內蒙古旗縣級國土空間總體規劃編制現狀與對策

摘 要：文章立足“多規合一”政策背景，結合目前內蒙古自治區國土空間規劃編制情況，梳理總結旗縣級國土空間總體規劃編制過程中存在的主要問題和現實困境。通過對全區94個旗縣（市、區）規劃文本的對比分析，主要得出以下結論：編制國土空間規劃中存在的現實困境主要有，一是與國土空間用途管制的銜接工作，如何落實開發邊界以外的產業用地相關管控要求；二是對詳細規劃的傳導實施，如何保障總體規劃對詳細規劃的指導支撐作用；三是鄉村發展不平衡不充分，大部分鄉鎮龍頭企業帶動性作用不明顯，“規劃—市場”協調的土地要素配置機制不完善，鄉村振興政策實施緩慢。

關鍵詞：國土空間；內蒙古自治區；總體規劃

中圖分類號：F301.2" 文獻標識碼：A" 文章編號：1673-260X（2025）01-0040-04

《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號）指出，“國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖[1]，是各類保護開發建設活動的基本依據”。內蒙古旗縣級國土空間總體規劃是對旗縣（市、區）行政轄區范圍內國土空間保護、開發、利用、修復作出的具體安排和部署，是開展各類保護開發建設活動、實施國土空間用途管制的重要依據，是對盟市國土空間總體規劃和相關專項規劃的傳導落實，作為“五級三類”國土空間規劃體系的重要環節，是詳細規劃的依據、相關專項規劃的基礎，是重要的具有實施性和操作性的規劃。根據自然資源部、自治區自然資源廳相關工作安排部署，自治區各盟市、旗縣國土空間總體規劃編制已全部完成。

1 國土空間總體規劃編制歷程

2019年，國家對國土空間規劃體系建設和規劃編制作出了明確部署，開啟了我國空間規劃體系系統性、整體性和重構性改革[2]，如圖1所示。內蒙古第一時間全面啟動國土空間規劃編制工作。陸續開展了城市城區范圍試劃工作，明確了中心城區規劃范圍；開展雙評估和雙評價等基礎研究，分析旗縣自然地理本底，評估現狀問題和風險；在第三次全國土地調查的基礎上，根據要求進行規劃基數轉換工作，完成底數底圖統一；按照國家要求完成“三區三線”劃定和主體功能區優化完善成果，基本完成旗縣級國土空間保護開發格局。

2 現實困境與存在問題

2.1 現實困境

現階段國土空間規劃體系尚處于不斷完善的階段，技術人員在國土空間規劃編制的具體工作中遇到一些現實困境，主要包括以下幾點。

2.1.1 城市開發邊界外的建設用地保障措施

根據自然資源部印發《關于在全國開展“三區三線”劃定工作的函》的要求，按照集約節約的原則，將2021年國土變更調查的現狀城鎮建設用地范圍的1.3倍確定為城鎮開發邊界。在劃定過程中主要存在以下問題：國土調查中內蒙古行政區命名為蘇木的鄉鎮中城鎮建設用地都標注為村莊用地，整個蘇木中沒有城鎮建設用地指標，整個蘇木不在城鎮開發邊界內，無法進行國有建設用地的使用；城市開發邊界外存在很多已經批準未建設的用地情況。

2.1.2 生態保護紅線內的用地管理

2022年10月自然資源部、生態環境部、國家林業和草原局三部委聯合出臺《自然資源部 生態環境部 國家林業和草原局關于加強生態保護紅線管理的通知》（自然資發〔2022〕142號）文件，明確生態保護紅線內自然保護地核心保護區外，禁止開發性、生產性建設活動，在符合法律法規的前提下，僅允許以下對生態功能不造成破壞的10條有限人為活動[3]。但從實施角度講，地方在執行過程中存在一系列的難度，缺少具體的實施意見。如內蒙古作為祖國北方重要的生態安全屏障，全區生態保護紅線劃定總面積89 535萬畝（59.69萬平方千米），占全區國土面積的50.46%，涉及100個旗縣（市、區），這其中，將沙漠、戈壁、荒漠等富含水源涵養等多種生態保護功能的集中連片區域劃入了生態保護紅線，也側面反映出對于該類型地區的生態保護不能僅局限在景觀的原初性保護，而是需要人工介入來保障其生態功能。但從目前的政策來看，生態保護紅線內禁止光伏項目的準入。這對內蒙古推進“三北防護林”建設、建設祖國北疆生態安全屏障的工作存在一定的制約。同時，生態保護紅線中存在取得用地手續的建設用地無法進行建設的情況，還存在未批已經建設的用地是否退出等，也是目前面臨的較大困境。

2.2 存在問題

通過對各盟市、旗縣國土空間總體規劃的審查工作，發現編制和實施過程中存在的一些問題，具體問題主要包括以下幾點。

2.2.1 如何實施“多規合一”的國土空間規劃體系

“設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，完善生態環境管理制度，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責”[4]是《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中明確提出的。新中國成立特別是改革開放以來，我國的各級各類相關規劃可謂成績斐然。它們在支撐城鎮化快速發展方面發揮了至關重要的作用。隨著規劃的逐步實施，城市的基礎設施不斷完善，為人們的生活和工作提供了極大的便利。同時，在促進國土空間合理利用方面，通過科學的布局和規劃，使得土地資源得到了高效配置，不同功能區域相互協調，對生態敏感區、歷史文化遺跡等進行了劃定和保護，為子孫后代留下了寶貴的自然和文化財富。

然而，不可忽視的是，大量規劃也存在著一些問題。其一，規劃類型過多，內容重疊沖突。不同部門主導的規劃往往在目標、指標和空間布局上存在差異，導致在實際執行過程中出現矛盾和混亂，資源浪費的同時也降低了規劃的權威性。其二，審批流程復雜、周期過長。這使得一些重要項目的推進受到阻礙，影響了經濟發展的速度和效率。其三，地方規劃朝令夕改。由于缺乏長遠的戰略眼光和穩定的規劃機制，地方規劃頻繁變動，不僅讓投資者無所適從，也破壞了城市的整體發展脈絡。

目前，自治區各旗縣在編制國土空間規劃時，已將“主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、旅游規劃、交通規劃、能源規劃和其他相關專項規劃等融合為統一的國土空間規劃”。但是實施過程中相關部門仍然延續本部門自己編制的規劃。部分地區與部門間的銜接與空間布局仍然存在矛盾。

2.2.2 概念與范圍界定各地不一

對于中心城區劃定范圍與劃定方法各地不一。參照《城區范圍確定規程》中規定的“城區范圍一般是指實際已開發建設、市政公用設施和公共服務設施基本具備的建成區域范圍。”編制規劃過程中，有些地區按照城鎮開發邊界范圍劃定中心城區邊界，有些地區按照國土調查中村莊行政邊界進行劃定，有些地區按照城市圖斑中主要交通干線進行劃定。對于開發區較遠的地區，形成多組團中心城區范圍。中心城區范圍劃定的差異性，導致中心城區內公共服務設施、基礎設施和綠地開敞空間等重要用地指標的計算存在較大差異。

村莊類型的界定沒有明確來源。根據村莊分類的原則與標準和村莊資源稟賦、區位條件、經濟狀況、傳統歷史、人文底蘊及群眾意愿，在以已編制的村莊布點規劃和村莊規劃的基礎上，按集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、拆遷撤并類和其他類等五種類型對區域內的村莊進行分類[5]。由于，沒用明確的評價體系和部分地區沒用編制村莊規劃，目前，部分地區存在80%的村莊都被界定為其他類型。

對于主體功能區的劃分各地存在較大差異。參照《主體功能區優化完善技術指南》中規定的“主體功能區指立足資源環境承載能力、經濟社會發展水平、戰略區位等綜合比較優勢，劃定的具有某種特定主體功能、實施差別化管控的地域空間單元。”但是部分地區無法科學準確地將主體功能區細化到每一個鄉鎮，致使主體功能區無法真正落地和指導用地布局。對于主體功能區的疊加功能，部分地區進行了全域疊加。

2.2.3 “三區三線”范圍有待進一步優化完善

按照國家“三區三線”劃定規則，劃定的永久基本農田中存在受自然條件影響，特別是水資源和土壤條件不適合耕種的耕地，雖然現狀是穩定利用耕地但不具備耕種條件。國家出臺了《關于嚴肅開展耕地和永久基本農田劃定成果核實處置工作的通知》（自然資發〔2023〕25號），還不能完全解決這些問題。生態保護紅線劃定時不符合調出規則留在生態保護紅線內的，如草原和林區范圍內的原住民生產生活必要的新增宅基地及配套和附屬設施，實施鄉村振興戰略及一二三產業融合發展和文旅融合發展等需要的基本公共服務設施、一二三產業融合發展和文旅融合發展項目；點狀開發的油氣開采用地、輸變電線路基座等用地；沙漠、戈壁和荒漠等未利用地上的風電和光伏用地等還未能得到合理的保障。關于城鎮開發邊界，為重大戰略落實和政策調整落地、開發區新立、升級擴區、審核公告等涉及城鎮發展定位調整、中心城鎮發展方向變化及必要的搭邊建設等勘界技術問題，需要對城鎮開發邊界進行合理優化調整。

2.2.4 規劃分區與管控規則沒有彈性空間

編制過程中按照主體功能定位和空間治理要求，在初步確定的生態、農牧、城鎮空間基礎上，兼顧生產、生活、生態用途，優化空間功能布局和用地結構，并結合地方空間發展策略，遵循全域覆蓋、不交叉、不重疊的基本原則，劃分規劃分區。劃定分區過程中沒有其他區域類型和留白區域，實施過程中缺少靈活性沒有彈性空間。分區中的管控規則存在同一種規劃分區在不同地區的管控規則不同的矛盾沖突。

2.2.5 “三線”外用地空間布局與管控缺乏有效的政策支撐

“三線”外用地空間布局與管控缺乏有效的政策支撐。落實“三區三線”劃定方案，必須深化建立用途導向的全域全要素空間管制體系，細化要素功能管制規則，并與國土空間規劃體系有機協同，落實到具體項目和圖斑，才能切實落實功能導向的城鎮空間、農業空間和生態空間，并守住底線導向的永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界等三條控制線[6]。目前，我國土地用途管制制度在實施過程中面臨著一些較為突出的問題。其中，土地用途管制范圍多局限于耕地和城市建設地區，這在一定程度上限制了土地資源的綜合利用和整體規劃。對于鄉村發展區內的林地、草地、園地、坑塘水面等農用地，由于缺乏明確的空間布局與管控要求，可能導致這些資源的無序開發和利用。而對于生態控制區等“三線”外用地，空間布局與管控要求的不明確更是帶來了諸多隱患。

2.2.6 如何實現“一張圖”系統數據分析縱向貫通，業務管理橫向串聯

《若干意見》明確提出，要建立全國統一的國土空間規劃的基礎信息平臺，并形成全國國土規劃的“一張圖”。信息平臺建設對于國家的空間規劃和資源管理至關重要。利用最新的自然資源調查數據是構建全國統一空間基礎信息平臺的關鍵一步。應用全國統一的測繪基準和測繪系統確保了空間數據的準確性和一致性，能夠實現空間數據的無縫對接，為跨區域的規劃和管理提供可靠的保障。目前，“一張圖”系統還沒有在各個部門間進行廣泛使用。對于網絡系統對地塊圖斑前世今生的縱向數據分析是否能夠實現；對于與用地管理系統、耕地進出平衡系統等自然資源用地管理的橫向串聯是否能夠打通都還是未知概念。

3 建議

由于區域發展的不確定性，國土空間規劃作為—種規劃，是對未來指向性的話動，根據實際情況進行適時調整存在必然性，所以，國土空間規劃既要保持規劃的“穩定性”，又需要一定的“靈活性”，是規劃實施管理的關鍵所在。根據實際情況，主要給出以下建議：

（1）建議從國家、省級、市縣級、鄉鎮級等分層級的視角出發，結合國土空間規劃體系對比分析管控方式與管控力度的差異性。戰略層面空間管控邊界的劃定邏輯注重戰略性與政策引導，實施層面則更加側重地方需求與環境約束的考慮與制衡[7]。

（2）建議在國家層面建立耕地保護獎勵制度，完善相關配套政策，激勵各地切實保護耕地，對耕地保護任務增加的省份給予經濟補償，平衡不同地區在耕地保護方面的負擔，促進區域協調發展。同時，結合高標準農田建設、耕地后備資源開發利用和“山上換山下”優化耕地布局等方式，將優質穩定利用耕地調入永久基本農田，將受自然條件影響，特別是水資源和土壤條件不適合耕種的耕地、現狀是穩定利用耕地但不具備耕種條件的耕地調出永久基本農田。加快建立“不穩定耕地”調整機制，將具備條件能夠穩定利用的耕地調整為穩定耕地，為“優進劣出”實施和永久基本農田補劃創造條件。

（3）建議出臺國土空間規劃、生態保護紅線管理的法律法規，其重要性體現在：首先，可以為規劃的編制、實施、監督等各個環節提供明確的法律依據，確保規劃的權威性和嚴肅性，明確生態保護紅線的劃定標準、管控要求、保護措施等，確保生態保護紅線內的生態系統得到嚴格保護；其次，可以規范各級政府、部門和社會主體在國土空間規劃中的行為，防止權力濫用和隨意決策，保障規劃的科學性和合理性，生態保護紅線管理法規可以在保護生態環境的同時，為地方發展留出一定的空間和機會；最后，可以引導社會公眾積極參與國土空間規劃、生態保護紅線管理，增強公眾的監督意識和責任感，形成全社會共同參與空間之力的良好氛圍。

（4）建議完善城鎮開發邊界優化調整的相關政策和技術方法，解決開發邊界外非基礎設施等重大項目的有效實施，打通中心城區與開發區的鏈接通道。同時，建議重點發揮市場在資源配置中起到的基礎性和決定性作用，統籌規劃和市場兩種手段，發揮“有為政府”和“有限市場”的協同作用以促進土地要素資源配置效益和效率整合優化。

（5）建議加強“三線”外用地空間布局與管控頂層設計。針對“三線”外用地空間布局與管控要求尚不明確的問題，建議重點對“三線”外城鎮建設用地布局、詳細規劃編制、規劃符合性認定、核發規劃許可及供地方式等方面加強頂層設計，出臺相關政策規定。

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參考文獻：

〔1〕林堅，趙曄.國家治理、國土空間規劃與“央地”協同——兼論國土空間規劃體系演變中的央地關系發展及趨向[J].城市規劃，2019，43（09）：20-23.

〔2〕崔翀，宋聚生，嚴麗平.空間規劃體系重構背景下深圳總體城市設計探索[J].規劃師，2021，37（23）：23-32.

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〔5〕戴林琳，余璇，呂晉美.面向空間管控的村莊分類方法與實踐——以天津市武清區為例[J].北京大學學報（自然科學版），2022，58（06）：1121-1129.

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