我國派駐監督制度的完善

摘 要：派駐監督是落實全面從嚴治黨基本方略的重大制度創新與強化黨和國家監督的重要舉措。黨的十九大報告中提出要進一步深化國家監察體制改革，我國十三屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國監察法》中規定監察委可以向國有企業派駐紀檢監察小組，該機構的成立為國有企業的反腐提供了相應的法律依據，促進了反腐敗工作的進一步開展。實踐中，國有企業派駐監督仍然存在盲區，尚未實現監督全覆蓋；國有企業派駐紀檢監察機構存在缺乏獨立性、職責定位不明確等諸多難題。全面加強國有企業派駐紀檢監察機構建設，充分發揮派駐機構的職能，當前應從分層派駐消除派駐盲區，強化改革確保獨立派駐，健全機制落實部門責任、強基固本實現專業監督四個角度解決問題。

關鍵詞：國有企業；反腐敗；派駐監督

中圖分類號：D262.6

文獻標識碼：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2025.01.005

The Perfection of China’s Resident Supervision System

——Taking State-owned Enterprises as an Example

CHENG Yunai1， ZHANG Hang2

（1.School of Law ， Zhejiang Gongshang University， Hangzhou 310018，China;2. People’ s Procuratorate of Huozhou City， Huozhou 031400， China）

Abstract：Resident supervision is a major institutional innovation to implement the basic strategy of comprehensively governing the Party strictly， and an important measure to strengthen the supervision of the Party and the state. The report of the 19th National Congress of the Communist Party of China proposed to further deepen the reform of national supervision institutions. The Supervision Law adopted by the first session of the 13th National People’s Congress of China stipulates that the Supervision Commission can send discipline inspection and supervision teams to state-owned enterprises. The establishment of this institution provides a corresponding legal basis the anti-corruption of state-owned enterprises and promotes the further development of anti-corruption work. In practice， there are still blind areas for the supervision of Chinese enterprises， and full coverage of supervision has not yet been achieved. There are many problems in the discipline inspection and supervision agencies dispatched by state-owned enterprises， such as lack of independence and unclear responsibilities. It is crucial to comprehensively strengthen the construction of disciplinary inspection and supervision institutions dispatched by state-owned enterprises， and fully leverage the functions of dispatched institutions. At present， we should eliminate blind spots of accredited state-owned enterprises by hierarchical accredited system，" strengthen reforms to ensure independent deployment， improve mechanisms to implement departmental responsibilities， and strengthen the basis to achieve professional supervision.

Key words：state-owned enterprises; anti-corruption; resident supervision

2018 年《中華人民共和國監察法》的通過，為向國有企業派駐紀檢監察小組提供了法律支撐；2021 年通過的監察法實施條例進一步細化了該項舉措。目前，學術界關于派駐紀檢監察組運行機制問題以及派駐紀檢監察組織管理模式的探索已經取得了重要進展，但關于派駐紀檢監察組的管理模式方面研究依然存在不足，諸如對策研究重復性較高，多從統一管理、深化改革入手， 所提的對策和建議大同小異；2017年以來的研究支離破碎，無法適應全面從嚴治黨的現實要求；多數研究止步于文件和實踐探索的文字描述，少有基層調查，缺乏相關數據支撐等。我國的反腐敗斗爭在國家監察體制改革不斷深化的情況下，取得了令人矚目的成就［1］。據不完全統計，僅2020年不到一年的時間，有38名廳局級干部的違法違紀問題由派駐紀檢監察組查出，影響比較大的案件有人保的劉某案、國家開發銀行的徐某某案以及開發銀行的林某案等，都是派駐機構改革之后反腐敗斗爭取得的重大成果［2］。但是在實踐中，我們也不難發現國有企業的派駐監督同樣面臨諸多難題，比如國有企業派駐紀檢監察機構面臨缺乏獨立性、職責定位不明確，甚至一些國有企業存在一定“盲區”。如何充分發揮派駐機關的功能，已成為目前我國國有企業派駐紀檢監察機構亟待解決的重要問題。

一、國有企業派駐監督的優勢

派駐監督具有鮮明的中國特色，是黨和國家監督體系的重要組成部分。派駐監督為國企的反腐工作提供了有力支撐，為國企構建“不敢腐、不能腐、不想腐”的“三不腐”機制提供了強大助力，也為進一步推動國企快速健康發展營造了風清氣正的政治環境。派駐監督既不同于國有企業自身內部紀檢監督，亦不同于上級單位的巡視監督，具體包括以下幾個方面。

（一）有效實現監督“零距離”

國有企業兼具國有和企業雙重屬性，企業的營利性決定了一些企業存在重業務輕監督現象，諸多企業內部監督薄弱。一些企業紀檢監察機關負責人往往由黨委書記或者業務部門負責人兼任，該部門人員數量過少，而且不夠專業，難以發現國有企業改革過程中出現的形形色色的腐敗現象；國有企業內部紀檢監察工作部門人員權力過小，無法獨立行使監察權，難以實現對企業領導人員的監督；一些國有企業中的紀檢監察工作人員由其他部門工作人員兼任，這些人往往忙于自己的日常業務而分身乏術， 而且由于缺乏專業紀檢知識，更難以在企業內部組建專業的紀檢監察隊伍，實現有效監督。

對國有企業進行派駐監督有效避免了企業內部自我監督的諸多弊端，派駐紀檢監察組長期在駐在單位工作，與駐在單位人員同吃同住，通過明察暗訪、列席重要會議，以及對一些重大事項的決策過程等方式進行監督，更容易發現國有企業在管理以及日常工作中存在的問題，對企業中出現的苗頭性、傾向性問題不僅可以盡早發現、及時處理并做到督促糾正，還可以事后對相關問題“回頭看”，實現事前監督、事中監督以及事后監督，做到防患于未然，從而實現監督靶向推進、有效預防腐敗，促進國有企業規范經營、保障國有企業保值增值［3］。

（二）有效實現監督“全天候”

國有企業作為我國社會主義經濟的重要組成部分，對我國經濟建設的發展起重要作用，特別是隨著我國經濟體制改革的深入和國有企業改革的進一步深化，很多國有企業的規模和經營范圍不斷擴大，不僅各子公司和分公司資金龐大，而且業務遍布全國各地甚至海外，涉及多元化經營的一些國有企業可能涉及房產、化工、石油等諸多產業。隨著我國反腐敗工作的深入開展，國有企業的腐敗行為更加隱蔽，手段也更加復雜多樣， 甚至形成腐敗利益鏈，呈現塌方式腐敗。而巡視監督主要通過巡視、巡查發現國有企業存在的問題，但巡視工作的短期性和臨時性決定其發現問題難免不夠全面、細致和深入，而派駐監督則可以有效避免該不足，精準發現企業工作中存在的問題，對相關線索進行調查處置，并且對問題的整改結果進行監督， 充分發揮“派”和“駐”的優勢，實現全天候監督。

（三）有效實現監督“深感知”

派駐紀檢監察組對于駐在企業屬于外部監督，可以有效解決企業內部自我監督中存在的不敢監督和不會監督的問題，充分發揮“派”的權威，敢于并善于發現駐在單位領導崗位和關鍵環節存在的問題，壓實駐在單位領導和黨委（黨組）全面從嚴治黨主體責任，有效查處駐在企業內部存在的腐敗問題，督促企業規范管理，進一步推進國有企業的黨風廉政建設，營造風清氣正的企業政治生態環境。由于派駐紀檢監察組長期駐扎在企業，比巡視、巡察小組更深入、細致地了解駐在企業的情況，可以更深刻地感知駐在企業各部門的管理漏洞和廉政風險點，從而制定相應的規章制度進行監督，精準發現企業管理中的腐敗風險，對相關線索進行有效梳理和處置，真正做到“以監督找差距、以監督促落實”，充分發揮派駐監督“駐”的優勢，切實做到監督“深感知”［4］。

二、國有企業派駐監督的現狀

（一）相關法律規定

隨著監察體制改革的開展，我國繼《中華人民共和國監察法》之后，先后出臺了監察法實施條例等一系列規范性法規文件以完善國有企業的派駐監督。

1.監察法的相關規定。我國監察法第 12 條第 1 款規定，監察委員會派駐機構的派駐對象是“本級中國共產黨機關、國家機關、法律法規授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區域、國有企業等”。（1）國企管理人員列入監察范圍。為了全面覆蓋對公權力行使人員的監督，我國監察法明確規定了6類監督對象。第十五條第三款明確規定國有企業的管理人員是監察對象。該規定擴大了監察范圍，為國企反腐工作的順利進行作出了巨大貢獻。（2）可以向國有企業派駐監察機構。派駐紀檢監察機構是紀委的重要組成部分，派駐監督是黨的自我監督的重要形式。向國有企業派駐紀檢監察機構是體現我國全面從嚴治黨、強化黨和國家監督的重要舉措，也是我國國有企業反腐敗斗爭的重要途徑。黨的十八大以來我國反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，被查處的官員中不乏國有企業的各級管理人員，根據監察法第十二條規定，各級監察委員會可以向本級相關單位派駐或者派出監察機構和監察專員。

2. 監察法實施條例相關規定。我國于 2021 年通過監察法實施條例，進一步杜絕了監察法頒布三年以來實踐中的各種問題，相關規定更為具體、明確。而監察法實施條例第 12 條的規定則再次明確了各級監察委員會依法向國有企業單位進行派駐或者派出監察機構、監察專員。第三章第 40 條對國有企業中的監察對象做了具體規定。該規定是針對監察法第 15 條中現實存在的監察對象模糊不清等問題作出的回應，通過專設“監察對象”章節，進一步明確規定了六類人員所指的對象范圍，不僅包括單位中在編人員，同樣包括在相關崗位上行使職權的非在編人員。

（二）國有企業紀檢監察派駐機構的現狀

派駐機構改革以來，首先開始實現了中央所屬國有企業進行集團派駐，一些中央所屬國有企業在其下屬的分支機構試行派駐紀檢監察小組以實現派駐監督的全覆蓋；2021年開始，各省開始對省屬國有企業進行派駐，實現了省屬國有企業派駐監督全覆蓋；與此同時，各市、縣、區等開始試行對各轄區內下屬的國有企業派駐紀檢監察組以實現派駐監督全覆蓋。國有企業的派駐機構同時擔負著紀檢和監察雙重職責，通過派駐機構對駐在企業的監督，促進了駐在企業黨風廉政建設責任意識的重新回歸，也使該企業自覺擔負起“一崗雙責”的主體責任。不僅有利于駐在企業反腐敗工作的開展、防止國有資產大量流失，也有利于及時發現企業中的各種違法行為并進行查處，同時促進企業一體推進“三不腐”機制建設，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的廉潔氛圍，促進企業健康發展。

（三）國有企業派駐機構履職中存在的問題

監督、執紀、問責是國有企業派駐紀檢監察機構的主要職能，也是派駐紀檢監察機構的“立身之本”。通過派駐機構的監督，及時發現了駐在企業存在的問題，進行處理并予以糾正。經研究發現公司的紀檢監察機構在履職方面存在諸多問題，也是當前國有企業派駐機構在履職方面存在的普遍問題。

1.存在國有企業派駐監督盲區。目前，國有企業尚未實現派駐機構紀檢監督全覆蓋，僅限于向大型國有企業的集團公司進行派駐紀檢監察機構，而集團公司下屬的子公司以及其他中小型的國有企業則尚未設置該機構，如此一來就難以實現我國監察法所規定的監督全覆蓋。據了解，即使有些集團公司實現了派駐，但也僅限于對集團總部的監督，尚未涉及對該集團下屬子公司的監督。而那些大型中央所屬國有企業下屬的子公司也大多屬于國有企業性質，其規模并不亞于其他中小規模的國有企業，理應對其進行派駐。國有企業代表著社會主義市場經濟的發展方向，關系著我國改革的成敗，是國有經濟的重要組成部分，國有企業的反腐敗不僅僅包含大型企業的反腐，也包含中小型企業，監察對象應該為國有企業內部所有人員。如不能真正實現派駐機構的紀檢監察全覆蓋，而造成國有企業派駐監察盲區，就會給腐敗分子可乘之機，給國有企業的反腐工作帶來障礙。

2.派駐工作缺乏獨立性。國有企業的派駐機構理應有效發揮“派”和“駐”的職能，使其真正成為駐在企業管理中工作的“探頭”，與該企業的內部紀檢監察機關相結合，實現內外聯動，助力企業的反腐，監督其實現合法經營，對管理中存在的問題，及時發現、及時糾正，保證企業發展的高質量。在實際工作中，有些單位派駐紀檢組組長也要擔任駐在單位班子成員，容易獲得駐在單位的信任，但是也可能導致派駐機構既是運動員又是裁判員的問題，不利于監察工作的順利開展；部分單位派駐機構負責人在駐在單位擔任副職，難以實現對同級班子正職領導的有效監督；部分單位紀檢部門與公司，成為公司黨建工作的一部分，由于所處級別和權限受到嚴重限制，難以實現對公司高層領導的監督。

3.派駐機構職責定位不明。隨著我國反腐敗斗爭的深入，廣大職工的維權意識和舉報意識越來越強烈，所提供的相關企業腐敗線索的舉報數量增多，對腐敗案件查處要求不斷提升，群眾對紀委工作的要求也在不斷上升，企業的紀檢監察工作面臨的壓力越來越大。隨著我國經濟的發展、高科技的運用日益廣泛、國有企業改革的深化導致腐敗行為具有復雜多樣、隱蔽性強、證據查找困難的特點，給案件的查辦工作帶來諸多困難。

4.派駐機構人員素質難以適應新要求。當前中國特色社會主義進入新時代，我國改革開放的深入特別是國有企業改革的進一步深化，要求派駐機構紀檢監察工作人員不僅要有豐富的法律知識，還要根據駐在企業的業務需要，具備相應的金融、工程、管理等方面的專業知識。在實踐中，許多人員缺乏相應的專業知識，難以滿足國有企業紀檢監察工作的新要求。面對國有企業紀檢監察工作中特別是派駐機構在工作中存在的問題，應該樹立問題意識，充分利用“派”與“駐”的優勢，全面提升監督執紀能力。

三、加強派駐監督助力國企反腐

（一）分層派駐消除派駐盲區

經過研究發現同體監督難以適應實踐發展的要求。黨的十八大以后諸多反腐敗案件中特別是國有企業的腐敗案件多數是在巡視巡察、派駐監督等過程中被查處的，但不管是巡視監督還是進駐監督都應該屬于異體監督的范圍。特別是隨著國有企業改革的進一步深入，國有企業中的腐敗現象更加復雜多樣，諸如權力尋租、靠企吃企等新型腐敗問題更為突出。為此，筆者認為有必要在原有派駐監督基礎上進一步實行分層派駐制度。分層派駐制度是指在對中央所屬國有企業性質的集團公司在被派駐之后，由中央所屬國有企業對其下屬的省一級公司進行派駐，省屬國有企業則根據該企業的經營規模和分支機構的特點決定是否由總公司向下屬企業進行派駐。這一制度的最大好處在于，通過發揮派駐監督的作用，掃除國企監督盲區，真正實現監督全覆蓋。

（二）深化改革確保獨立派駐

國有企業的紀檢監察派駐工作，需要派出單位和駐在單位密切配合，特別是駐在單位黨委和紀委的重視，以及集團公司高層領導的支持，確保派駐機構的獨立性，具體包括三個方面。

1.督促駐在單位黨委、省一級公司對其下屬的子公司及分公司進行派駐的制度落實，抓好責任區分，通過派駐機構對駐在單位的監督，督促該單位黨組織牢固樹立廉政意識，增強責任意識，切實抓好本單位的主體責任落實。隨著我國監察體制改革的深入，反腐敗的相關法律制度進一步完善，我國相繼通過了監察官法和監察法實施條例，提出對國有企業進行派駐，督促駐在企業根據該單位的業務實際制定相應的規章制度，把駐在單位的黨風廉政建設落實在日常的思想政治工作中，通過該單位的黨員活動， 實現企業廉政工作與相關業務考核工作同步進行、同等部署，將二者緊密結合，通過各種途徑來實現廉政宣傳。在中國共產黨建黨一百多年的時間里，我國各地有數量眾多的紅色資源，國有企業可以此為契機，通過組織工作人員參觀紅色基地、觀看紅色電影、講述紅色故事等活動，將廉政意識灌輸于每一個黨員干部思想中，進而灌輸到全體員工思想中。

2 .爭取駐在單位高層領導的支持。積極與駐在單位領導溝通，及時向駐在單位黨委通報相關工作部署要求，督促其自覺承擔相應工作職責，對派駐組工作形成實實在在的支撐。通過高層領導支持，克服派駐機構在紀檢監察工作中的阻力，實現紀檢監察工作由上至下進行，促進派駐工作的順利進行，提高派駐單位其他部門的協作配合。

3.職責定位準確。派駐紀檢組明確紀檢組和駐在單位的關系，不能簡單將指導工作變為替代工作，幫扶變為包辦。深入了解駐在單位生產經營過程中容易滋生腐敗的重點部門、關鍵環節、廉政風險點，并根據實際情況提出相應意見或建議，采取有針對性的監督，堅持抓早抓小，發現一起，處理一起，提醒、預防工作做在實處，如果發現有關線索，及時查處，避免更嚴重的后果。

（三）健全機制落實部門責任

通過健全相關配套機制，督促駐在單位各部門落實相關責任，具體包括以下三個方面。

1.健全工作績效考評機制。制定完善紀檢監察組工作考評辦法，明晰責任清單，考核內容重點為落實責任、監督管理、宣傳教育、工作態度、履職實效、廉潔自律、能力素質等內容，考核結果作為紀檢監察干部獎懲、選拔、使用、調整的重要依據。實現“能者上、平者讓、庸者下”的紀檢監察干部隊伍選拔任用機制［5］。通過科學的考評機制選拔真正綜合素質高的紀檢監察人才，淘汰那些思想意識落后，綜合素質差的人員。在選擇派駐機構人員時，應充分考慮每位同志的年齡精力、履歷閱歷，優化組合、合理搭配，最大限度發揮紀檢干部潛能，后勤物資應集中統一供給，確保派駐工作順利進行。

2.健全督察督辦機制。通過對駐在國有企業進行監督，不僅要加強對“一把手”和主要領導成員的監督，也要加強對其各項工作中重大事項的監督。對駐在企業關鍵崗位和部門進行重點監督，除督查主要負責人履職情況外，還要抽查班子成員的工作。對于區域性、系統性的嚴重腐敗案件則要同時追究相關單位的主體責任和監督責任。同時，進一步加強派駐紀檢監察機構建設，提高其發現線索和處置線索的能力。促進發現腐敗問題、查處腐敗問題、徹底消除腐敗現象；促進企業健康發展是紀檢監察派駐機關“走出去”的有效途徑。

3.建立協作機制，形成監督合力。我國目前已經逐步形成內部監督、巡視巡察、派駐監督為一體的大監督格局，力求做到對國有企業的監督全覆蓋，一些大型的國有企業甚至實行總公司向下屬子公司派駐，省級以上國有企業直接由省紀委直接派駐的方式來加強對國有企業的監督。筆者認為，建立地方紀檢部門與派駐監督機構的總體協調機制，既能促進地方紀委、監委對當地主要國企的分支機構的工作提供更好的服務和支持， 也有利于黨風廉政建設和反腐敗工作的協調聯動機制的建立；既有效防范國有企業由于所在行業帶來的系統性風險，又有助于營造風清氣正的企業政治生態環境和良好的行業風氣，建立健康有序的市場競爭環境。實現派駐監督“探照燈”功能，既發揮“派”的優勢，又實現“駐”的優勢［6］。

（四）強基固本實現專業監督

打造素質過硬的紀檢監察隊伍不僅是監察官法提出的要求，也是適應新時代反腐工作的需要。筆者認為，應從以下幾個方面著手。

1.把政治標準放在首位。黨的十八大以來，隨著中國反腐的不斷深化，一輪又一輪的巡視巡察過后，日益嚴密的監督體系構建，一大批的腐敗分子被查處，其中包括大中型國企的管理人員，甚至還有紀檢監察干部， 如：中國船舶重工集團紀檢組原組長劉某某、廣東省委第六巡視組原組長劉某某、遼寧省國資委原紀委書記劉某，兵器集團原黨組書記、董事長尹某某……這些教訓告訴我們紀檢監察機關并非法外之地。這些人之所以會腐敗，首要的就是思想政治標準不過關，很多單位特別是國有企業把盈利放在第一位，在提拔任用干部時僅注重工作實績，而對政治思想教育不過關不予關注。

2.健全黨員干部廉政檔案動態管理機制。制定了一個制度之后，更關鍵的是執行。我國對政府部門、企事業單位工作人員建立黨員干部廉政檔案，從而為考核、任用相關人才提供依據，也體現了紀律監督向基層延伸。但如果該檔案不能夠及時、準確地更新，則無法保證未來黨員干部的選拔、任用的公平公正性，該廉政檔案也無法充分發揮其作用。為此，筆者建議定期檢查廉政檔案，及時、準確對其進行更新，確保其真實、準確、及時地反映各位黨員干部的工作表現。

3.加強業務培訓。我國國有企業所涉及的業務范圍廣泛，不僅包括國計民生有密切聯系的石油、水電、軍工、航天、糧食等領域，亦包括建筑工程、通信等行業，國有企業所涉及領域的廣泛性對派駐紀檢監察干部提出了更高的要求。不僅要求其具備過硬的政治素質，更要具備過硬的專業水準。實踐中，要創新培訓方式，注重培訓實效，豐富培訓內容，實現業務培訓的制度化、規范化，不斷提高國有企業派駐機構紀檢監察干部的能力素質。

結語

隨著我國國家監察體制改革的深入，國有企業改革的進一步深化，對國有企業進行派駐監督既是我國反腐敗斗爭的需要，也是深化國有企業改革的必然要求。在實踐中，我們應該多方努力實現派駐監督的提質增效，為實現國企健康發展營造風清氣正的良好氛圍，促進國有企業的健康發展。

參考文獻：

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［2］龍秋冰，潘磊. 金沙縣紀委監委 探索實行派駐國有企業監督機制［N］.畢節日報，2020-08-31（02）.

［3］張宗波.如何有效利用派駐監督制度促進治理效能［J］.中外企業文化，2021（10）：70-71.

［4］袁自賢.關于國有企業加強派駐監督工作的探索與思考［J］.現代企業文化，2019（6）：99-100.

［5］賴明.加強統籌聯動 推進派駐機構監督全覆蓋［J］.四川黨的建設，2020（2）：54-55.

［6］李志勇.加強黨對紀律檢查工作的統一領導［N］.中國紀檢監察報，2019-01-08（01）.[ZK）]

［責任編輯：楊栓保］

收稿日期：2024-12-03

基金項目：清廉溫州建設研究中心課題“當前派駐監督存在的短板問題及對策建議”（QLY2022006）

作者簡介：程云愛（1978-），女，山西晉中人，講師，博士研究生，主要從事刑事訴訟法、監察法研究；張航（1995-），女，山西霍州人，檢察官助理，主要從事刑事訴訟法研究。