中國特色社會救助制度論綱

摘要：完善的社會救助制度是現代化國家的標配，托底有力的社會救助是社會保障體系成熟定型的標志。中國社會救助制度經歷了獨特的發展歷程，為推動經濟發展和保持社會穩定起到了保駕護航的作用，成為國家治理的托底性工具，其制度屬性表現為以人民為中心的社會救助、人口大國的社會救助和共建共治共享的社會救助，具有積極主動、溫暖如家，分層分類、城鄉統籌，物質+服務、綜合幫扶的鮮明特色。在邁向共同富裕過程中，推進社會救助高質量發展尤為關鍵。為此需要構建綜合高效的社會救助格局，幫助低收入群體實現平等、促進融合和謀求發展。未來一段時間，圍繞綜合高效的社會救助需要加強四大體系建設，打造救助幫扶共同體、促進智慧救助的形成。

關鍵詞：社會救助制度；綜合救助；救助幫扶共同體；智慧救助

**基金項目：國家社科基金重大項目“全面建成小康社會背景下相對貧困治理的實現路徑研究”（項目批準號：22ZD060）。民政部社會救助司委托項目“‘十五五’低收入人口常態化救助幫扶體系專項規劃研究”（項目批準號：2024201144）。

完善的社會救助制度是現代化國家的標配，托底有力的社會救助是社會保障體系成熟定型的標志。現代社會救助是國家通過立法確保的公民最基本的權利之一，它是國家和其他社會主體為了維持社會的弱勢群體和個人的基本生活需求所采取的各種形式的援助。社會救助對實現社會公平、維護社會穩定和促進經濟社會發展有重要作用（林閩鋼，2017）。新中國成立至今，中國社會救助制度經歷了獨特的發展過程，具有鮮明的歷史定位并在經濟社會發展中起到了重要的作用。在中國式現代化進程中，社會救助制度作為中國特色社會保障制度的重要組成部分，如何進一步錨定制度屬性和彰顯制度特征，構建綜合高效的社會救助格局，實現社會救助高質量發展成為本文研究的問題。

一、中國社會救助制度的發展歷程和現實定位

（一）獨特的發展歷程

新中國成立之初，多年的戰爭產生了大量貧困人口。伴隨著新中國農業合作化運動的興起，為了保障農村中無勞動能力、無生活來源、無法定贍養扶養義務人或雖有法定贍養扶養義務人但無贍養扶養能力的老年人、殘疾人和未成年人的基本生活，農村集體組織開始承擔起對他們的供養責任，由此產生了“農村五保供養制度”。“五保”，即保吃、保穿、保住、保醫、保葬（或保教），它們如同房子的五根柱子，從五個最基本方面支撐起了最為貧困的五保戶生活（童星、林閩鋼，2011）。“五保戶”成為新中國社會經濟建設之初最具有標志性的社會救助制度，也成為獨具中國特色的詞語。五保戶制度采取行為類別認定方法（吉爾伯特，2004），瞄準了當時最需要兜底的貧困家庭，成為新中國社會經濟建設初期民生保障的安全網，彰顯了社會主義制度的優越性。

1978年黨的十一屆三中全會召開，我國開始實施對內搞活經濟、對外改革開放的政策。20世紀90年代中后期，國有企業進入脫困闖關困難階段，企業下崗職工成為城鎮貧困群體的主體。1993年上海市民政局、財政局等部門聯合下發《關于本市城鎮居民最低生活保障線的通知》，1997年9月國務院發出《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，城市最低生活保障制度得到確立。之后，1998年5月，中共中央、國務院召開國有企業下崗職工基本生活保障制度和再就業工作會議，作出了實行“兩個確保”和建立“三條社會保障線”的重大決策（中國就業促進會、中國社會保險學會，2018）。確保國有企業下崗職工基本生活和企業離退休人員基本養老金按時足額發放，建立相互銜接的國有企業下崗職工基本生活保障、失業保險和城市居民最低生活保障制度，并與下崗職工再就業相結合，有效地保證了下崗人員和低收入居民的基本生活，有力地促進了國企改革和結構調整。最低生活保障制度作為配合國有企業改革的產物，發揮著民生保障安全網、經濟運行減震器的作用，也是世界公認的具有中國特色的社會救助制度。

2008年國際金融危機給世界各國都造成了嚴重影響，從2011年開始，中國經濟的增長速度開始放緩，為適應經濟發展新常態，減少經濟下行的壓力和沖擊，我國社會救助體系建設被提上重要日程。2014年2月，國務院頒布了《社會救助暫行辦法》，這是第一次以行政法規的形式來規定最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助等八項社會救助制度，形成了以基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為主體，社會力量參與為補充，廣覆蓋、多層次、全縱深的具有中國特色的社會救助體系（林閩鋼，2018）。

回顧中國社會救助制度的標志性發展過程，社會救助制度積極有力地回應了經濟和社會發展，特別是改革開放四十多年來，中國社會救助制度按照“底線思維”嵌入到社會主義市場經濟體制之中，為推動經濟發展和保持社會穩定起到了保駕護航的作用，成為國家治理的托底性工具。

（二）鮮明的歷史定位

社會救助是社會保障的重要有機構成，它作為社會保障體系的最后一道“安全網”，通常具有緩解貧困、維持社會穩定和促進經濟社會發展的功能（林閩鋼，2017）。

1985年9月，在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議》中，“社會保障”概念被首次提出，其主要內容包括社會保險、社會救助等。1986年4月經過第六屆全國人民代表大會第四次會議批準，在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第七個五年計劃》中，提出在“七五”期間“有步驟地建立起具有中國特色的社會主義的社會保障制度雛形”。在改革開放初期，構建“中國特色的社會主義的社會保障制度”被正式提出，社會救助制度作為社會保障制度的重要構成，也被賦予了構建“中國特色的社會主義的社會救助制度”這一時代命題。

2020年8月，中辦、國辦印發《關于改革完善社會救助制度的意見》，這份文件是新中國成立以來有關社會救助領域改革最系統的頂層設計文件。在《意見》中，一方面把社會救助制度定位于“保障基本民生、促進社會公平、維護社會穩定的兜底性、基礎性制度安排”，即服務于經濟和社會發展，發揮著民生保障安全網、收入分配調節器、經濟運行減震器三個方面的作用；另一方面突出強調社會救助是“我們黨全心全意為人民服務根本宗旨的集中體現”，體現立黨為公的本色，遵循黨性和人民性相統一的價值取向。社會救助成為執政為民的“試金石”，這是中國社會救助制度與西方社會救助制度所存在的最大區別。

二、中國社會救助制度的主要屬性

長期以來，中國錨定社會主義的社會救助制度根本方向，在注重學習借鑒國外社會救助有益經驗的同時，凸顯了以人民為中心的社會救助、人口大國的社會救助和共建共治共享的社會救助三大制度屬性。

（一）以人民為中心的社會救助

以人民為中心的社會救助是中國社會救助制度的本質屬性，即社會救助堅持以人民為中心的發展思想，在價值取向上，堅持把人民利益擺在至高無上的地位，堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，把增進弱勢群體的福祉作為制度的核心目標。

以人民為中心的社會救助體現在：第一，以問題為導向的改革路徑，成為社會救助制度持續發展的動力，即堅持把弱勢群體的利益和關切貫穿于社會救助制度改革的始終，覆蓋不同群體的各種生活風險，構建以基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為主體，社會力量參與為補充，覆蓋全面、分層分類、綜合高效的社會救助格局（中共中央黨史和文獻研究院等，2022）①。第二，由人民來判斷制度成效，構建社會救助制度的及時性、有效性標準。以人民滿意不滿意、贊成不贊成、答應不答應作為檢驗社會救助效果的基準，維護群眾的切身利益和長遠利益。第三，以積極主動服務的狀態，厚植社會救助制度的為民情懷。社會救助一頭連著黨和政府，一頭連著廣大群眾，彰顯人民群眾的主人翁地位，讓人民群眾擁有更多的獲得感、幸福感和安全感。

（二）人口大國的社會救助

人口大國的社會救助是中國社會救助制度的固有屬性。在人口規模上，中國是一個人口大國，也是救助人口規模較大的國家。目前全國低收入人口動態監測平臺監測對象超過8000萬人。國際上通常將人均可支配收入中位數的50%～60%作為相對貧困標準，考慮到我國經濟社會發展水平和財政能力，有研究建議將居民可支配收入中位數的40%和50%分別作為城鎮和農村的相對貧困線（李瑩等，2021），按此標準，今后全國低收入人口動態監測平臺監測對象規模應以1.5億人左右為宜。在區域面積上，中國幅員遼闊、疆域廣大，存在救助對象規模與有限社會資源之間的矛盾。為此，人口大國的社會救助必須堅持統一性和規范性，增強制度的剛性約束，加強對制度運行的規范監督，把大國社會救助簡約治理作為提高我國社會救助制度治理效能的改革方向。

人口大國的社會救助體現在：第一，相對貧困具有人口基數大、人口構成多樣、貧困維度廣和致貧原因復雜等特征，解決相對貧困所帶來的各種問題會比以往解決絕對貧困問題更困難，更具有長期性。第二，制度發展不平衡不充分問題依然比較突出。我國各地區在經濟社會條件、人口稟賦特征、社會保障基礎等方面差異明顯；不同區域之間、城鄉之間差異仍較大；社會救助信息化建設水平以及部門協同配合、社會力量參與情況參差不齊等，這對人口大國社會救助制度能否實現持續有效管理形成巨大的挑戰。需要針對城鄉、區域及不同救助項目之間的協同問題，在政策機制上增強前瞻性、系統性和全局性的治理能力。需要做好不同政策、不同項目之間，特別是與其他社會保障政策之間的銜接協調。這對大國社會救助制度提出了新挑戰，也是進入新發展階段系統集成、協同高效的新議題。

（三）共建共治共享的社會救助

共建共治共享的社會救助是以人民為中心的社會救助的派生屬性，旨在通過政府、社會和人民群眾的共同參與，實現社會救助的現代化。該理念強調在社會救助政策實施中，政府不再是唯一的主體，而是需要社會各界和人民群眾的廣泛參與，實現社會協同，共同提升社會救助制度運行效果。

共建共治共享的社會救助體現在：第一，共建是社會救助的基礎，強調各類主體共同參與社會救助是構建大社會救助的前提。首先要確保社會是一個公平合作的體系，每個人都是平等和自由的個體，在這一體系中，人們通過社會合作產生更大的利益，使合作各方都能夠在其中受益，靠共同奮斗共同建設美好家園、共享美好生活。鼓勵勞動者參與社會合作，并通過辛勤勞動實現增收致富，特別是要讓低收入群體成為“做大蛋糕”的有生力量。第二，共治是社會救助的關鍵，構建黨委領導、政府負責、民政牽頭、部門協作、社會參與的社會救助新格局，從而明確各類主體在社會救助中的關系和地位，要求充分發揮各級黨委的領導核心作用，強化各級政府的主體責任，增強社會各方參與社會救助的能力和活力。第三，共享是社會救助的目標，我們追求的富裕是全體人民共同富裕，因此，社會救助歸根結底是增進人民福祉，實現公平正義，保障人民群眾的合法權益，讓弱勢群體共同創造和享有社會發展成果（林閩鋼，2022）。

三、中國社會救助制度的主要特征

世界各國的社會救助都具有扶弱濟困功能，社會救助一旦以制度形態嵌入于不同性質、不同發展階段、不同發展水平、不同文化認同的社會結構中，就會因結構屬性差異而呈現不同特性。

（一）積極主動、溫暖如家

積極主動、溫暖如家是中國社會救助制度的首要特征。第一，積極主動救助將民生福祉放在首位，將人民群眾的衣食冷暖放在心上，把維護困難群眾基本權益作為社會救助制度的著眼點，用改革的辦法和創新的思維解決社會救助發展中的難題。與西方的消極救助不同，積極主動救助不是施舍，它主張受助者權利與義務對等，是實現社會公平的工具，是綜合性而非單一性的救助，其要義在于對社會救助權利的積極干預和對受救助者自我發展能力的提升（苑仲達，2016）。

第二，暖民心是以人民為中心的社會救助的根本要求，溫暖救助是新時代社會救助管理和服務應有的精神風貌。溫暖救助表現為維護好和保障好人民群眾的主人翁地位，對陷入困境的個人和家庭早發現、早介入、早救助，實現“人找政策”與“政策找人”相結合，做到“信息、服務多跑路，困難群眾少跑腿”。與簡單的發錢發物不同，溫暖救助注重從物質保障層次向精神關懷層面提升，用服務手段營造社會救助的家人般關懷和溫情。

（二）分層分類、城鄉統籌

分層分類和城鄉統籌是我國社會救助制度的又一個鮮明特征。2020年8月，中辦、國辦印發《關于改革完善社會救助制度的意見》，強化了分類救助管理，面向不同類型的困難家庭和人員提供有針對性的、差異化的救助幫扶。圍繞基本生存、相對貧困、急難情形建立分類的梯度救助體系，實現了社會救助重點從低保群體向低收入群體的擴展，推動了社會救助體系的調整和升級。健全分層分類社會救助體系，適應了我國困難群眾需求的新變化，積極回應了困難群眾幫扶需要的多樣性，推動了社會救助的提質增效。

社會救助城鄉統籌發展是中央建立健全城鄉融合發展體制機制的重要組成部分。農村社會救助是我國社會救助體系建設的短板，從城鄉二元的社會救助體系向統籌城鄉的社會救助體系發展，是補齊民生短板、增強基本公共服務均衡性和可及性的必然要求。近年來，社會救助城鄉統籌發展速度全面加快，不僅結束了社會救助體系的城鄉二元分割的狀態，而且通過合理制定城鄉社會救助標準，逐步提高農村社會救助標準，特別是在部分經濟發達地區率先實現了社會救助城鄉一體化，城鄉社會救助政策和社會救助標準的逐步統一，有力推動了城鄉社會救助的協同發展（林閩鋼，2020）。目前，我國在社會救助領域進一步取消戶籍地申請限制，全面推行由急難發生地實施臨時救助，同時開展救助管理區域性中心的試點，這些改革都將有助于社會救助城鄉統籌的深化和拓展。

（三）“物質+服務”、綜合幫扶

脫貧攻堅結束后，我國貧困治理的主要目標從解決絕對貧困問題轉向治理相對貧困問題。傳統的單一的現金或實物救助無法滿足救助對象多樣化的救助需求，無法對困難家庭采取有針對性的幫扶措施。相應地，我國社會救助也應逐漸改變以實物救助為主的傳統模式，大力發展服務類社會救助，積極探索“物質+服務”的救助方式，促進生存型救助向發展型救助模式的轉變。社會救助的“物質+服務”，即在物質幫扶的基礎上，對低收入人口中生活不能自理的老年人、未成年人、殘疾人等提供必要的訪視照料服務，以及開展心理疏導、能力提升、社會融入等專業服務，形成“物質+服務”的復合式救助方式。

在社會救助領域，通過政府購買服務，將社會救助服務委托給社會組織、專業社會機構和競爭性市場主體來承擔，同時鼓勵專業社會工作者、志愿者積極參與社會救助，從而拓展社會救助服務內涵，促進傳統的單一現金或實物救助向物質保障、生活照料、精神慰藉、心理疏導、能力提升和社會融入相結合的復合式救助轉變。通過非物質救助形式實現社會救助方式的多樣化、組合化、專業化和個性化，最大程度發揮社會救助的綜合效應，這是我國社會救助制度發展的新亮點。

四、中國社會救助的高質量發展：打造綜合高效的社會救助格局

中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，低收入群體是促進共同富裕的重點幫扶保障人群（習近平，2021）。低收入群體離不開作為民生兜底“安全網”的社會救助制度，在邁向共同富裕過程中，推進社會救助高質量發展尤為關鍵。

目前，我國已經步入扎實推動共同富裕的歷史階段，為更好地發揮社會救助在相對貧困治理中的保障性與發展性功能，打造綜合高效的社會救助格局成為時代命題。通過綜合高效的社會救助，幫助低收入群體實現平等、促進融合和謀求發展，進而推動中國社會救助的高質量發展。

（一）實現綜合高效救助的四大體系

第一，完善社會救助的政策制度體系。一是以“防風險”為目標，面向城鄉家庭構建多維識別指標體系，對照經濟狀況、健康狀況、教育狀況等，對低收入家庭的需求進行調查和評估，開展家庭情況動態變化的防風險監測預警，建立健全預警指標體系，構建低收入人口常態監測、及時預警、快速響應的一體化系統，讓低收入人口幫扶更具精準性、主動性。二是以“保基本”為目標，將各種幫扶政策向低收入人口延伸。按照分類管理要求，相關職能部門各司其職，根據不同的圈層、類型以及困難程度等，對低收入人口進行救助幫扶。三是以“促發展”為目標，加強基本生活救助、臨時救助與就業救助、產業幫扶等政策的有效銜接。鼓勵有勞動能力的低收入人口參與就業，促進低收入人口穩崗就業。重視幫扶對象的服務需求，為他們提供生活指導、心理撫慰、社會融入等服務，讓低收入人口幫扶更具發展性、溫暖性（林閩鋼，2024）。構建多維識別指標體系，根據經濟狀況、健康狀況、教育狀況等，對困難群體的救助需求進行調查和評估，開展綜合研判和預警。

第二，完善社會救助的服務保障體系。社會救助是一項政策性、專業性極強的工作。一是加快健全社會救助經辦服務體系。社會救助經辦服務是連接社會救助各個環節的節點，對整個社會救助系統的運行起著支撐作用，也直接影響社會救助政策的實施效果。從我國的國情出發，形成覆蓋全國的分層設置、垂直管理的經辦管理系統，在鄉鎮（街道）配置專門負責社會救助的經辦人員，基層代辦機構的社會救助經辦應當回歸專門的專業化經辦。同時，鼓勵部分社會救助經辦服務崗位和項目通過政府購買服務的方式提高專業化水平。二是聚焦“一網一庫一平臺”，嵌入社會救助經辦服務系統、居民家庭經濟狀況核對系統、動態監測預警系統，推進信息平臺在社會救助領域的全覆蓋，形成低收入人口認定和救助幫扶的全場景應用（蔣瑋，2024）。

第三，完善社會救助的監督管理體系。社會救助涉及面廣、資金量大，嚴密和高效的監督管理體系是社會救助持續發展的重要前提。一是建立社會救助多元監管渠道和長效機制。在下放社會救助審批權限、優化服務流程、壓縮審批時限的同時，重點圍繞社會救助規范化運行、社會救助資金的籌集和管理使用，強化內部監督，擴大外部監督，加強事中事后監管，全面落實監管責任和監管手段。二是在社會救助全過程嵌入信息化監督管理手段，建立跨部門的信息比對機制，加強低收入人口數據庫建設并進行有效的動態實時監測，提高監督管理的效率和水平。

第四，完善社會救助的社會參與體系。現代社會救助制度的根本標志就是要構建一個充滿活力、有序參與的社會救助生態系統。在構建黨委領導、政府負責、民政牽頭、部門協作、社會參與的社會救助新格局中，積極發展服務類社會救助，培育社會救助領域的社會工作服務機構和專業社會工作人才，加快完善社會救助服務多元供給格局，全面提升社會救助效果。從社會救助供給側改革來看，要利用低收入人口數據庫建立救助幫扶信息發布管理平臺，積極對接企業、社會組織和個人的幫扶資源，引導社會力量有序參與社會救助，激發全社會共同參與社會救助的活力（林閩鋼，2024）。鼓勵專業社工和社會組織進入城鄉社區與低收入家庭“結對子”，并形成“一戶一策”的賦能方案。推動社會工作與社會救助的深度融合，將社會工作的需求評估、建檔訪視、資源鏈接、能力提升等服務內容嵌入社會救助的過程中，形成標準化的服務流程，以提升社會救助服務的專業化水平。

（二）實現綜合高效救助的兩大標志：救助幫扶共同體和智慧救助

第一，著力打造社會救助共同體。從社會救助供給側改革來看，救助資源分散、長效幫扶難是基層社會救助管理長期存在的突出問題。救助幫扶共同體是黨建引領，政府主導，動員社會力量參與救助、構建多元救助主體的新探索，是救助資源社會化、救助幫扶專業化、救助機制長效化的創新發展方向。

在城鄉社區中，構建黨建+救助新形態，如“黨政+社會組織”“黨政+慈善機構”“黨政+愛心企業”等，最大程度整合多方的救助資源；另一方面組織引導黨員干部走進社區，動員社會組織進社區，構建黨政群團共同體、救助部門共同體、鄉鎮（街道）村社共同體、社會組織共同體等，此外，還應有步驟、有計劃開展救助綜合體建設，推動社會救助共同體的實體化。

第二，不斷創新智慧救助模式。抓住信息技術革命為“智慧救助”提供的機遇，以云計算、大數據、“智慧城市”等為支撐，構建共享開放的大數據資源體系、智能集約的平臺支撐體系、普惠便捷的服務體系，推進“互聯網+”“數據要素+”“人工智能+”在社會救助領域的發展和突破，全面促進救助信息聚合、救助資源統籌和救助效率提升。

未來一段時期，智慧救助的創新發展處在關鍵期。應打破各自為政的狀態，加強頂層設計，將智慧救助置于經濟社會轉型的大局之中，將智慧救助與智慧城市、數字鄉村建設緊密結合。推進組織架構、業務體系、保障機制等方面的統一部署，完善推動智慧救助的政策體系，以標準化建設推進主體協同、資源鏈接。以建立和共享基礎數據庫為突破口，推動社會救助各領域的數據歸集、同時加快大數據、人工智能、區塊鏈等技術在救助服務場景中的應用，促進社會救助精準化、管理智慧化、服務智能化，讓智慧化助力中國社會救助的高質量發展。

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① 2022年3月6日下午習近平看望參加全國政協十三屆五次會議的農業界、社會福利和社會保障界委員時強調，構建以基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為主體，社會力量參與為補充，覆蓋全面、分層分類、綜合高效的社會救助格局。