推動綠色債券發展的成效、瓶頸與對策建議

黨的二十屆三中全會指出，健全綠色低碳發展機制，實施支持綠色低碳發展的財稅、金融、投資、價格政策和標準體系。綠色債券是實現綠色低碳發展最重要的直接融資工具，有助于優化綠色融資結構，低成本、靈活滿足綠色項目發展需求。我國在經濟轉型過程中由政府主導高效建立了綠色債券市場，形成了較完備的制度框架，發行規模居世界首位，券種創新積極活躍，市場運行總體穩健，正在加快與國際市場接軌，但距離金融高質量發展要求仍有差距。宜持續深化綠色債券市場化改革，以完善基礎制度、強化市場功能、加強市場監管、加力支持民營企業為重點，更好發揮市場機制作用，全面促進綠色債券高質量發展。

一、我國綠色債券發展成效

過去十年，我國綠色債券從無到有、從小到大、從零散到漸成體系，市場規模、發行結構、發行質量和運行效率顯著提升，市場運行和雙向開放步伐穩健，為綠色發展提供了多樣化直接融資選擇，現已成為金融資源配置的重要目的地。

（一）政府主導發展模式下，高效建立市場和制度體系

我國綠色債券發展呈現典型的“自上而下、政府主導、市場跟進”特征。市場建設方面，2015年以來，通過系統的規劃引導和必要的行政干預，打破了資本市場對化石能源產業投資慣性，引導金融資源流向綠色產業及項目，在盡可能短的時間內建立了綠色債券市場。制度供給方面，在市場分割的背景下，協調市場間、部門間利益，高效建立規則共識，為后期各方充分利用碳達峰窗口期奠定基礎。央地協同方面，在各地資源稟賦、能源結構和產業發展程度不一的背景下，由中央層面部署綠色金融發展路線圖，推動不同行業和地區形成發展共識，分批設立綠色金融改革創新試驗區，充分發揮地方政府主觀能動性，探索可復制的地方經驗和體制機制改革措施，向全國推廣。

（二）市場規模迅速擴張，連續兩年成為全球最大市場

相比于發達資本市場，我國資本市場上綠色債券起步較晚，憑借市場規模優勢和綠色轉型的巨大需求，自首只綠色債券發行以來，境內綠色債券發行規模持續快速增長，為實體經濟綠色低碳轉型提供了大量期限較長、成本較低的資金支持。新增發行規模從2016年的2066.31億元增長至2023年的8548.54億元，2022年超過美國成為全球最大綠色債券發行市場；累計發行規模僅次于美國，居全球第二位。

（三）券種持續創新，對實體經濟適應性和靈活性提升

隨著我國綠色債券實踐逐漸深入，綠色債券市場活躍度不斷提高，綠色債券券種與時俱進、日益豐富，從發展初期以間接投向綠色項目的綠色金融債為主，到綠色資產支持證券、綠色債務融資工具得到市場廣泛認可，再到“雙碳”目標提出后創新發行碳中和債、藍色債券、創新創業綠色可轉換債券、綠色熊貓債券等品種，綠色債券對綠色低碳產業支持更加精準有效。

（四）綠色標準實現國內統一，正在加快國內國際趨同

因債券市場分割，我國綠色債券發展之初，不同券種支持項目標準不統一，與國際通用標準也有差異。近幾年，我國加快綠色標準國內統一和國際接軌步伐，中國人民銀行、國家發展改革委、中國證監會聯合發布《綠色債券支持項目目錄（2021年版）》，整合既有多個綠色債券支持項目的范圍，同時加強與國際原則接軌，剔除煤炭等化石能源的清潔利用項目，采用國際通行的“無重大損害”原則，基本實現二三級目錄與國際主流綠色項目分類標準一致。

（五）不斷在更高水平、更高質量上開展國際對話與合作

我國持續推進綠色債券市場高水平對外開放，通過搭建可持續金融國際平臺、“一帶一路”綠色發展國際聯盟等多邊國際交流平臺，提升國際綠色金融領域影響力和話語權，增進國際社會對我國金融市場及產品的了解，吸引更多外資投向境內綠色債券或發行熊貓債，合作應對氣候變化挑戰，中資企業境外發行與外資企業境內發行可持續發展主題債券規模均創歷史新高。

二、綠色債券發展亟需突破的四大瓶頸

我國債券市場長期分割，隨著綠色債券市場走向成熟，分散監管模式降低投融資效率、拖慢綠色債券市場化步伐的弊端凸顯，市場有效融通資金、優化資源配置、分散風險等功能難以充分發揮，進一步發展出現融資優勢不明顯、投資氛圍不積極、關鍵制度不完善、資源配置不均衡等四大困境亟待突破。

（一）從發行端看，融資優勢不明顯

2024年上半年，我國綠色債券發行規模僅占信用類債券發行總規模的2.64%，綠色債券環境效益正外部性尚未內化為融資優勢，發行人積極性有較大提升空間。一是融資成本優勢較低。相比非綠色債券，綠色債券須聘請專業機構進行綠色認證、披露募集資金投向和使用計劃，抬高了發行期綜合成本。雖然部分地方對綠色債券發行予以財政補貼、減稅等優惠，但難以完全彌補額外付出的成本。二是發審速度優勢減弱。綠色債券享有發行審核“綠色通道”，但隨著債券注冊制改革全面落地，綠色債券在發審速度上不再有明顯優勢。三是券種缺少獨特性。我國綠色主題的債券產品眾多，可持續發展債券等債券與綠色債券的募投領域高度重合，凸顯綠色債券的市場定位策略不清晰，缺少定制化的創新產品，以及匹配綠色項目收益和風險特點的交易結構設計。

（二）從投資端看，投資氛圍不積極

綠色低碳產業仍是新興投資領域，投資者對項目環境效益和“綠色”市場價值的信心不足，還未形成自發踴躍投資的氛圍。一是“漂綠”損害投資者信任。部分綠色債券發行人存在較高道德風險，不僅財務造假、隱瞞不利信息等現象屢禁不止，還有過度包裝或將募集資金投向非綠色領域等“漂綠”傾向，損害市場信用環境基礎。二是評估認證的增信效果不佳。一方面，評估認證率和認證公開率偏低，一些發行規模占比較高的綠色債券品種在發行前不強制提供第三方評估認證報告。另一方面，第三方機構評估認證水平參差不齊，認證業務流程不規范，認證標準模糊不統一，認證結果缺乏橫向可比性，市場公信力與國際成熟機構有較大差距。三是投資者對“綠色”價值認可度不高。我國資本市場的環境偏好不明顯，負責任投資理念還不普及，成熟的機構投資者數量不多，多數投資者不愿意讓渡部分經濟效益，投向綠色溢價的債券產品。

（三）從制度供給看，關鍵制度有待優化

我國已搭建綠色債券發行審批、交易和存續期管理制度框架，但一些關鍵制度規則還有較大細化完善和改革創新空間。一是信息披露制度亟待完善。綠色金融債、綠色公司債（企業債）、非金融企業綠色債務融資工具已搭建信息披露框架，但原則性要求居多，缺少對定量績效的測算要求，也未給出科學合理的測算指標和方法，導致部分發行人不披露、模糊披露或僅披露利好部分的綠色信息。二是不同綠色券種的監管規則不統一。債券市場長期多頭監管，不同監管部門對所轄綠色券種發布了相互獨立的監管要求，在發行審核程序、第三方認證評估、募集資金使用、環境信息披露等方面存在差異，留下套利空間。

（四）從資源配置看，支持民企還有欠缺

2024年上半年，民營企業發行綠色債券只數占綠色債券發行總只數的比例僅為9.55%，規模占比僅11.23%，與綠色轉型的實際需求不匹配。一是綠色債券市場分層不夠。綠色債券市場投資者結構單一，主要為銀行業金融機構，風險偏好較低且高度趨同，導致高收益市場建設緩慢，對中小民營企業發行的高風險高收益綠色債券需求嚴重不足。二是金融機構偏好國有企業。金融機構作為綠色債券最主要投資者和發行人，受限于資產安全性考核要求，以及未能真正落地的盡職免責制度，偏向擔保優勢更高的國有企業有關項目，缺少支持民營企業綠色項目的動力。三是地方政府支持政策存在偏向性。部分地方政府針對綠色債券出臺財政激勵措施，但有限的財政資源偏向本地國有企業和地方政府融資平臺的綠色項目，對民營企業綠色項目發債激勵不足。

三、推動綠色債券高質量發展的建議

我國綠色債券發展正在從市場高速擴張階段轉向高質量發展階段，應抓住重點，把塑造獨特優勢、防范化解風險、強化市場功能、支持民營企業作為當下突破點，從給政策、給改革創新空間的角度予以有力支持，全面拓展綠色債券服務綠色發展的深度和廣度。

（一）塑造綠色債券獨特優勢

一是降低綠色債券融資成本，持續提高發行便利。打造綠色債券發行優勢，鼓勵地方政府通過補貼、減稅、貼息等多種方式降低綠色債券發行成本，不斷優化綠色債券發行服務，完善創新擔保、專項保險等服務體系，精簡發行程序，探索數字綠色債券等創新模式，提高發行效率，調動各類主體發行積極性。二是推動各券種協同互補、錯位發展。明晰綠色債券功能定位，與其他可持續類債券形成差異化發展格局。理順各綠色券種相互關系，將綠色企業債現有創新品種整合進入綠色公司債框架，用好企業債“資金跟著項目走”、期限相對較長等特點，充分發揮支持重大綠色項目建設的功能。

（二）全面提升市場監管效能

一是精簡完善監管規則。按照“能減盡減、能統盡統”原則，定期清理內容不適宜、尺度不統一的債券監管規則，促進不同券種和不同債券市場監管規則分類協同。二是形成央地監管合力。強化中央與地方監管協同，加強綠色債券市場風險監測預警、應對處置和聯防聯控，建立健全央地常態化溝通綠色債券發行人風險情況和重點風險線索的工作機制。三是從源頭預防重點領域風險。對于難以發行非綠公司債融資的地方政府融資平臺、房地產企業有關項目，嚴把發行準入關，防止“漂綠”或變相增加地方政府隱性債務。

（三）擴大市場機制作用范圍

一是以投資者需求為導向，強化信息披露和評估認證。加強環境信息量化標準建設，明確衡量指標、測算方法、評估參數，提高環境效益可比性。切實提高評估認證質量，細化發行前和存續期評估認證業務程序、要點、標準，制定綠色技術、環境風險等重點難點領域評估實施規范，完善市場化評價機制。二是協同推進投資者教育與投資者保護。培育接受綠色溢價、尊重市場規則的成熟投資者，加力保護投資者利益，嚴肅查處“漂綠”、虛假信息披露、惡意“逃廢債”等違規行為，健全市場化法治化違約處置機制，鼓勵綜合運用展期、出售資產、債券回購、債務重組、引入戰略投資等方式穩妥處置存量風險。三是穩妥推進債券市場一體化發展。統一不同債券市場和不同綠色券種在發行交易、信息披露、信用評級、風險管理、違約處置等方面的制度及執行標準，逐步破除債券市場間壁壘，促進債券、資金等要素在不同市場間流動，推動實現資源配置效率最優化和效益最大化。

（四）加力支持民營企業融資

一是加大對民營企業發行綠色債券的激勵。將綠色債券作為支持民營企業“渡過難關”的工具之一，通過補貼、減免融資交易費用和收益所得稅等多種方式，降低民營企業發行成本。將優質民營企業納入知名成熟發行人名單、注冊債務融資工具時允許變更主承銷商團成員等，提高發行速度。二是合理引導金融資源流向。優化金融機構監管考核機制，適當加強對投資民營企業綠色項目的業績考核，引導證券公司加大民營企業債券承銷業務投入。三是加大針對性的綠色債券創新。提高綠色債券與民營企業需求的適配度，針對民營企業偏小偏弱、風險相對較高的特點，適當降低發行門檻，創設更多“股債”結合的債券品種。

（作者為國家發展改革委體管所助理研究員）