城鄉建設用地增減掛鉤實施中的難題及措施分析

摘要：隨著我國經濟的快速發展，城鄉之間的差距日益明顯，如何促進城鄉統籌發展、建設社會主義新農村，一直是國家政策的重要議題。在此背景下，土地資源的利用效率和可持續發展問題日益凸顯。城鄉建設用地增減掛鉤政策提出，該政策旨在推進經濟發展的前提下，通過合理調配土地資源，實現各類土地科學使用，同時，保護耕地，促進城鄉統籌發展。然而，隨著政策的實施，諸多問題也隨之浮現，影響了農村發展和農民權益。本文將深入探討城鄉建設用地增減掛鉤試點項目在實施中遇到的難題及解決措施。

關鍵詞：城鄉建設用地；增減掛鉤；困難；對策措施

為了提高土地利用效率，促進資源配置，國務院于2004年10月發布了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，這一決定為城鄉建設用地增減掛鉤政策的形成奠定了基礎。2005年10月，自然資源部下發了《城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，啟動了在全國范圍內的試點工作。這一階段，政策的主要目標是依據土地利用總體規劃，通過建立城鎮建設用地和農村建設用地的動態平衡，探索適合各地特點的具體實施方案。

1 “增減掛鉤”的內涵

2008年原自然資源部發布《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，對“增減掛鉤”的內涵作了明確的解釋：“通過增加城市建設用地指標與減少農村建設用地指標相掛鉤及土地的整理與復墾等措施，旨在保障區域內各類土地面積的平衡穩定。這一策略的最終目標在于解決農村發展資金緊張和城市發展用地緊張的問題，確保在城鄉建設過程中，用地布局合理。建設用地總量保持穩定，耕地面積不減少，并且努力提升耕地質量[1]。這一政策也強調了對建設用地的節約與集約利用，以期望達到優化城鄉用地結構，實現土地資源的合理配置與可持續利用”。

2 城鄉建設用地增減掛鉤實施中遇到的難點分析

2.1 管理與投資問題

在城鄉建設用地增減掛鉤試點工作中，管理和投資層面的挑戰尤為復雜。根據《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，這項工作涉及多層級的自然資源部門，每一個級別都承擔著從政策指導到具體實施的不同職責。這種多層級的管理架構雖然有助于政策的細化和落實，但也帶來了協調難度大、溝通成本高的問題，尤其是在政策執行、資金調配及項目監督等環節，信息不對稱和執行偏差的情況時有發生。

投資方面的挑戰則主要體現在資金的籌措與分配上。城鄉建設用地增減掛鉤項目不僅需要大量的前期投入，涵蓋土地整理、復墾、拆遷補償等多個方面，而且由于其長期性和不確定性，對社會資本的吸引力不足，進一步加劇了資金短缺的問題。盡管政策性銀行和商業銀行可能提供一定的貸款支持，但對于這類項目的審慎考慮往往導致貸款條件較為苛刻，限制了項目的順利進行。

2.2 部門協調問題

城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的有效推進，需要國土資源、城鄉規劃、財政、農業農村等多個政府部門的緊密配合。然而，由于各部門職能劃分、利益訴求和工作重點的差異，實踐中往往難以形成高效的協調機制。例如，自然資源部門主要聚焦于土地利用和保護，而城鄉規劃部門則側重于城鄉建設的布局優化，財政部門則注重資金使用的效益評估。這種差異性可能導致項目在審批、實施、監管等環節出現脫節，影響整體工作效率和項目成效。

信息共享機制的不健全也是部門協調中的一個突出問題，信息的碎片化和不透明降低了決策的科學性和執行的效率。因此，建立一個跨部門的協調平臺，強化信息共享和溝通機制，是解決這一問題的關鍵。

2.3 群眾的積極性問題

《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》強調了尊重群眾意愿和維護農民土地權益的重要性。然而，在實際操作過程中，群眾積極性的激發和維持仍然是一大挑戰。一方面，農民和集體經濟組織可能對土地整理復墾的效益和長遠利益持懷疑態度，擔心失去長期的生活保障。另一方面，如果補償標準和安置方案設計不合理，未能充分考慮群眾的實際需求和期待，極易引發不滿和不配合的情況。

信息的不對稱和溝通的不充分也是影響群眾積極性的重要因素。群眾對增減掛鉤試點的意義、目標和益處了解不足，難以認識到這些措施對改善生活質量和促進地區發展的積極作用[2]。因此，加強對土地增減掛鉤等政策的宣傳，提高透明度，確保農民和集體經濟組織充分參與決策過程，是提升群眾積極性的有效途徑。

2.4 整治措施存在不足

整治措施的有效性直接關系到增減掛鉤試點工作的成敗。實踐中，面臨的挑戰包括選擇合適的土地整理復墾技術、控制項目實施進度以及保護生態環境等。技術選擇的適用性和可行性是關鍵，不當的技術不僅難以保證復墾后土地的質量，還可能造成資源的浪費。項目實施進度則受到資金、天氣、技術等多重因素的影響，需要精細化的管理和協調能力。此外，整治過程中對生態環境的保護不容忽視。任何忽視生態承載力和生物多樣性保護的行為，都可能對當地自然環境造成不可逆轉的損害，這與增減掛鉤試點工作所倡導的“節約集約用地、優化用地結構”原則相違背。因此，制定和實施整治措施時，必須綜合考慮土地利用效率的提升和生態環境保護的雙重目標，采取科學的方法和策略，確保整治活動的可持續性。

3 城鄉建設用地增減掛鉤實施的對策措施

3.1 調整管理模式

城鄉建設用地增減掛鉤政策是促進城市與鄉村協調發展的重要手段。通過科學合理的管理模式，可以有效提升土地資源的效率，保障經濟社會的可持續發展。各級政府應當積極宣傳增減掛鉤政策。制定明確增減掛鉤潛力評估標準，通過科學數據支撐，實現對各區域的合理布局。在控制規模上，必須考慮到當地經濟、社會及生態環境等綜合因素，確保土地資源的有效分配。完善項目庫管理制度，確保各類建設項目在國土空間的配置合理，滿足城市鄉村發展的多樣性需求。

完善統一的城鄉建設用地增減掛鉤潛力數據庫，以區縣市為單元，全面開展城鄉建設用地潛力調查。數據庫應詳細記錄不同區域的土地使用情況、潛在增減掛鉤的指標及其變化，為決策提供數據支持。通過數據的共享與分析，增強省級的調控能力，確保各區域的增減掛鉤政策可以精細化管理，及時應對城鄉發展中的挑戰與機遇。

3.2 推動制度改革

在推進城鄉建設用地增減掛鉤試點項目的實踐中，制度改革構成了政策成功實施的堅固基石。為提升政策執行的效率與效果，需從三個核心維度深化制度革新：一是革新土地管理體系，著眼動態與靈活。現行土地管理偏重靜態管控，構建一套靈活高效的土地管理機制尤為迫切，既要改革土地復墾及補償流程，確保農民在土地整理與復墾中獲得公正補償，又要精簡審批程序，削弱行政壁壘，加速土地流轉效率。二是健全收益分配架構，追求公平與合理。城鄉建設用地增減掛鉤試點項目實施中，土地收益的公正分配是核心議題。應完善透明公正的收益分配機制，確保農民及農村集體經濟組織能合理分享最大化土地增值紅利。可通過設立土地收益調節基金，專項用于農村基礎設施升級、強化社會保障體系，讓農民切實享受到土地整理與復墾帶來的福祉。三是加強法律法規支撐，確保規范與保障。當前，相關法律法規尚待完善，執行力亦需加強。因此，需修訂并健全相關法律法規，明確各方權責，規范土地整理、復墾行為，為政策有效執行提供堅實保障。與此同時還要加大對違法行為的懲處力度，維護土地管理秩序，切實保護農民的合法權益，營造和諧穩定的土地管理環境。

3.3 創新金融手段

城鄉建設用地增減掛鉤政策自實施以來，極大地促進了農村土地資源的有效配置，推動了鄉村經濟的振興。然而，在實際操作過程中，增減掛鉤的實施，資金緊張仍面臨諸多挑戰。增減掛鉤政策的核心在于通過土地的增減配置，實現城鄉統籌發展。該政策有效整合了農村建設用地與基本農田保護之間的關系，為農村發展提供了充足的空間和資源。在國家大力推進鄉村振興的大背景下，增減掛鉤不僅是優化土地資源配置的重要手段，也是推動產業發展、農民增收的重要途徑。

農村建設需要大量資金支持，但傳統的融資渠道往往難以滿足需求。城鄉建設用地的增減需要較長的時間周期，而傳統的短期融資無法適應這一特點。農村開發和增減掛鉤工作面臨多重不確定性，亟需多樣化的金融工具以降低風險。將增減掛鉤的結余指標視為一種資產，通過確權和評估，給予其市場價值。推動政策銀行根據增減掛鉤結余指標，提供長期、低成本的貸款。在信貸規模配置、貸款期限與利率等方面，給予增減掛鉤項目優先支持。建立針對增減掛鉤項目的專門信貸，降低貸款門檻，延長還款期限，并提供優惠利率，從而激活農村集體土地的市場潛力。

3.4 強化技術應用，確保增減掛鉤潛力分析的真實性

在《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》的引領下，強化技術應用成為確保增減掛鉤潛力分析真實性的核心環節，對土地資源優化配置及城鄉統籌發展具有深遠意義。為實現這一目標，需深度融合先進技術與科學方法，提升數據分析的精準度與可信度。遙感技術與地理信息系統（GIS）的集成應用，憑借遙感的高效監測與GIS的空間分析能力，能精確捕捉項目區內土地利用的類型、面積、分布及其動態變化，為增減掛鉤潛力評估提供實時、精確的數據基石。進一步引入大數據與人工智能技術，通過對大量土地利用數據的深度挖掘與分析，揭示土地利用模式與趨勢，構建預測模型，科學預估不同情境下增減掛鉤的潛力與影響，為決策制定提供有力支撐。云計算與區塊鏈技術的融合，不僅提升了數據處理與存儲效能，還確保了數據的安全性與真實性，通過建立透明、不可篡改的數據記錄系統，增強了增減掛鉤項目管理的透明度與公信力。最終，開發集遙感監測、GIS分析、大數據處理于一體的智能決策支持系統，實現土地利用狀態的實時更新與展示，模擬評估實施增減掛鉤方案的環境、經濟與社會效應，助力決策者制定更為科學、合理的實施策略。

3.5 改進驗收方式

目前增減掛鉤項目驗收多地區仍然是組織人員實地查看。這一驗收程序花費大量的人力、物力和財力，應該進行科學改革。項目驗收作為增減掛鉤實施的重要環節，需遵循“四合一圖”原則：1：10 000土地利用現狀圖；1：500竣工圖；實施前1：2 000遙感影像圖；實施后1：500航拍正射圖。通過先進技術手段，能夠有效提高項目驗收的真實性和準確性。借助國土調查云APP進行實地舉證，可以在增減掛鉤項目實施過程中及時上傳現場數據和圖像，確保增加的耕地“一分不減”。這種新技術手段能夠實時更新數據，提供真實可靠的證據支持。通過云平臺，各相關部門可以方便地共享信息，避免數據孤島現象，確保各方對增減掛鉤項目的信息掌握一致，為項目的順利推進提供保障。將增減掛鉤項目數據庫納入“一張圖”與“1+N”監測體系，實現對增減掛鉤項目的動態監控，增減掛鉤項目經過驗收后，后期監督管理工作也至關重要；國家每年開展土地礦產衛片執法檢查時均將已驗收后的增減掛鉤項目列為重點監管內容。近幾年國家下發的問題圖斑顯示，部分驗收后的增減掛鉤項目區內仍有違法建設行為發生。因此，各縣、鄉（鎮）要加強后期監管，做到早發現、早制止，避免因農民違法建房造成損失和監管人員被問責。

3.6 優化扶貧開發與易地扶貧搬遷的支持機制

根據《自然資源部關于用好用活增減掛鉤政策支持扶貧開發及易地扶貧搬遷的通知》（國土資

〔2016〕2號）和《自然資源部關于進一步運用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知》（國土資〔2017〕41號）等有關文件精神，優化扶貧開發與易地扶貧搬遷的支持機制成為推進城鄉建設用地增減掛鉤政策落地的核心要點。該策略著重于土地政策的革新，特別是針對國家級貧困縣與集中連片特困區域，提出在全國增減掛鉤指標分配上給予傾斜，以保障這些區域扶貧開發及易地扶貧搬遷工作獲得充分的土地資源，加速脫貧步伐。政策允許特困地區、重點扶貧縣及實施易地扶貧搬遷的老區，將其增減掛鉤節余指標在省域內流轉。此舉措旨在最大化利用土地資源效率，為貧困地區發展項目提供資金支撐，并通過市場機制促進土地價值提升。為確保政策執行的透明與公正，要求構建規范的指標流轉與使用體系，并強調收益分配的公平性。省級自然資源部門需建立統一臺賬，引導指標合理流轉，保證收益有效回饋貧困地區，助力當地基礎設施與經濟發展；同時省級自然資源部門要加強信息化管理，要充分運用現代信息技術手段，建立結余指標流轉使用信息管理系統，強化增減掛鉤項目和結余指標流轉使用動態管理。政策還著重于增減掛鉤收益的管理，要求各級政府強化統籌，遵循“資金隨人、公平受益”原則進行分配。對于集中安置的農戶，收益可返還集體經濟組織，由村民自主用于新居與基礎設施建設；分散安置的農戶則直接獲得貨幣返還，確保農民切身利益。為保障政策有效實施，各級自然資源部門需加強組織領導與協調，與相關部門協同形成政策合力，并強化對項目實施過程的監管，確保項目規范運行，真正服務于扶貧開發與易地扶貧搬遷的宏偉目標，讓政策暖意惠及每一個需要的角落。

4 結語

綜上所述，土地增減掛鉤政策的實踐，能夠有效解決城市與農村在土地使用上的矛盾，促進城鄉一體化發展。在未來的實施中，需持續關注政策的落實效果，優化、調整措施，以確保土地資源的高效利用與生態環境的良性循環。這不僅關系到城市的發展，更影響到農村的未來和國家的糧食安全。

參考文獻

[1] 余峻羽.城鄉建設用地增減掛鉤實施中遇到難題及措施[J].國際援助，2022（23）：58-60.

[2] 蔣海林.論城鄉建設用地增減掛鉤實施的必要性[J].建筑工程技術與設計，2018（15）：44.