長江流域中小河流治理成效、存在問題及對策研究

摘要：

為貫徹落實習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，以及水利部以流域為單元開展中小河流治理的要求，對長江流域2 457條中小河流進行了逐條摸排，系統分析了目前治理中存在的突出問題。調查發現：長江流域中小河流治理普遍存在缺乏系統性、防洪體系短板突出、治理能力有待提升等突出問題。為切實提高長江流域中小河流治理成效，從系統論的角度出發，提出強化系統治理、注重科學合理、強化流域統籌、加強資金保障、落實長效管護等治理對策及建議。研究成果可為中小河流治理工作提供指導。

關" 鍵" 詞：

中小河流； 系統治理； 防洪體系； 長江流域

中圖法分類號： TV882.8

文獻標志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2025.01.002

收稿日期：2024-06-05；接受日期：2024-08-22

基金項目：

國家自然科學基金青年基金項目（11602034）；長江勘測規劃設計研究有限責任公司自主創新項目（CX2021Z10-2）

作者簡介：

楊" 波，男，高級工程師，博士，主要從事水利工程建設管理工作。E-mail：68417774@qq.com

通信作者：

張" 瀟，女，高級工程師，博士，主要從事水利綜合規劃、防洪規劃研究。E-mail：zhangxiao3@cjwsjy.com.cn

Editorial Office of Yangtze River. This is an open access article under the CC BY-NC-ND 4.0 license.

文章編號：1001-4179（2025） 01-0009-05

引用本文：

楊波，張瀟，陳俊，等.

長江流域中小河流治理成效、存在問題及對策研究

［J］.人民長江，2025，56（1）：9-13.

0" 引 言

中國中小河流數量眾多，分布廣，防洪任務重、洪澇災害頻繁，一直是江河防洪的薄弱環節之一［1］。長江流域有防洪任務的河流長度約占全國有防洪任務河流長度的31%，不同于長江干流及主要支流，中小河流點多面廣且極為分散［2-3］，治理難度較大。現狀長江流域，中小河流治理率約為43%，完成整河流治理可銷號的河流數量占比僅為5.3%，絕大部分中小河流尚未完成系統治理。

進入新階段，中小河流面臨新形勢與新要求［4］：一是2022年水利部、財政部聯合印發《關于開展全國中小河流治理總體方案編制工作的通知》，決定以流域為單元開展全國中小河流治理總體方案編制工作，切實改變中小河流治理模式，推動“分段治”向“系統治”根本性轉變，是中小河流治理史上的里程碑。二是隨著經濟社會發展、國土空間開發保護格局變化，中小河流治理需統籌好發展和安全，為經濟社會高質量發展提供水利支撐。三是受全球氣候變化影響，極端天氣事件趨多趨頻，中小河流超警戒、超保事件頻繁發生［5-7］，防洪安全風險明顯增大，需加快建立與經濟社會發展相適應的中小河流防洪工程體系，提高防洪安全裕度和韌性，降低變化環境下的洪澇災害風險損失。

本文全面摸排了長江流域中小河流治理現狀及取得的成效，系統分析了目前治理中存在的突出問題，立足新階段新形勢，研究提出了強化系統治理、注重科學合理、強化流域統籌、加強資金保障、落實長效管護等治理對策及建議，可為中小河流治理工作提供指導。

1" 長江流域中小河流基本情況

長江流域橫跨中國西南、華中和華東三大經濟區，流域范圍涉及19個省（自治區、直轄市），流域集水總面積約180萬km2，占中國大陸總面積的18.8％。2022年，水利部組織對全國流域面積200～3 000 km2的中小河流其基本信息進行了調查復核，并結合近年來河湖長制成果，對水利普查中未定級、無流域面積的平原河網地區河流進行了補充。根據2023年3月水利部印發的全國流域面積200～3 000 km2中小河流名錄統計，長江流域中小河流共計2 457條，總長13.34萬km，主要為山丘型河流，占比87%。按照河長劃分，河長超過100 km的河流206條，河長50～100 km的河流902條，河長50 km以下的河流1 349條；按照流域面積劃分，200～500 km2的中小河流1 642條，500～1 000 km2的中小河流508條，1 000～2 000 km2的中小河流216條，2 000～3 000 km2的中小河流91條。從跨界類型看，長江流域多數中小河流位于縣界內，占比51.4%，跨縣中小河流占比27.6%，跨市中小河流占比13.8%，跨省中小河流占比7.2%。根據分水系統計，主要分布于金沙江水系及洞庭湖水系，分別為586條及399條，其次為漢江水系、鄱陽湖水系、岷沱江水系、嘉陵江水系、長江中游干流區水系、長江下游干流區水系，約為200條左右，最少的為長江上游干流區水系及烏江水系，分別為130條及123條（圖1）。根據分省區統計，主要分布于四川、湖北、湖南、江西、青海等省份，廣東、廣西、浙江、上海、福建等省（直轄市）分布較少。

2" 治理現狀及成效

新中國成立以來，20世紀50～80年代，中小河流治理主要是通過群眾投工投勞進行，以地方分散治理為主，集中在縣級以上城市的城區段。2009年以后，中小河流治理被納入到國家發展的總體規劃之中，水利部先后組織編制了《全國重點地區中小河流近期治理建設規劃》《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質災害防御和綜合治理總體規劃》《加快災后水利薄弱環節建設實施方案》《防汛抗旱水利提升工程實施方案》《“十四五”解決水利防洪排澇薄弱環節實施方案》等中小河流治理規劃，在財政部的支持下，各地積極落實建設管理單位和項目法人，基本形成了一套較完善的建設管理體系，有序推進中小河流治理工作。

據統計，2009～2022年長江流域累計安排治理項目5 700余項，完成治理河長約3.7萬km，安排中央資金約800億元。其中，流域面積為200～3 000 km2的中小河流治理項目占比最多，達到76%，共計4 920項，治理河長2.79萬km，安排中央資金609億元；其余為流域面積小于200 km2的河流及流域面積大于3 000 km2的河流，主要安排治理需求迫切的部分城鎮河段。治理措施主要包括新建堤防、加固堤防、護岸護坡、清淤疏浚等，其中，上游嘉陵江水系、金沙江水系、岷沱江水系、長江上游干流區、烏江水系等主要以新建堤防為主，洞庭湖水系、鄱陽湖水系及長江中游干流區水系等主要以新建護岸護坡為主，長江下游干流區水系則以加固堤防為主。此外，洞庭湖水系、鄱陽湖水系及長江中下游地區平原河流較多，治理措施還包括清淤疏浚等。

長江流域中小河流普遍源短流急，具有洪水匯流快、歷時短、突發性和致災性強等特點［8］，山丘區中小河流洪水來勢迅猛、水位暴漲暴落、沖刷力強，平原區中小河流水系交織、洪澇難分，洪水漲落相對平緩，但外排不暢。經過治理，長江流域中小河流已基本建成以堤防及護岸為主、防洪水庫及分蓄洪工程為輔的防洪工程體系［9］，防汛抗洪能力明顯提升，重點河段、重要部位的防洪能力普遍提高，已治理河段鄉鎮防洪能力由不足10 a一遇提高至10～20 a一遇；重要農田保護區的防洪標準也由不足5 a一遇、不足10 a一遇普遍提高至10～20 a一遇，治理能力和水平均有了極大提升，河流沿線的重要城鎮、耕地和基礎設施得到有效保護，洪澇災害風險明顯降低。除此之外，部分中小河流列入“幸福河湖”建設及“水美鄉村”建設中，如江西省宜水、重慶市臨江河等，統籌水安全、水資源、水環境、水生態、水文化、岸線治理管理，河流生態環境持續改善，社會經濟和生態效益顯著。但長江流域中小河流治理任務仍然十分艱巨，目前仍有4萬多公里中小河流需要治理，主要位于洞庭湖水系、鄱陽湖水系、漢江水系及金沙江水系等。

3" 存在的主要問題

長江流域中小河流治理雖然取得了一定成效，但大部分河流尚未開展系統整治，治理目標和治理措施相對較單一，治理不系統、不平衡、不充分的問題依然存在，與新階段、新理念下的中小河流治理要求存在一定差距。

3.1" 中小河流治理缺乏統籌謀劃和系統治理

中小河流治理基本上由縣級水行政主管部門實施和管理，歷史上中小河流雖經過多次治理，但多是分段治，治理中往往局限于行政區域或者重點河段的基本要求，缺乏對全流域的統一認識和全面規劃，上下游、左右岸、干支流防洪及多目標需求未能系統整合。尤其是跨省、跨地（市）、跨區（縣）的河流，在治理實施過程中多以各自為主，未進行協調統籌，特別是界河段及跨界斷面，多未考慮設計洪水、設計水面線、以及治理措施銜接問題，存在設計標準、治理措施不協調、不統一等問題。同時，也存在兩省/市/縣對同一跨界河流治理需求迫切程度不一、工程實施安排時序不一致問題，整體治理缺乏統籌。另一方面，前期治理受中央投資和地方財力制約，中小河流治理多針對險工險段和部分重要河段進行了治理，治理多呈片段化、補丁化特征，存在河段治理標準偏低、防洪封閉圈不完整、防洪效益不明顯等問題。截至2022年底，長江流域僅有91條河流完成了整條河流治理，絕大部分中小河流未能有效構建完善的防洪工程體系。

3.2" 中小河流防洪安全仍存在突出薄弱環節

長江流域中小河流治理率偏低，流域面積為200～3 000 km2的中小河流有防洪任務總河長6.47萬km，已治理河長2.79萬km，治理率僅為43%，大部分河段未治理，尤其是洞庭湖水系、鄱陽湖水系、漢江水系及金沙江水系，治理任務較重。長江流域中小河流防洪基礎設施較為薄弱，已建堤防總長2.98萬km，已建護岸總長1.51萬km，很多河段處于不設防狀態，防洪能力偏低，有46%的河段防洪能力不足10 a一遇，僅有18.5%的河段防洪能力達到了20 a一遇及以上。自2009年以來，長江流域多次發生流域性、區域性大洪水［10］，中小河流遭受了嚴重洪澇災害，尤其是2012年、2016年、2017年、2020年大洪水，江西省、重慶市、湖南省、湖北省等地受災嚴重。據統計，2009以來長江流域中小河流累計受災次數5 803次，年均受災次數為414次，累計受災人口8 104萬人，累計農作物受災面積498.93萬hm2（7 424萬畝），受淹城鎮2 460個，直接經濟損失達2 455億元，中小河流防洪能力薄弱已成為制約經濟社會發展的重要環節。

3.3" 中小河流治理能力有待提升

（1） 資金保障率不高，中小河流治理不系統不全面。中小河流治理主體單一，多由各級政府主導，企業和公眾的參與程度不足，多目標治理難以實現，且資金來源較為單一，多為中央補助及地方配套。近年來，部分省份中央補助定額偏低，受地方財力影響，大部分省、市（縣）兩級地方配套資金難以足額到位，特別是中西部地區，落實難度更大，中小河流治理任務難以全面完成，部分市（縣）實施中小河流治理項目時只能針對特別重點河段、急需治理河段進行規劃實施，難以實現全面、系統要求，中小河流治理成效受限。

（2） 建后管護仍存在短板，管理能力有待加強。長江流域各省份河流管理均已實行了河長制，中小河流進行了分級管理，確立了建后管護主體，制定了項目建后管護機制等指導文件，但各地區的管理工作力度不一，普遍存在建后管護方式未落實、管理經費不足、管護人員專業水平較低、管護能力較薄弱、管理范圍劃定難、水利執法能力不足等問題。

（3） 中小河流管理普遍數字化程度低、監測基礎設施缺乏，災害預報預警能力較弱，難以實現實時監控與各類數據共享，中小河流治理“水利一張圖”尚未構建，數字化、智慧化管理尚未實現。

4" 治理對策及建議

隨著中國城鎮化、農業現代化進程加快和經濟社會的發展，國土空間開發保護格局發生變化，中小河流沿岸防洪保護對象重要性日益提升，國家對中小河流治理提出了新的更高要求。同時，受全球氣候變化影響，極端天氣事件頻發，汛期全國多處中小河流發生堤防決口，對人民群眾生命財產安全構成嚴重威脅，中小河流治理也成為防洪治理中的明顯短板和薄弱環節，亟待進一步加強和完善。

4.1" 強化系統治理和整體規劃

要強化以流域為單元，統籌干支流、上下游、左右岸，立足流域內水庫、河道及堤防、分蓄洪區為主要組成的流域防洪工程體系，統籌考慮中小河流各河段的治理標準、目標任務、建設布局和實施安排，實現“治理一條，見效一條”。流域管理機構要貫徹落實水利部強化流域治理管理決策部署和《水利工程建設工作領域向流域機構“授權賦能”工作事項清單》，進一步強化中小河流治理指導監督。尤其是跨省河流，要加強對相關省區的技術指導及協調統籌，確保界河段左右岸高程統一、措施統一，確保上下游不同省際間設計流量、設計水位協調，確保跨省中小河流治理的系統性與完整性。在項目實施階段，需做好兩省工程措施及實施時間安排協調工作，科學合理推進項目實施及驗收。同時，在中小河流治理中貫徹生態理念，由過去堤防硬化為主解決防洪問題的治理模式，向生態護坡護岸［11-12］、綠化亮化親水的水生態、水景觀治理模式轉變。盡量采用擬自然河道整治理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，將河流作為一個有生命力的生態系統整體［13］，統籌水資源、水環境、水生態、岸線治理各方需求［14-15］，在確保防洪安全的前提下，采取工程與生物措施相結合、人工治理與自然修復相結合的方式，全面提升河流生態系統服務功能，實現人水和諧共生。有條件的地區建議將流域面積為200 km2以下支流納入一并考慮，在確保防洪安全的基礎上，綜合考慮供水、灌溉、水生態、水環境、水景觀等治理需求，由過去單純的“治水患”向“防洪、生態、旅游”的綜合效益轉變提升。

4.2" 因地制宜科學實施河道治理

要尊重自然規律、經濟規律和社會發展規律，針對河流特點，科學論證治理方案，選擇適宜的治理模式，針對不同河段、關鍵環節與薄弱部位，采取經濟、適用、有效的措施，切實提高治理成效。中小河流治理首要任務是解決防洪薄弱環節問題，對于山區河道和淺丘區河道的上游，河床坡降陡、洪水暴漲暴落、流量集中、流速大，對沿河堤壩、農田沖刷嚴重，治理以“河勢控制、河岸穩定”為主［16］，因此上游有水庫的通過水庫攔蓄，實現削峰攔洪、錯峰調蓄［17］，下游河道宜在人口和農田集中的地方，采取擋墻或護岸等工程形式進行防護，同時通過清淤和疏浚河道增加河道行洪能力，局部加固或新建封閉堤防等措施提高重點河段防洪能力。對于淺丘區中下游和平原區中小河流，一方面承泄上游山丘區洪水，另一方面還要排除內部的澇水，加之河道兩岸人口和耕地相對較多，治理思路為“排、防”結合，通過堤防和河道安全行泄洪水，若遇外部水位較高時，通過泵站進行抽排。對于區域內有湖泊調蓄的，治理思路則為“蓄、排、防”結合，通過湖泊滯蓄部分洪澇水，通過河道自排或泵站抽排方式排除區域內洪澇水［18-19］。規劃重點是對城鎮河段和重要農田所在地采取堤防達標建設，同時對河道進行清障清淤，局部卡口段進行拓寬、疏浚，保證行洪斷面，使上游洪水能夠順利下泄，根據需要適當新建堤防。特別地，對于江蘇省、上海市等平原河網區河流，則以打通河道斷點，構建連通暢活的中小河流水網為主要目標，主要采取疏浚河道、新建或加固護岸等工程措施。

4.3" 完善中小河流治理管理能力體系

（1） 多渠道籌措建設資金。建議國家進一步加大對中小河流治理，特別是中西部地區中小河流治理的資金和政策支持力度。各級地方政府要高度重視，積極籌措資金，用好政府債券、銀行貸款、引入社會資本等金融資金，多渠道落實中小河流建設資金。有條件的地區建議將中小河流與水美鄉村、文旅、產業等結合，做大做優項目，支持整合交通、住建、環保等各類項目資金，推進河段的綜合治理與開發利用。

（2） 落實長效管護機制和數字賦能。各地要積極結合水管體制改革和基層水利服務體系建設，完善中小河流管護機制，明確管護責任，落實管護資金。因地制宜，探索公益性崗位專人管護、政府購買專業服務、依托專管機構以大帶小等管理模式，構建“專管+群眾+社會化管理”三位一體管護體系，確保中小河流有人管、管得好、長受益。推動中小河流治理納入數字孿生流域建設，提高中小河流治理管理智慧化水平［20-21］。

5" 結 語

不同于長江干流及主要支流，長江流域中小河流點多面廣且極為分散，治理難度較大。黨中央、國務院高度重視中小河流治理工作，經過多輪治理，中小河流已取得階段性成效，但由于受治理理念及投資所限，中小河流治理率普遍偏低，防洪體系仍存在突出薄弱環節，目前，長江流域仍有超4萬公里中小河流需要治理，任務艱巨。新階段中小河流治理要以流域為單元，注重流域整體性、系統性，要因地制宜，科學論證治理方案，切實提高治理成效。同時，隨著經濟社會的快速發展以及人類對美好生活的向往，中小河流作為一項重要的民生水利任務，已經不僅僅局限于保障防洪安全，同時也要兼顧水資源、水生態、水環境、水文化和岸線保護利用等多方面，充分發揮中小河流的綜合功能。因此從流域層面出發梳理研究新階段中小河流治理需求及治理對策，十分必要：① 做好系統治理和整體規劃，做好水安全與水資源、水環境、水生態等的統籌協調，做好跨省、跨市、跨縣河流的統籌協調；② 各級政府要加強中小河流治理資金的保障力度；③ 流域機構要充分發揮指導監督職能，做好流域層面的統籌協調；④ 要落實好建后管護工作，為新階段高質量推進中小河流治理工作提供支撐與保障。

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（編輯：劉 媛）

Research on effectiveness，main problems and countermeasures of small and medium-sized rivers in Changjiang River Basin

YANG Bo1，ZHANG Xiao2，CHEN Jun2，MA Biao2

（1.Construction and Operation Management Bureau，Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China；

2.Changjiang Survey，Planning，Design and Research Co.，Ltd.，Wuhan 430010，China）

Abstract：

In order to pursue President Xi Jinping's key spirits on water management and the water management policy of the new era— “prioritizing water saving，spatial balance，systematic governance，and giving full play to the role of government and market” and implement the governance requirement of small and medium-sized rivers with river basin as a unit from Ministry of Water Conservancy，2 457 small and medium-sized rivers in the Changjiang River Basin were investigated one by one，and the outstanding problems existing in the current governance were systematically analyzed.The survey found that the small and medium-sized rivers in the Changjiang River Basin generally have common problems such as lack of systematic governance，outstanding shortcomings of the flood control system，and the need to improve governance capacity.In order to improve the governance effectiveness of small and medium-sized rivers in the Changjiang River Basin，this paper put forward governance countermeasures and suggestions such as strengthening systematic governance based on reasoning，strengthening river basin coordination，strengthening financial guarantee，and implementing long-term management and protection from the perspective of system theory.Research results can provide guidance for the governance of small and medium-sized rivers.

Key words：

small and medium-sized rivers； system governance； flood control system； Changjiang River Basin