過渡期后常態化幫扶激發脫貧地區內生動力研究

脫貧地區是貧困地區經過脫貧攻堅以及經過5年過渡期擺脫絕對貧困的地區。激發內生動力就是集中包括幫扶方在內的各方面積極性，推進脫貧地區邁過制約產業自主發展門檻，形成內生發展動力。

一、過渡期后持續幫扶激發脫貧地區內生動力的必要性

實現中國式現代化是我國重大的政治任務。沒有脫貧地區的鄉村全面振興和現代化，就沒有全國的鄉村全面振興和現代化。從攻堅期到過渡期，在各方幫扶支持下，脫貧地區和脫貧人口總體發展勢頭較好、內生動力不斷增強，但由于基礎差、底子薄，脫貧地區融入鄉村全面振興存在不少難點堵點，仍然是推進中國式現代化的短板弱項。

（一）黨中央明確在脫貧地區建立常態化幫扶機制

習近平總書記高度重視過渡期后常態化幫扶工作，2024年在重慶主持召開的新時代推動西部大開發座談會上強調，加大對國家鄉村振興重點幫扶縣支持力度，建立低收入人口和欠發達地區常態化幫扶機制。自2021年開始，中央部署建立常態化幫扶機制。2021年頒布的《中華人民共和國鄉村振興促進法》第59條明確規定，“各級人民政府應當采取措施增強脫貧地區內生發展能力，建立農村低收入人口、欠發達地區幫扶長效機制，持續推進脫貧地區發展。”2023年中央一號文件首次提出“研究過渡期后農村低收入人口和欠發達地區常態化幫扶機制。”2024年中央一號文件進一步提出“研究推動防止返貧幫扶政策和農村低收入人口常態化幫扶政策銜接并軌”“推動建立欠發達地區常態化幫扶機制”，從“研究建立”升級到“推動建立”，彰顯過渡期后建立脫貧地區常態幫扶機制的重要性和緊迫性。

（二）過渡期間脫貧地區結對幫扶成果需要持續鞏固

設立5年過渡期搭建起鞏固脫貧攻堅成果與鄉村全面振興的橋梁，筑起防止脫貧地區規模化返貧的“護城河”。2021年以來，國家確定西部160個國家鄉村振興重點幫扶縣，東部8個省市與西部10個省區市“攜手促振興”，310家中央單位繼續幫助610個定點幫扶縣，15.6萬個駐村工作隊、56萬工作隊員駐村幫扶，“萬企興萬村”行動引導動員企業、社會組織、公民個人等多方力量參與鄉村振興。各省根據實際加大脫貧地區幫扶力度。比如，2023年9月四川省啟動對39個欠發達縣域開展“1+1”結對幫扶，在現有幫扶關系基礎上，明確了1戶在川央企和1戶地方國企結對幫扶，民營企業在“萬企幫萬村”等行動基礎上與欠發達縣域結對共興。幫扶成果來之不易，持續鞏固成果更需久久為功。

（三）過渡期后切實防止取消常態化幫扶形成返貧效應

脫貧地區是從西藏和四省藏區、南疆四地州、四川涼山、云南怒江、甘肅臨夏等連片的深度貧困地區以及深度貧困縣、貧困村等三類地區演化而來，自然條件比較惡劣，基礎設施和公共服務比較滯后，部分地區社會文明程度發育滯后，自我發展基礎十分缺乏。據國家鄉村振興局公布的數據，2020年，脫貧地區重點幫扶縣人均GDP僅為全國的三分之一，一般公共預算收入不到全國的六分之一，人均耕地灌溉面積不到十二分之一，農村人均用電量剛剛超過三分之一；基礎設施和公共服務差距明顯，有106個縣不通鐵路，69個縣不通高速公路，萬人醫療床位數僅為全國的一半，160個縣平均農村低保標準均低于本省和全國水平。經過幫扶方和脫貧地區的共同努力，2021—2023年，脫貧地區累計超過六成的監測對象消除了返貧風險；2023年脫貧縣特色主導產業產值超1.6萬億元，200多個脫貧縣主導產業產值超過30億元；脫貧勞動力務工就業規模連續三年穩定在3000萬人以上，穩住了脫貧人口三分之二以上的收入；四分之三的脫貧戶與新型農業經營主體，建立了比較緊密的利益聯結機制。也就是說，脫貧地區還有很多縣主導產業部門沒有形成，延伸產業鏈十分困難；就業結構沒有根本性改變，很多監測對象還沒有消除返貧風險；脫貧地區缺乏引導社會投資的能力，推進經濟起飛和結構轉換的條件不足。過渡期后如果停止幫扶政策，生產性投資規模斷崖式下跌，可能形成返貧效應，危及脫貧成果的鞏固。

（四）脫貧人口就業渠道有限穩定增收基礎尚不牢固

脫貧地區產業發展處于起步階段，規模小、布局散、鏈條短、銷售難。很多縣產業園區起步晚，基礎設施條件差，招商引資難，缺乏高水平經營管理團隊，很少產生規模比較大、財政收入貢獻比較多的大中型企業。鄉村集體經濟薄弱，債務負擔重，近40%的村集體經濟年均收入低于5萬元，產業層次低，發展空間小。在脫貧攻堅期間以及5年過渡期間扶持農戶發展的特色養殖、種植等產業的自然風險和市場風險大，有些產品難以進入消費市場。產業發展支撐條件弱，職業技術學校實驗室和實訓條件較差，師資力量不足，難以培養出滿足產業發展需要的人才。一些回鄉大學畢業生體制內就業容量有限，自主創業條件較弱。在東部部分發達地區用工需求結構性縮減和農產品價格走低的雙重壓力下，脫貧人口等低收入群眾就地就近務工增收需求迫切。當前，數字經濟加速發展，傳統產業轉型升級，新質生產力不斷涌現，脫貧地區需要持續扶持才能邁過自主發展的門檻，并帶動城市化和農業現代化，建立增收長效機制，守牢防止脫貧人口規模化返貧的底線。

二、過渡期后常態化幫扶激發脫貧地區內生動力的總體設想

過渡期后脫貧地區進入鄉村全面振興新階段。常態化幫扶脫貧地區最根本的是要學深悟透習近平總書記關于“三農”工作的重要論述，把其中蘊含的思想、理念、方法落實到具體工作中，瞄準激發內生發展動力，分類施策做到“四個突出”，明確主線、路徑、優勢，遵循發展規律，減少政策“懸崖效應”，讓脫貧地區逐步融入鄉村振興和新型城鎮化大局。

（一）突出激發脫貧地區內生動力這一主線

習近平總書記指出：要更多在增強脫貧地區和脫貧群眾內生發展動力上下功夫，把增加脫貧群眾收入作為主攻方向，在促進脫貧地區加快發展上多想辦法，推動各類資源、幫扶措施向促進產業發展和擴大就業聚焦聚力。貫徹落實黨中央關于建立脫貧地區長效幫扶機制的決策部署，堅持和完善開發式幫扶方針，關鍵在于處理好輸血與造血的關系。既要兜底幫扶，更要支持發展。要更加注重因區因人分類施策，識別認定和政策制定不搞“一刀切”。對幫扶地區幫扶對象要有約束，既要給“好處”，通過改善條件、提供機會、提升技能、對接市場，推動實現自我發展；又要注重增強內生發展能力，不貼標簽、不養懶人，防止陷入“福利陷阱”。

（二）突出主導產業帶動低收入人口就業這一路徑

習近平總書記指出：“產業扶貧是最直接、最有效的辦法，也是增強貧困地區造血功能、幫助群眾就地就業的長遠之計。要加強產業扶貧項目規劃，引導和推動更多產業項目落戶貧困地區。”鄉村全面振興階段要按照樹立新發展理念、構建新發展格局、推進高質量發展的要求，將幫扶的重點聚焦到夯實脫貧地區產業發展基礎上來，集中支持發展有基礎、資源有支撐、市場有潛力、帶動作用強的產業，合作做好產業發展規劃，建好產業集聚區，培育好主導產業，帶動相關產業集聚融合發展，逐步擴大縣域就業容量，實現產業與就業相互促進。同時，幫扶低收入人口提高就業能力，從破解“有活沒人干”入手，解決“有人沒活干”的問題，堅持外出就業、就地就近就業并重，穩定脫貧人口務工規模和務工收入，防止因失業導致規模性返貧，實現高質量就業。

（三）突出充分發揮結對雙方互促互補這一優勢

切實發現和利用好雙方的比較優勢，將脫貧地區所需和幫扶方所能結合起來，防止幫扶方“愛莫能助”和脫貧地區“藥不對癥”，切實降低合作成本，形成雙方利益的交匯區，激發雙方合作的內在動力。幫扶方發揮在教育、科技、文化、衛生、人才、管理、市場等方面的優勢，支持脫貧地區發展主導產業，在資金配置等方面給予脫貧地區一定自主權。鼓勵脫貧地區發揮資源優勢、區位優勢、人力優勢，加強與幫扶方優勢產業有效銜接，突破制約產業發展的基礎設施瓶頸、人才瓶頸和資金瓶頸，不斷增強經濟發展質量。推進脫貧地區生態優勢與幫扶方經濟優勢相結合，推進脫貧地區的清潔能源、“碳庫”“糧庫”與幫扶方的“錢庫”“智庫”相結合，探索建立生態保護地區間橫向補償和市場機制補償，將生態優勢轉化為經濟優勢，緩解幫扶方發展空間不足焦慮。

（四）突出市場機制起決定性作用這一規律

堅持有效市場與有為政府相結合，推動“政府為主、市場為輔”的攻堅模式向“政府引導、市場運作”的常態化幫扶模式轉變，既要加強政府對幫扶資源的系統集成，更要進一步發揮市場在產業發展中優化要素配置的決定性作用。利用好產業轉移規律、比較優勢轉化規律、產業集聚分工規律、城鄉融合發展規律等促進幫扶資源科學配置的規律，健全生產、流通、消費、分配各環節的幫扶措施，實現幫扶政策系統集成。幫扶方和脫貧地區的關系也要從“單向輸血”向“雙向互利”轉變，在利益交匯區持續發力，幫扶機制才能長期持續下去。

三、過渡期后常態化幫扶激發脫貧地區內生動力的重點領域

抓住產業加速轉移和數字經濟加速發展的歷史性機遇，幫扶方和脫貧地區要抓住主要矛盾，明確主攻方向，合作推動主導產業發展及支撐體系建設，做好低收入人口幫扶，提升要素保障水平，持續夯實內生發展基礎。

（一）合作推動脫貧地區承接產業轉移

抓住當前產業從東部向中西部轉移、從中心城市向外圍城市轉移等歷史性機遇，合作共建產業園區，承接東部地區能源化工、資源精深加工、新能源、新材料、輕工產品等勞動密集型產業以及部分技術密集型產業向脫貧地區梯度轉移，承接中心城市向外疏解的勞動密集型生產制造環節和低附加值產業配套。利用好產業分工規律，與幫扶省市、區域中心城市加強對接，主動做好“高科技產品的勞動密集部分”、高附加值產品的制造加工環節，形成“幫扶方研發+脫貧地區制造”“幫扶方總部+脫貧地區基地”“幫扶方孵化+脫貧地區產業化”等良好產業合作關系。引入“互聯網+”、大數據技術，為企業創造更好發展環境。優化產業布局，重點向縣城和重要城鎮布局產業，為幫扶人員提供基本的生產生活條件，通過產業集聚更多人口，促進城市化進程，形成城市支持農村、工業反哺農業的良好發展格局。

（二）合作推動主導產業及相關產業發展

利用好比較優勢轉化規律，依托當地礦產資源、旅游資源、文化資源、生態資源等特色資源，繪制“產業鏈圖譜”，與互聯網、大數據、人工智能深度融合，推進優勢資源價值轉化，賦能特色產業轉型升級，帶動群眾增收。一是發展特色農業。用發展工業的理念和方式發展農業，建設特色農產品優勢區，推進特色農產品基地建設，加強規模化、標準化、品牌化和綠色化發展。推進“互聯網+現代農業”，發展特色農產品初加工和精深加工，統籌布局建設農產品加工產業園。開展農資供應、土地托管、代耕代種、統防統治、烘干收儲等生產社會化服務。二是發展特色資源加工業。通過高質量保護與高水平開發相結合，堅持在保護中開發、在開發中保護，要科學規劃，摸清家底，集中力量，重點突破，集中開發有優勢、有市場、效益好的特色資源。三是發展先進制造業。推進產業園區建設，因地制宜發展飛地經濟，深化產業配套協作，加強技術、投資、人才等方面的合作，完善聯合招商機制。四是發展現代服務業。積極發展現代物流業，加強農產品物流骨干網絡和冷鏈物流體系建設，推動農村電子商務公共服務中心和快遞物流園區發展。推進旅游業高質量發展，抓住全面進入大眾旅游時代的機遇，合作挖掘特色旅游資源，開發高質量的旅游產品，提供高品質的旅游服務。大力推進以縣城為載體的城市化，不斷擴大縣城服務業吸納就業的能力。

（三）著力健全產業發展支撐條件

建立有利于吸納生產要素的友好發展環境。一是要改善基礎設施條件，統一規劃、統一建設、統一管護城鄉基礎設施，促進城鎮基礎設施向村覆蓋、往戶延伸。加快鐵路、公路、航空等交通基礎設施建設，切實降低物流人流成本。加強幫扶資金用于基礎設施改善的比重（按照幫扶方相關規定，目前基礎設施補短板及其他需求方面的資金投入占比較低）。二是要加強教育、醫療、文化、科技等公共服務，加強人才培養和引進，提供優質的人力資源支持環境。搭建人才交流平臺，推動人才的流動、交流與合作，實現資源共享，不斷增強人才支撐。注重科技創新、新產品研發、新品牌孵化、新業務拓展，強優勢補短板，全面提升特色產業鏈競爭優勢。三是要營造市場化、法治化、國際化一流營商環境，降低制度成本，提高投資便利性，增強對生產要素的吸引力。加強數字化基礎設施建設和人才培養，為數字化轉型提供保障。

（四）提升脫貧地區人的全面發展潛能

著力人的全面發展，加大教育、醫療、文化、科技等領域“組團式”幫扶力度，加大對特殊困難群眾的支持，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上持續發力。開展鄉村經營性人才培養，不斷提高經營鄉村的能力，發現鄉村的經濟價值、生態價值和文化價值等多元價值。防止農民進城后形成新的城市內部二元結構，加強進城農民的技能培訓。暢通城鄉各類要素雙向流動機制，讓鄉村成為返鄉人口的定心丸，成為記住鄉愁的承載地。根據人口流動情況，逐步夯實縣域、鄉鎮和村社發展基礎，讓農村成為吸納返鄉人口的廣闊天地。

（五）深化幫扶方和脫貧地區金融合作

建立脫貧地區金融幫扶溝通協調機制，定期向金融機構推送重大項目，形成產業引導金融、金融服務產業、產融無縫銜接機制。提高項目研究論證深度，加強項目前期工作經費支持力度，滾動建立主導產業項目庫。探索設立產業發展合作基金，發揮各類幫扶資金的引導和放大作用。創新金融合作機制，開展金融機構互設，匯集金融資源，盤活存量資產，推進主導產業與金融資源對接。加強人才合作，幫扶方通過掛職、任職、培訓等方式增強脫貧地區金融人才供給。

四、過渡期后常態化幫扶激發脫貧地區內生動力的主要機制

常態化幫扶脫貧地區任重道遠，需要盡快建立健全一套完備的機制，促進政策和工作平穩轉入常態化幫扶，統籌發揮各方面的優勢，提升脫貧地區內生動力。

（一）建立健全常態化幫扶工作協調機制

建立中央統籌、省負總責、幫扶方和脫貧地區抓落實的工作機制，注重上下聯動、部門協同，既壓實地方責任傳導壓力，又集聚部門政策強化合力，形成縱向到底、橫向到邊、縱橫結合的工作體系，形成上下聯動、左右協同、高效運轉的組織體系，形成齊抓共管、同向發力的工作格局。中央建立脫貧地區常態化幫扶工作領導小組，加強中央部門的政策協同，統籌研究常態化幫扶工作中的重大問題和支持政策。中央層面重點支持中西部脫貧地區、欠發達地區，東部脫貧地區、欠發達地區由本省負責。要強化地方主體責任，特別是要壓緊壓實省級幫扶責任。各相關省（自治區、直轄市）和有關部門也要組建常態化幫扶領導小組，落實好中央決策部署，研究制定常態化幫扶規劃實施方案。幫扶方和脫貧地區組建常態化幫扶脫貧地區工作部門和工作專班，具體落實黨中央、各有關部門、各有關地方確定的常態化幫扶任務，研究解決常態化幫扶中的具體問題。

（二）建立健全激發合作各方積極性的結對機制

建立相對穩定、發揮各方優勢的脫貧地區和幫扶方結對關系，保持現有跨地區幫扶和省內幫扶關系的基本穩定，適度調整幫扶方優勢不能充分發揮、脫貧地區需求難以得到滿足的結對關系。同時，根據產業發展以及低收入人口能力提升需要，強化央企、國企、社會組織等的結對幫扶關系。跨省的幫扶關系以黨中央國務院名義印發，省內幫扶關系以省委省政府名義印發。幫扶不是包辦，要明確幫扶方和脫貧地區在幫扶關系中的權力與責任。幫扶方主要負責與脫貧地區協商制定常態化幫扶規劃、組建幫扶團隊、確定幫扶項目，提供各類幫扶資源。脫貧地區主要負責與幫扶方協商提出幫扶需求、提供幫扶方安心工作的環境、出臺優惠政策措施、積極招商引資、解決重大問題等。

（三）建立健全“組團式”干部人才選用機制

“組團式”干部人才幫扶是根據脫貧地區所需，圍繞產業、教育、醫療等領域，幫扶方組建專業性團隊，進入園區、學校、醫院、農業等領域，通過打造示范樣板、樹立標桿等方式，提升當地干部人才視野和干事創業的能力。完善“組團式”定向幫扶機制，進一步明確組織部門牽頭、農業農村部門負責、科技、教育、國資等部門有效參與的協同機制。為“組團式”干部人才搭建干事創業的平臺，設立示范園區、示范學校、示范醫院、示范班級、示范科室等平臺，設立院士專家工作站，支持幫扶干部任實職、擔實責、建實功，及時解決職稱評定、職級職務等涉及切身利益的問題，幫助解決子女教育等突出困難，營造“組團式”干部人才安心工作環境。建立“組團式”幫扶干部人才正常輪換機制。推動志愿服務向脫貧地區傾斜，鼓勵大學畢業生到脫貧地區工作。

（四）建立健全“高效辦成一件事”工作機制

緊緊圍繞幫扶規劃項目，整合幫扶資源，集中力量推動幫扶規劃、幫扶項目有序高效實施，形成一批看得見、摸得著、可示范的幫扶成果。建立幫扶政策取向一致性評價機制，促進政策形成合力，以跨地區增值稅收入分配等方式破解地區合作中財稅利益分配矛盾。建立幫扶事項集成辦理機制，開展并聯審批、聯合評審、聯合驗收等，大幅壓減辦理時長和辦事成本。不斷優化營商環境，支持脫貧地區和幫扶方異地事項跨域辦理，聚焦企業跨區域經營和群眾異地辦事需求，推動數據跨域共享、系統無縫銜接，異地事項一站式辦理，減少制度性成本。

（五）建立健全低收入人口托底性幫扶機制

整合現有民政部門農村低收入人口數據和農業農村部門監測幫扶人口數據，形成國家監測平臺和全國數據庫。采用“大數據+鐵腳板”方式，全面掌握低收入人口情況，包括最低生活保障邊緣家庭和剛性支出困難家庭的情況。建立低收入人口幫扶機制，注重發揮基層黨組織作用，堅持事前預防與事后幫扶相結合，形成“一戶（人）一條救助幫扶鏈”閉環管理機制。堅持分類施策，對于有勞動能力的持續開展產業就業幫扶，推動發展農村一二三產融合發展示范園區、農業產業化龍頭企業、農民專業合作社，積極帶動農村低收入群體就業增收。對于沒有勞動能力的可完善社會救助保障體系，不斷拓展農村低收入群體增收渠道，積極開發農村公益性崗位。

（六）建立健全脫貧地區內生發展監測評價機制

國家層面整合各方面信息資源，建立覆蓋全體農戶、各縣鄉村、各級各部門共建共享的監測平臺，將農村低收入人口和欠發達地區常態化幫扶納入監測范圍，為制定政策、部署工作、考核評價等提供綜合信息支持。建立脫貧地區內生動力監測評價指標體系，衡量脫貧地區經濟發展、產業結構、就業質量、民生改善等方面的情況，評估脫貧地區內生發展經濟的能力和程度。當脫貧地區內生發展達到一定程度比如80%以上時，應當退出享受常態化幫扶政策范圍。加強評價結果的應用，脫貧地區內生動力提升顯著的地區，對突出貢獻者予以表彰獎勵。◆

〔中央黨校（國家行政學院）廳局級干部進修班（第89期）“保障和改善民生”研究專題一支部第一課題組。課題組組長、執筆人：劉通。課題組成員：陳利江、夏陽、李巖、朱東云、劉建祥〕

（劉通，國家發展改革委國地所副所長。陳利江，浙江省供銷合作社聯合社黨委書記、理事會主任。夏陽，海關總署濟南海關黨委委員、副關長。李巖，農業農村部科技發展中心黨委書記、副主任。朱東云，中國兒童少年基金會副秘書長。劉建祥，大唐山西發電有限公司黨委書記、董事長）

〔指導老師：王曉莉，中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部教授。張雨晴，中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部講師〕