織、統一管理黨員隊伍、通盤使用黨建陣地，形成以街道黨（工）委為核心、社區黨組織為基礎、其他基層黨組織為結點的網絡化體系，著力提升城市基層黨組織組織力，形成政治功能新輻射。通過區域黨建把屬地的各類企事業單位、社會團體和黨員組織起來，推動基層黨組織建設與基層治理在聯動中相互促進，強化基層黨委的組織者、引領者地位，凝聚各方治理力量，推動解決城市重點、熱點、盲點和難點問題。三是培育社會組織和擴大公眾參與，補齊治理主體力量短板。加大對城市社會組織的培育力度，堅持分類指導、良序發展的方針，加快構建政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體系。增強對社會組織的政策、資源、資金和道義支持，引導和監督社會組織不斷加強自身建設，提高其治理能力。通過正面學習引導與反面懲治相結合，培育公眾的市民意識，強化市民對城市的認同感、歸屬感、自豪感、責任感等，提升公眾參與城市治理的主動性。重視公共信息渠道、公共活動渠道、公眾直接參與治理渠道的建立和完善，讓公眾參與城市治理決策、實施、監督的全過程，讓每一個社會成員都能依法行使治理權利并承擔相應的社會責任，從而最大化地集民智、聚民力，共同化解城市治理風險。四是構建利益共享機制，充分激發各治理主體的積極性。各主體要樹立共享理念，增強大局意識，從城市治理戰略大局出發，主動合理共享治理資源，提升資源利用效率效果。要通過共商共建構建公平公正的利益分配機制，確定合作各方的義務、責任、權利、利益，以及利益分配與補償方式等，使利益分配公平、公正，使城市各治理主體通過合作達到優勢互補、互惠共贏的目的，從而充分激發各治理主體的積極性。

二、從生態角度加強城市有機體各系統的協調與配合

城市是社會分工和生產力發展的產物，在城市中，人口高度聚集，經濟、政治、文化等資源高度匯聚，具有新陳代謝、自適應、應激性、生長發育和遺傳進化等典型生命特征，是一個動態的、復雜的生命體，也是一個開放、多元的復雜巨系統。城市治理作為維護城市良性運行的保障，不能簡單地將城市視為經濟或政治的結合體，而是要將城市看作一個大循環、全面發展的生命體。在城市治理過程中，必須針對城市各個硬件結構和軟件結構的生命周期不同階段的特征，從周期變化的角度來把握城市治理的各部分及整體的發展規律，厘清城市治理的發展方向和實踐方向。

一是從內部生態視角理解城市各系統及其關聯性。城市是一個綜合的生態系統，由自然環境、社會、經濟、文化、科學技術等元素共同組成，可分為自然系統、經濟系統、社會系統三大系統。自然系統是城市的基礎，是城市居民賴以生存的自然生態環境，表現為人與自然、自然與自然間的關系。經濟系統是城市的命脈，涉及城市工業、貿易、金融、科技、交通等內容，主要關注經濟結構、經濟關系、投入與產出，具有整體性、層次性、結構性、開放性、動態性和非平衡性特征。社會系統是城市的主導，涉及人口、文化、政治、科學、法律、政策等要素，主要表現為人與人之間、集體與集體之間、個人與集體之間的各種關系。這三大系統之間存在復雜的互動與作用關系，城市治理需要從全局出發，系統統籌、科學決策，通過制定與落實城市治理相關計劃、法令、政策、方針，將各自分散的子系統聯結起來，使各子系統相互協調、相互配合、相互促進發展，從而保障城市的可持續發展。二是從外部生態視角把握城市系統與外界的關系。城市不是封閉、孤立的系統，而是一個相對穩定、始終開放的系統。它通過自身內部的生產力、競合力、文化力、形象力和傳播力等，主動適應外部生存環境，與外界進行合作、競爭、物質交換等，推動新陳代謝，不斷發展成長。因此，城市治理必須將城市放到省域、國家甚至世界的范圍內，科學衡量其在不同場域中的地位和角色，充分利用其自身優勢，與外界生態系統實現有效對接，增強城市內部系統的彈性和韌性，確保城市各方面協調發展。

三、從治理流程角度加強各治理環節的無縫對接

隨著人口、資本、技術等資源向城市高度匯聚，城市發展面臨的風險復雜多變、交織疊加，漣漪效應越來越強，城市治理面臨的挑戰越來越多，治理難度越來越大，對風險危機應急能力的要求越來越高。但目前城市應急管理機制尚不完善，各城市治理主體的風險危機應急處置能力仍顯不足，對風險的防控缺乏系統考量，往往輕事前預防，重事中處置，治理信息難以全面準確、風險研判難以精準及時、治理決策難以科學高效，治理措施有效性、精準性不足，亟需從治理全流程角度提高城市風險危機應急能力。

一是從治理流程看，城市治理要從“全鏈條”著手。全周期管理要求把城市運行發展的各環節當作完整鏈條進行治理，突出全流程治理，強調環環相扣、前后相繼、協調統籌、順暢流轉，注重城市規劃、建設、運行、管理等活動全過程的協調聯動，以及運行與服務、維護與優化、升級與更新等城市治理過程的銜接與協同。同時，要在不同層級、不同領域設計“全鏈條”治理規劃，使政策之間銜接協調，實現各區域各部門之間信息和資源的實時溝通和有效配合，構成協同治理體系，為城市發展提供保障。二是從城市風險處置環節看，重點抓風險治理閉環。對城市風險的治理，要能建立事前防范、事中控制、事后反思的有機閉環，才能使風險治理各環節嚴絲合縫、主體權責分明，風險治理系統良性運轉，全面精確地把控風險因素，盡可能把風險解決在萌芽狀態，降低突發事件發生頻次，提高城市的安全度。因而要放眼長遠，建立城市發展影響因素監測和預警機制以及合理的動態調整機制，構建一個風險全環節治理的有機閉環，有效應對未來將面臨的城市風險。

四、從全要素角度加強各治理要素精細化與整體性的有機結合

城市作為一個復雜、開放的巨系統，只有對全要素進行系統把控、統籌整合，才能實現城市治理的精細化、整體化、現代化。當前，我國城市治理體系中的要素整合協調性不足、系統性不強、滯后性明顯，對城市治理整體的考量不足，更多的是局部發力，存在資源分散、治理過程混亂、治理標準不一、治理形式主義等問題，城市治理比較粗放，對城市面臨風險的預測和把控程度較低，難以應對復雜風險，亟需提高全要素系統把控能力。

一是采取循證治理與整體治理相結合，提高治理的精準性和整體性。循證治理要求治理主體在行動前要找依據、行動中要依法依規、行動后要建立證據，保證城市治理的決策和行動都有依據。整體治理要求以城市居民需求出發，利用現代信息技術，整合碎片化治理資源，整體協調推進，使治理資源集約有效，各治理要素能在點線面上統籌協同，推動循證治理與整體治理相結合，從整體上協調整合治理資源，保障治理整體統籌有序推進，實現“靶向治理”。二是立足城市發展階段，統籌城市資源要素。隨著城市的發展，各個階段治理的重心也發生了變化，這要求治理者必須尊重城市發展各階段的差異性，分析城市治理所需的要素資源，找準治理的關鍵與重點，科學決策、精準實施，提升城市治理的效率與效果。

五、從城市成長角度尊重與順應城市生命周期規律

根據城市化發展理論，城市化不但是一個自然歷史過程，而且是一個有生命的周期發展過程。從城市化的起步到人們享受到現代城市文明的全過程，表明所有城市發展都有一個周期。 但當前在城市治理中缺乏城市全生命周期意識，不夠尊重城市發展規律，存在規劃不科學、空間功能布局不合理、過度開發、重復建設、簡單復制、盲目除舊更新等問題，導致城市原有的歷史人文環境遭到破壞，豐富、自然、濃郁的獨特氣息被消減，城市承載力達到極限，隨之而來的風險越來越多、越來越復雜。因此城市治理要充分尊重和遵循城市發展周期規律，充分考慮每一項治理工作的周期性和過程性問題，并遵循其內在發展規律，根據每個周期發展的特點，采取差異化治理對策，提升城市治理的精準性和有效性。

一是認清、掌握、尊重、順應城市生命周期規律。要摸清城市的經絡、脈搏與肌理，本著尊重歷史、服務人民的原則，傳承好歷史文脈，處理好城市改造開發和歷史文化遺產保護利用的關系，順應客觀規律，把握城市過去、現在和未來，做到與事物變化周期相一致，實現全周期的動態管理。二是科學定位城市發展方向。在空間規劃上，要更加注重合理性、科學性、全面性、超前性，將生產、生活和生態三者有機融合，實現城市空間資源配置有效、空間結構布局合理、功能布局科學。具體來說，在城市有機更新上，既推動道路、景觀、休閑等公共基礎設施與公共服務設施合理補齊更新，又加強歷史建筑與公共設施的保護和利用，推動歷史文化街區商務場景的營造和業態更新，促進城市生產、生活、生態空間有機融合。在產業發展上，處理好現代產業與傳統產業的關系，既要推動傳統產業轉型升級，又要以現代產業作為城市發展主要新增長點，大力優化產業結構，提升城市經濟實力，增強城市的發展功能、服務功能、生態功能，整體提升生產、生活、生態空間的承載能力，滿足城市居民對美好生活的需求。

六、從科技賦能角度加強科技與治理的全面融合

城市是科技發展的集中區域，科技的迅猛發展為城市治理現代化提供了前所未有的機遇與強大動力，既有效提升了城市治理的效率與精準度，也為城市治理模式的創新變革開辟了廣闊空間，成為驅動城市治理邁向新階段的關鍵引擎。因此，以全周期管理理念推進城市治理現代化，必須充分發揮科技的引領與支撐作用，為構建社會主義現代化城市奠定堅實基礎。

一是推動科技賦能“城市大腦”。以平臺企業為脈絡，以大數據、區塊鏈技術、5G、超級計算設施等為骨干，以智能終端為節點，推動城市智慧化建設，實現城市全領域智慧化治理以及城市治理的對象、預測、過程、結果等各類信息的全周期、全場景呈現。通過科技的感知、集成、處理使治理對象更精準、治理方式更科學、治理過程更高效，增強城市治理的系統性、法治性、綜合性和溯源性，提升城市治理的社會化、法治化、智能化、專業化水平。二是促使科技賦能公共服務供給。數字化城市建設是科技賦能公共服務供給的重要抓手，在數字化城市建設過程中，要防止政府部門各自為陣，打破信息傳遞在時間、空間和層級上的限制，推動不同部門之間數據分享和協同處理，有效破除“信息孤島”現象，最大限度地減少信息不對稱，改變城市治理主體內部、主體與主體之間、主體與客體之間的互動方式。通過充分運用大數據、互聯網、物聯網等現代科技，全流程準確感知公眾的現實需要，深度挖掘其潛在需求。要有效利用海量數據，讓數據“多跑路”、讓人“少跑路”，將城市治理主體事務性工作化繁為簡，提高公共服務供給效率。三是促進科技賦能政府決策。通過利用大數據、區塊鏈等現代信息技術，提高各治理主體信息收集與處理能力，減輕單靠經驗進行分析研判的壓力，使決策更加科學高效。要充分利用現代科技手段的便捷性，暢通政府與民眾溝通渠道，為公眾提供更多的利益表達平臺，確保多元主體參與和監督政府決策，提高決策的科學化水平。四是推進科技賦能城市公共基礎設施建設與運行。通過科學技術與城市基礎設施的深度融合，加強智慧交通、智慧水電、智慧環保、智慧消防等建設，實現數字治堵、數字治澇、數字治污、數字防火等，使公共基礎設施更加便民利民惠民。

作者系中共湖南省委黨校（湖南行政學院）教授，碩士生導師

責任編輯：雙艷珍