個人信息保護檢察民事公益訴訟難點與優化

摘 要：《個人信息保護法》對個人信息保護公益訴訟作出了明確的規定，檢察機關提起個人信息保護民事公益訴訟是數字時代背景下個人信息國家保護主義的有效司法路徑，可以起到預防和推動源頭治理的作用。實踐中仍然存在著案件范圍界定不科學、調查取證和舉證質證難度高等難點問題。對此，應把風險預防列為該項制度的一個重要功能，從科學界定案件范圍、完善調查取證和舉證質證程序等方面推動個人信息保護檢察民事公益訴訟制度的健全和完善，全面推動數字時代個人信息保護治理邁向新的維度。

關鍵詞：個人信息保護 檢察民事公益訴訟 風險預防 懲罰性賠償

在大數據與信息時代的背景下，個人信息被泄漏和濫用的風險加大，傳統個人信息保護機制的局限性逐漸凸顯。個人信息保護檢察公益訴訟作為國家從公益保護角度介入個人信息保護領域的創新性方式之一，正在起到日益重要的作用。

一、個人信息保護檢察民事公益訴訟現狀

（一）立法現狀分析

通過對相關法律和司法解釋、規范性文件和地方性法規的梳理與分析，從整體上講，我國對個人信息保護的民事公益訴訟立法起步比較晚，立法數目不多，主要是以地方性法規為主，現行法律、司法解釋的數量極其有限，且在內容上也過于原則。與此同時，我國的地方性法規大多只有檢察公益訴訟的規定，并沒有全面闡述個人信息保護檢察民事公益訴訟制度，在司法實踐中還需要進一步摸索，積累相關經驗，促進立法的健全完善。

（二）司法實踐考察

一是對最高檢公布的兩批19起保護個人信息公益訴訟典型案例進行分析，發現該領域案件存在涉案領域廣、創新辦案機制方式如公開聽證和訴前磋商、更多關注源頭治理、探索適用懲罰性賠償、以調解協議方式結案、檢察一體化辦案等特點。二是以個人信息、公益訴訟等關鍵詞，搜索分析中國裁判文書網公布的2016年至2024年有效案例文書80份，從受案范圍界定、訴前公告程序運行、責任承擔方式及公益損害賠償金去向等實踐現狀，反映出個人信息保護檢察民事公益訴訟案件范圍界定不科學等難點問題，亟需優化明確。

二、個人信息保護檢察民事公益訴訟的難點問題

（一）案件范圍界定不科學

一是對“公共利益”的界定不明確。我國《個人信息保護法》第70條把救濟客體界定為“侵害眾多個人的權益”，但其與《人民檢察院公益訴訟辦案規則》規定的“公益仍處于受損害的狀態”起訴條件是否一致，尚無明確規定。在實務界，法院裁判文書通過“侵害眾多個人權益”“侵害不特定個人權益”“侵害眾多不特定個人權益”等不同表述來推導出損害社會公共利益，使得在界定“損害社會公共利益”上有不同的做法。“眾多”只能作為確定救濟客體的形式要件，缺乏實質性認定標準。二是損害限于“實害”難以實現全面救濟。在個人信息保護方面，我國民事公益訴訟仍采取了傳統的侵權賠償方式，對其預防作用認識不足。第一，《民事訴訟法》第58條“損害社會公益”前置要件，《個人信息保護法》第70條“侵害眾多個人權益”構成要件，都體現了事后救濟的特點。第二，從司法實踐出發，在訴訟請求和責任承擔上也都存在著事后救濟的特點。在公開的判決中，對公益損害的認定也更加注重對“實害”認定，這種偏重“實害”而忽視“風險”的救濟方式，并不符合《個人信息保護法》第11條規定的“預防和懲治侵害個人信息權益的行為”的制度理念，在風險預防層面自是達不到效果。

（二）訴前公告程序有虛置傾向

一是公告平臺規范不足。在履行公告程序的樣本案例中，有明確提及檢察機關在正義網公告的，在《檢察日報》上發布公告的，還有在省級、市級媒體上發布的等，在不同等級媒體平臺上發布訴前公告，很可能被淹沒在大量的廣告中［1］，另公告內容缺乏針對性和詳實性，其他適格主體提起訴訟的積極性不高。二是公告期間缺乏彈性。民事公益訴訟公告期為30日，實踐中公告后幾乎沒有適格社會組織提起民事公益訴訟。個人信息的特點及附著利益的復合性決定了個人信息保護檢察民事公益訴訟在公告期間方面應不同于其他檢察民事公益訴訟，規定較為彈性靈活的公告期間。

（三）調查核實和舉證質證難度高

一是檢察機關欠缺強有力的調查核實權。《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條明確了檢察機關辦理公益訴訟案件有權調查收集證據。如果拒絕配合，將產生什么樣的法律后果、承擔什么樣的法律責任，沒有作出明確規定，不具有強制執行力。雖然《檢察機關民事公益訴訟案件辦理指南（試行）》進一步細化了調查取證權，但其規范性程度不高，對于拒絕配合的，檢察機關無法強制執行和承擔相應的責任。檢察機關在個人信息保護公益訴訟方面的專業技術人才儲備存在一定不足，面對個人信息保護公益訴訟案件證據收集的較大壓力，往往依賴于刑事案件采取刑事偵查的強制措施予以緩解。二是檢察機關證明責任難落實。我國民事訴訟法沒有對公益訴訟舉證責任分配作出特別的規定，主要是沿用傳統的“過錯責任原則”。與傳統的公益訴訟相比，有關個人信息保護的公益訴訟案件，因網絡技術的專業性、侵權行為的高度隱秘性特點，使得非專業人員很難舉證違法侵權行為，損害賠償金額難以確定，且網絡經營者易提前修改或刪除，這就增加了檢察機關取證的難度。［2］

（四）責任承擔方式不完善

一是懲罰性賠償訴訟請求適用與否存在爭議。懲罰性賠償屬于損害賠償的一種，與補償性賠償相比，更側重于對侵權方的懲罰和制裁。當前我國還沒有建立起關于個人信息保護的懲罰性賠償制度，且《民法典》對于懲罰性賠償的適用主要限定在產品責任、環境污染以及知識產權侵權三種情況，個人信息侵權并未被明確列入其中，目前我國只有極少數個人信息保護檢察民事公益訴訟案例適用懲罰性賠償，這表明我國各地司法機關對懲罰性賠償制度的適用仍然持謹慎的態度。二是賠禮道歉的訴訟請求無明確標準。司法實踐中，還沒有一個明確、統一的標準，有在國家級、省級、地市級以及縣級新聞媒體上公開賠禮道歉等方式。同時，對于賠禮道歉的履行期限也是有區別的，比如有30天、10天的，還有一些沒有規定履行期限的情況［3］。通過分析發現，由于賠禮道歉的履行方式、履行期限均存在差異，使得賠禮道歉訴訟請求在司法認定中缺乏明確的依據標準，存在著一定的不確定性，從而影響到了訴訟價值的衡量與司法裁判的公平［4］。

（五）公益損害賠償金管理制度缺失

一是針對公益損害賠償金的處理方法，我國現行法律及司法解釋尚未給出明確的規定。司法實踐中，在賠償資金的去向和管理方面，尚不明確，比如，對資金的支付賬戶、管理人、主要用途等問題，目前尚無統一規范。二是關于賠償金的處置，各地法院的做法并不統一。有的法院會采取直接將賠償金上繳國庫的方式，也有些法院會選擇將賠償金支付至檢察院專項賬戶，還有要求支付至檢察院與法院共同指定的專項賬戶等。這種賠償金處理方式的不統一，不僅可能引發資金管理的混亂，還可能為腐敗問題提供溫床。

三、個人信息保護檢察民事公益訴訟的優化路徑

（一）科學界定案件范圍

一是明確公共利益的判斷標準。社會公共利益的特征包括主體的廣泛性、不確定性與非排他性［5］，判斷標準應當以是否對不特定的或者所有公眾的利益造成了損害為準，即應將“社會公共利益”作為判斷救濟客體的實質性標準，人數“眾多”只能作為初步判斷公益損害與否的形式標準。二是將“風險”納入“損害”救濟范圍。應當構建起預防性個人信息保護民事公益訴訟制度，把侵犯“眾多”的個人信息利益的風險，也納入到這一類型的訴訟中來，適當擴大對個人信息保護公益訴訟的救濟客體范圍，從源頭上化解糾紛。

（二）完善訴前公告程序

一是建立統一的公告平臺。可以依托互聯網技術打造統一公告平臺，在功能上，具備多項核心操作，其中包括便捷的上傳、下載以及信息的公開發布、溝通等，全國檢察機關可以上傳相關文書，所有符合條件的單位和組織均可在線查閱，并與相應的檢察機關單獨溝通，了解具體情況，以作出選擇接受或不接受建議書的決定。二是設置相對靈活的公告期間。應適用《公益訴訟辦案規則》規定30日的公告期間，但基于個人信息公益保護的緊迫性和特殊性，可結合個人信息侵權行為的嚴重程度或緊急情況，設置更加靈活的彈性期限，比如當個人信息泄漏行為引起群體事件或者網上輿情時，可以縮短公告期限，情況特別緊急的，可以參照政府輿論反應的時間限制，請社會組織在24小時之內第一次答復，并對其進行跟進。

（三）完善調查核實和舉證質證程序

一是賦予檢察機關強有力的調查核實權。應明確調查核實權的適用范圍、行使方式和保障措施等內容，當前，可通過頒布實施細則、發布司法解釋、跟進地方性立法等方式提供依據，還可參考《民事訴訟法》第114條規定，視情節輕重給予罰款、拘留等處罰。在條件成熟的情況下，可以通過專門立法來健全公益訴訟調查核實制度。二是綜合利用多種調查核實和舉證質證方式。第一，建立公益訴訟專家人才庫，由檢察官、技術人員和具備專門知識的人等組成，借助非強制性手段輔助取證，還可通過第三方的專業檢驗，組織專家論證等方式，對損害的影響和修復情況進行評估，在舉證質證環節引入專家輔助人提供技術支持。第二，可以借鑒引入英美法系經驗“證據調查令”制度，在面對調查對象拒不合作的情況下，通過向人民法院提出申請并合法地獲得調查令，從而確保司法調查的順利進行。［6］第三，積極爭取黨委、人大及政府的高度重視與全力支持，同時加強與監委、公安機關溝通與協作，建議對不配合的被調查人采取懲戒等措施，促進協同治理。

（四）完善責任承擔方式

1.構建個人信息領域的懲罰性賠償制度。盡管目前尚未有明確規定在個人信息保護公益訴訟中引入懲罰性賠償，但最高檢公布的河北省保定市人民檢察院訴李某侵害公民個人信息案中，法院支持了3倍懲罰性賠償請求，這一做法在全國具有一定的開拓性和指導性。一是應當明確將故意侵權作為主觀要件，把情節嚴重作為客觀要件，《民法典》第1207條和《消費者權益保護法》第55條以嚴重損害為適用要件，《民法典》第1232條的適用要件之一是嚴重后果，在發生實害的情況下，兩者的價值評價是相吻合的。然而，由于個人信息侵權自身的特殊性，一些僅有侵犯個人信息的行為而沒有造成現實損害的案例中，“嚴重后果”這一要件不宜簡單地套用，應參照知識產權中的懲罰性賠償條款，將其限定在“情節嚴重”范圍內。二是可借鑒生態環境侵權、消費侵權和知識產權侵權中的懲罰性賠償倍數，將其設定為1倍至3倍，具體倍數由人民法院結合案件實際情況進行裁量。

2.統一賠禮道歉訴訟請求的標準。第一，應當以賠禮道歉的實踐價值為出發點來統一標準，逐漸推行庭審直播的方式進行賠禮道歉，如果沒有涉及私密隱私的內容，則應當在法庭上以直播的方式公開。第二，為了達到懲戒預防的影響力和效果，新聞媒體的等級最低限度應限于省級以上。第三，如果以報刊形式向社會公布賠禮道歉的請求，則應當注意履行期間的統一，應以司法實踐中的30天為最大的適用范圍。逾期不道歉的，法院應對其依法強制執行［7］。

3.探索增加禁令的訴訟請求。禁令作為一種特殊的補救措施，主要是為了防止侵害的發生或者擴大。［8］我國《民法典》第997條已經明確規定了侵犯人格權禁令制度，而具有人格利益的個人信息權利也必然在禁止權的范圍之內。

（五）積極探索公益損害賠償金管理制度

一是建立個人信息保護公益訴訟專項基金賬戶。可以設立一個專門賬戶，形成由檢察機關單獨或者與法院、財政部門設立和管理專門賬戶，一旦賠償金支付完畢，應立即將其存入公益訴訟基金賬戶。二是對賠償金的管理和使用進行嚴格監管，形成由專業基金組織主導的公益損害賠償金運作管理模式。其使用范圍應當局限于維護社會公益目的，可考慮將資金用于完善公共事業的算法和數據監管技術等方面，也可以考慮聯合多部門，積極運用聽證方式召開賠償金使用和評估會議，結合公益訴訟領域特點，實現公益訴訟賠償金的“專款專用”［9］。另外，個人信息保護需要社會各界的廣泛參與和共同努力，還應將公益損害賠償金的使用情況，及時地向社會公開，接受社會公眾和有關部門的監督。