檢察視閾下涉未成年案件督促監護制度的完善

摘 要：近年來，基層檢察機關探索了包含督促監護令在內的監督監護人依法履職的督促監護制度，實踐中檢察機關督促監護還存在橫向適用范圍過窄和縱向整體機制不連貫兩個方面的不足。檢察機關應在依法監督、有限介入、個性化和社會化原則的指引下，通過借助強制報告制度、重視社會調查報告、加強督促監護制度設計、創建科學合理的事后評估體系和推進未成年人綜合司法保護體系等方式完善現有的督促監護制度。

關鍵詞：未成年人檢察 督促監護 國家監護 強制報告

一、問題的提出

國家監護制度是一個公權力介入未成年人監護領域的制度體系。［1］監護監督制度也是國家監護制度的組成部分之一，其功能是“保障未成年人監護監督職責的順利履行”。一方面，未成年人權益遭受侵害案件的背后普遍存在家庭監護失職的問題，檢察機關可以代表國家介入家庭監護，依法對監護失職行為進行監督，督促監護人創造最有利于未成年人健康成長的家庭環境。另一方面，未成年人走上違法犯罪道路這一現象的背后，同樣存在監護缺失、監護不當等監護失職問題。督促監護，意在以“促”為“督”這一制度是指檢察機關為保障未成年人人身、財產權益，在行使檢察職能時，對涉案未成年人的監護人監護失職（包括監護缺失、失當、侵害）情況進行監督改善，根據個案特點為失職監護人配置不同的督促監護手段并持續回訪跟蹤的監護監督工作機制。完善的督促監護制度既是為了防止未成年人成為被害人，又是為了預防未成年人違法犯罪，是檢察機關督促監護制度雙重功能的體現。正因如此，相應的督促監護制度也應當適應其特點，更加全面、系統。近些年來，各地檢察機關在辦理涉未成年人案件時強化對監護權的監督、干預和督促。在督促監護令推行之前的一些勸誡、訓誡手段并不具有法律上的強制力，最終的履行監護效果更是不明顯，難以起到持續監督糾正的作用。［2］因此，完善督促監護制度成為當前亟需解決的難題。

二、江蘇省昆山市督促監護制度的實踐情況

作為基層未成年人檢察工作的重大創新，督促監護制度不論是理論上還是實踐探索上都已走出了一個新方向。督促監護令是督促監護制度的具體化措施之一［3］，最早在福建省福州市等地開展。“福州模式”對督促監護令的定義為：檢察機關在辦理涉未成年人犯罪案件中，發現監護人對子女的不良行為未及時有效干預、不當履行監護職責或者監護缺失，但又未達到撤銷監護人資格、啟動國家監護的嚴重程度時，向監護人發出的要求其依法履行監護職責的檢察工作文書，目的在于喚醒監護人的責任意識，促使其認真履行監護職責。［4］實踐中，督促監護的手段除督促監護令外，還包括采用訓誡書、家庭教育令等形式實現督促監護職能。［5］

2022年，昆山市人民檢察院在辦理刑事案件的過程中共制發督促監護令30余份，并積極推動家庭教育。可以說，目前昆山市檢察機關針對監護失職案件的督促監護制度較為完善，各流程環節較為齊備。如未成年人王某涉嫌搶劫罪、非法拘禁罪案中，檢察機關在審查起訴階段進行社會調查的過程中發現王某的監護人忙于工作，怠于履行監護職責，向其送達督促監護令，內容包括告知監護人在辦案過程中發現涉案未成年犯罪嫌疑人的違法、不良行為，責令其依法履行監護職責，預防涉案未成年人再次實施違法犯罪行為。同時，有針對性地提出家長與孩子之間形成良性互動、深入持續溝通的具體措施。檢察機關還聯合各方力量，對王某進行心理評估，并聘請專業人員配合開展幫教工作，持續關注王某監護情況是否得到改善。

從目前實踐來看，監護督促制度的“骨架”已初步成形，但仍存在諸多不足。完善的督促監護制度應當從“橫向”適用范圍和“縱向”流程機制兩個維度考慮制度設計。

（一）從“橫向”維度來看，適用范圍過窄

就督促監護制度在民事案件中的實踐情況，可以看到督促監護手段的適用比較有限。監護缺失、監護失當和監護侵害是家庭監護失職的主要表現，也是督促監護制度的適用情形。從2021年至2024年6月，蘇州市共辦理35件督促監護案件，基本都是通過民事支持起訴的方式實現督促監護。針對實踐中更為常見的監護失當情形，檢察機關除發出督促監護令外，尚無規范監督制約機制。20件監護侵害案件中有17起最終通過支持起訴撤銷了失職監護人的監護權。在監護失當的案件中均以支持起訴的方式變更其撫養關系，督促其支付撫養費，其他如批評教育、督促監護令等督促監護手段尚未在民事案件中適用，而是集中在檢察人員辦理刑事案件中發現的監護失職行為的情況。同樣，“福州模式”也存在適用范圍過窄的問題，僅僅將督促監護適用于兩類涉未成年人刑事案件：一是附條件不起訴、不批捕案件的涉案未成年人；二是未成年被害人是留守兒童、單親家庭、外來務工人員子女、殘疾智障等特殊群體。

（二）從“縱向”維度來看，整體機制不連貫

一是失職行為發現機制缺乏。從線索來源看，監護失職案件多是通過檢察機關辦理涉未刑事案件中被動發現，主要因為監護侵害案件發生在家庭內部，本身具有隱蔽性，且大量未達刑事案件構罪標準的侵害案件與檢察機關沒有直接聯系，只有少部分能進入檢察監督視野。［6］二是督促監護手段尚未體系化。督促監護目前存在手段單一、針對性不強、缺少規范指引等問題。另外，對于因客觀原因無法履行職責的監護人，缺乏配套妥善的監護支持措施以及對未成年人的保護救助工作體系。三是后續跟進流程不足。督促監護的手段不僅要全面豐富，還要能真正起到實效。目前，在司法實踐中，檢察機關工作重心主要在于如何運用更多措施監督存在監護失職的家庭，但事后調查與評估不足導致無法監測督促監護的實際效果。

三、督促監護制度完善對策

（一）完善督促監護制度應堅持的原則

一是依法監督原則。一方面意味著檢察機關在監護督促制度中應當依法履行職責，堅持以未成年人利益為中心；另一方面，這一原則也要求完善頂層制度設計，從立法和制度層面對督促監護制度予以保障是最為基礎也是最為核心的環節，如出臺指引規范檢察機關涉未成年人案件支持起訴的啟動程序、適用范圍、行使方式等。二是有限介入原則。以國家強制力作為劃分標準，可以將督促監護措施分為強督促監護措施（如支持起訴、強制親職教育）和弱督促監護措施（如批評、教育、勸誡、制止）。強督促監護措施會對監護人與被監護人的權利義務以及生活狀態產生更大的影響，在選擇適用上應更為慎重。三是個性化原則。督促監護制度要收集和歸納實踐中出現的各種監護失職情形并加以總結和凝練，同時也要在具體實施時堅持個性化幫教原則，根據實際情況采取不同的措施。四是社會化原則。未成年人案件的督促監護勢必需要社會力量的積極參與。具體來說，就是推動社會資源更多地參與構建專業化督促監護制度體系，使社會力量與民政、教育、婦聯等相關部門協同配合，及時將涉監護權撤銷案件中的未成年人按需轉介，建立并逐步完善外部聯動機制。

（二）完善督促監護制度的具體措施

1.擴大適用范圍，及時發現問題。一方面，監護督促制度的適用應當涵蓋檢察機關辦理的所有案件，刑事、民事、行政、公益訴訟檢察部門辦案中發現未成年人面臨監護失職情況的，應當及時移送線索給未檢部門開展監護監督。另一方面，發現監護失職的情況是啟動督促監護制度的前提，因此提倡借助強制報告機制來解決線索發現難的問題。建議將督促監護制度與強制報告制度進行有機融合與銜接，一體推進，以強制報告制度推動發現更多的監護失職線索。同時還需明確認定監護失職行為的具體標準和基本內涵，為強制報告主體識別和線索發現提供可操作的指引。［7］

督促監護制度與強制報告制度雖然目標一致，但在適用對象、情形和法律責任等內容上二者或不相同或有重合，因此需要對其進行調整后適用。最高檢、國家監察委員會、教育部、公安部、民政部、司法部等九部門于2020年聯合發布的《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》第2條、第4條規定了未成年人在遭受或者疑似遭受不法侵害以及面臨不法侵害危險情況下強制報告義務主體的報告義務，列舉了八種具體情況并設置了兜底條款。但“因監護失職所引起未成年人違法犯罪或者遭受輕微不法侵害”是否屬于“其他嚴重侵害未成年人身心健康的情形或未成年人正在面臨不法侵害危險的”尚不明確。對此，或可采用以結果為導向的分類模式來規定強制報告義務：第一種情形是未成年人實施了不良行為和嚴重不良行為時所有人都應當具有報告義務，此處的報告義務源于國家親權理論和最有利于未成年人原則。第二種情形是當未成年人因監護失職行為而多次遭受輕微侵害，強制報告主體有理由相信會引起不法侵害甚至是造成嚴重后果時，應當立即向公安機關、檢察機關或教育機關等報告。畢竟，輕微侵害的結果難以證成上述主體具有法定報告義務，只有當輕微侵害結果有惡化的可能性時，才可以與現有強制報告制度規定的情形相銜接，進而要求報告主體承擔法定報告義務。

2.進行社會調查，深入了解情況。社會調查報告也是貫徹個性化原則、促進措施分級適用的重要條件，可以對后續督促監護手段的運用進行指引。社會調查報告能夠清晰準確地展現出監護人的監護失職行為，有助于最大化預防未成年人再犯罪和防止二次被害?？梢钥紤]增強社會調查報告的區分度，主要有兩種方式：一是將社會調查報告細化為適合未成年犯罪人和未成年受害人的社會調查報告；二是將社會調查報告劃分為適用于審前的社會調查報告和適用于矯正階段的社會調查報告。第一種方式以未成年人的身份進行劃分，既強調未成年受害人應當被給予特殊對待，又凸顯和提升未成年被害人在案件中的地位。第二種方式是以刑事司法階段進行的劃分，由此強調在不同階段，有關未成年人的社會調查報告的側重點也應當不同。

3.進行措施分級，先評估再適用。從完善督促監護制度的目的出發，有必要建立批評、教育等以口頭形式為主的弱督促監護措施和以強制親職教育、訓誡令、督促監護令、支持起訴撤銷監護人資格為主的強督促監護措施相結合的由輕至重、功能互補的督促監護分級措施體系，如表1所示，這是貫徹有限介入原則和個性化原則的有力體現。借鑒“福州模式”的實踐經驗，由檢察機關牽頭成立監護考察組，由未成年人所在地派出所、基層組織、學校等部門人員作為小組成員共同參與，對家庭監護情況進行分級考察評估。

在分級考察評估中，監護考察組以監護人的身心狀況、個人品格、家庭生活、工作情況等因素作為評判標準，綜合評價其監護履行能力。實踐中，檢察機關也正在探索針對不同級別監護令，分別匹配不同履行強度、反饋頻度、親情陪伴力度、參加家庭教育指導時間等要求，對監護情況實行階段性分檔次綜合評估。［8］

4.跟進實施后續，動態把握效果。為保證督促監護制度效果的最大化，首先需要對已經實施的督促監護措施進行跟蹤記錄，了解采取相應措施后未成年人的生活情況、身心健康情況，以及對目前監護人是否能夠有效履行監護職責等進行調查、指導和評估，視具體情況決定是重新回歸常態化監護監督或是進一步采取更加嚴厲的監護監督措施。［9］其次是要強化結果運用，監護考察組根據不同的考察結果對監護人施以不同的懲戒措施。對于拒絕履行、不當履行監護職責的，責令其在一定期限內接受專業機構或人員的家庭教育，根據改善效果決定是否要采取撤銷監護人資格或變更撫養權等訴訟手段。對于監護侵害未成年人，經評估無改善可能性、繼續履行監護權會對未成年人身心健康持續產生不利影響的，檢察機關應及時督促、支持相關人員或單位提起撤銷監護人資格訴訟，或是由公安機關給予行政處罰，加強督促監護手段的威懾力。最后是要創建督促監護效果綜合評價體系，結合實際情況，構建一個綜合評價體系，方便對督促監護制度的運行效果進行了解和動態把握。