數字化助推智慧城市高效治理體系和治理能力現代化

一、智慧城市建設的內涵特征

城市作為現代化治理的重要載體，智慧化建設已成為當今發展的重要趨勢。自2008年IBM提出“智慧地球”概念以來，智慧城市得到迅速發展。我國于2012年啟動智慧城市試點，2016年提出新型智慧城市概念，現已進入以數據為核心的關鍵發展階段。智慧城市依托5G、物聯網、區塊鏈、云計算、地理信息系統和大數據等新一代信息技術，構建數字信息基礎設施平臺，實現社會生活、產業發展和公共服務等領域的智慧化管理。這種新型城市形態不僅為解決人口激增、交通擁堵、公共服務不均衡等問題提供了新思路，更在提升城市治理效能、發展數字經濟和實施數字強國戰略中發揮著重要作用。

當前，我國城市建設正處于存量內涵式提升的關鍵轉型期，智慧城市建設既是增強城市綜合競爭力的重要舉措，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。從發展歷程看，智慧城市建設可分為兩個階段：2012年至2015年的試點階段，2016年至今的新型智慧城市建設階段（表1）。近年來，國家發展改革委和中央網信辦牽頭建立了新型智慧城市建設部際協調工作機制，強化跨部門、跨行業協同，出臺了一系列分領域建設政策。隨著信息技術與城市管理的深度融合，智慧城市已成為推動城市發展的核心引擎，深刻影響著城市治理方式和社會運行模式變革。在此背景下，堅持內涵式發展，創新城市管理理念和方法，提升城市業態多樣性、功能完善性和品質高端性，對于推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

（一）智慧城市建設的特征表現

智慧城市是新一代信息通信技術與城市發展深度融合的產物，推動了城市規劃、建設、管理和服務的智慧化，塑造了物理世界與數字世界相互映射、協同交互的新型城市形態。通過集成物理設施、數字空間和社會人文生態，運用通信技術、數據分析和智能算法，智慧城市能夠實時感知、分析和協調城市動態，為城市治理和公共服務提供智能決策支持，確保城市健康運行和可持續發展。據統計，2019年我國已有500多個城市開展智慧城市試點項目，超過89%的地級及以上城市和47%的縣級城市明確提出了智慧城市建設目標，其中8.36%的城市已進入成熟階段，智慧城市建設已成為城市發展的重要方向。

為進一步深化智慧城市建設，2024年4月，國家數據局會同有關部門發布了《關于深化智慧城市發展 推進城市全域數字化轉型的指導意見》，明確提出充分發揮數據的基礎資源和創新引擎作用，重塑智慧城市技術架構，全面提升城市數字化轉型的整體性、系統性和協同性，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。智慧城市相比傳統城市，具有以下特征：

1、智能化

智慧城市通過融合新一代信息技術，顯著提升城市管理和服務效能。依托人工智能和機器學習，提供個性化、精準化的公共服務。智能醫療、智慧政務等服務不僅提高了市民生活質量，還具備自適應和學習能力，能夠根據環境變化和需求持續優化功能。山東省全面推進新型智慧城市建設，構建“城市大腦”實時監測城市基礎設施和民生工程。截至2023年底，省、市、縣三級聯動，圍繞“優政、惠民、興業、強基”四大領域，打造了7000余個智慧應用場景，70%以上的縣（市、區）達到省級新型智慧城市標準三星級以上。

2、系統化

智慧城市的系統化特征體現在城市功能系統的協同和資源高效配置上，能夠全局統籌資源，實現高效利用，促進可持續發展。通過物聯網、大數據和云計算，智慧城市實現了交通、能源、環境、公共服務等系統的信息共享和互聯互通，形成有機整體。各系統協同運作，提高了城市管理效能，減少了資源浪費，優化了運營成本。如智慧水務和能源系統通過實時監測和智能調度，實現資源合理分配，增強了城市應對突發事件的能力。據統計，智慧交通管理系統、自動駕駛技術和智能信號燈的應用，使交通事故減少15%以上，交通擁堵時間縮短約20%，碳排放降低超10%，顯著改善了城市交通狀況。

3、人本化

智慧城市的人本化特征體現了以人為本的發展理念，旨在提升市民的幸福感和參與度。通過智能醫療、智慧教育和智慧政務等服務，滿足市民個性化需求，提供便捷高效的生活服務，不僅提升了生活質量，還降低了日常事務的時間和精力成本。同時，智慧城市為市民提供參與城市治理的渠道，增強社會責任感和對城市管理的認同感。在關注普遍需求的同時，智慧城市還重視弱勢群體福利，提供智能養老服務和無障礙設施，確保發展成果惠及每一位市民。此外，智慧城市注重文化傳承和社區建設，利用數字化手段增強社區凝聚力。青島市統籌推進數字化轉型，全面加強數字政府建設，構建了“一朵云、一張網、一個安全體系”的政務支撐框架，創新推出“全市一個數字機關”，實現了省、市、區、鎮、村五級電子公文流轉全覆蓋，顯著提升了機關運行效率。

（二）智慧城市建設的內涵重點

基于智能化、系統化和人本化特征，智慧城市建設的內涵重點可概括為善政、惠民和興業三個方面。

一是善政創新，優化城市治理。運用大數據、物聯網和人工智能等前沿技術，革新城市管理理念、手段和模式，實現基礎設施的智能化管理。如智慧交通系統能夠實時調度交通流量，緩解擁堵，提高效率，降低管理成本，增強城市應變能力。

二是惠民便捷，提升生活質量。通過智能醫療、智慧教育和智能家居等智能化公共服務應用，顯著提升居民生活質量，使日常服務更加便捷高效，增強居民的安全感和舒適度。精細化的智能管理使居民享受定制化服務，提高對城市生活的滿意度。

三是興業驅動，促進產業發展。集成應用新一代信息技術，智慧城市為企業提供精準的市場洞察和創新支持，優化資源配置，提升服務效率。營造高效的營商環境和開放的創新平臺，促進新興產業與傳統產業融合，激發產業集群協同效應，推動經濟轉型升級和可持續發展。

二、我國智慧城市建設的現狀與挑戰

我國智慧城市建設已取得顯著進展，成為推動城市現代化轉型的重要引擎。要加強數字賦能、推動城市治理現代化，科學規劃建設大數據平臺和網絡系統，增強聯合指揮和各方協同，切實提升執行力。近年來，隨著新興技術的迅猛發展，各地智慧城市建設如火如荼，覆蓋交通、能源、環境、醫療、教育等多個領域。城市管理效率顯著提升，居民生活質量不斷改善，經濟結構逐步優化。

（一）我國智慧城市建設的現狀

我國智慧城市建設不斷推進。2013年1月，住建部公布了首批90個國家智慧城市試點，同年8月擴展至193個。2015年4月，住建部和科技部發布了第三批試點名單，新增84個城市，總數達到290個。2021年5月，北京、上海等6個城市啟動智慧城市基礎設施與智能網聯汽車協同發展試點。2022年10月，24個城市被確定為智能建造試點城市。2024年7月，國務院發布《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，明確提出推動綠色智慧城市建設目標。截至2023年底，科技部、工信部、國家測繪地理信息局和發改委等部門確定的智慧城市相關試點數量已達753個。

我國智慧城市市場規模持續增長。根據中研普華產業研究院《2024—2029年智慧城市產業現狀及未來發展趨勢分析報告》，2019年至2022年間，市場規模穩步提升，2022年已達25.02萬億元，較2021年增長18.6%。在政策推動下，智慧城市的投資規模也呈上升趨勢，2020年投資達到259億美元，成為全球第二大支出國家。2022年投資規模進一步增至313.8億美元，可持續基礎設施、數據驅動治理和數字化管理成為投資重點領域。

智慧城市建設依托強大的技術支撐。物聯網的深度應用實現了設備與系統間的無縫連接和數據交互，提升了城市管理的精細化水平。大數據分析與人工智能融合，為實時監測城市運行態勢和提升運營效率提供了堅實的數據支撐。云計算為數據存儲和處理提供了強大的計算能力和靈活性，支持城市系統高效運作。5G通信技術的普及加速了信息傳輸，增強了智慧城市的互聯互通和響應能力。在“數字中國”和“雙碳”目標背景下，數字孿生技術的引入為智慧城市建設帶來了新機遇，推動其向數字孿生城市的高級階段邁進。

智慧城市建設得到有力的政策支持。各地政府通過出臺政策文件，明確智慧城市發展目標，鼓勵技術創新和產業升級。深圳發布《深圳市新型智慧城市建設總體方案》，青島提出“1+5+N”的攻勢打法，成都制定《智慧城市建設行動方案（2020—2022年）》，構建“11153”行動框架。政府還通過財政補貼、稅收優惠等機制，吸引社會資本參與，加快關鍵技術的研發和推廣。此外，各地建立專門的管理機構和協調機制，確保政策高效落實，為智慧城市的可持續發展提供堅實保障。

（二）我國智慧城市建設的挑戰

數據安全與隱私保護能力有待加強。智慧城市建設在快速推進數字化轉型和提升城市管理效率的過程中，首要挑戰是數據安全和隱私保護。首先，大規模的數據收集與分析是智慧城市的核心，通過物聯網和大數據技術收集、存儲和傳輸的海量信息中包含大量個人隱私和敏感數據，增加了信息泄露和濫用的風險。其次，數據安全技術和管理水平的差異導致防護能力不均衡，增加了網絡攻擊的隱患。最后，現行法律法規和監管機制在數據隱私保護上存在空白或滯后，難以應對復雜的安全威脅。多部門協調困難也導致數據安全管理缺乏統一性。因此，智慧城市建設亟需建立完善的數據安全體系，采用數據加密、訪問控制、身份認證等技術，結合防火墻和入侵檢測等，全面保障數據的安全性和完整性。建立健全法律法規，強化多部門協作，統一信息安全管理，能有效應對智慧城市建設中面臨的挑戰。

標準化與互聯互通水平有待提高。智慧城市建設涉及多個領域和系統，確保不同系統之間的互聯互通和數據共享是一大難題。目前，我國智慧城市建設面臨技術標準不統一、互操作性不足，導致信息孤島和數據共享困難，限制了智慧城市功能的發揮。此外，系統兼容性差、數據安全風險高和隱私保護不足，加劇了管理和協調難度。解決這些問題需要加強頂層設計，制定統一的技術標準，建立數據共享與安全機制，促進跨部門協作，提升智慧城市建設的整體效率和服務水平。

投資與運營模式可持續性有待提升。智慧城市建設需要大量資金投入，涵蓋基礎設施建設、技術研發和系統運營等。當前，我國智慧城市建設的投資與運營模式面臨可持續性問題，主要表現在資金來源單一、投資回報周期長、運營維護成本高等方面。智慧城市建設多依賴政府財政投入，缺乏多元化的融資渠道，導致資金壓力較大。智慧城市項目回報周期較長，短期內難以獲得顯著收益，增加了投資不確定性。同時，智慧城市涉及的技術更新和系統維護成本較高，增加了長期運營的負擔。因此，需要探索多元化的投融資模式，吸引社會資本參與，建立可持續的投資與運營機制。

三、數字化助推智慧城市高效治理體系和治理能力現代化路徑

（一）夯實數據安全基礎，保障智慧城市穩健運行

強化數據安全與隱私保護是智慧城市高效治理的基石。應建立健全數據安全法律法規體系，明確數據在采集、存儲、傳輸和使用各環節的標準和責任，嚴格管控公民隱私信息。推廣應用數據脫敏、加密和匿名化等技術，確保數據傳輸和使用的安全性。增強關鍵技術自主創新能力，從技術源頭保障數據安全可靠。各部門和企業需提升數據安全意識，建立完善的安全管理和應急響應機制。同時，強化政府、企業和社會的多方協作，構建共同參與的數據保護機制，完善公眾參與和監督體系，提高全民數據安全意識。

（二）構建數字化綜合治理平臺，提升跨部門協同治理效能

建設數字化綜合治理平臺是提升智慧城市協同治理水平的關鍵。應充分發揮城市信息模型（CIM）平臺的基礎支撐作用，構建“一圖統攬、多層協同共建”的治理模式。通過將各類城市管理數據集成至統一圖層上，實現城市運行管理的“一網統管”，不僅增強城市綜合治理能力，還為科學決策提供強大的大數據支撐，強化部門間的信息共享和業務協同，提升決策的精準性和高效性。此外，在城市能源管理方面，推進多熱源聯合供熱“一張網”建設，通過優化供熱結構，提高能源利用效率，有效減少碳排放，助力城市綠色可持續發展。

（三）創新投融資與運營模式，推動智慧城市可持續發展

創新投融資與運營模式是實現智慧城市可持續發展的重要保障。首先，拓寬融資渠道，采用政府引導基金、政府與社會資本合作（PPP）、綠色金融等方式，吸引社會資本參與，減輕政府財政壓力。其次，提升資源利用效率，運用大數據和人工智能，實現基礎設施和資源的智能化管理與調度，降低能源消耗和環境影響。同時，建立科學的績效評價機制，基于數據驅動，持續監測和評估項目效益和社會影響，確保投資回報與社會效益相匹配。鼓勵公私合作，發揮各自優勢，共建可持續的城市生態系統。最后，注重長期運營和維護，建立專業化的運維團隊和標準化的運維體系，確保基礎設施的可靠性和可用性。通過以上舉措，智慧城市建設將實現經濟、社會和環境效益的協同發展，構建可持續發展的未來城市模式。

〔本文系中國社會科學院重大創新項目“科技創新推動智能強國研究”（項目編號：2023YZD019）、北京市科學技術研究院委托課題“天津機器人產業協同創新監測研究”的研究成果〕

（李世冉，天津市科學技術發展戰略研究院。張康康，通訊作者，天津社會科學院生態文明研究所。謝偉偉，中國宏觀經濟研究院）