粵港澳大灣區城市群協同應急現狀、問題及優化進路

[摘要]各類重大突發事件的跨域性要求加強城市間的應急合作。粵港澳大灣區城市群因其特殊性，對各城市間的應急管理協同能力提出了更高的要求。因此，本文在分析粵港澳大灣區城市群應急管理協同現狀的基礎上，探尋粵港澳大灣區城市群應急管理協同存在的問題，進而提出粵港澳大灣區城市群應急管理協同優化的對策。

[關鍵詞]粵港澳大灣區；城市群；應急管理；協同機制" " "[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2025.02.016

隨著粵港澳城市群的快速發展，城市群內各類風險要素和致災因素會相互疊加，一些重大突發事件往往會在城市群內部引起連鎖反應，事件造成的危害會呈放大趨勢。因此，在粵港澳城市群內加大風險預警防范、有效配置應急資源、加強危機全過程協同治理力度就顯得十分必要。然而，粵港澳大灣區三地在政治理念、法律規范、政府部門運行機制等均存在較大的差異，使得三地在應急管理體制機制方面也不盡相同，應急協同存在一定的難度。

一、粵港澳大灣區城市群協同應急現狀分析

粵港澳大灣區各城市間簽訂了《粵港澳應急管理合作暨大灣區應急救援行動合作框架協議》《粵澳緊急醫療和消防救援合作機制協議》《粵港應急管理合作協議》等系列協議，就粵港澳加強應急協同做了部署，三地應急協同現狀如下：

一是粵港澳三地已建立應急信息共享機制。在應急信息共享方面，粵港澳三地政府之間已建立了聯系機制和信息通報機制，便于定期分享有關災害與突發事件的相關信息以及在突發事件發生時共享信息和協調行動。例如，在新冠疫情防控期間，粵港澳三地政府積極開展信息共享和聯防聯控，有效地遏制了疫情的傳播。

二是粵港澳三地經常開展應急人員交流培訓。粵港澳大灣區各城市積極開展各類多方參與、實戰性強的綜合演練和專項演練，通過邀請合作方派員觀摩、組建聯合評估小組、聯合舉辦小規模專項演練等形式，增進了解、磨合機制、鍛煉隊伍，不斷提高各方應急救援隊伍的事故災害理論水平和實戰處置能力，共同提高應對處置跨區域事故災害的協同作戰能力。例如，香港警察部隊和廣東省公安廳還曾多次進行聯合演練，提升了跨境爆炸物品掃描、識別和處理等技能，加強了對危機事件的事前排查能力。

三是粵港澳三地在重大災害應急救援救助方面積極開展合作。特別是在自然災害層面，粵港澳大灣區在地理位置上有著緊密的聯系，又因沿海而容易受到臺風等自然災害的影響，對臺風的共同應對有著較為豐富的經驗。例如，在2018年澳門臺風“山神”來襲之際，廣東省各市主動向澳門提供了多項援助；在2019年臺風“山竹”襲擊廣東省期間，香港特別行政區政府向廣東省提供了大量救援物資和人員支持。

二、粵港澳大灣區城市群協同應急存在的問題

（一）粵港澳大灣區各城市應急大局意識差異較大導致協同不暢

粵港澳三地之間由于不同的社會文化與環境，影響了三地社會主體的意識形態，使得在應急合作中粵港澳大灣區社會主體的大局意識存在差異，導致粵港澳三地應對突發事件的群眾反應、社會意愿等也不盡相同。以新冠疫情防控期間為例，內地政府往往采取管制措施以遏制疫情的擴散與發展，社會層面也更加會注重大局，為了統一的目標而權衡個體利益與社會利益，各主體對防控措施配合度較高。而對于港澳地區的社會民眾而言，社會意識形態與社會公眾參與程度的不同導致粵港澳大灣區社會主體在應急合作中的思想與步調不一致，使其應急聯動難以保證及時性，密切性。

（二）粵港澳大灣區各城市承災能力差異較大導致協同不力

粵港澳大灣區不同城市的承災能力是有差異的，這既包括香港和澳門特別行政區與內地的巨大差異，也包括內地九個城市在地域、經濟等方面不同所導致的差異。以城市防災、抗災、救災和恢復能力等四個方面為評價維度建立評價指標體系和評價模型，根據相關數據對各城市的綜合承災能力進行評價，結果從高到低分別為廣州市、深圳市、東莞市、珠海市、佛山市、中山市、江門市、惠州市和肇慶市。[1]由此可見，粵港澳大灣區各大城市的綜合承災能力存在較大差異性，這會造成大灣區城市群的整體短板效應，不利于粵港澳大灣區城市群整體防災減災協同工作的開展。

（三）粵港澳大灣區三地法律體系差異導致協同不能

粵港澳大灣區應急管理協同困境之一就在于粵港澳三地法系背景與政治體制的不一致，香港地區屬于普通法系，澳門地區屬于大陸法系，而我國內地則屬于具有中國特色的大陸法系。三地的法律原則、標準和適用范圍都存在著較大差異，這為三地進行協商互助、實現協同管理增加了難度。廣東主要依托《環境保護法》《突發事件應對法》等國家法律規范應對突發事件；香港依托《環境影響評估條例》《水污染管制條例》《廢物處置條例》以及行政部門制定的各種應急規定（如保安局制定的《天災應變計劃》）；澳門則依托《環境綱要法》《澳門特別行政區突發公共事件之預警及警報系統》及系列附屬條例。[2]此外，《中華人民共和國突發事件應對法》規定：上級人民政府主管部門應當指導、協助下級人民政府及其相應部門做好有關突發事件的應對工作。但是部分部門與其他同級行政部門之間，粵、港、澳各部門之間的關系，沒有明確的法規制度約束，在協作配合上缺少制度性渠道和常態性陣地，沒有形成“一盤棋”的格局。

（四）粵港澳大灣區各城市應急機構設置差異導致協同不聯

從管理機構設置的角度分析，大灣區城市群各城市對應急管理機構的設置存在一定差異，特別是灣區內廣東所屬城市與香港和澳門差別較大，導致在需要進行協同應急時機構間對接不夠順暢，難以形成聯動合力。廣東省內各市設立了應急管理局或辦公室，隸屬于市政府；而香港特別行政區則設立了食藥環署、消防處等多個應急管理機構，由特別行政區政府直接管理；澳門特別行政區也設立了民防總署、警察總局等多個應急管理機構，屬于行政機構，但與香港不同的是，這些機構都由中國人民解放軍駐澳門部隊負責指揮，所以在組織架構上有一些特殊性。同時，香港設有民安隊，這是一支政府統轄的志愿應急隊伍，盡管隊伍有專門的紀律，但其性質屬于“輔助應急部隊”，若突然爆發緊急事件，該隊伍并沒有決策權和管理權。[3]因此，應急機構設置的不同，加大了粵港澳大灣區各城市間協商共建應急預案、建立落實預警機制的難度。

三、優化粵港澳大灣區城市群協同應急的對策

（一）推動粵港澳三地應急法律的協同

法制是發展的保障，完善健全粵港澳大灣區城市群應急管理協同的法律制度體系，對于優化應急管理協同機制十分重要。一方面，建議在中央的統一領導下，召集粵港澳三地在應急法律領域的知名學者共同研究制定粵港澳大灣區應急協調條例，對不同形式的突發事件統一三地的應急程序和應急處置規則。另一方面，在粵港澳大灣區應急管理的過程中增強軟法適用的機制。既要健全區域行政協議的締結程序、法律責任以及糾紛解決等機制，確保締約各方履行突發事件協同處置協議，又要加強粵港澳三地應急管理社會組織的合作，共同制定三地適用的應急處置內部規則，積極推動軟法的跨境適用。[4]同時，還需要促進粵港澳大灣區各城市的應急預案之間的協調，粵港澳大灣區聯合指導委員會領導下的預案專家小組，應當針對涉及到大灣區內全社會各方面工作、生活過程中可能遇到的問題和潛在的風險，進行風險因素評估，并完成總體應急預案的編制，由廣東省應急管理廳負責撰寫，報審批通過則下發各區地方政府，包括香港、澳門。通過這種模式，可以在一定程度上實現粵港澳大灣區內的緊急應急聯動。[5]

（二）建立粵港澳三地協同應急管理機構

目前，城市群之間沒有常設的應急管理決策機構，致使大灣區的城市群在面對突發事件時，無法高效地做出決策與調配資源。良好的組織機構是工作順利開展的基礎，因此應當在粵港澳大灣區成立相應的領導結構。由全國人大常委會授權大灣區建設領導小組設立大灣區應急協調機構，就三地無法協調事項進行統籌協調。大灣區應急協調機構作為突發事件應急處理的最高指揮機構，應對大灣區地方政府的應急管理部門實行垂直領導，日常狀態下負責召集各方專家探討制定突發事件的處置方法和應急預案，保障突發性環境事件的高效應對。[6]

（三）統一粵港澳大灣區城市群各城市的應急標準

粵港澳大灣區應急標準的統一是粵港澳大灣區應急合作的重要前提。由于信息對應急管理協同能否順利開展以及實施都有著至關重要的作用，因此當務之急是建立完善統一的應急信息系統建設程序標準，指導和規范三市應急合作信息系統的開發和建設，以實現三地平時災害風險治理和災時應急合作信息系統的互聯互通、信息和資源共享，實現災害風險治理和應急合作的信息化和常態化，提高應急合作治理和災時應急合作的效率。[7]同時，考慮到粵港澳大灣區城市群應急主體的多元化、差異化，應急信息傳遞時間較長、傳遞過程部門較多，信息時滯性明顯，易導致收到緊急事件信息時，已經錯過最佳處置時機。可以構建專門的平臺，對相關信息進行播報和傳遞。如建立粵港澳三地協同應急管理專項網站，通過構建新的信息交流載體或途徑，提高信息情報傳遞的時效性。

（四）引導粵港澳三地社會主體參與協同應急合作

應急合作需要多個主體之間協同合作，共同開展應急處置工作。在粵港澳大灣區城市群協同應急合作中，除了應急管理部門、公安機關、消防救援部門等政府公權力機關負責領導和組織應急處置工作，還需要引導社會力量參與到粵港澳大灣區的應急合作中來。例如企業、紅十字會、志愿者組織等社會組織，可以在應急事故發生時提供人員和物資支持；公眾是應急事件的直接受益者，他們能為應急處置提供重要的信息和反饋；媒體則需要及時報道應急事件，宣傳應急知識和對應措施，防止謠言傳播。因此，政府部門應該積極引導公民、法人和其他社會組織積極參與協同應急，增強城市群應急協同的效果。

參考文獻：

[1]王鈞，宮清華，宇巖，袁少雄，陳軍，黃光慶.粵港澳大灣區城市群自然災害綜承災能力評價[J].地理研究，2020（9）：2189-2199.

[2]邱佛梅，馮澤華.粵港澳大灣區應急法治體系建設[J].中國應急管理，2021（2）：53.

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[4]邱佛梅，馮澤華.粵港澳大灣區應急法治體系建設[J].中國應急管理，2021（2）：54.

[5]秦春花.粵港澳大灣區應急管理的體制機制再造問題研究[J].法制與社會，2020（9）：100-101.

[6]邱佛梅，馮澤華.粵港澳大灣區應急法治體系建設[J].中國應急管理，2021（2）：54.

[7]周永根.長株潭城市群應急合作與協調機制研究[J].湖南行政學院學報，2021（4）：136-137.