加拿大關鍵礦產的對外策略及內在動因

摘要： 當前全球正處于綠色轉型與數字轉型之中，關鍵礦產的經濟與戰略意義不斷提升。２０２２年１２ 月，加拿大政府出臺了《關鍵礦產戰略》，并大幅調整相關政策。在此背景下，加拿大在關鍵礦產領域的對外政策實踐表現出“西熱東冷”的突出特征，即加強與西方盟友全方位、多層次合作的同時對中國設置相關限制。加拿大關鍵礦產對外策略受到經濟發展、同盟利得、治理需求三種內在動機驅動。關鍵礦產在加拿大經濟中占據重要地位，通過供應鏈延伸可將該國塑造為關鍵礦產及相關先進技術產業強國。加拿大與盟友的關鍵礦產合作可為其帶來經濟與地緣政治利益，有助于鞏固該國在國際體系中的“中等強國” 地位。全球礦產治理薄弱為加拿大發揮治理優勢提供了機遇，可提升該國在全球礦產治理中的地位。中國應密切關注加拿大關鍵礦產政策動向，準確把握其對外策略，以便超越大國競爭邏輯下的狹隘國家安全觀，為全球礦產治理提出建設性主張。

關鍵詞：加拿大；關鍵礦產；對外策略；中國；全球礦產資源治理

中圖分類號：Ｄ８１ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２５）０１－００５４－１５

當前，主要經濟體已充分認識到關鍵礦產的重要性，紛紛出臺保護并增強本國關鍵礦產供應鏈的戰略與政策。其中，作為全球關鍵礦產的重要資源國、生產國與出口國，加拿大近兩年頻繁出臺重大政策，在關鍵礦產領域進行戰略布局。然而，現有研究缺乏對加拿大關鍵礦產政策動態的細致探討，難以為中國制定關鍵礦產政策提供參考。本文將梳理加拿大關鍵礦產政策進展，分析該國在關鍵礦產領域對外策略的表現及特征，從加拿大自身戰略需求角度剖析其國際行為的深層動因。透徹了解加拿大關鍵礦產領域的政策進展與實踐，不僅有助于理解全球關鍵礦產供應鏈的調整與重構進程，而且有助于理解中美戰略競爭背景下加拿大的對華政策走向。

一、加拿大在關鍵礦產領域的基本政策

當前，關鍵礦產尚沒有國際社會普遍接受的統一定義。加拿大政府在２０２２ 年《關鍵礦產戰略》（Ｃｒｉｔｉｃａｌ Ｍｉｎｅｒａｌｓ Ｓｔｒａｔｅｇｙ）中認為，當一種礦物符合下面三個條件時就成為關鍵礦產：一是沒有替代品；二是具有戰略性，且數量有限；三是開采和加工地點高度集中。① 當前，主要經濟體大多已確定關鍵礦產清單（或名錄），各國所列關鍵礦產清單有交叉重疊，但礦產種類和數量仍有所不同。如美國列出５０ 種關鍵礦產；②澳大利亞列出３１ 種關鍵礦產。③ 需要指出，關鍵礦產清單不斷變化，這是因為礦產的重要性會伴隨技術、需求、供應鏈動態及地緣政治等因素而變化，需要對其進行定期監測和評估。２０２１ 年３ 月，加拿大首次公布《關鍵礦產清單》（Ｃａｎａｄｉａｎ Ｃｒｉｔｉｃａｌ Ｍｉｎｅｒａｌｓ Ｌｉｓｔ），確定了３１ 種礦產為關鍵礦產。④ ２０２４ 年６ 月，加拿大發布新版《關鍵礦產清單》，調整為３４ 種關鍵礦產和金屬。⑤

１．１ 關鍵礦產戰略與政策進展

近幾年，加拿大持續出臺關鍵礦產戰略與政策。加強國內勘探與加工能力是加拿大關鍵礦產政策的優先領域，希望借此成為全球關鍵礦產領域的強國。同時，加拿大積極開展礦產外交，增強關鍵礦產供應鏈韌性，滿足盟伴對關鍵礦產不斷增長的需求。

《礦產和金屬計劃》（Ｃａｎａｄｉａｎ Ｍｉｎｅｒａｌｓ ａｎｄＭｅｔａｌｓ Ｐｌａｎ）是加拿大采礦史上的一個重要里程碑。２０１９ 年３ 月，加拿大制定《礦產和金屬計劃》，明確提出所追求愿景、原則和戰略方向。該計劃認為發展礦產和金屬行業可“增強加拿大的競爭優勢及全球領導地位”，同時，“強大的國家（礦產）品牌和全球領導力能夠促進加拿大在國內外的利益…… 并弘揚加拿大的價值觀。”⑥該計劃雖是一個框架，但具有前瞻性，標志著加拿大將礦產和金屬作為戰略性資源，確定未來將通過鼓勵礦產和金屬行業發展來支撐經濟增長和國家安全的戰略取向。

在《礦產和金屬計劃》的基礎上，２０２１ 年３月，加拿大政府首次公布《關鍵礦產清單》，確定了３１ 種礦產為關鍵礦產，認為這些關鍵礦產對加拿大及其盟國的經濟繁榮與國家安全至關重要。《關鍵礦產清單》表面上是明確加拿大關鍵礦產的范圍，實質上是劃定了加拿大未來礦業政策和投資的重點領域。

２０２２ 年１１ 月，加拿大發布《印太戰略》（Ｃａｎａｄａｓ Ｉｎｄｏ－Ｐａｃｉｆｉｃ Ｓｔｒａｔｅｇｙ），明確提出加拿大要成為印太地區關鍵礦產的“可靠供應國”。同時，作為地緣政治色彩極濃的戰略，《印太戰略》顯示出加拿大將在關鍵礦產領域區別對待域內國家。該戰略指出，在面對中國時要對《加拿大投資法》（Ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ Ｃａｎａｄａ Ａｃｔ） 進行審查、更新并增加新的條款以保護本國國家利益，當來自外國國有企業和其他外國實體的投資威脅到本國國家安全（包括關鍵礦產供應鏈安全）時會果斷采取行動；面對日、韓時，要利用日、韓兩國需求增加所帶來的新機遇，增強本國關鍵礦產生產，使加拿大成為“負責任和可靠的合作伙伴”。①

近幾年，美、英、歐、澳等發達經濟體都已將關鍵礦產提升至國家戰略高度，加拿大也不例外。２０２２ 年１２ 月，加拿大發布《關鍵礦產戰略》，這是加拿大歷史上第一份關鍵礦產戰略，設定了五個核心目標：支持經濟增長、競爭力和創造就業；促進氣候行動和環境保護；增強與原住民的協商和解；培養多樣化、包容性的員工隊伍和社區；加強全球安全及與盟國的伙伴關系。為實現上述目標，加拿大《２０２２ 年國家預算》（Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｂｕｄｇｅｔ ｏｆ ２０２２）承諾投入３８ 億加元，②用于支持采礦業的研發、新的關鍵礦產項目開發以及新的基礎設施建設等。當前，加拿大正在加緊落實《關鍵礦產戰略》，不斷推出新舉措如聯邦財政與金融激勵政策等。③

１．２ 涉及關鍵礦產的外資審查政策

２００９ 年以來，根據《加拿大投資法》，外國人對加拿大企業控制權的收購應進行申報或審查，具體要求取決于交易結構以及所收購加拿大企業的價值和性質。《加拿大投資法》針對外資規定了兩類審查：一是凈利益審查。除少數例外情況外，聯邦政府必須確信被審查交易“能給加拿大帶來凈利益”，才能予以批準。二是國家安全審查。如果加拿大有合理理由認為外國投資者對加拿大企業的投資會損害國家安全，則無論投資的結構或價值如何，都必須接受國家安全審查。

近年來，加拿大開始強調“有些赴加投資是出于非商業需求，與加拿大利益背道而馳，會損害加拿大的國家安全”。為了應對這種潛在風險，加拿大開始強化外國投資審查制度。加拿大的外資審查政策改革，仍然是基于《加拿大投資法》對外資審查制度的基本框架，改革重點是加強針對外國國企赴加投資的國家安全審查。外國國有企業是加拿大關鍵礦產行業的重要資金來源。從２００３ 年到２０２１ 年，亞太地區對加拿大關鍵礦產的所有外國直接投資（ＦＤＩ）中，國有企業幾乎占了四分之一，共計４７ 億加元，其中，大部分投資來自中國國有企業（４３ 億加元），其余投資來自日、韓兩國國有企業。

２０２１ 年３ 月，加拿大政府出臺《關于投資的國家安全審查指南》（Ｇｕｉｄｅｌｉｎｅｓ ｏｎ ｔｈｅ ＮａｔｉｏｎａｌＳｅｃｕｒｉｔｙ Ｒｅｖｉｅｗ ｏｆ Ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔｓ）。⑤ 對關鍵礦產而言，該指南的重點有二：其一，將關鍵礦產部門納入國家安全審查程序中需加強審查的部門之列。其二，該指南針對國有企業明確表態：“一些國有企業對加拿大的投資可能是出于非商業目的，這可能會損害加拿大的國家安全。”自此，針對外國國有企業或“與外國政府關系密切或受外國政府指導的私人投資者”的所有投資，加拿大政府將加強審查。加拿大著名智庫亞太基金會（Ａｓｉａ Ｐａｃｉｆｉｃ Ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ ｏｆ Ｃａｎａｄａ）對本國政府的國企關切做出解釋：“國有企業可能具有政治動機，因此可能會破壞東道國的國家安全。這些國有企業可能會尋求獲取技術以支持本國產業政策，或獲取國外自然資源以滿足國內需求。當潛在投資來自與東道國存在競爭關系的國家的國有企業時，東道國對國家安全的擔憂就尤為突出。”

２０２２ 年１０ 月，加拿大發布政策聲明，進一步闡明《加拿大投資法》如何適用于外國國有企業對加拿大實體和關鍵礦產行業的投資。② 加拿大強調，必須接受國家安全審查的外國投資類型，除了包括外國國有企業之外，還包括與外國政府（尤其是非友好政府）關系密切、或受其影響或可能被迫遵從其法外指示的私人投資者。加拿大認為，外國國有企業或受外國政府影響的私人投資者存在“固有風險”，此類投資者對加拿大關鍵礦產部門的投資或擬議投資，都有合理理由認為其會損害加拿大的國家安全。上述政策闡釋實質上是擴大了國有企業的認定范圍，這意味著，外國企業參與任何涉及加拿大關鍵礦產的投資，都將自動受到國家安全審查。在上述政策闡釋之后，加拿大創新、科學和經濟發展部（Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ， Ｓｃｉｅｎｃｅ ａｎｄ ＥｃｏｎｏｍｉｃＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｃａｎａｄａ ） 部長與自然資源部（Ｎａｔｕｒａｌ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ Ｃａｎａｄａ）部長旋即發布共同聲明，強調“如果外國國有企業參與此類（關鍵礦產）交易，無論交易價值如何，加拿大都有合理理由認為該投資可能損害加拿大的國家安全。”“只有在特殊情況下，外國國有企業在加拿大關鍵礦產領域的交易才會被批準。”

隨后，加拿大啟動修訂《加拿大投資法》的工作，于２０２２ 年１２ 月提出《投資國家安全審查現代化法案》（Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ Ｒｅｖｉｅｗ ｏｆ Ｉｎｖｅｓｔ?ｍｅｎｔｓ Ｍｏｄｅｒｎｉｚａｔｉｏｎ Ａｃｔ），該法案已于２０２４ 年３月獲得最終批準，部分條款已于２０２４ 年９ 月３日生效，部分條款將于晚些時候生效。④ 該法案針對規定行業的投資交易實行強制性交割前申報制度，且這一要求同時適用于規定行業的直接投資和間接投資。該舉措使得加拿大進一步與美、英做法趨同。

總之，加拿大通過外資審查政策改革，加強了聯邦政府對關鍵礦產的管轄權。更重要的是，加拿大以國家安全為由強化對外國投資的審查，實質上是一種隱性的投資限制，使投資審查機制成為篩選、限制乃至禁止特定外國投資的政策工具，將對關鍵礦產領域投資產生重要影響，進而影響國際礦產市場配置資源的效率。

二、加拿大關鍵礦產對外策略呈“西熱東冷”態勢

在關鍵礦產領域，加拿大有清晰的目標定位。對于加拿大整體發展而言，《關鍵礦產戰略》與加拿大聯邦政府的總體戰略目標保持一致，要確保加拿大的全球競爭力；在國際礦產市場上，加拿大要成為關鍵礦產及產品的安全、可靠供應商；對于全球礦產治理而言，加拿大要成為負責任、包容性和可持續的關鍵礦產生產的領導者。⑤ 為實現上述目標，加拿大強調價值觀認同，強化與“志同道合國家”的合作，⑥共同建立更具韌性的供應鏈。

２．１ 全方位增強與“志同道合國家”的合作

加拿大作為關鍵礦產資源國、生產國，積極開展礦產外交，通過國家間高級別交流簽署雙邊合作協議或備忘錄，廣泛與資源國、生產國、消費國協調政策，建立長期穩定的關鍵礦產合作關系。自２０２０ 年以來，加拿大已與美、日、歐等簽訂了多個雙邊關鍵礦產合作協議或備忘錄，緊緊圍繞增強本國生產能力為重點，推進聯合研發，鼓勵新投資，提高環境、社會和治理（ＥＳＧ）標準，建立更具韌性的全球關鍵礦產供應鏈。

（ １）加大技術研發力度，提高關鍵礦產開發、加工與利用效率。技術進步是保障關鍵礦產供應安全的根本路徑。與煤炭、鐵礦石等大宗礦產相比，關鍵礦產資源（銦、鎵、鍺等）通常具有更為特殊的成礦地質條件，①迫切需要先進技術來提高關鍵礦產資源的探測、開采與加工效率。鑒于此，加拿大積極設立科技研發計劃，推動加拿大采礦項目開發及價值鏈升級。如加拿大設立“關鍵礦產研究、開發和示范計劃”（ Ｃｒｉｔｉｃａｌ Ｍｉｎｅｒａｌｓ Ｒｅｓｅａｒｃｈ， Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄＤｅｍｏｎｓｔｒａｔｉｏｎ Ｐｒｏｇｒａｍ），并為其提供１．９２１ 億加元的聯邦資金，用于支持關鍵礦產行業加工技術創新。② 此外，加拿大積極推動國際研發合作，設立的部分聯邦研發資助項目向國內外開放，凡符合條件的國內外機構均可申請。如加拿大地質調查局設立“靶區地球科學計劃”（Ｔａｒｇｅｔｅｄ Ｇｅｏｓｃｉｅｎｃｅ Ｉｎｉｔｉａｔｉｖｅ），主要用于開發地質知識、數據、前沿工具、創新技術和礦產潛力預測模型等，重點是對關鍵礦產資源進行勘探研究，并為綠色關鍵礦產勘探提供先進分析方法，加拿大國內外的相關機構均有資格申請該研究資助。③ 此外，為提高礦產勘探效率，加拿大與盟友合作推動技術創新。比如，《美加關鍵礦產聯合行動計劃》鼓勵雙方政府、產業界合作創新技術、共享信息；“加歐原材料戰略伙伴關系”鼓勵兩國開展科學、技術和創新合作；《加英關于關鍵礦產合作意向的聯合聲明》促進產業界、學術界和政府間的合作研發，等等。

（２）提供財政與外交支持，增加關鍵礦產領域的私人投資。加拿大積極參與美國于２０２２年６ 月牽頭成立的“礦產安全伙伴關系”，該倡議重點關注與清潔能源技術最相關的礦物和金屬供應鏈。④ 國內學者從地緣政治角度，將“礦產安全伙伴關系”稱為“金屬北約”，認為該倡議意圖在關鍵礦產上與中國“硬脫鉤”。⑤ 不可否認，地緣政治維度是理解“礦產安全伙伴關系”的重要一環，但是，也不應忽視該倡議的經濟意義。“礦產安全伙伴關系”鼓勵政府與產業界通力合作，為關鍵礦產供應鏈上的戰略項目提供有“針對性的財政資源和外交支持”，如聯合貸款擔保等，擴大私營部門投資，最終促進供應來源多元化、實現關鍵礦產的穩定供應。當前，“礦產安全伙伴關系”正積極推進２３ 個礦產項目，其中，１６ 個項目涉及上游采礦和礦物提取，７個項目涉及中游加工，７ 個項目涉及下游再循環和回收；所涉關鍵礦產包括鈷、銅、鎵、鍺、石墨、鋰、錳、鎳和稀土；按地區劃分，美洲６ 個項目，歐洲５ 個項目，非洲１３ 個項目，亞太地區３ 個項目。⑥ 此外，七國集團（Ｇ７）正在積極行動，加強關鍵礦產領域的國際共同投資。七國集團在《關鍵礦產安全五點計劃》（Ｆｉｖｅ－Ｐｏｉｎｔ Ｐｌａｎ ｆｏｒＣｒｉｔｉｃａｌ Ｍｉｎｅｒａｌ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ）中表示，要“探索合作支持收購關鍵礦產的途徑”，為“礦產安全伙伴關系”等倡議提供財政支持，推動“志同道合國家”在采礦、加工和提煉項目上開展合作。目前，七國集團已準備了１３０ 億美元的財政支持，可用于集團成員的國內外項目。

（３）加拿大秉持西方“綠色民主價值觀”，著力推動在關鍵礦產領域落實環境、人權等理念，支持在關鍵礦產方面采取集體行動，尋求形成綠色規范、勞工標準與技術標準。其中，為提高關鍵礦產供應鏈的透明度，加拿大倡導在可追溯性技術方面開展國際合作，防止來自沖突地區、童工作業及環境破壞作業的產品進入關鍵礦產供應鏈。② 在國內，加拿大為專門從事可追溯性技術的公司提供資金。２０２３ 年１２ 月加拿大設立“關鍵礦產可追溯性項目” （ＣｒｉｔｉｃａｌＭｉｎｅｒａｌｓ Ｔｒａｃｅａｂｉｌｉｔｙ Ｐｒｏｊｅｃｔ），擬在三年內提供６７．５ 萬加元的贈款，用于資助關鍵礦產供應鏈上私營部門處于商業階段的可追溯性試點項目，每個項目的最高資助額為１０ 萬加元。③ 在國際上２０２２ 年１２ 月，加拿大牽頭與澳、法、德、日、英、美共同成立了“可持續關鍵礦產聯盟”（Ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ Ｃｒｉｔｉｃａｌ Ｍｉｎｅｒａｌｓ Ａｌｌｉａｎｃｅ），目的是推動全球采用環境可持續、社會包容性和負責任的采礦、加工和回收做法以及建設負責任的關鍵礦產供應鏈。此外，２０２３ 年，七國集團發布公報強調，“強有力的環境、社會和治理（ＥＳＧ）標準對于建立負責任的、韌性的關鍵礦產供應鏈，確保當地社區的利益，促進創新和提高競爭力，尊重人的尊嚴和人權，同時最大限度地減少環境足跡至關重要。”

綜上所述，加拿大與發達國家盟友積極開展合作，加強國家立法與政策交流，相互學習在關鍵礦產方面的經驗，共同探討應對突發狀況（如供應中斷或價格暴漲等）的有效方式。對加拿大來說，這有助于在盟友間樹立可靠供應商形象，確保本國關鍵礦產資源開發及貿易進展順利；對全球關鍵礦產供應鏈來說，發達國家在關鍵礦產供應鏈上資源整合力度不斷加深，可助推在貿易投資、技術研發、基礎設施等領域達成共識，對全球關鍵礦產乃至全球地緣政治格局產生深遠影響。

２．２ 對中國立場：謹慎克制但日益強硬

加拿大以國家安全為由對外國投資交易的審查不斷強化。２０２１—２０２２ 財年，⑤加拿大投資交易備案數量創新高，達到１ ２５５ 件。⑥ 自２００９年通過修訂《加拿大投資法》建立國家安全審查制度以來已進行了５２ 次國家安全審查，其中近一半發生在２０２１—２０２２ 兩年。⑦

（１）加拿大對華政策謹慎但趨強硬。如前文所述，２０２１ 年３ 月加拿大出臺《關于投資的國家安全審查指南》，標志著該國對外國國有企業在本國關鍵礦產領域投資的監管發生了重要變化。自此以后，加拿大政府對待中資的態度在猶疑中呈逐漸收緊態勢。

２０２１ 年１０ 月，中國紫金礦業公司擬以９．６億加元收購總部位于多倫多的新鋰公司（ＮｅｏＬｉｔｈｉｕｍ Ｃｏｒｐ．），該公司在阿根廷擁有鋰礦項目。根據《加拿大投資法》的規定，如果有合理理由認為一項投資可能“損害國家安全”，創新、科學和經濟發展部部長可以阻止該投資。在對交易進行深入審查后，加拿大創新、科學和經濟發展部部長于２０２２ 年１ 月宣布允許該交易進行，無需進一步審查。① 然而，小特魯多政府批準交易的決定招致加拿大媒體和議會的批評與抵制，兩者都對中國紫金礦業公司的國有企業身份以及北美關鍵礦產供應表示擔憂。然而，面對上述擔憂與質疑，創新、科學和經濟發展部部長仍為其批準交易的決定進行辯護，稱中國紫金礦業公司通過新鋰公司收購的資產位于阿根廷，對“北美供應鏈不具有戰略價值”。對該投資交易的兩次表態顯示出，小特魯多政府在對華政策方面仍然十分謹慎。

在上述背景下，加拿大眾議院（Ｈｏｕｓｅ ｏｆＣｏｍｍｏｎｓ） 工業與技術常務委員會（ ＳｔａｎｄｉｎｇＣｏｍｍｉｔｔｅｅ ｏｎ Ｉｎｄｕｓｔｒｙ ａｎｄ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ）于２０２２ 年３ 月發布《新鋰收購報告》（Ｎｅｏ Ｌｉｔｈｉｕｍ Ａｃｑｕｉｓｉ?ｔｉｏｎ），指出新鋰公司的收購交易缺乏安全審查，并就改進國家安全審查程序提出若干建議，如：聯邦政府建立透明的外國直接投資（ＦＤＩ）審查程序，對來自專制政權的國有企業的所有外國直接投資進行嚴格審查，尤其是在關鍵礦產等優先領域，建議聯邦政府制定全面的關鍵礦產戰略。② 這份議會報告的出臺，表明加拿大政策制定者對中國國有企業在本國關鍵礦產領域的投資深感不安，這實際上反映了該國所處地緣政治環境變化及由此導致的國家安全關切增強。

迫于國內反對派的壓力，２０２２ 年１０ 月，小特魯多政府進一步公開闡釋對外資進行國家安全審查的政策。加拿大政府表示將嚴格審查外國國企及與外國政府有關聯的私企對加拿大關鍵礦產領域實體和資產（包括國內和海外資產）的投資，只有在特殊情況下，才會批準上述投資者收購加拿大關鍵礦產企業的申請。該政策闡釋發布后不久，２０２２ 年１１ 月，加拿大政府就下令要求三家中資鋰礦企業剝離在加資產。此后，中資礦產企業對加拿大礦產行業的投資交易不斷受阻。無論是政策闡釋還是撤資命令，都傳遞出拒絕中資的明確信號，這實際上標志著小特魯多政府拒絕中國投資加拿大關鍵礦產領域的態度明朗化。

（２）美加對華立場存在微妙差異。相較于美國大肆渲染“中國威脅”，加拿大對華態度仍顯得謹慎克制。美加分歧之一是關于關鍵礦產威脅的來源。中國在全球關鍵礦產供應鏈的中游產業如精煉、加工、制造階段處于優勢地位。③對此，美國在其關鍵礦產戰略中直接把中國定位成“風險”或“威脅”，與此不同，加拿大在《關鍵礦產戰略》中并沒有提及中國，而是把“非市場行為”建構為經濟威脅。

目前美國幾乎進口所有的關鍵礦產，而中美之間地緣政治競爭的烈度以及能源轉型的緊迫性，促使美國不斷渲染關鍵礦產來源于中國的“風險”。２０２０ 年，特朗普政府公開宣稱，“美國嚴重依賴關鍵礦產進口。如果中國或俄羅斯較長時期停止對美國及其盟國的出口———如中國在２０１０ 年的稀土禁運，這種長期供應中斷可能會對美國和其他國家的關鍵礦產供應鏈造成重大沖擊。”④２０２４ 年，拜登政府再次強調“關鍵礦產開采和精煉能力集中在中國，使我們的供應鏈變得脆弱，我們的國家安全和清潔能源目標面臨風險。”⑤這些表態顯示出，美國不僅擔心中國占據全球關鍵礦產供應鏈的主導地位，更擔心“中國利用這一地位作為籌碼威脅自己”。①顯然，美國已將關鍵礦產視為大國競爭的對外政策工具。

與美國政府清晰直白的對華表述不同，加拿大政府在官方文件中盡量避免像美國一樣的反華言論。加拿大《關鍵礦產戰略》警告依賴非“志同道合國家”會帶來嚴重后果，依賴非市場經濟是一項重大全球挑戰。在加拿大看來，非市場經濟體會采取“掠奪性行動”，即非市場經濟體采取咄咄逼人的舉措鞏固其對關鍵礦產市場的控制并實現外交政策目標。② 上述“非市場國家”表述雖未直接言明目標國，但事實上，包括加拿大在內的西方發達國家認定中國是“非市場國家”，曾多次公開拒絕承認中國的市場經濟地位。拜登政府公開宣稱，“中國雖已加入世貿組織２２ 年之久，但仍奉行國家主導的非市場經濟和貿易模式，與世貿組織的準則和原則背道而馳”。③ ２０２３ 年６ 月，加拿大與澳、日、新、英、美共同發表《反對與貿易有關的經濟脅迫和非市場政策與做法的聯合宣言》（ ＪｏｉｎｔＤｅｃｌａｒａｔｉｏｎ Ａｇａｉｎｓｔ Ｔｒａｄｅ Ｒｅｌａｔｅｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｃｏｅｒ?ｃｉｏｎ ａｎｄ Ｎｏｎ－Ｍａｒｋｅｔ Ｐｏｌｉｃｉｅｓ ａｎｄ Ｐｒａｃｔｉｃｅｓ），明確非市場政策與做法所涉及的具體內容，指責非市場政策與做法被用作經濟脅迫的工具。④２０２４ 年５ 月，七國集團財長和央行行長會議發表公報，繼續指責中國“采取非市場政策和做法損害他國利益”。

但是，加拿大在國內政策辯論中毫不避諱對中國的批判，特別擔憂關鍵礦產會被中國用作“政治籌碼”，因而要求小特魯多政府對華采取強硬立場。如２０２１ 年３ 月， 皇家路大學（Ｒｏｙａｌ Ｒｏａｄｓ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ）教授杰弗里·庫恰爾斯基（Ｊｅｆｆｒｅｙ Ｂ． Ｋｕｃｈａｒｓｋｉ）在眾議院自然資源常設委員會作證時公開指出，中國利用市場力量作為對外政策工具會給加拿大帶來“風險”，“中國過去曾利用其對稀土的壟斷地位，作為對分歧國家施加政治影響的手段，如２０１０ 年中國切斷對日稀土供應來回應兩國的釣魚島領土爭端”。

美加分歧之二在于涉華規則的適用范圍。在涉及關鍵礦產的政策實施過程中，美國希望建立嚴苛標準，防止資金流向中國企業；然而，加拿大更看重短期經濟利益，主張放寬政策執行尺度。例如，《美墨加協定》（Ｕｎｉｔｅｄ Ｓｔａｔｅｓ－Ｍｅｘｉｃｏ－Ｃａｎａｄａ Ａｇｒｅｅｍｅｎｔ， ＵＳＭＣＡ）對三國間免稅汽車貿易（也涉及關鍵礦產）規定了“北美含量要求”，即“原產地規則”。美國主張采用嚴苛的方法來計算北美含量，以便杜絕第三方（特別是中國）利用加、墨兩國作為跳板進入北美市場。對此，加拿大提出質疑，認為應采用更靈活的解釋，在滿足“北美含量要求”的同時，也能夠保護北美汽車制造商免受該規定的沖擊。加拿大的主張雖然立足于本國企業，但是，客觀上能夠降低該規定對中國企業的消極影響，有利于維護中國對外經濟交往空間。

（３）加拿大正在為其對華立場付出代價。投資限制是一國關鍵礦產領域應對競爭的重要政策工具，但它也是“雙刃劍”，在限制目標國投資的同時本國也不得不付出一定代價。

首先，加拿大國內各界對投資限制政策存在爭議，部分力量對聯邦政府將經濟問題政治化表示不滿。以ＳＲＧ 礦業公司（ＳＲＧ Ｍｉｎｉｎｇ Ｉｎｃ．）為例，２０２３ 年１２ 月，總部位于蒙特利爾的ＳＲＧ 礦業公司擬以１ ６９０ 萬加元將１９．４％的股份出售給中國的碳一新能源集團。對此，加拿大眾議院議員舒瓦羅伊·馬宗達（Ｓｈｕｖａｌｏｙ Ｍａ?ｊｕｍｄａｒ）公開指責：“北京（中國政府）支持的企業對加拿大資產和資源的掠奪達到了有史以來的最高點。”①不出所料，２０２４ 年３ 月，石墨礦業公司ＳＲＧ 宣布取消與中國碳一新能源集團的投資交易。② 這一結果顯然與加拿大外國投資政策的調整分不開。對此，加拿大對外政策領域的著名智庫國際政策研究中心（Ｃｅｎｔｅｒ ｆｏｒ Ｉｎｔｅｒ?ｎａｔｉｏｎａｌ Ｐｏｌｉｃｙ Ｓｔｕｄｉｅｓ）專家撰文，抱怨加拿大政府在阻止中國企業赴加礦業投資方面走得太過。他認為，加拿大擔心中國會控制關鍵礦產的供應。實際上，就此次交易而言，若交易成功，中國企業只能獲得五分之一的ＳＲＧ 股權，這一股權份額不足以令碳一新能源集團能單方面決定將石墨送往中國。對加拿大而言，更好的方法是批準ＳＲＧ 礦業公司與碳一新能源集團的交易，同時跟蹤相關業務并加強監管。③

其次，投資限制會縮小加拿大企業融資的可選范圍，有可能阻礙該國在關鍵礦產領域發揮影響力。加拿大政府將依賴中國企業生產關鍵礦產及產品視為“風險”，強化國家安全審查制度，這樣做的后果也會影響加拿大自身利益。一方面，加拿大關鍵礦產行業擴張急需資金支持。但是，關鍵礦產領域的企業，特別是小型礦業公司，因受到外資國家安全審查機制限制而拒絕中資，會影響它們籌集資金的能力。另一方面，中國在關鍵礦產領域具有優勢，既可提供專業技術，資金成本又較低，從投資效率上講是一個不錯的選擇。然而，加拿大強調要“吸引與我們利益和價值觀相同的合作伙伴進行外國直接投資”，導致加拿大企業不得不在中國之外尋找合作伙伴，有可能會付出更高成本，最終降低加企對關鍵礦產項目的影響力，這對加拿大關鍵礦產供應鏈安全及國家安全并無益處。

中資企業在加拿大的遭遇揭示出大國競爭已延伸至關鍵礦產領域，作為全球主要關鍵礦產供應國，中國正式被加拿大視為“有風險的、不可靠的”供應國，此舉對加拿大產生的影響正日漸顯露出來。可見投資限制是一把“雙刃劍”。在關鍵礦產領域，如何平衡經濟效率與國家安全利益、平衡大國博弈壓力與本國對外政策獨立性，是對加拿大對外關系的嚴峻考驗。

三、加拿大關鍵礦產對外策略的內生動力

美國不斷將大國競爭邏輯應用于各個政策領域，試圖通過密集互動改變盟伴在相關議題上的認知及立場，最終實現促使其盟伴全面深度參與大國博弈。作為美國最緊密的盟友之一，加拿大的對外政策難以擺脫美國的影響。在關鍵礦產領域，從加拿大角度來看，亦有主動“美國化”其立場的內在動機。從全球來看，加拿大是一個主要的能源和關鍵資源生產國。對能源和資源的依賴仍是加拿大政治經濟的一個決定性特征，并繼續塑造加拿大在國際體系中的作用。

在當前能源轉型、數字轉型與大國博弈背景下，加拿大在關鍵礦產領域不得不面臨復雜挑戰和風險，因而產生新的戰略需求，主要包括：第一，加拿大作為礦產資源大國，需要在新形勢下確定關鍵礦產戰略，進一步鞏固“中等強國”地位；第二，加拿大需要適應大國競爭帶來的國際格局變化，在西方價值理念與規范基礎上調整關鍵礦產政策，進一步鞏固美加同盟關系；第三，關鍵礦產領域亟需落實可持續理念，加拿大需要在全球改善礦產治理過程中展現本國優勢、發揮獨特作用。

３．１ 國家經濟發展訴求成為重要驅動因素

關鍵礦產在加拿大經濟中占據重要地位。２０２１ 年，礦產部門為加拿大名義ＧＤＰ 總量貢獻了１ ２５０ 億加元，占加拿大名義ＧＤＰ 總量的５％。同年，礦產出口總額１ ２７０ 億加元，占加拿大出口總額的２２％。礦產出口的主要目的地是：美國（６９０ 億加元，占比５４％）、英國（１２０ 億加元， 占比１０％）、和中國（９０ 億加元， 占比７％）。① 當前，關鍵礦產已被加拿大視為“世代機遇”，即面對關鍵礦產需求不斷增長的全球趨勢，加拿大可憑借本國資源稟賦與工業能力，進一步擴張關鍵礦產部門，提高本國在全球關鍵礦產供應鏈中的份額與影響力。

第一，資源優勢。國家資源稟賦決定了一國在關鍵礦產領域參與國際分工的情況。加拿大礦產資源豐富，成為全球關鍵礦產的主要生產國和出口國，如鋁產量在全球排名第三，鈷產量排名第四，鎳產量排名第五。② 第二，技術優勢。與大多數資源國不同，加拿大擁有開發關鍵礦產項目所必需的專業知識、技術與能力。加拿大擁有先進地球科學，可為關鍵礦產項目開發提供地質和工程知識。例如，美國地質調查局（Ｕ．Ｓ． Ｇｅｏｌｏｇｉｃａｌ Ｓｕｒｖｅｙ， ＵＳＧＳ）收集地球物理、地質和地形數據都需要參考加拿大在地球科學數據方面的工作。③ 加拿大擁有高端應用技術，能夠解決復雜的采礦和加工挑戰，獲得更高的技術經濟回報。加拿大具有先進的開發、開采方法和設備，能夠大大提高開采的安全性和經濟性，從而降低開發成本和環境影響。第三，礦業營商環境優勢。加拿大擁有業內最優秀的勘探公司，且礦業資本市場十分發達。全球多達７５％的礦業公司總部或上市公司位于加拿大。④ ２０２０ 年，加拿大上市公司擁有的采礦和勘探資產總額達到２ ７３０ 億加元，其中約三分之二（１ ８８０ 億加元）位于國外。多倫多證券交易所（Ｔｏｒｏｎｔｏ Ｓｔｏｃｋ Ｅｘｃｈａｎｇｅ， ＴＳＸ）和多倫多證券交易所創業板（ＴＳＸ Ｖｅｎｔｕｒｅ Ｅｘｃｈａｎｇｅ， ＴＳＸＶ）是世界第一大采礦和勘探上市企業交易場所。２０２１ 年，全球采礦業３４％的股權資本（１００ 億加元）都在此交易所籌集。⑤

關鍵礦產與先進技術產業的發展具有高度關聯性。關鍵礦產可用于多種先進技術產業：清潔能源技術（如電動汽車電池、風力渦輪機、光伏太陽能電池板和核能）、電子工業（如計算機芯片），以及其他尖端領域（如醫藥、航空航天和國防）等。加拿大希望利用上述礦產實力，拓展關鍵礦產涉及的相關產業即延伸供應鏈，在多個領域開發具有競爭力的供應鏈和增值產品，減少本國在高附加值產品和尖端技術方面對外國供應的依賴，以便增加就業崗位，鞏固本國經濟發展。加拿大已經認識到關鍵礦產能夠支撐本國先進產業發展。早在２０２１ 年，加拿大產業界就建議聯邦政府，除了發展國內關鍵礦物生產能力外，還應將關鍵礦物轉化為高附加值產品，升級本國在全球價值鏈中的地位。⑥ 之后，加拿大政府在《關鍵礦產戰略》中明確表態，要鼓勵在關鍵礦產價值鏈的上游和下游建立新的鏈接與聯系，促使加拿大建立一個強大的關鍵礦產生態系統，同時支持領先的數字技術、清潔技術和先進制造業。為此，《關鍵礦產戰略》明確列出六種關鍵礦產作為優先領域，包括：鋰、石墨、鎳、鈷、銅和稀土，以支撐先進技術產業如先進制造業、清潔技術和零排放車輛等領域的長期發展。①

３．２ 強化美加同盟帶來的經濟與地緣政治收益

加拿大認為關鍵礦產是可以助益本國經濟繁榮和國家安全的“戰略資產”。這意味著，加拿大已把關鍵礦產視為增強經濟實力、提高國際地位的關鍵變量。加拿大緊隨美國調整關鍵礦產政策，正是因為變現其“戰略資產”可為本國帶來經濟和地緣政治收益。

（１）經濟利益。美加兩國增強關鍵礦產合作是“雙贏”之舉，在增強美國供應安全的同時，亦助益加拿大經濟繁榮。當前，加拿大已經是美國關鍵礦產的重要來源，美國占加拿大礦產出口總額的一半以上。美國認為，在獲取外國關鍵礦產方面將面臨日益激烈的競爭，希望通過增加與盟伴的貿易來降低本國關鍵礦產供應鏈中斷的風險。② 考慮到美加之間貿易歷史悠久、物流鏈成熟、地理上臨近等優越條件，加拿大也愿意進一步擴大美加雙邊礦產貿易。

更重要的是，通過與盟友合作，加拿大可借力盟友拓展資金來源。加拿大礦產資源雖然豐富，但需要大量海外資金支撐本國礦產開發與加工。進入２１ 世紀后，亞太地區經濟體成為加拿大關鍵礦產行業的重要投資者。從２００３ 年到２０２１ 年，亞太企業在加拿大關鍵礦產領域投資了２０６ 億加元，占同期外來直接投資（ＦＤＩ）總額的９％。２０２１ 年，亞太地區對加拿大關鍵礦產的投資更是創歷史新高，占２００３ 年至２０２１ 年間亞太地區對關鍵礦產投資總額的４５％。從國別來講，加拿大關鍵礦產部門最大的投資者來自澳大利亞、中國和日本的企業。從２００３ 年到２０２１ 年，澳大利亞企業投資了１５４ 億加元（占比７４％），中國企業投資了４４ 億加元（占比２１％），日本企業投資了５．６５ 億加元（占比３％）。③

未來加拿大仍需要大量國外資金支撐本國關鍵礦產項目開發，但加拿大對外國資金的來源顯示出清晰偏好，即對盟友資金敞開大門但拒絕中資。加拿大推出《關鍵礦產戰略》，目的之一就是使本國關鍵礦產開發受益于美國等盟友的政策與資金支持。正如小特魯多政府公開強調，“聯邦政府決心與加拿大企業合作，吸引與我們利益和價值觀相同的合作伙伴進行外國直接投資。④ 加拿大頂級智庫國際治理創新中心高級研究員、加拿大國家安全咨詢委員會前成員韋斯利·沃克（Ｗｅｓｌｅｙ Ｗａｒｋ）表述更為直白，表示“加拿大政策制定者越來越傾向吸引美國及盟友在關鍵礦產領域的投資，但希望將中國拒之門外”。⑤

以美國為例，近幾年，美國《國防生產法》（Ｄｅｆｅｎｓｅ Ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ Ａｃｔ）和《通脹削減法》（Ｉｎ?ｆｌａｔｉｏｎ Ｒｅｄｕｃｔｉｏｎ Ａｃｔ）相關規定為加拿大提供了超過３ 億美元贈款的機會。⑥ ２０２４ 年５ 月，美、加兩國首次共同投資于兩家加拿大礦產公司———位于西北地區的財富礦業有限公司（Ｆｏｒ?ｔｕｎｅ Ｍｉｎｅｒａｌｓ Ｌｉｍｉｔｅｄ）和位于魁北克省的洛米科金屬公司（Ｌｏｍｉｋｏ Ｍｅｔａｌｓ Ｉｎｃ．），以加速這兩家企業關鍵礦產項目的推進。① 這一共同投資無疑是美加在關鍵礦產領域密切合作的又一個里程碑。隨著各項關鍵礦產政策的加緊落實，加拿大將進一步受益于美國等盟友的資金支持。

（２）地緣政治利益。當前，關鍵礦產已與巨大的經濟、政治與安全利益相聯系，成為全球性政治經濟議題，未來在全球議程中的優先地位還將進一步提升。積極加入美國陣營，可為加拿大提供擴大其在特定地區乃至全球影響力的機會。

俄羅斯在某些關鍵礦產如鈾、鈦和鎳等方面極具資源與加工優勢，而中國也在提煉、加工某些關鍵礦產方面占據全球主導地位。美國聚焦經濟安全、“去風險”，試圖在關鍵礦產供應鏈上“去俄羅斯化”“去中國化”，這不僅需要通過產業政策來支持國內加快勘探與生產活動，更需要在國際上建立依靠所謂“更穩定、更可靠合作伙伴的供應鏈”。于是，美國率先出臺關鍵礦產政策，并且憑借自身建立國際伙伴關系的能力積極開展礦產外交，主要包括：①新建關鍵礦產機制。美國牽頭成立的“礦產安全伙伴關系”鼓勵公私合作、增加私營部門投資。②在新建“印太經濟框架”（ＩＰＥＦ）機制下加強關鍵礦產合作，增強關鍵礦產供應鏈的透明度、安全性和可持續性。③倡導在七國集團（Ｇ７）和國際可再生能源機構（Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｒｅｎｅｗａｂｌｅ ＥｎｅｒｇｙＡｇｅｎｃｙ， ＩＲＥＮＡ）等現有主要國際機制中納入關鍵礦產議題。

加拿大不僅積極參與美國主導的上述關鍵礦產機制，還提供大量財政與外交資源配合美國的地緣政治行動，以期鞏固美加聯盟關系。比如，鈾是關鍵礦產之一，而俄羅斯在鈾與核能供應鏈的實力不可小覷。俄烏沖突發生后，美國與俄羅斯在安全、金融、經貿、能源等眾多領域展開激烈博弈。在此背景下，在鈾與核能領域，拜登非常重視將美國先進核能技術推廣到中東歐國家，不斷利用核能工具增強其在對俄博弈中的影響力。② 美國率先與羅馬尼亞合作建設核電，而加拿大作為美國的重要盟友，積極通過合作融資與美國共同支持在羅馬尼亞部署民用核能。２０２３ 年１２ 月，在《聯合國氣候變化框架公約》第２８ 屆締約方大會（ＣＯＰ２８）期間，加拿大與美國、法國、日本和英國共同宣布未來三年動員４２ 億美元，用于政府主導的核濃縮與核轉化能力投資，以期“建立一個不受俄羅斯影響、有韌性的核供應鏈”。③

隨著關鍵礦產在全球政治經濟議程中重要性提升，預計未來會有更多國際機制討論關鍵礦產議題，在全球礦產治理中發揮更大作用。當前， 西方智庫不斷倡導“ 四方安全對話”（ＱＵＡＤ ）、“ 澳英美三邊安全伙伴關系”（ＡＵＫＵＳ）等納入關鍵礦產議題。國內學者多認為，以美國為首的西方國家正在打造“關鍵礦產聯盟”，這是在大國博弈背景下將關鍵礦產資源作為“新戰場”，試圖在關鍵礦產領域與中國“硬脫鉤”。④ 在關鍵礦產領域，創建“小多邊”機制折射出國際政治格局演變背景下大國競爭的實質更趨能力之爭。這些“關鍵礦產聯盟”不斷開展活動，勢必會加強美國和其他成員在經貿、政治、安全、軍事等方面的聯系，強化成員之間的利益交融、增強陣營內部凝聚力，加劇現有的地緣政治經濟博弈，同時，將關鍵礦產領域的經濟政治博弈擴展到安全、價值觀等范疇，最終影響國際體系的權力結構或權力分布。顯然，關鍵礦產領域的競賽將重塑地緣政治格局。① 因此，加拿大加入這些機制，可為本國擴大在特定地區乃至全球的議價能力提供制度性平臺。

此外，上述關鍵礦產聯盟不斷擴張、成員不斷增多，其影響力勢必進一步擴大。如２０２０ 年１１ 月，澳、加兩國被接納為“美歐日原材料三方機制”（ＥＵ－ＵＳ－Ｊａｐａｎ Ｔｒｉｌａｔｅｒａｌ ｏｎ Ｒａｗ Ｍａｔｅｒｉａｌｓ）的成員；七國集團擬將關鍵礦產合作框架擴展為“Ｇ７＋”，將澳大利亞納入其中。② 預計未來，上述“小多邊”機制還將成為國際礦產共識形成與規則制定的重要平臺，由此成為全球礦產治理的重要組成部分。加拿大加入這些機制勢必將日益提升其在關鍵礦產領域的話語權與影響力，增強該國參與全球礦產治理及制定規則的力度。

３．３ 發揮治理優勢彌合全球礦產治理差距

從全球來看，采礦業通常位于偏遠、生態敏感和欠發達地區。從歷史上看，采礦業在發展過程中帶來一系列問題，包括：環境退化、人口流離失所、經濟和社會不平等加劇、武裝沖突、性別暴力、逃稅和腐敗、健康風險增大以及侵犯人權等。③ 當前，清潔能源轉型導致全球對關鍵礦產需求增加。國際能源署（ＩＥＡ）在２０２１ 年《關于關鍵礦產在清潔能源轉型中的作用》報告中指出，清潔能源技術比化石燃料技術需要更多礦物。④ 可以預見，如果對關鍵礦產行業管理不當，勢必會對全球生態系統與社會發展產生重大影響。

此外，關鍵礦產領域面臨越來越多的新挑戰，包括礦產中斷風險、礦產價格波動、礦產投資不足、礦產利用效率不高、礦產相關的環境外部性等問題。特別是關鍵礦產市場極不完善，如關鍵礦產的資源量、政策、價格等信息缺乏透明度，由此導致的價格波動有可能阻礙新投資。這些挑戰迫切要求國際社會采取集體行動，以增強國際治理能力、完善礦產治理機制。聯合國《２０３０ 年可持續發展議程》及“可持續發展目標”（ＳＤＧｓ）是世界各國于２０１５ 年達成的共識，是指導全球實現環境持續、社會包容、經濟發展的全面行動計劃，也為礦產行業將可持續發展目標納入其業務與運營提供了基本框架。

然而，全球礦產治理跟其他領域一樣也面臨發展權力與環境責任、成本與收益分配等集體行動困境，導致全球礦產治理不足，迫切要求主要經濟體主動承擔起推動礦產行業環境與社會治理的全球責任。加拿大是實施可持續發展戰略最積極、最有成效的國家之一，在《蒙特利爾議定書》《生物多樣性公約》等全球環境治理問題上一直發揮著重要作用。加拿大在《關鍵礦產戰略》中表示，要利用其礦產產業在環境、社會和治理（ＥＳＧ）方面的經驗與專長，實施世界上最負責任的法規，以最小的環境足跡開發關鍵礦產，通過支持國內和國外的綠色經濟轉型來促進全球氣候行動。⑤ 這揭示出加拿大擁有引領全球礦產治理的意愿，即通過分享其在可持續采礦實踐方面的專業知識與經驗，幫助全球采礦業進行能力建設，推動全球采礦業改進社會與環境績效。

相較于發展中國家而言，加拿大采礦業的環境績效要高得多。例如，據著名采礦業咨詢機構斯卡恩公司（Ｓｋａｒｎ Ａｓｓｏｃｉａｔｅｓ）估計，加拿大生產鎳所產生的溫室氣體排放量比印度尼西亞低近１０ 倍。⑥ 加拿大采礦業的環境與社會治理，主要是采用行業主導的治理方法，這是一種自愿性環境規制實踐，成效頗佳。加拿大礦業協會于２００４ 年提出“ 邁向可持續采礦”（Ｔｏｗａｒｄｓ Ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ Ｍｉｎｉｎｇ）倡議，其主要目標是使礦業公司以對社會、經濟和環境最負責任的方式滿足社會對礦物、金屬和能源產品的需求。① 該倡議對于在加拿大運營的所有加拿大礦業協會成員來說都是強制性的，在三個核心領域下設有八項績效協議，包括社區與人（包括四項績效協議）、環境管理（包括三項績效協議）和能源效率（包括一項績效協議），并開發出一整套指標或標準用來衡量上述績效協議實現情況。“邁向可持續采礦”倡議的主張和標準已得到全球廣泛認可，迄今全球六大洲共有１４ 家礦業協會已強制要求其成員必須加入“邁向可持續采礦”倡議，②確保采礦和冶金企業以負責任的方式管理環境與社會風險。

加拿大認為，自身擁有全球領先的環境、社會和治理標準（ＥＳＧ），這是加拿大的“關鍵競爭優勢”。③ 加拿大政府希望抓住當前關鍵礦產發展良機，基于自身的治理優勢，可以為全球礦產治理制訂可持續發展規則，還有助于本國拓展海外市場，獲取巨大的政治經濟回報。預計未來加拿大會憑借自身治理優勢進一步彌合全球礦產治理差距。加拿大在礦業相關的科學、技術、社會和環境實踐方面處于全球領先地位，④能夠為全球礦產治理提供最佳管理技術與實踐經驗，主要包括：改善數據收集，提高關鍵礦產的透明度；促進各國政策協調與合作，投資研發以提高關鍵礦產開采與利用效率；增強各國對最佳實踐的交流溝通，以指導關鍵礦產供應鏈公共政策制定；提高關鍵礦產供應鏈各個環節的環境、社會與治理（ＥＳＧ）績效標準。若加拿大著手上述工作勢必會推動其他國家加強礦產監管的意愿與趨勢，最終加速國際社會采取集體行動，增強制度能力、完善礦產治理機制。

四、結 語

關鍵礦產對于未來全球經濟的重要性顯而易見。近年來，加拿大關鍵礦產政策持續調整，在對外實踐中表現出“西熱東冷”的突出特征，即與“志同道合國家”緊密合作的同時對中國施加各種限制。加拿大在關鍵礦產領域明確反對非市場行為，提倡人權、勞工、環境等標準，這些都與美西方國家的價值觀一致，未來將對中國海外礦產項目造成負面影響。需要指出，打造“志同道合國家”關鍵礦產供應鏈是美國領導下打造“民主國家供應鏈”的重要內容，中國企業在加拿大所面臨的制約因素實際上是在西方國家普遍存在的。預計未來，美西方國家限制“非志同道合”“非市場經濟”國家在本國關鍵礦產領域投資趨勢有可能進一步增強。

加拿大“西熱東冷”的國際策略并非意料之外。事實上，自２０１８ 年孟晚舟事件開始，中國一直對加拿大追隨美國對華政策表示擔憂。但需要指出面對中美兩國在關鍵礦產領域的競爭，加拿大作為美國最親密的盟友，并沒有像美國一樣直接把中國定義為“關鍵礦產供應鏈的威脅”，而是在制定政策時謹慎計算收益和風險，在推進本國戰略利益的同時試圖對全球治理發揮一定影響力。其原因在于，加拿大立足于關鍵礦產產業發展，大力發展國內礦產經濟、打造礦產支柱產業；同時，應對更廣泛的地緣政治風險，以關鍵礦產作為對外政策工具，進一步鞏固美加同盟關系；此外，用高標準打造本國競爭優勢，加強構建產業標準與規范，完善全球礦產治理。

加拿大對華關鍵礦產政策短期內難以逆轉。２０２５ 年是加拿大大選年，關鍵礦產是涉及經濟發展、對外政策（對華政策）的重要議題，很難超脫于選舉年政治，勢必成為該國選舉政治中的焦點議題之一。面對加拿大關鍵礦產的對外策略及其預期影響，中國應審慎應對。第一，全面、透徹了解加拿大關鍵礦產政策動態，可以增強中國對關鍵礦產供應鏈韌性的理解，避免因片面強調安全內涵而忽略環境善治等維度，結果無法對國際礦產制度構建提出建設性建議。第二，內外兼修應對關鍵礦產領域的“歧視性”經貿政策。中國唯有依靠自身持續創新才能相較于競爭對手更好地滿足市場需求；同時，利用多邊貿易機制加速包括關鍵礦產在內的清潔能源貿易與投資便利化。第三，在中加雙邊關系中，中國亦可尋求與加拿大取得國際分工的共識，避免加劇關鍵礦產供應鏈的風險，同時，針對全球礦產資源治理爭取與加拿大達成一定共識，共同推動全球完善關鍵礦產的治理機制，籍此改善與加拿大的雙邊關系。

責任編輯 邵雯婧

基金項目：本文系中國社會科學院智庫基礎研究項目“特魯多政府戰略調整與中加關系前景”（ＺＫＪＣ２４２４０２）的階段性研究成果。