整治“五多”：新中國成立初期基層減負及現實啟示

摘 要：深化拓展基層減負，改善基層政治生態，是基層黨組織發揮戰斗堡壘作用的重要前提。新中國成立初期，由于社會變革任務繁重以及黨內存在著的命令主義、官僚主義等不良作風，農村工作普遍出現了任務多、會議和集訓多、公文表冊多、組織多、積極分子兼職多等 “五多”問題。“五多”不僅有損黨和政府形象，而且干擾了農村正常生產秩序，增加了基層干部負擔。為此，中央與地方各級黨委于1953年進行了大力整治并促進了農村工作形勢好轉。探究新中國成立初期農村工作“五多”問題的治理，對新時代如何進一步整治形式主義、官僚主義，切實為基層減負具有重要的現實意義。

關鍵詞：新中國成立初期；“五多”；基層減負

中圖分類號：D263.1

文獻標識碼：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2025.01.024

Governance of the“Five Excesses”：Revelation and Easing the Burdens of those Working on the Ground During the Early Period of New China

LI Yuying， ZHANG Zhaoguo

（School of Marxism， East China jiaotong University， Nanchang 330013，China）

Abstract：We continue easing the burdens of those working on the ground deeply and improve the political ecology at the grass-roots level， which are important prerequisites for Primary-level Party organizations to play a key role. Due to the heavy task of social change and the existence of bad practices such as commandism and bureaucracy in the Party， there were in many rural areas the five excessive things： assigned tasks，meetings and assemblies （ for training），paper work （ documents，written reports，and statistic forms），organizations and concurrent jobs by active elements in the early period of PRC. The existence of these excesses not only impaired the image of the Communist Party of China and the government，but also interfered with the local normal production and increasing the burden of grassroots cadres.Accordingly， the central and local party committees at all levels in 1953 vigorously rectified and promoted the improvement of the rural work situation. A review of the “five excesses”in rural work the early days of" New China has profound historical lessons for thinking about how to tackle pointless formalities and bureaucratism and ease the burdens of those working on the ground in the new era.

Key words：the early period of PRC;“Five Excesses”;ease the burdens of those working on the ground

基層治理是國家治理的基礎。深化拓展基層減負，改善基層政治生態，是基層黨組織發揮戰斗堡壘作用的重要前提。當前，學界關于基層減負的研究成果從時限上看主要聚焦于新時代，而從歷史的維度審視中國共產黨基層減負實踐探索的成果付之闕如。新中國成立初期，由于社會變革任務繁重以及黨內存在著的命令主義、官僚主義等不良作風，農村工作普遍出現了任務多、會議和集訓多、公文表冊多、組織多、積極分子兼職多即 “五多”問題，嚴重增加了基層政權負擔、干擾了農村正常生產秩序。為此，中央至地方各級政府在1953年采取多種措施，從綜合整治區鄉工作“五多”問題入手反對形式主義、官僚主義，有效減輕了基層負擔。探究新中國成立初期農村工作“五多”問題的治理，對今天思索如何堅持不懈糾治形式主義、官僚主義，切實為基層減負具有重要的現實意義。

一、新中國成立初期農村基層的“五多”問題

新中國成立初期，隨著土地改革的完成及國民經濟的恢復，一方面廣大農民煥發出空前高漲的生產積極性，另一方面卻在基層治理上出現了沖淡農業生產任務的“五多”亂象。1952年歲末，時任中央人民政府政務院副秘書長的廖魯言、江西省委、以及中共中央西北局調查組，均向中央報告了基層嚴重的“五多”問題。1953年1月，毛澤東親自為中央起草《關于反對官僚主義、反對命令主義、反對違法亂紀的指示》下發全國，3月再次代表中央發出《關于解決區鄉工作中“五多”問題的指示》，要求各中央局、分局、省市委派出專門檢查組了解“五多”問題。經各地檢查與群眾反映，“五多”問題在各地基層都不同程度地存在著。

一是任務布置多。山西某地村干部反映，僅1952年8月，村要承擔的任務就有查田定產、農業豐產評比、成立信貸社等十多個任務，且每項任務都冠以“中心任務”“突擊任務”或“嚴重的政治任務”名義，要求村長和支部書記等主要干部保證完成。以致村干部抱怨：“人人是上級，事事是中心，忙得咱們一個晚上才睡兩三個鐘頭的覺。”［1］

二是會議多。1953年4月武漢市人民政府通報稱，武漢某街道的文教、衛生、婦女干事，每人每月開會都在42次以上，全街大小會每月竟達一百多次。［2］浙江某鄉從3月1-23日，鄉人民政府共召開了26次會議，每次會議一般有半天時間，時間最長的會從早晨開到晚上才結束。［3］山東某鄉各村在1952年間，每晚平均要開兩個會，每月平均要開六、七次村民大會。［4］

三是公文表冊多。北京市在調查中發現，自1952年1月至10月，僅海淀區農林科發給各村的表格就有44種，這些表格很多內容重復，只是表格的來源不同而已。且有些報表設計煩瑣、無奇不有，市農林局曾要求村里填寫農民開荒地點的坡度，統計農民拔除黑高粱秸多少，統計谷子患白發病的株數。市愛國衛生運動委員會曾以每人每天2000元的代價，組織居民積極分子統計行人在街頭吐了多少口痰。［5］

四是組織多。據統計山西某村固定組織機構有黨支部委員會、團支部委員會等八大委員會，此外還有調解、水利等共計33個組織機構，臨時的組織機構有查田定產等4個委員會。［1］陜西某鄉的 14 個自然村，每村都設有村長、農會主任、居民組長等組長，還有民兵小隊長等共23種組織。［6］

五是積極分子兼職多。平原某村，竟有25個組織，該村人口1204人，組長以上干部達160人，兼任了517個職務。［7］山東某鄉姜某某，在1952年間除擔任鄉農民協會主席外，還身兼愛國衛生運動委員會主任、治安委員會主任等6個職務。［4］

“五多”問題的泛濫，嚴重沖淡了農業生產這個中心任務。限時完成的與生產無關諸如信貸、入保、銷售、社會救濟等多項任務，填報繁多的統計表格，參加走馬燈似的會議，不但引起農民不滿，也使農村基層干部叫苦不迭，以至抱怨“白天黑夜為數目字忙，鬧得腦子發痛，哪有工夫去領導災民生產呢”。［8］西安群眾日報“克服統計工作中的官僚主義和分散主義”的社論中深刻指出，統計報表滿天飛是典型的官僚主義的表現：在頒發統計報表時，不考慮實際需要與可能，只憑自己的主觀臆想，盲目地向下索要許多統計資料，而且內容繁雜，限時短促，加之層層照轉的結果，集中到區、鄉時，形成表格紛飛，無法應付的現象，嚴重地影響了區鄉干部集中力量領導生產的工作。有許多發往農村的報表，更完全不估計到農村的實際情況，區鄉干部為著完成任務，應付上級，也只好采取估計推算、掏指頭的辦法，捏造一些數目字。［9］事實也確是如此，譬如湖南某縣在秋收秋種的農忙季節由第12區人民政府發到鄉的表格有7種。有的表格上午送到，下午就要填報。區鄉干部為了完成填表任務。只得放下領導生產的工作到處去找材料。甚至“估計估計”，“搞個官僚數字”送去。［8］總之，雖然“五多”在各地表現輕重不一，但對基層帶來沉重的負擔，亟需中共中央和各級黨組織解決。

二、各級黨委政府對“五多”問題的治理

“五多”問題，被毛澤東定性為“集中地反映了我們黨政組織在農村工作中一些嚴重地脫離農民群眾損害農民及其積極分子的利益的問題”［10］135。1953年3月發至全國的《關于解決區鄉工作中“五多”問題的指示》，強調今后各級領導機關在規定任務、召集會議、調任集訓、發出公文表冊、向下級要報告、規定區鄉組織形式、使用鄉村積極分子等問題上，都要由縣以上黨委和政府的主要負責同志，按照實際可行的情況，加以適當規定，有些則要由中央作出統一規定。中央一級黨政民組織有關各部、各大區和省市，規定適當的制度和辦法對“五多”問題加以清理，并報告中央。專區級和縣級的 “五多”問題，由省委負責指導解決之［10］136-137。在中央指導下，地方各級黨委政府積極采取措施對“五多”問題加以治理。

第一，反對分散主義，加強黨的統一領導。基層的“五多”問題，毛澤東認為主要是因為在縣以上各級黨政領導機關中存在著嚴重的分散主義所致。加強黨的統一領導，反對“無組織、無紀律、本位主義、各自為政的分散主義等不良傾向”［11］117，成為各級黨委政府糾治“五多”問題的共識。1953年5月，華北局連續召開5次會議，在仔細分析農村工作中的“五多”現象及其來源后，一再強調“各級黨委要健全機構，加強集體領導，一切重大工作，一定要經過會議正式討論”［12］。1953年7月20日，中共廣州市委在《關于解決郊區農村“五多”問題的指示》明確規定“郊區重大工作必須由市委統一布置，其他市級群團機關和市府各局處不準隨便向區鄉布置‘中心工作’”［13］。中共中央山東分局在1953年夏初召開的春季工作總結會議上，將“對有關方針、政策的重大問題，嚴格執行了請示報告制度”“若干地區黨委的統一領導加強”［14］作為基層組織“五多”現象減少的重要經驗之一。

第二，審查任務，確定農業生產中心。“五多”問題基本是由任務多而引發，確定農村中心任務，是精準靶向治理“五多”亂象的“牛鼻子”。1953年春耕之際，中共中央發出《關于春耕生產給各級黨委的指示》，明確強調農村中貫徹婚姻法、整黨建黨、準備普選運動、部分地區的土改復查、試建民兵基干團以及某些片面強調各自部門工作的業務部門，均不得影響和妨礙春耕生產這一中心任務。在春耕農忙季節，農村應停止一切妨礙生產的會議，亦不得任意抽調鄉村干部到上面來開會或進訓練班，以免違誤農時［15］。《指示》下發后，各地積極貫徹落實。中共河北省委強調春耕生產是當前壓倒一切的中心工作，不能有任何動搖。任何業務部門向農村布置任務都須經縣以上同級黨委或省人民政府主席、專員、縣長批準，不得直接下達區村，以切實保證春耕生產的順利進行［16］。同年5月，中共黑龍江省委召開了縣委書記、縣委辦公室主任聯席會議，強調不僅春耕階段，而且夏鋤、秋收等一切農忙時期，都必須以農業生產為農村壓倒一切的中心任務。在農忙期間，一切農村工作的干部，不論屬于哪個部門，都要毫無例外地首先作好農業生產工作。［17］是年冬季，中央人民政府政務院又下發《關于開展冬季農業生產工作的指示》，再次強調1953年冬仍須以農業生產工作作為在農村中壓倒一切的中心，一切工作均須服務于發展生產的要求。［18］

第三，精簡組織，減少兼職。一些無用的組織，不僅妨礙生產，而且使廣大基層干部身兼多職而疲于奔命。對于一些無須存在的組織，各地多采取相關措施嚴格限制。華北局規定：“縣、區、村目前已建立的各種委員會和辦公室，任務已結束者，明令撤銷；留之無用、去之有利者，堅決取消，所有任務應由主管部門負責；臨時委員會不起作用者，應即結束；其他確為集中力量、便于配合工作而建立的委員會，須分別保留，并健全其工作。”［12］江西省以5個鄉為試點，將原來近15個委員會整頓為民政、生產等4個委員會，在鄉人民政府領導下進行工作。［19］隨著組織的整頓，積極分子兼職過多現象逐步得以克服。

第四，控制會議，規定會議時間。中共安徽某縣地委規定專區級一般部門會議須經黨政負責人批準，干部擴大會議須經地委研究，縣區兩級不開內容重復的會議。該縣3月共召開6次大會，共20天，各鄉小型會議差不多每天都有。但經過了嚴格的控制后，4月縣里只開會議3次，區只開2次鄉干部會議，會議時間很短，但都解決了問題。［20］山西某縣規定縣、區下鄉干部每月召開群眾大會，不得超過三個半天，如有特殊情況，須經縣委批準。［21］

第五，檢查與清理統計表格。項目繁雜、內容重復甚至提出荒唐幼稚的調查統計表格已經成為各級干部的一項沉重的負擔，并在群眾中造成十分惡劣的影響。為糾正統計工作的混亂現象，各級黨委政府對泛濫的調查統計表格作了一番認真清理，并對今后頒發調查統計表格加以嚴格控制。為進一步推動清理調查統計表格工作，1953年9月，中央人民政府政務院發出《關于清理現行調查統計表格及禁止亂發調查統計表格的指示》，明確規定：“凡非工作所迫切需要的表格應該堅決廢止；工作上雖有需要，但下面無力填報者，也勿勉強布置；凡屬工作上迫切需要而又能夠填報的表格，則應繼續貫徹執行；但亦應該研究如何簡化表格指標，采取切合實際和簡單易行的方法。”［22］在中央號召下，濫發統計表格現象得到好轉。譬如人民銀行華東區行1952年自頒與轉頒的報表達150種之多，經過清理以后，保留了自頒的報表7種、轉頒中央的報表18種，共25種，僅及過去的六分之一。河南陳留縣在全縣現行375種報表中，保留了110種。［23］

在中央領導及各級黨委努力下，農村“五多”問題于1953年間普遍得到整頓，基層的負擔也得以減輕，廣大干部集中精力抓農業生產，很多地區出現了“政簡民勤”新氣象。

三、新中國成立初期整治“五多”對新時代基層減負的現實啟示

黨的十八大以來，中央高度重視基層減負工作，相繼出臺減負舉措，讓基層干部從繁瑣的工作中解放出來，多為群眾辦實事、解難題。然而在現實政治生活中，基層減負的實效遠低于既定目標，部分措施只是“治標不治本”。譬如2020年習近平總書記就報表多問題提出嚴厲批評：“一些地方的市縣衛健局、應急局、政府辦、縣委辦、婦聯、教育局、農業農村局等都各自制作一份或幾份表格，要求基層干部填寫并迅速上報，這些表格的內容其實相差無幾。”［24］至于“文山會海”及檢查考核名目繁多、頻率過高、多頭重復等問題，習近平總書記也多次給予指斥。回望歷史，新中國成立初期中國共產黨基層“五多”問題的整治，對新時代基層減負具有深刻的現實啟迪。

首先，加強源頭治理，持之以恒反對形式主義與官僚主義。新中國成立初期“五多”問題的實質是形式主義與官僚主義作祟。毛澤東指出：“官僚主義和命令主義在我們的黨和政府，不但在目前是一個大問題，就是在一個很長的時期內還將是一個大問題。”［11］9黨的十八大以來，習近平總書記指出：“形式主義、官僚主義同我們黨的性質宗旨和優良作風格格不入，是我們黨的大敵、人民的大敵。”［25］把解決形式主義、官僚主義問題作為黨的作風建設重要內容，統籌謀劃、一體推進，以自我革命精神同形式主義、官僚主義作堅決斗爭。經過十多年的持續整治，各級黨組織和黨員領導干部力戒形式主義、官僚主義為基層減負的自覺性有了新提高，開解決問題的會、發管用的文、統籌規范督查檢查考核事項、優化對基層考評方式方法，成為越來越多黨組織和黨員領導干部的自覺和行動。但形式主義、官僚主義頑固性強，“打卡”“留痕”“留檔”之類的舊形式后，馬上衍生出“新馬甲”“新變種”。比如，一些地方把配套開會、發文作為考核依據；有的地方甚至要求干部隨時上傳定位、現場照片；有基層干部反映，一些指標任務下派，省里給一周時間，到市里壓縮為3天，縣里下通知時干脆要求上午部署工作，下班前就要報材料。作風問題具有頑固性和反復性，形成優良作風不可能一勞永逸，克服不良作風也不可能一蹴而就，黨的二十屆三中全會明確提出“健全為基層減負長效機制”，［26］對持續深化拓展整治形式主義為基層減負作出部署。我們要清醒認識到破冰之旅絕非一日之功，徹底鏟除形式主義、官僚主義滋生土壤，是切實為基層減負的基本思路和必然要求。

其次，加強工作統籌，防止“中心工作泛化”。1943年6月，毛澤東在《關于領導方法的若干問題》中指出：“在任何一個地區內，不能同時有許多中心工作，在一定時間內只能有一個中心工作……而不是自己全無計劃，只按上級指示來一件做一件，形成很多的‘中心工作’和凌亂無秩序的狀態。”［27］陳云在闡述黨的領導方法時也提出：“工作要抓住中心，照顧其他。中心為主，做到全局與局部的一致”［28］。審查任務，確立農業生產中心，是新中國成立初期農村基層“五多”問題整治的有效途徑之一。將有限的資源投入到最重要的工作中去，是基層社會治理體系運轉的必須，也是保持治理行為可持續的前提。然而，當前基層治理卻出現工作落實“泛中心化”［29］現象，即很多工作以政治任務的名義下達到基層，要求基層不折不扣完成。“中心工作”模式雖然具有強大的“集中力量辦大事”效應，能在很大程度上有效控制科層制的庸政、懶政和怠政的弊病［30］，但其弊端也顯而易見。中心工作事實上導致層層加碼、治理負載能力被逐步損耗并在此過程中出現更多的形式主義［31］，“當鄉鎮幾乎所有時間、精力、資源都用于應對上級布置下來的各種中心工作，用于開會，用于應對檢查。 鄉鎮范圍內真正事關群眾切身利益的各項工作，鄉鎮卻無力回應與面對。”［32］為此，必須加強頂層設計，做好工作統籌，將相同、相近、相關的工作科學歸類，讓基層在任務的“總圖表”中理清當前與長遠、整體與局部、重點與一般的關系，改變基層政府的多中心工作格局， 保持基層治理的簡約形態， 給基層政府減負，使各項工作按照長期、長效和可持續的方式推進，達成“一件接著一件干”的目標。

最后，加強制度執行力度，防止基層減負制度形成“破窗效應”。新中國成立初期“五多”的有效治理，相關規范的制度建立且有力執行發揮了重要作用。譬如為了有效治理亂發統計報表，在國家統計局制訂有關下發統計報表制度后，各地根據實際積極加以落實，黑龍江省統計局特統一編印《區、村干部如何區別法定表格和非法表格》的文件分發各地，并要求各地將其張貼在墻上，以便使群眾了解。［33］自十八屆中共中央政治局第一次集體學習至黨的二十屆三中全會期間，習近平總書記多次要求全黨“要把制度建設擺在突出位置”，并一再強調“制定制度很重要，更重要的是抓落實”［34］148，要“堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現象，防止硬約束變成‘橡皮筋’、 ‘長效’變成‘無效’”［34］167。為推進基層切實減負，自2019 年起，中共中央先后印發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》《關于進一步解決形式主義問題做好 2021 年為基層減負工作主要措施及分工方案》《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，推動基層減負朝向制度化的方向穩步邁進。中辦、國辦印發《整治形式主義為基層減負若干規定》，著力破解基層治理突出問題。然而，推進基層減負工作仍有待提升的地方，在很大程度上就是政策執行出了問題。具體而言，由于工作慣性、部門利益等因素，在實際執行過程中存在“不執行”“亂執行”“選擇性執行”“慢執行”“軟執行”等行為，使落實基層減負的制度成為“稻草人”。可見，科學制定基層減負政策是提高推進基層減負工作成效的前提，而嚴格執行基層減負政策就成為提高推進基層減負工作成效的保障。

綜之，基層是貫徹落實黨中央決策部署的“最后一公里”，深化拓展基層減負工作，讓基層干部從一些事務中解脫出來，從一些虛耗空轉的內卷中跳出來，是一場持久戰與攻堅戰。黨的二十大報告提出“推進以黨建引領基層治理”［35］。力戒官僚主義、形式主義推進基層減負工作不僅是加強黨的作風建設的重要內容，而且是我們黨推進基層治理體系和治理能力現代化的重要抓手。可以預見的是，在未來推進基層減負工作的過程中，可能會出現新的情況、產生新的問題，我們只有以“咬定青山不放松”的定力，加強黨的集中統一領導，積極探索科學有效的領導方式和工作方法，堅持解決突出問題和推動中心工作相結合防止“空對空”“兩張皮”現象，才能切實為基層干部減負松綁。

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［責任編輯：黨 婷］

收稿日期：2024-12-27

課題項目：江西省社科規劃項目“中共江西特委組織史研究”（20DJ05）；江西省研究生創新專項資金項目“中國共產黨基層政府工作‘五多’問題治理研究”（YC2023-S482）

作者簡介：李昱穎（1993-），女，陜西延安人，碩士研究生，研究方向：黨的建設研究；張昭國（1972-），男，山東濟寧人，副院長，教授，碩士生導師，博士，主要從事中共黨史與黨的建設研究。