以反濫用公權力為基石準確理解監察法的概念

關鍵詞： 監察法 反濫用公權力 公職人員 完全監察對象 不完全監察對象 附隨監察對象

2024年12月25日，十四屆全國人大常委會第十三次會議表決通過關于修改《監察法》的決定，自2025年6月1日起施行。《監察法》及其相關法律以及有關監察法規的制定、實施及其在社會生活中更廣泛的實踐，不僅進一步完善了中國特色社會主義法律體系，推進了社會主義法治實踐，而且對進一步深化法治理論研究，特別是監察法理論研究提出了更高的要求。從監察法的獨特性入手，深入探究監察法相關基礎概念的解釋，是監察法理論研究的首要問題。黨的二十大報告提出“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”和“完善黨的自我革命制度規范體系”，為研究和創新監察法理論和監察法治實踐提供了根本遵循。通過深化研究監察法的基本概念，可以更好指導監察法治實踐，以監察法治現代化助推國家治理體系和治理能力的現代化。

一、監察法作為獨立的法律部門

“一種關于法律體系本質的理論是法律哲學分析部分的重要內容。與審判理論一起，關于法律體系的理論提供了我們把法律視為社會中非常重要的社會制度的概念基礎；而這又構成我們對法律的批評性評價的基礎，這種評價是法哲學的另一組成部分。”2011年10月，國務院新聞辦公室發表《中國特色社會主義法律體系》白皮書，宣布中國特色社會主義法律體系已經形成。《監察法》及其他相關監察法規的制定及實施、監察法學理論的創新發展、監察法治的實踐探索和理論創新，都為完善中國特色社會主義法律體系作出了積極貢獻，并逐步形成了一個具有其自身特色的法律部門。

法律體系是由法律部門構成的整體。2018年3月20日第十三屆全國人大第一次會議通過《監察法》之前，我國反腐敗立法呈現出領域法的特征。在反腐敗領域，有紀檢、行政監察和司法機關等多個機關執行反腐敗的任務。不同機關有著既相近又不同的反腐敗目標，無法形成一個統一的反腐敗法律部門。《監察法》制定的價值在于：推進黨和國家治理體系和治理能力的現代化；有效實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，保證黨紀國法得到一體遵循；實現中國特色社會主義監督理論和實踐的重大創新。更為重要的是，《監察法》的出臺，使得中國特色社會主義法律體系中又增加了一個極其重要的、獨立的法律部門———監察法部門。

首先，監察法調整獨特的社會關系。確立監察機關的監察對象則是理順國家監察機關與監察對象之間關系的重要前提。本文的立論基礎是：國家監察機關的監察對象是行使公權力的人員，包括行使公權力的公職人員（完全監察對象）、其他行使公權力的人員（不完全監察對象）和無行使公權力資格但行使了公權力的人員（附隨監察對象）。因此行使公權力的人員作為監察對象與國家監察機關之間的社會關系是監察法調整的獨特的社會關系。此構成監察法成為獨立法律部門的最基本的理由。

其次，監察法兼具實體法與程序法的特性，具有綜合性。與其他法律部門相比，監察法兼具監察組織法、行為法、程序法、救濟法的特征。一個單獨的法律規范不足以構成一個獨立法律部門。法律部門必須由多個法律規范構成。《監察法》在制定之初具有綜合性的特征，其所涵蓋的監察組織法、監察程序法和監察救濟法等多項法律，需要以輔助立法的方式逐漸完善。從2018年至今，全國人大常委會先后通過了《政務處分法》《監察官法》，國家監察委員會制定了《監察法實施條例》，這些法律法規豐富了監察法法律部門的構成。

再次，《監察法》是高位階的基本法律。“從根本法-基本法-普通法-行政法規-地方性法規-行政規章”的法律位階構成角度看，《監察法》屬于基本法。第一，《監察法》是由全國人民代表大會頒布的基本法律，這一法律的出臺將《行政監察法》等由全國人大常委會制定的一般法律上升為全國人大直接頒布實施的基本法律，將反腐敗立法由部門立法轉為國家立法，改變了原有行政監察、紀委監察和司法監察立法層級較低的問題，提升了我國監察制度的法律位階。第二，《監察法》是反腐敗監察領域的基本法律，整合了原有《行政監察法》《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》《刑事訴訟法》等對監察制度碎片化的規定，形成具有基礎性、統領性的國家監察立法。《立法法》規定的“全國人民代表大會制定民事、刑事和國家機構的基本法律”中的基本法律，大多構成某一獨立法律部門的基礎性法律。例如，《民法典》是民事法律部門的基本法、《刑法》是刑事法律部門的基本法。所以，依此類比，《監察法》也構成監察法律部門的基本法。

最后，監察法具有獨特的立法目的。2024年修訂的《監察法》第1條規定：“為了深入開展廉政建設和反腐敗工作，加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察的全覆蓋，持續深化國家監察體制改革，推進國家治理體系和治理能力現代化，根據憲法、制定本法。”首次明確加強對所有行使公權力的公職人員的監督，其獨特目的是“廉政建設和反腐敗”。在法學話語體系中，反腐敗和反濫用公權力是同一術語。而廉政建設也可以說是公職人員職業倫理建設的實踐表現。因此，反濫用公權力可以說是監察法的獨特目的。“加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全覆蓋、持續深化國家監察體制改革”這些舉措，都是為反腐敗或者反濫用公權力的目的服務的，最終目標是保障公民能夠享受到政治清明的政治福利， 這也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必經之路。《監察法》基于中國社會的廉政建設和反腐敗需要而產生，也就注定是以廉政建設和反腐敗為目的。不正之風的表現是公職人員違反公權力職業倫理， 腐敗的表現是行使公權力的人員濫用公權力，就實質而言屬于濫用公權力的行為。因此，反濫用公權力是監察法的直接目的。如同民法的目的是“保護民事主體的合法權益，調整民事關系，維護社會和經濟秩序，適應中國特色社會主義發展要求，弘揚社會主義核心價值觀”，刑法的目的是“懲罰犯罪，保護人民”一樣，監察法有自身法律部門的獨特目的。所以，從目的論講，監察法也構成一個獨立的法律部門。

明確監察法是中國特色社會主義法律體系的一個獨立的法律部門，對于監察法治理論研究和監察法治實踐的進一步發展有重要意義。

一是有助于進一步認識監察法的法律結構。“把法律體系劃分為具體法律的主要目的就是要創造一些比較小的、簡單的單元，以便有利于針對法律體系不同部分的討論和參照，同時可以促進對法律的分析。”從監察法調整的社會關系、監察法的法律位階、監察法的內容結構以及監察法的立法目的四個主要方面可以區分出監察法與其他法律部門之間的不同點。就監察法的內容而言，可以認為，監察法部門是以《監察法》為基本法律，包含《監察官法》《政務處分法》《監察法實施條例》等法律法規的一個綜合性法律部門。這是監察法部門的內在結構。2019年10月26日，十三屆全國人大常委會十四次會議通過了《關于國家監察委員會制定監察法規的決定》，監察機關據此獲得監察立法權。2021年，第一部監察法規《監察法實施條例》公布施行。2023年新修改的《立法法》第118條規定，國家監察委員會根據憲法和法律、全國人大常委會的有關決定，制定監察法規，報全國人大常委會備案。這是我國立法體制和法律規范體系的新變化，也是影響我國法律體系構成的重大實踐創新，需要在法學理論上予以回應。

監察法規產生于監察實踐，符合憲法對監察權的規定。“監察法規的制定程序與《立法法》確立的法規制定程序在價值上保持一致。體現《立法法》以及全國人大常委會《決定》對監察法規制定程序的規范和約束。”因此，與行政法規、地方性法規一樣，監察法規也應是中國特色社會主義法律體系中的一個重要組成部分。在中國特色社會主義法律體系的層次結構中加入監察法規并將其置于相應位階，是監察法規的產生對完善中國特色社會主義法律體系的一個重要貢獻。

二是監察法的部門法性質也是監察法基本原則的依據。《監察法》第4條規定的監察機關獨立行使監察權的原則是最典型的體現監察法部門獨立性的監察法律原則。《監察法》第5條規定的監察法治原則、權責一致原則、保障人權原則、懲罰和教育相結合原則，也是作為部門法的監察法的重要價值追求。

三是監察法的部門法地位確立過程反映了領域法學和部門法學之間的關系。“解決跨學科的交叉性法律問題，需要更新法學知識的供給范式；而領域法學的興起，則為推動法學與不同學科之間交叉融合，建構中國自主知識體系提供了契機。”在《監察法》未通過之前，反腐敗法律一直以領域法學的面貌出現。也就是說，在沒有形成統一的價值共識之前，研究反腐敗法治的學問也是一門重要的領域法學，分散在法學、政治學甚至其他領域諸多學科。直到反公權力濫用成為社會的現實需要和反腐敗法的統一價值共識，《監察法》才由領域法學逐漸發展成部門法學。由此可見，領域法學是部門法學的準備階段，部門法學的確立是領域法學發展到一定階段形成某種價值共識的結果。領域法學和部門法學都是構建中國法學自主知識體系的組成部分。此外，監察法的獨立部門法地位對界定監察法律關系，完善監察法體系和監察法學的學科建構都具有促進作用。

總的來說，確認監察法的獨立部門法性質和監察法規的法律位階，對于下一步明確監察法、監察對象的概念以及對監察對象進行分類有著基礎性的法理意義。

二、以反濫用公權力為基石再認識監察法的概念

“概念是人類的思維方式，又是人類的認識成果。”創造概念是人們認識世界的起點，進一步解釋概念是人們認識世界并改造世界的過程。概念既是人們創造的工具，也是人們的認識對象。人們通過對概念的認識確定自己的主體地位。監察法研究同樣應以概念的研究為出發點。雖然監察法源自中國獨特的反腐敗實踐，其一開始就以高度的實踐性呈現在人們的視野中，但其實施監察法治的初步實踐也為監察法理論的形成提供了基礎素材。監察法概念，作為整個監察法理論的“原子”構成，便是研究監察法的首要問題。精確定義監察法的概念，既是監察法治實踐的迫切要求，也是監察法治理論研究的首要任務。

隨著監察法實踐的深化，監察法理論研究逐漸深入，學者們首先開始關注監察法的概念并給予闡釋。馬懷德教授認為：“監察法是有關國家監察的法律規范的總和，它是規定國家監察的基本原則和基本要求，明確監察機關的地位、組織、職責和監察范圍、管轄、權限和程序，以及對監察機關的監督等事項，調整監察機關與監察對象、相關機關關系的法律規范，是我國法律體系中的重要法律部門。”秦前紅教授認為：“監察法是設立監察機關并授予其反腐敗職權，規范監察權的運行，制約和監督公權力的監察法律規范的總稱。”吳建雄、廖永安認為：“監察法是調整監察關系的法律規范的總稱，具體而言，是規范國家監督的基本原則和基本要求，明確監察機關的定位，規范監察組織與職權，監察組織行使職權的方式、程序，以及監督等各種關系的法律規范的總稱，包括監察組織法、監察行為和程序法、監察監督法等。”還有一些學者也對監察法提出了不同的定義。這些概念闡釋都解釋了監察法的一些局部特征，如監察法的內容結構、監察法的制約和監督功能以及監察法的規范種類，但是大多忽視了監察法自身的核心價值追求。而概念是“思維的基本形式之一，反映客觀事物的一般的、本質的特征。人類在認識過程中，把所感覺到的事物的共同特點抽出來，加以概括，就成為概念”。學者們都試圖描述出監察法之獨特的、一般的和本質的特征，但是其概括之監察法概念往往既沒有獨特性，也沒有真正闡釋監察法的本質，由此產生的論證往往出現循環論證的邏輯錯誤。例如“監察法是監察法律規范”“監察法是調整監察關系的法律規范”等。究其原因，研究監察法的學者多從研究其他學科的學者轉變而來，在解釋監察法這一新生事物時往往帶有解釋其他學科的世界觀和方法論的痕跡。比如行政法的定義：“從理論上講，行政法大致由三個部分組成：一是關于行政權的授予和行政機關組織編制的法律規范，稱為行政組織法；二是關于行政權的行使和運作的法律規范，稱為行政行為法；三是關于對行政權的授予、行使、運作過程進行監督的法律，稱為行政監督法，又稱行政救濟法。”與馬懷德教授定義監察法的方式基本相同。秦前紅教授對監察法的定義沒有套用憲法概念，但是同樣直接選用了《憲法》的基本原則之一的權力制約原則，將監察法等同于監督和制約公權力的法律規范。問題是，在我國的現有法律體系中，監督和制約公權力的法律規范不只有監察法這一個法律部門，其他一些法律規范（例如《憲法》《監督法》）同樣有監督和制約公權力的功能。吳建雄教授認為《監察法》是有關國家監督的法律，顯然目的在于區別國家監督和黨內監督而定義監察法。同樣的問題在于國家監督的內容廣泛，除了監察監督外，審計監督、領導監督、人大監督都是國家監督的組成部分，用國家監督的法律規范很難精確定位監察法的本質。

“在邏輯論述中，避免語義不清和模棱兩可最有效的方法就是定義術語。我們說定義術語，其實是定義術語所代表的客觀事物。定義的過程，就是我們根據特定的事物（要定義的事物）與其他事物相聯系的方式，給它一個精確的‘位置’的過程。在定義一個術語或者詞語的過程中，我們要盡可能嚴格地劃定它所代表事物的邊界。”監察法與憲法、行政法、訴訟法乃至黨紀有著密不可分的聯系，所以學者們對《監察法》的定義都帶有憲法、行政法和黨紀等的痕跡。憲法學者關于權力制約原則的套用，監察組織法對行政組織法的深度借鑒，為區別黨內紀律而嚴格定義國家監督的思路，都是循著原來學科的足跡探討監察法的定義。然而，雖然監察法在實踐中誕生時汲取了這些學科的積極因素，但是久而久之形成的自己獨有的品格則往往被忽視了。前述學者們的定義雖然揭示了監察法的部分特征，但終歸無法解決監察法與憲法、行政法乃至與黨的紀律的邊界問題。“邏輯上定義術語的過程分為兩步：第一步，將要定義的術語放入最相近的類別當中；第二步，確定其與同類中其他事物的不同特性。”可以說，大多數學者完成了第一步的工作，尚未開始進行第二步的工作或者對第二步工作力有不逮。換言之，監察法必有一個或者一些基本特點是獨有的，用憲法原則、行政組織規范和國家監督模式無法單獨解釋或揭示的內核。這個內核既存在于憲法原則、行政組織規范和國家監督模式之中，又構成監察法獨自存在從而成為一個獨立法律概念的邏輯基礎。

從權力監督與制約原則、監察監督事項以及國家監督實質中可以抽取的公約數就是公權力。“公權力是國家權力或公共權力的總稱， 是法律法規規定的特定主體基于維護公共利益的目的對公共事務管理行使的強制性支配力量。”“公權力是社會發展不可或缺的力量，沒有公權力，就難以維護社會公共利益，就難以保障社會的運轉與發展，從而個人的正當利益也無從保護。”公權力如果被濫用，公共利益就難以被維護，社會正常運轉與發展也難以得到保障，個人的正當權益也不能得到保護。《監察法》及相關監察法規頒布和實施的目的自然與公權力有關。但并不等于說對所有公權力的監督和制約、公權力的規范運行以及對國家公權力的監督都是《監察法》的調整對象。《監察法》調整范圍應該更集中更精準一些。要認識《監察法》的調整范圍，需要對公權力運行狀況進行深入分析。

“權力既可以被理解為具體個人用于對他人形成潛在控制的工具，也可以被理解為社會結構用來控制參與其中的個人行為的潛在工具。”個人控制和社會控制是權力行使的兩種表現形式。個人控制的權力體現在個人的行動之中，即個人做事的能力，而“做事的能力，更為具體地說，是影響他人獲得自己想要的結果的能力”。個人權力以個人魅力影響乃至操控為主要特征。社會控制主要體現為社會態勢對人的影響和控制，既有私人權力的社會控制，也包括公共權力的社會控制。私人權力的社會控制表現為資本權力或者說公司權力對私人權利的限制， 從而實現資本擁有者或者公司股東高管等成員的利益。公共權力的社會控制則表現為對社會總體利益的控制，實現公共福祉是公共權力運行的目的。約瑟夫·奈把權力分為兩種，一是影響他人的權力，二是權力的資源。前者往往表現為私人權力的社會控制，后者則更多地表現為公共權力的社會控制。

如同個人權利和集體權利會存在沖突一樣， 個人權力和社會權力也會存在沖突。即便是資本權力，也會和個人權力產生沖突。資本權力的來源初始于公平競爭的市場，但在個人權力的驅使下，會逐漸走向壟斷和無序。“在市場經濟活動中，生產經營者畏懼競爭、不擇手段牟利的‘本性’，導致了市場中限制競爭、不正當競爭的兩種天然傾向，時時都在損害著市場經濟，以致從根本上顛覆市場經濟體制。”“現代國家以反壟斷法來維護競爭機制和合理的競爭結構，以反不正當競爭法來維護競爭秩序和既定的商業道德，通過競爭法對市場經濟揚善抑弊，使之得以長久地造福社會、提升消費者福利。”本文認為，可以參照競爭法的立法宗旨和立法目的去認識監察法的立法宗旨和立法目的。如果把權力看作利用資源控制和影響他人的支配性力量的話，那么權力既可能是利用私資源控制和影響他人，也可能利用公資源控制和影響他人。利用私資源控制和影響他人的典型就是壟斷和不正當競爭，壟斷和不正當競爭同樣可以被稱為私權利轉化后的私權力的濫用。而利用公共資源不合理地控制和影響他人，則是公權力濫用。濫用公權力與濫用私權力有可比之處。競爭法防范、制止和懲處私權力被濫用，監察法則防范、制止和懲處公權力被濫用。競爭法以維護消費者的經濟福利為宗旨，監察法則以維護消費者的政治福利為圭臬。公權力來源于公共利益，但行使公權力的人員卻有著私的性質。“在一個依法治國的憲法框架之下，為實現其立法、行政或者司法功能而建立起來的政府機關，通常被授予了單邊權力……治理當局擁有此類權力是典型地服務于總體利益的權力。為了確保相關領域的善政，它們被授予了此類權力。P作為部長、法官，或者立法機關的成員，如果做出某種行為是為了追求個人的便利或為了P自己的家人或者朋友的利益， 或為了保護任何其他P樂意保護的特定團體（如教友、政治同情者或任何其他人）的利益，則就是一種權力的濫用。”而“每一個有權力的人都易于濫用它；他愈走愈遠，直到他碰到柵欄為止。這是一件永遠重演的經驗”。“權力，正如瓦斯或電能一樣，將盡可能地擴散或者傳導開去，非有個觸壁或者容器建筑來環繞著它，使它不可能超越或透過不可。”一系列有關公權力監督的法律，構成了約束和限制公權力運行的法律屏障。對穿越公權力約束屏障的直接應對就成為監察法的主要目的。與設立公權力屏障的其他監督公權力的法律不同，監察法的主要目的是防范、制止和懲處濫用公權力的行為和濫用公權力的人員。

公權力運行的最終目標是政治清明。“政治清明是建設廉潔政治的核心。政治清明是自古以來仁人志士所追求的公權力運行的一種健康狀態。它表現為法紀嚴明、權力透明、決策英明、用人賢明、為政開明，是一種良性互動，和諧共生的政治生態系統。”公權力若被濫用，則會對政治清明目標的實現產生巨大的破壞作用。濫用公權力行為會破壞政治生態系統，致使法紀運行、權力行使、決策正確性、用人制度、為官為政的標準出現模糊，進而破壞廉潔政治的建設。防范、制止和懲處濫用公權力的人員及其行為是良好政治生態運行的保障。基于此形成的監察法則是時代的必然要求。與黨紀以及其他監督公權力的法律規范相比， 監察法對于公權力的運行側重于防范、制止和應對其濫用。而其他監督規范更側重的則是制定公權力運行的框架和邊界。此為監察法成為獨立法律部門的重要原因。

“要選擇何種要素以定義抽象概念，其主要取決于該當學術形成概念時所擬追求的目的。因此，描述某類客體的法學概念，與其他學科，乃至日常生活用語中的相應概念所指涉者，未必相同。”明確監察法是防范、制止和懲處濫用公權力的人員及其行為的部門法，需要辨析監察法與憲法、監察法與黨規、監察法與行政法等相關法律的區別。第一，監察法與憲法不同。監察法是憲法統帥的部門法，在法律體系中的地位不同。在宏觀上區別起來并不困難。然而，在具體內容上，尤其是在監督范圍上，人大及其常委會的監督作為國家監督的組成部分，與監察法中的監督方式有相似之處。如監察機關的監督權與人大的執法檢查權；監察機關的調查權與人大的特定問題調查制度；監察機關的處分權與人大的撤職、罷免制度等。然而，監察法中的監督調查處置與人大及其常委會的執法檢查、特定問題調查和罷免等有著本質的區別。最本質的區別在于人大及其常委會的監督是對公法人的監督，而監察機關的監督則是對行使公權力的人員的監督。人大及其常委會的監督以維護法律秩序為目的，監察機關的監督、調查、處置則是防范制止和懲處公權力被濫用的行為。第二，監察法與黨規不同。一方面，要防止國法越界于黨規，直接規定諸如黨組織的設立與運行、黨的工作體制機制、黨組織職權職責、黨員義務權利、黨的紀律處分與組織處理等本應由黨內法規規定的事項；另一方面，要防止黨規越界于國法，直接對法律事項作出規定，特別是涉及立法法明確規定的法律保留事項，諸如國家機關的產生、組織和職權，基本政治制度，犯罪與刑罰，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，對非國有財產的征收、征用，民事基本制度，訴訟和仲裁制度等。監察法以反對濫用公權力為立法宗旨，是一個獨立法律部門。在實踐中，監察法的監督、調查、處置等事項屬于國法事項，必須運用法律思維和法律方式來處理，因此應避免在監察法實踐中用黨規代替國法的現象。第三，監察法與行政法不同。行政法是規范行政管理活動的法律規范，包括行政主體、行政行為、行政程序、行政監督以及國家公務員制度等方面的法律規范。行政執法的目的在于行政管理活動合法有序。“行政法的核心，是使國家行政權的行使符合法治原則，其目標在于控制和限制行政權力，或者是使公權相互之間或者公權與私權之間保持適當的平衡。”行政法追求公權力運行之井然有序。監察法則是應對和處理濫用公權力的法律規范的總和。監察法雖然同樣對社會秩序的井然有序有保障義務，但此并非監察法的直接目的。監察法首先要確保的是公權力不被濫用，是防范、制止和懲處濫用公權力的人員和行為的法。防范、制止和懲處濫用公權力的人員及其行為是監察法的直接目的。另外，行政機關的監督機關和監督對象一般具有領導關系，是內部監督；而監察機關的監督對象和監察機關本身是獨立的，是外部監督。由此可見，區別于憲法和行政法的基本范疇，公權力這一范疇在監察法理論體系和實踐應用中應居于最核心的地位。

孫正聿先生近期發表的一篇文章區分了“原創性概念”和“標識性概念”。監察法基于中國特色的反腐敗需求而生，以反腐敗為使命。故在誕生之初，人們普遍認識到監察法就是反腐敗法。這是中國在長期的反腐敗斗爭和實踐中創造出的“原創性概念”。然而，在法律體系的視野中觀察，如果認為監察法是一個獨立的法律部門，終究還是面臨監察法如何融入法律體系的困難。其他的法律部門皆以權力、權利、義務這些法學的基礎話語為基礎，而監察法則用一個修飾性的“腐敗”作為話語基礎。這樣的話語難以說明監察法是一個獨立法律部門，因為憑借這樣的話語無法把監察法和其他法律部門進行對比。沒有對比，自然就無法展示監察法自身的本質和特點。隨著研究的進一步深入，越來越需要一個闡釋監察法獨特性的“標識性概念”，借以體現監察法本身的“主體性”與“自主性”。所謂“標識性概念”，其指向性和規定性則是“標識性”，即其區別于同類知識體系的主體性、創造性和范式性，也就是它所實現的自主性。腐敗的本質是濫用權力，公權力腐敗的本質則是濫用公權力。監察法是反腐敗法，更為準確地說監察法是反公權力腐敗法。由此監察法也同樣是反濫用公權力法。當我們用反濫用公權力的話語來表述監察法的立法目的和價值追求時，監察法則自然而然地獲得與其他法律部門相比較進而展現其獨特性的話語基礎，監察法的部門法地位則會凸顯。監察法的概念也就實現了從“原創性概念”向“標識性概念”的轉變。

三、行使公權力的人員是監察法的監察對象

監察法的目的和本質在于防范、制止和懲處濫用公權力的行為。濫用公權力的主體自然就是我國監察法的監察對象。我國監察法把監察對象表述為“公職人員”。“我國監察法將實施監察的對象界定為‘公職人員’，而沒有使用國家法和黨內法規中的常用相關概念。現行憲法中的‘國家工作人員’概念是對‘國家機關工作人員’的擴容，此后其外延又被刑事法律和司法解釋繼續拓展。如果承認監察法上的‘國家工作人員’等同于職務犯罪的主體，那就意味著在最根本的地方和刑法牢牢綁定，且要從此隨之搖擺。這并非監察立法應當追求的效果。而‘干部’主要是一個黨內法規概念，兼有‘人事檔案意義上的干部’和‘黨政領導干部’縮略語的兩種含義。‘人事檔案意義上的干部’并不一定行使公權力，而‘黨政領導干部’又不能囊括所有行使公權力者。監察法使用‘公職人員’這個獨特概念，是必要的，也是合理的。”雖然把“公職人員”界定為監察對象體現了監察法主體的獨特性，但在對監察對象界定的科學性上依然有待商榷。目前在法律術語中沒有對“公職人員”的標準說明。《公職人員政務處分法》規定公職人員是《監察法》第15條規定的人員。根據《現代漢語詞典》，“公職指國家機關或公共企業、事業單位中的正式職務”。如果按照《現代漢語詞典》的解讀，那么行使公權力的人員和公職人員并非完全重合的關系。有些公職人員的行為不是行使公權力的行為；有些非公職人員的行為是行使公權力的行為；有些公職人員的行為是行使公權力的行為。如果把監察法界定為防范、制止和懲處濫用公權力的法，那么僅僅把公職人員作為監察對象則會漏掉其他行使公權力的人員，監察法的目的也就難以完全實現。因此，有必要對濫用公權力的主體作更進一步的分析。

準確界定監察法中公職人員的身份，是監察法研究的重要論題之一。然而，無論是在立法表述還是在理論闡釋中，對公職人員的界定都非常模糊，致使實踐中由于對監察對象的認識標準不一而出現混亂。其根本原因在于對公職人員的界定標準的不清晰。本文認為，從我國公權力的運行現狀考察，目前在監察實踐中界定公職人員有兩個標準。一是形式上的標準。《現代漢語詞典》采用的標準就是形式標準。“公職指國家機關或公共企業、事業單位中的正式職務”，那么公職人員就是有國家機關或公共企業、事業單位的正式職務的人員。形式上的標準是指某主體一般通過一定的程序或儀式如任命獲取公職人員身份。二是功能上的標準。功能上的標準指通過從事工作的性質判斷主體是否具有公職人員身份。“先應判斷該主體所從事的事務是否以不特定人或多數人的共同利益即公共利益為宗旨，判定該事務是否具有公共管理性，若答案為肯定，則該事務即可被認定為‘職務’，該主體即可被納入監察法‘公職人員’范圍。”功能上的標準主張通過主體完成工作的性質界定公職人員的身份。如果一個法律關系的自然人主體既符合形式上的公職人員認定標準又符合功能上的公職人員認定標準，其理所當然應該成為監察法上的公職人員。但是如果一個法律關系的自然人主體只符合一個標準甚至一個標準都不符合，但仍然實施了違反監察法的行為，其成為監察法上的監察對象就會出現義務克減的現象。

由此根據濫用公權力的主體的不同， 可以將濫用公權力的行為分為公職人員濫用公權力的行為、其他有資格行使公權力的人員濫用公權力的行為和沒有行使公權力資格的人員濫用公權力的行為。公職人員濫用公權力的行為是指通過選舉或者任命的具有行使公權力資格的人員在行使公權力的過程中和日常生活中濫用公權力的行為。《監察法》第11條第2款中的“貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪”，均屬于公職人員在行使公權力過程中濫用公權力的行為。也可以被稱為直接濫用公權力的行為，或者稱為狹義的腐敗行為。直接濫用公權力的行為伴隨著公職人員的工作過程或者說公權力行使過程，因此，查處直接濫用公權力的行為需要關注公職人員工作中的表現。間接濫用公權力的行為指不是在公權力行使過程中而是在日常生活中濫用公權力的行為，也可以被稱為違反公權力職業倫理的行為。職業倫理就是人們在社會職業活動中所需遵守和奉行的價值觀和行為準則、道德規范，亦是人作為職業人所應具備的精神修為。“（職業倫理）與共同意識并無深層的聯系，因為它們不是所有社會成員共有的倫理，換言之，它們與共同意識無關。”與社會中的公民道德與家庭道德不同，公權力職業倫理是一種特殊的修養或者道德要求。公權力職業倫理是社會所有公權力制度建設的重要組成部分，也是公權力得以在社會中順利運行的最有效的保障。公權力職業倫理的產生與公權力職業所承擔的社會公共責任和公益性有很大的關系。一般認為，公權力職業人員的職務本身帶有公益性質，為了保證公共職能的發揮，防止他們為了一己私利損害社會公共利益，需要對其職業活動加以職業倫理的規制，以對其職業行為進行規范。公權力職業倫理在我國一般表達為作風建設。習近平總書記指出：“我們抓作風建設，歸根到底，就是希望各級干部都能樹立和發揚好的作風，既嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己，又謀事要實、創業要實、做人要實。”在《政務處分法》和《中國共產黨紀律處分條例》中，規定了許多職業倫理條款。如堅持理想信念、不忘初心、牢記使命、對黨忠誠老實、任人唯賢、不違規收受禮金、不接受可能影響公務的宴請等，皆為公權力職業倫理的要求。直接濫用公權力的行為和間接濫用公權力的行為既有聯系又有區別。就聯系而言，二者互為表里，同根同源。“不正之風和腐敗問題互為表里、同根同源。不正之風滋生掩藏腐敗，腐敗行為助長加劇不正之風甚至催生新的作風問題。”因此正風肅紀反腐是一體的過程。目前，在我國的法律體系中，有《中華人民共和國法官職業道德基本準則》《檢察官職業道德規范》，但卻缺乏一個統一的“公職人員職業倫理規范”，因此“針對公職人員的倫理道德建設，建議研究制定‘公職人員倫理道德法’，明確公職人員的道德行為準則，規范公職人員的行為，促進公職人員樹立良好的職業道德觀念”。并以“公職人員職業倫理規范”作為監督、調查和處置公職人員間接濫用公權力行為的指引。

其他有資格行使公權力人員濫用公權力的行為是指沒有國家機關、國有企業、事業單位正式職務（如沒有經過選舉或者任命），但依照法律或者合同的約定有資格行使公權力的人員直接濫用公權力的行為。其他有資格行使公權力的人員具備構成公職人員的功能要件，但缺乏構成公職人員的形式要件，因此不具有公職人員的身份。“我國行政法學上的授權行政主體，大體相當于德國法上的‘被授權人’，應將其界定為受法律法規、規章授權或者由行政機關依法授權行使行政權力的私人，包括私人組織與私自然人。在行政委托上，應加強對公共服務的外包、特許經營、基礎設施領域的公私合作等的研究。”“按照《監察法》第15條的邏輯，監察對象的非編人員應主要包括“國有企業管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員，基層群眾性自治組織中從事管理的人員，以及其他依法履行公職的人員。”其他依法履行公職的人員雖然履行公職，但沒有公職人員身份。因此，監察機關對其他有資格行使公權力的人員的監察內容與對公職人員的監察內容應該有所區別。其監督、調查、處置的對象是在直接行使公權力過程中濫用公權力的人員，而無權監督、調查、處置其他有資格行使公權力的人員日常生活中的公權力職業倫理行為。即不能對其他有資格行使公權力的人員在日常生活中的行為進行監督、調查和處置。日常生活中的公權力職業倫理規范只適用于公職人員，不適用于私人，即便私人因法律授權或者合同委托執行了行使公權力的功能。

沒有行使公權力資格的人不能單獨行使公權力，但基于共犯理論，其可以附隨在有行使公權力資格的人行使公權力的行為上行使公權力。因此，沒有行使公權力資格的人也有濫用公權力的機會和可能，在一定意義上，其也會成為監察機關的監察對象。“有時，法律行為一方當事人并非只有一個人，而是由數個人組成。數個人共同做出內容一致的意思表示，由此形成的法律行為即共同法律行為。”共同法律行為表示一個法律行為可以存在多方主體。而在對法律行為評價時要對多方主體分別評價。由此，在民法中有共同民事行為，在行政法中有共同違法，在刑法中有共同犯罪。監察法中的濫用公權力的行為，同樣存在單獨濫用公權力的行為和共同濫用公權力的行為。單獨濫用公權力的行為，必須由有資格行使公權力的人行使，此時監察法的監察對象相對簡單。因為行使公權力的人自然就是監察法的監察對象。比較復雜的是監察法如何處理共同濫用公權力的監察對象和“非監察對象”的問題。在共同職務違法和共同職務犯罪中，可能存在不適格監察對象的問題。如果沒有資格行使公權力的人員參與到職務犯罪中去，按照傳統監察法的理解，其接受監察機關的管轄沒有理論依據。最為典型的是行賄行為。行賄行為的主體是一般主體，有些主體不屬于現行《監察法》第15條中的監察對象范圍。而《監察法》第22條則規定“對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員，監察機關可以依照前款規定采取留置措施”顯然又擴大了監察對象的范圍，在監察法中體系不統一。其原因在于，形式刑法理論將行賄和受賄行為進行區分，而在實質刑法領域，行賄犯罪和受賄犯罪侵犯的法益是相同的。“刑法理論一般沒有獨立討論行賄罪的保護法益，但不管是討論賄賂罪的保護法益，還是闡釋受賄罪的法益，似乎都有一個不言自明的前提，即受賄罪與行賄罪保護的法益相同。”由此，在共同職務犯罪或者共同職務違法領域， 參與共同職務犯罪或者共同職務違法的沒有資格行使公權力的人員，借助公職人員之手行使了公權力，應該成為監察對象。有資格行使公權力的人員濫用公權力的行為，可被稱為基本濫用公權力的行為；沒有資格行使公權力的人員濫用公權力的行為由于不能單獨行使，必須附隨在有資格行使公權力的人員的濫用公權力行為上，因此可以被稱為附隨的濫用公權力的行為。在實質法學領域，附隨濫用公權力的行為既可能是主法律行為，也可能是從法律行為。“客觀實質正犯論無疑是最有優勢的，它不是全部依靠構成要件符合性的判斷來完成正犯與共犯的認定，而是佐以客觀上是否具有違法性的判斷，以及對實行行為有規范價值的考量，從而實現了問題的解決與體系的完善雙重目標。”沒有行使公權力資格的人參與到有資格行使公權力的人濫用公權力的行為中，在我國刑法中被稱為非身份人參與真正身份犯。典型例子是我國《刑法》第382條第3款關于貪污罪共犯的認定。而在刑訊逼供罪、職務侵占罪、暴力取證罪、虐待被監管人罪、非法搜查罪等中都存在非身份人參與真正身份犯的問題， 這些非身份人就是沒有行使公權力資格的人，其參與到身份犯行使的公權力行為中，也是行使公權力的行為，因此這些非身份人也應該是監察對象。

沒有資格行使公權力的人員因濫用公權力被認定為監察對象，應該受到嚴格的限制。一是證據的限制。監督、調查、處置濫用公權力的沒有資格行使公權力的人，必須有初步證據證實沒有資格行使公權力的人參與了濫用公權力的行為。二是行為的限制。監督、調查、處置沒有行使公權力資格的人員濫用公權力的行為僅限于其參與的行為。三是時間的限制。對沒有公權力行使資格的人的監察權的行使，僅從其參與濫用公權力的行使到濫用公權力行為的結束，其余階段該公權力的行使行為不受調查。四是法律明文規定的限制。即對沒有公權力行使資格的人行使監察權，必須有法律的明文規定。總之，不能無限制地擴大監察對象的范圍，否則不僅和黨中央深化國家監察體制改革的初衷相悖，也會對國家經濟發展和社會正常秩序造成負面影響。

從前述觀點來看，監察法的目的是防范、制止和懲治公權力濫用的行為，監察法的監察對象是行使公權力的人員。為此可以給監察法下個初步的定義，監察法是以防范、制止和懲處濫用公權力之行為為目的，對一切行使公權力的人員行使監督、調查、處置職能的法律規范的總稱。反濫用公權力是監察法的價值追求，行使公權力的人員是監察法的一方主體，監督、調查、處置是監察手段。

四、濫用公權力主體的其他分類

公權力腐敗的本質是濫用公權力。由此判斷行使公權力的人員的行為是否構成腐敗就要看該主體是否實施了濫用公權力的行為。由于濫用公權力的行為紛繁復雜，表現多樣，對濫用公權力的行為進行科學分類就非常必要。“當抽象———一般概念及其邏輯體系不足以掌握某生活現象或意義脈絡的多樣表現形態時，大家首先會想到的補助思考形式是‘類型’。今日許多學科都利用此種思考形式，雖然對它的理解未必相同。”“每一門科學都是分析某一個別的運動形式或一系列互相關聯和互相轉化的運動形式的，因此，科學分類就是這些運動形式本身依其內在序列所進行的分類、排序，科學分類的重要性也正在于此。”法律離不開類型化規則，理由不僅在于司法需要克服一般條款的不可預見性，滿足民眾對秩序的期待，更在于認知模型提供的背景信息對正確決策具有不可或缺的作用。“公權力作為一種公共權力， 其本身不是單一的， 而是可根據不同的標準劃分為不同的類型。”對濫用公權力的行為進行科學分類，能夠幫助人們正確了解濫用公權力的行為也即監察法中的腐敗行為的表現形式，為監察法的修改完善與執行遵守提供理論指南。

第一，根據公權力的來源，濫用公權力的行為可以分為濫用國家公權力的行為、濫用社會公權力的行為和濫用執政黨公權力的行為。國家公權力是由國家依一定的規則和一定的程序授予的，由國家的立法、行政、司法機關和其他有權機關依一定的規則和程序行使的，能對內、對外作出影響其相對人權利義務的一定行為的職權和職責。胡建淼教授認為：“立法權、行政權、司法權也許并未窮盡一個國家的所有的公權力形式，也未必是所有國家都必須遵循的理想的公權力結構模式，但它無疑是公權力最基本的形態。”社會公權力是國家之外的社會組織以“準公共產品”供給為目的，以社會利益實現為宗旨，對組織成員所產生的影響力和支配力。行使公權力的社會組織在外部表現形式上具有多樣性。但行使社會公權力的組織所擁有的公權力則應該是國家從管理到治理過程中國家公權力的轉型。其基本方式有三種：國家公權力機關的授權、國家公權力機關的委托和國家公權力機關的確認。國家公權力機關授權的社會公權力組織代表是事業單位和基層自治組織等；國家公權力機關委托的社會公權力組織代表是各類行業協會等；國家公權力機關確認的社會公權力組織代表是各類民辦非企業單位。根據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第3條規定：“成立民辦非企業單位，應當經其業務主管單位審查同意，并依照本條例的規定登記。”登記是對民辦非企業單位的確認。三種社會公權力組織所具有的社會公權力都有被濫用的可能，因此按照監察法的定義，均應由監察法管轄。執政黨權力是特定階級或者階層的政治組織的政治權力，其形成的基礎是特定階級和階層的共同利益。在我國革命、建設、改革過程中，黨的領導作為一項根本政治原則具有舉足輕重的地位。這種地位不僅對國家政治和法律體系的發展具有決定性引導作用，甚至可以說，黨的領導構成我國國家建構、憲法制定和法律體系構建的基礎與前提。有鑒于此，在構建我國憲法學話語體系時，應將黨的領導作為我國憲法的第一原則，闡釋中國自己的憲法問題。在執政過程中，（我國的）執政黨通過國家的法定程序，把執政黨的意志轉化為全體人民的意志，把執政黨的權力依法轉化為國家權力，形成國家意志，并且以執政權推動和支持國家機構和公共權力的運行，實現工人階級和全體人民的利益要求。可見，執政黨的公權力是一種獨特的公權力，其既有推進國家機構權力運行的公權力，如推薦領導班子成員，對擔任領導班子成員的黨員給予紀律監督；也有推動社會公權力運行的公權力，如推動愛國主義與社會主義教育，提高人民的思想文化水平等。所以，在判斷公權力是否被濫用時，宜把執政黨公權力作為一種單獨的公權力類型來判斷。按公權力來源區分濫用公權力行為的意義在于精準確定監察法的監察對象。國家公權力及國家授權的公權力絕大多數是由公職人員行使，因此其自從獲取公職人員身份時即為監察法的監察對象；因委托行使社會公權力和因確認行使社會公權力的人員絕大多數不具有公職人員身份，其只有在行使委托任務或者國家確認的行使社會公權力的任務時才具有公權力人員身份，因此，其成為監察對象的時間始于委托或確認開始，終于委托或確認結束。而執政黨公權力行使者因其兼具國家公權力行使者和社會公權力行使者的角色，自獲得執政黨管理者身份時即應成為監察對象。

第二，根據濫用公權力的行為方式，可將濫用公權力行為分為積極的濫用公權力行為和消極的濫用公權力行為。積極濫用公權力的行為即行為主體以主動做出某種舉動為表現的濫用公權力的行為，如司法中的枉法裁判行為等。積極濫用公權力的行為包括超越職權的行為，利用職權獲取不當收益的行為，違反法律規定的程序行使職權的行為，以及行使公權力明顯不當的行為等。如此濫用公權力的行為人理應成為監察法的監察對象。消極濫用公權力的行為是以不做出舉動為表現形式的濫用公權力的行為，又稱不作為濫用公權力的行為。與作為濫用公權力行為人相比，不作為濫用公權力的行為人受重視程度較低，但卻是監察法中不可忽略的監察對象。不作為濫用公權力的行為，違反了公權力的權責對等性的政治原則。所謂責任，就是特定社會主體在崗位或道德意義上應該承擔的職責和任務，是社會成員分內應承擔的事務和職能。在社會政治生活中，權力一經形成，就與責任緊密相連，“有權就有責，權責要對等”。公權力所有人在享有及行使公權力時，同時必須承擔履行公權力的職責。公權力職責有兩種，一種是基于法律規定的職責，另一種則是公權力機關在賦予社會成員公權力時與被授予公權力所有者約定的職責。相應的公權力享有者就應該行使法定職責和約定職責。基于法律規定的職責也可稱為純正的職責，不可推卸，不可更改。比如司法機關的審判權，在當事人有正當理由起訴到法院時，司法機關不能以任何理由拒絕審判。而基于約定的職責可以稱為不純正的職責，其基于從事公共職能的機關與對應主體的約定而產生，所以具有事務性以及短期性的特征。一旦任務完成，公權力產生的理由消失，公權力運行也就結束。當事人不履行法定職責和不履行約定職責，都是消極行使公權力的行為，理應得到社會否定性評價。而消極行使公權力的公權力行使者，理應成為監察法中的監察對象。區分積極的濫用公權力行為和消極的濫用公權力行為的意義在于，明確濫用公權力行為并非只有主動行使和運用公權力一種方式，在某種條件下，消極不作為也構成濫用公權力的一種基本方式。黨的十八大以來，隨著反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，積極濫用公權力的腐敗行為逐漸下降，然而，不擔當、不作為的消極濫用公權力行為依然存在，因此必須明確，不作為的腐敗即不作為濫用公權力的行為同樣是監察法的監察內容。而不作為公權力行使者理當成為監察法的監察對象。

第三，單一的濫用公權力行為和復雜的濫用公權力行為（總和性濫用公權力行為）。單一的濫用公權力行為指行使公權力的主體在行使公權力的過程中偶發的獨立的濫用公權力行為。主要特點是，一是行使公權力的主體單一，除卻對象犯的必要性共謀之外，不存在其他類型的非必要性共謀的濫用公權力的行為。二是濫用公權力內容單一，濫用公權力主體濫用公權力的行為為單個和偶發的行為，不是長期的一貫的行為。三是該類濫用公權力觸犯的條例和罪名多為簡單罪名，處理起來相對容易。復雜的濫用公權力的行為指的是多個主體通過非必要共謀濫用公權力的行為，或者一個主體以濫用公權力為習慣，長期地不遵守黨紀和法律約束濫用公權力的行為。復雜的濫用公權力的行為有三種類型。第一種是單一主體長期不斷地濫用多種公權力的行為，其嚴重表現則是觸犯濫用公權力中的數罪。第二種是多個主體參與的一次性濫用公權力的行為，如衡陽賄選案和遼寧賄選案等。第三種也是最為嚴重的一種，是指多個行使公權力主體通過非必要共謀長期共同不遵守黨紀國法而濫用公權力的行為。所謂“塌方式腐敗”就是多個行使公權力主體通過非必要共謀長期不遵守黨紀國法而濫用公權力的行為。最后一種濫用公權力的行為與單一的濫用公權力的行為相比區別更為明顯，相較單一的濫用公權力的行為影響更為惡劣，危害更加嚴重。

區分單一濫用公權力的行為和復雜濫用公權力的行為的意義在于對濫用公權力的主體過錯的認定不同。單一濫用公權力的行為的主體過錯為單一過錯，行使公權力人員的領導無法對單一過錯及時發現、及時糾正和及時制止。因此其不宜承擔連帶責任。單一過錯單一追責。而對于復雜的濫用公權力的行為，其過錯方不僅包含行使公權力的人，其主要領導也應該承擔相應的管理責任。復雜的濫用公權力的行為，要么具有長期濫用公權力的性質，要么具有多人濫用公權力的性質，更為嚴重的是有的濫用公權力的行為兼具兩種性質。行使公權力人員的領導人員如果不能發現這些行為，當屬于失職行為；如果發現這些行為不及時糾正和制止，則屬于消極濫用公權力的行為，因此應承擔相應的領導責任。復雜濫用公權力行為的過錯類型是復合過錯，復合過錯復合追責。因此，對于復雜濫用公權力行為的追責不但要追究濫用公權力的人員的責任，還要追究濫用公權力人員的領導者的責任。

結語

理論來源于實踐并反作用于實踐，推進實踐基礎上的理論創新是社會科學包括法學研究的重要任務。本文在總結已有監察法治實踐，探求監察法在中國特色社會主義法律體系之中的獨特地位，抽象出監察法規范最一般、最本質的特征，進而以反濫用公權力為基石準確定義監察法、監察對象的概念，并據此對監察對象進行分類，可以為正確理解監察法的立法目的，推進《監察法》正確實施和適用，構建監察法這一學科體系提供理論基礎。如何在以反濫用公權力為基石的監察法概念下進一步對具體的制度進行細化與落實，需要在接下來的實踐中繼續探索。