京津冀流域治理法制協同的邏輯特性與立體趨向

[摘要]京津冀流域治理尚未全面納入立法層面，而是以京津冀流域協同合作形式承擔秩序指引的價值統領功能。雖已初見穩固，但依然存在突出使用價值次位、選擇協同、重視顯現效能的深層法制協同問題。本文認為京津冀流域治理協同法制應建立一般性與特殊性的邏輯結構與立體權責，才能深入京津冀流域協同治理法制效能實現。

[關鍵詞]京津冀流域；法制協同；多元主體" " "[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2025.02.009

京津冀流域治理尚未全面納入立法層面，而是以京津冀流域協同合作形式承擔秩序指引的價值統領功能。本文采用“法制”概念，肯定京津冀流域協同立法空缺下政府間合作協議的規范統領與指引功能，并以協同視閾，地理邏輯為基礎，審視協同法制不系統邏輯，認為京津冀流域法制應建立一般性與特殊性的邏輯結構與立體權責，是深入提升京津冀流域協同法制效能的科學選擇。

一、京津冀流域治理法制協同的地理秩序

（一）“小”流域環繞“大區域”空間

京津冀流域呈現“小”流域交錯連結山、城、人“大區域”的空間特性，不同的“小”應對不同的“大”的內容。聯通的六河五湖在水資源安全與污染防治的共性規制下會承擔不同的流域秩序目標與價值。永定河是推進京津冀協同發展戰略實施的重點生態廊道，也是國家水網建設骨干水資源配置通道。潮白河通過《潮河流域生態環境保護綜合規劃（2019—2025年）》聚焦總氮削減和生態空間管控兩個重點，嚴控上下游水生態系統與水生生物多樣性環境質量。可見，京津冀流域環境要素與背景形成了內質不同生態秩序：

1.流域系統多，繁簡相異，交錯相間。海河流域、灤河流域、遼河流域、內陸河流域構成京津冀層級水系系統。同一流域連結不同分支流域，構成多中心流域地理空間。

2.流域人文內涵各異，水空間承載秩序背景存在差異。京津冀是全國政治、文化、國際交往、科技創新中心[1]，存在人口密度、地理面積、民俗傳承的歷史與現實差異。

（二）異同兼容：京津冀流域治理法制協同的差異秩序

1.整體系統法制思維充斥“四維”秩序的建構

在流域客觀要素與法治定位差異性基礎上，京津冀流域走過法制協同精準建構的十年，形成京津冀、京津、京冀、津冀“四維”秩序系統，三地間重點流域的法制及相應機制系統初步建立。

聚焦污染、保護、流量（+協同）主流治理問題，京津冀三地堅持統一價值定位、權責分配、協同共治的法制思路，形成“整體—問題—制度協同”的法制體制。以《京津冀協同發展規劃綱要》為首，京津冀流域形成整體性法律政策到三地污染治理協同法制、水流量統籌調配和功能支撐協同法制、生態產業發展協同法制、橫向生態補償協同法制的法制體系，其不同程度分散在四維流域空間。

2.“四維”系統協同法制“量與質”顯著差異

流域治理法制建構難度在于流域本體橫向利益分配與縱向權力之間的平衡，實質上是法制問題的屬人性與法制運行的屬地性之間的對峙。從“四維”系統視角具體體現“量與質”兩面：

從量上看，京津冀流域治理協同法制集中在“三地”與京冀兩個維度，法制客體相應完善，如永定河流域基本完成污染、保護、水量、農產品、補償完整的流域協同法制建構。但京津、津冀兩維度仍停留于在單項、片段的法制建構階段。

從質上看，京津冀流域治理協同法制的內質邏輯是通過三地差異定位而建構的協同法制。水環境問題是一個跨區域的系統性問題，打破行政區界線開展區域合作，是水環境治理的必然要求，也是保障區域水資源安全的必由之路。[2]十年協同在京、津、冀之間已經建構協同共治的立法思維。但由于政治地位、當下需求、自身資源、導向目標的不同，整體呈現內質各異的差異特性。由此，其“差異”不應是體現在法制邏輯，而是三地定位差異導致的協同導向的不同內質。“引灤入津上下游橫向生態保護補償協議”對解決天津區域缺水問題、衡平京津冀區域生態資源指數具有扭轉作用，但該項法制系統只是解決京津冀水資源分配階段，對深層治理的規范指引尚有空缺。

二、京津冀流域治理法制協同的邏輯特性

（一）流域使用價值決定流域協同法制定位

流域空間治理是尊重流域使用價值承載后根據利益權衡進行的權利、義務再分配。根據列斐伏爾“空間理念”社會與自然兩種維度，其認為社會空間并非作為自然空間的替代品出現[3]。當前京津冀流域法制重心還基本以經濟發展指標為最終衡量，水流量的生存導向、污染防治的支撐導向、地方定位的共贏導向表現出京津冀流域交換價值幾乎等同于使用價值。京津冀流域法治應是流域本體與多元利益的融合秩序。

（二）協同法制片段截取

基于整體系統特性的環境法治需遵循“強制協同共識—權責分配策略—一湖（河）一策”基本法制邏輯。京津冀流域雖不具有長江、黃河流域自始貫通的客觀空間，但依然達成《京津冀協同發展規劃綱要》《京津冀協同發展六河五湖綜合治理與生態修復總體方案》等法制共識，同時存在“一湖（河）一策”法制運行中選擇協同特性。從關鍵流域永定河向潮白河、北運河、大清河審視，既有“三水統籌”的完整法制構建，也有多項或單項協同法制組件，整體深層動力不足。

（三）現代流域安全的非整合導出

現代流域安全法治是水生態環境保護與安全的兩重法制構成。京津冀不同流域聚焦不同需求導向，潮河流域以《潮河流域生態環境保護綜合規劃

（2019-2025年）》和“潮白河流域水源涵養區生態補償協議”以及北京、河北兩地的聯席會議工作機制，在《京冀密云水庫水源保護共同行動方案》行動指引下形成保障密云水庫上游生態環境的法制機制。對比永定河流域法制系統尚需完善，對比北運河、灤河入津工程又相對進步。這說明，京津冀流域法制目標定位非從流域治理與發展出發，不同流域法制水平參差不齊。

三、京津冀流域治理法制協同系統的立體趨向

（一）立體趨向

京津冀區域“一中心兩輔助”的差異功能定位不能推導京津冀流域協同法制可一方偏駁的權益格局。基于京津冀流域承載三地經濟、科技、社會文化功能互補、錯位發展、相輔相成的水資源功能，其法制整體系統性應從單一生態環境因素向多元多層立體方向轉變。首先需要明確法制功能與體制差異，流域資源屬地功能價值與水資源協同價值融合；其次區分多元主體功能強度，在價值層級基礎上形成適恰、韌性、協調的共治法制空間。[4]

（二）法制構建

1.形成京津冀流域法制整體系統規范秩序

京津冀流域整體系統法治治理的法制實現是整體價值目標融合與系統框架結構的具體統一秩序。在“生態壓力、生態狀態、生態響應”的承受力下建構與“科技創新系統”與“經濟發展系統”之間的資源輸送而反饋的流域生態規范治理的隱形權責問題。《京津冀協同發展規劃綱要》提出“統一規劃、嚴格標準、聯合管理、改革創新、協同互助”法制原則，開啟協同法制系統建構。統一流域治理行為標準，共同編制《京津冀區域環境污染防治條例》、資源專項規劃、污染物排放標準，形成與科技創新、國際交流、經濟發展相對應的流域空間法制頂層與底線。

2.明晰流域協同法制層次性

京津冀流域協同法制具有流域本體的一般性協同法制邏輯與特殊性協同法制內容的層級法制系統。

首先，法制本體上，京津冀流域應當符合流域法制的一般模式，遵循“框架-具體”模式，建立“規劃與管控”的底線尺度、“保護、防治、修復”的短期法制目標、“綠色發展、保障”的長效目標的多元共治法制邏輯。同時，根據京津冀不同流域分支功能差異與“一河（湖）一策”理論共識，應當建構各流域“強化與和諧”整體秩序、差異功能權責優化系統、協同持續運行的法制系統。

其次，在協同機制上，河北、天津、北京不同的協同法制地位決定不同流域分支的協同特性與功能，應予強化：建構京冀大于京津大于津冀關系的協同法制層級；根據流域資源功能需求優化法制建構。

3.權責強度：多元主體法制能力科學協同

多元主體協同法治是流域法制的關鍵問題之一。法治實效是形式主義向實體主義轉變的評價標準之一，是否立法還不是流域法制優劣的評價標準，能否將多元分散動態利益實現符合立法邏輯、執法路徑、司法評價的法理價值，同時與社會治理有效銜接才是流域協同法制的實質之題。多元主體權責強度確定需遵循流域整體系統內質，刨析流域功能特性，明晰具體法制框架與權責分配才能決定多元主體權責能力差異，科學指引多元共治的流域法制效能。

具體來說分為主要與次要兩層協同法制：一層主要流域是直接對應京津冀發展戰略目標的緊密地緣流域。其協同法制的權責強度應根據其主要功能指引三地政府及行政主體、市場主體、公眾主體的具體權責內容與強度。《永定河綜合治理與生態修復總體方案》是在水利部海河水利委員會總負責下，同北京、天津、河北、山西、內蒙古等5個省（自治區、直轄市）共制形成，主要解決北京用水嚴重缺乏、生態系統退化的治理問題，形成永定河流域法制頂層部署。《永定河流域水法治建設合作框架協議》（以下簡稱《合作框架協議》）開啟該流域以水法治建設融合流域環境協同治理的新型法制協同建構。在強化流域統一規劃、統一治理、統一調度、統一管理的橫向協同法制體系的同時，也需要加強多元主體縱向權責配置與強度設定，將水利部、永定河流域省級水行政主管部門、永定河流域投資有限公司組成的永定河流域建設決策與流域內各水行政主管部門溝通合作，形成政府建設、企業融資與綠色生產、公眾綠色消費與營建氛圍的權能強度指引，深入強化該流域協同法制效能。

二層次要流域是間接對應京津冀戰略發展的相關流域。多元利益協同應在法律權責明確下的有序執行。公權力應增強向下授權、增加法制協同平臺；市場主體增強企業社會責任內化；社會公眾重視消費、利用與科學利用能力，在公權力領導、市場、社會公眾遵守、常態、創新中形成流域協同法制的適應秩序。

四、結語

京津冀流域承載著京津冀區域高位的生態引領責任，不同流域治理目標差異決定協同法制的層級與主體效能強度。這說明要對流域法制現代化的治理水平提出更高要求，既應有一般性也需聚焦特殊性，向法制能力的韌性、有效性、過程性深入探究。

參考文獻：

[1]樊杰，廉亞楠，趙浩.1980年以來京津冀區域研究進展評論[J].地理學報，2022（6）：1300.

[2]楊志，牛桂敏.流域視角下京津冀水污染協同治理路徑探析[J].人民長江.2019（9）：6.

[3]秦鋒礪.智慧城市建設的空間邏輯及正義保障——以亨利·列斐伏爾的空間理論為出發點[J].華僑大學學報（哲學社會科學版）.2023（3）：8.

[4]顏廷標.推進京津冀協同創新：底層邏輯、協同特征與前景展望——基于層級、領域、強度的三維視角分析[J].2024（7）：35.