論科技創新政策的體系化

摘" "要：[研究目的]科技創新政策是科技創新體制機制的主要載體。目前數量繁多的科技創新政策呈現出多元、碎片化、協調性不足的問題，有必要構建體系化的科技創新政策，以完善國家科技創新治理體系，推動實現高水平科技自立自強。[研究方法]基于規范分析方法，論述了科技創新政策體系化的必要性，提出了科技創新政策體系化的實質標準和形式標準，探討了實現科技創新政策體系化的法治路徑。[研究結論]科技創新政策體系化需要建立內在統一的標準，包括實質標準和形式標準。實質標準是政策應當符合我國創新需求，包括符合國家科技創新戰略的目的標準、符合科技創新規律的內在標準、符合科技創新環境優化的制度標準三個層次；形式標準是外在標準，包括形式合法性標準和相互協調一致的標準。科技創新政策體系化建設可從四方面開展，厘清科技創新政策的制定主體權限及相互協作關系，規范科技創新政策的制定程序，開展科技創新政策的一致性評估，及時對科技創新政策進行立改廢。

關鍵詞：科技創新政策；體系化；一致性

中圖分類號：D912.1 文獻標識碼：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2025.01.04

黨的二十屆三中全會提出“構建支持全面創新體制機制”[1]，科技創新政策是科技創新體制機制的主要載體。因此，構建體系化的科技創新政策，是完善國家科技創新治理體系，推動實現高水平科技自立自強的基礎工作。本文所謂的科技創新政策，是指具有科技創新職能的行政機關依法制定的直接跟科技創新相關的規范性文件，包括涉及創新環境、創新主體、創新要素、創新環節的相關規范性文件。本文所謂的科技創新政策的體系化，是指將復雜多樣的科技創新政策整合為具有目的一致性、內在統一性的規范性文件體系。

一、科技創新政策體系化的必要性

（一）科技創新政策體系化是保持科技法律體系內在統一性的必然要求

我國以《科學技術進步法》為基本法，以《科技成果轉化法》《科學技術普及法》等單行法律以及一系列行政法規、地方性法規、部門規章、地方規章作為配套建立了較為完整的科技法律體系。但是科技立法大多屬于框架性立法，科技立法的主要特色是軟性規范、倡導性規范以及授權性規范占據大部分比例，因此科技立法的實施和執行需要大量的科技創新政策，包括科學研究、技術開發和技術創新等各方面的政策，這些數量龐大的政策屬于科技成文法體系的組成部分，是科技法規范的具體化，其作為科技立法的下位規定應該與科技立法保持一致。而且，科技創新政策體系內部效力層級同樣是多樣化的，其內部也需要遵循成文法層級效力規則保持上下一致。因此，科技創新政策的體系化是保證科技法制統一的內在要求。

（二）科技創新政策體系化是國家科技創新體系具有生命力的基礎

《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》中指出，國家創新體系是以政府為主導、充分發揮市場配置資源的基礎性作用、各類科技創新主體緊密聯系和有效互動的社會系統。我國現已基本形成了政府、企業、科研院所及高校、技術創新支撐服務體系四角相倚的創新體系。《科技進步法》第四條規定，國家完善高效、協同、開放的國家創新體系，統籌科技創新與制度創新，健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制。在中國特色的國家創新體系中，政府實際處于主導地位，市場配置創新資源基礎性作用的發揮也是在政府調控指導下完成的，大量受政府領導的國企更是科技創新的關鍵主體，而政府主導建設國家科技創新體系的主要工具便是各種科技創新政策，各種科技創新政策之間只有協調一致，才能真正優化科技資源配置，提高資源利用效率，促進各類創新主體緊密合作、創新要素有序流動、創新生態持續優化，增強國家創新體系的整體效能。

（三）科技創新政策體系化是解決科技創新資源配置市場失靈的有效方式

科技創新資源配置以市場為基礎，但市場在某些領域以及某些時間段會存在失靈的情況。尤其是基礎研究、重大關鍵技術研究、戰略產業科技等領域的科技創新，公共產品屬性較強，其社會收益率要大于私人收益率，通常投入經費巨大、研發周期長、風險回報不成比例，創新失敗風險高，而且即使研發成功，可能市場上會出現直接模仿的搭便車現象，搭便車的企業不必承擔投資原始性研究的失敗風險卻一樣可以分享研發成功的收益，因此在這些領域常常存在市場失靈的現象，政府需要適時介入以彌補市場不足。還有一些經濟效益不高但社會效益巨大的通用技術，市場主體不愿意參與研發，比如國防科技、大規模設備的工業化試驗如高鐵技術等，政府需要深度介入甚至直接投資。要在這些市場失靈的領域實現科技創新，政府需要綜合運用涵蓋科技戰略規劃、財政補貼、稅收優惠、采購激勵等多方面內容的科技創新政策工具集合，形成體系化的科技創新政策合力，才能有效彌補創新資源的市場化配置的不足。

（四）科技創新政策體系化是解決科技創新政策政策碎片化問題的有效途徑

目前，全國各級政府及部門制定的科技創新相關政策數以千計，制定主體多元化，效力層次多樣化，政策內容涉及創新的方方面面，這些科技創新政策之間的相互協調性不強，有時候會出現不一致甚至矛盾之處，而且科技創新政策的變動性很強，年年變化的政策并不少見。比如從制定主體來說，從中央到地方各級政府都制定有科技創新政策，中央層面包括中央、國務院及各部委（如科技部、工信部、農業農村部、教育部、財政部、人力資源和社會保障部等），地方各級政府及其下轄的具有科技相關職能的部門也都制定有各種科技創新政策，包括執行上位規定的執行性政策和因地制宜因時制宜的創制性政策。這些不同主體制定的科技創新政策，其主要目的都是為了促進科技創新，但有時候會附加一些與科技創新無關的考量，比如地方利益或部門利益的優先保護，導致科技創新政策整體呈現碎片化現象。科技創新本來就是具有強烈外溢效應的公共產品，如果局限于一地或一個部門，則阻礙了創新資源在全國統一大市場的優化配置，縮減了創新效益，因此也有必要將科技創新政策予以體系化。

二、科技創新政策體系化的標準

科技創新政策體系化，需要建立內在統一的標準，圍繞促進科技創新這一目標，形成一致性的政策支持。科技創新政策體系化的標準，應該是能夠將科技創新政策統籌起來的一系列原則，包括實質標準和形式標準。實質標準需要符合我國創新需求，包括符合國家科技創新戰略的目的標準、符合科技創新規律的內在標準、符合科技創新環境優化的制度標準三個層次；形式標準是外在標準，包括形式合法性標準和相互協調一致的標準。

（一）實質標準

首先，目的標準要求符合國家科技創新戰略。新一輪科技革命及其引領的產業變革重塑各國競爭力消長與全球競爭格局，全球范圍爭奪科技制高點的競爭日趨激烈。面對國際環境的深刻復雜變化和我國進入新發展階段的新使命，國家對科技創新戰略進行了重新定位，強調科技創新在國家現代化建設全局中的核心地位，把實現高水平科技自立自強作為國家發展的戰略支撐。國家科技創新政策要緊緊圍繞2035年建成科技強國的戰略目標，充分發揮新型舉國體制優勢，推動科技創新和產業創新深度融合，全面深化科技體制機制改革，深化教育科技人才體制機制一體改革，充分發揮市場在科技資源配置中的決定性作用，筑牢科技創新根基和底座，提升科技創新投入效能，增加高質量科技供給，促進科技成果轉化應用，提高人才自主培養水平和質量，大力弘揚科學家精神，錨定前沿開創性領域不斷開拓創新。在十四五規劃期間，我國瞄準人工智能、量子信息、集成電路、生命健康、空天科技等前沿領域，不斷加強對量子科技、生命科學、物質科學和空間科學等基礎研究領域的投入力度[2]，集中優勢資源攻關新發突發傳染病和生物安全風險防控、醫藥和醫療設備、關鍵元器件零部件和基礎材料、油氣勘探開發等領域關鍵核心技術[3]。

其次，內在標準要求符合科技創新規律。科技創新的根本任務是探究和發現客觀物質世界的基本規律，科技創新本身也有其內在規律，科技創新政策必須遵循其基本規律。從近現代科技史來看，科技創新的原始推動力是市場需求，市場需求大量出現時市場主體便會回應和滿足這種需求，當過去的技術無法滿足這種需求時市場主體便會積極開展科技創新；經過一系列科技創新積累之后，重大科技創新會集中在一個短暫的時間點出現脈沖式爆發，這就是科技革命；科技革命帶動廣泛的產業革命，極大提升了經濟發展水平，經濟發展水平的提升又進一步帶來新的創新需求，引發下一輪的科技創新和科技革命。自從18世紀出現第一次科技革命浪潮以來，世界范圍的科技革命已經出現三波，科技革命呈現加速趨勢，科技迭代的速度越來越快，以人工智能和生命科技為核心的新一輪科技革命已經在路上。我國具備市場、數據優勢，在一些前沿領域具有比較優勢，科技創新政策應當遵循科技創新規律，堅持以市場為核心配置創新資源，以市場需求引導創新，將市場主體作為主要創新主體，把市場優勢轉換為創新優勢，國家創新資源應主要配置在市場失靈的領域，與市場引導創新形成相輔相成的兩翼，總體上形成科技創新的良性循環和迅速迭代。

再次，制度標準要求符合創新環境優化原則。創新環境是一個綜合體系，包含硬環境和軟環境兩方面。公共空間、基礎設施與自然生態等三個方面能大致確定為硬環境；軟環境主要是制度環境，包括科研管理制度、科創人才制度、科創金融制度、知識產權制度等[4]。軟環境和硬環境交互作用才能推進科技創新。在硬環境建設方面我國已經走在世界前列，在軟環境建設上我國還需要多方面努力。我國科技創新政策本身是創新制度環境的重要組成部分，因此科技創新政策應該注重創新環境優化。科技創新環境是一個生態系統，關系到創新的各項制度，科技創新政策的頒行應該致力于逐步優化各項創新制度。

（二）形式標準

首先，形式合法性標準，即科技創新政策應符合科技立法和上位政策規定。其一，科技創新政策要符合上位法，即科技立法。如果是科技立法的執行性規范性文件，科技創新政策不能超越權限制定規范，如科技創新激勵手段中通常涉及稅收、金融等法律保留事項和中央事項，根據《中華人民共和國立法法》第十一條、十二條規定，只能是法律以及得到授權的行政法規可以對前述事項進行立法調整，稅收優惠政策、科技金融政策需要明確的法律、行政法規依據及其授權時，才能予以規定。如果是創制性規定，科技創新政策規定應當與科技立法的立法目的、基本原則相符合。其二，下位科技政策應符合上位科技政策。各上下級行政主體間嚴格的行政隸屬關系，決定了規范性文件間的縱向效力等級關系，即下級行政主體的規范性文件的效力低于上級行政主體的規范性文件[5]，上級行政機關可撤銷下級行政機關制定的與上位規定相抵觸的行政規范性文件。關于政策與法律之間、上下位政策之間的一致性和不沖突如何理解，不宜將與上位法存在差別的均認定為沖突，需區分“偏離”和“背離”兩種不同情形[6]。偏離的出現是因為下位執行性文件的細化規定是在結合地方行政管理的背景下，根據當地實際情況作出與上位法“不一致”的規定，這種“不一致”是經常性的，常見于法律、上位政策缺乏規定或規定模糊時，下位政策根據立法目的、原則的思路詳細規定揭示上位法隱含的意思。若下位政策直接抵觸法律、上位政策的具體規范或對空白、模糊的事項的規定背離立法目的，作出不同甚至相反的規定，則會構成沖突。其次，同位階科技創新政策之間相互協調。注重同位階政策協調的原因在于不相隸屬行政機關或不同行政區劃內的行政機關所制定的規范性文件的效力不分高低，不存在效力等級高低關系[7]。雖然同位階政策相互間不存在效力等級，但為維護法制統一，促進科技創新要素的跨區域流動，各部門與不同行政機關在科技政策上需確保功能和價值導向的一致性。如面向科技人才的優惠政策中，往往涉及“稅收、戶籍、子女教育”等多領域問題，應由教育、科技、財政、人才等部門在政策上相互配合，若出現與其他部門政策的銜接不當，則可能導致政策效果不佳或難以執行。

三、科技創新政策體系化的法治路徑

當前，我國已形成了多層次、多類別、多批次的龐大科技創新政策工具包，亟待構建一個條分縷析的政策體系框架，以提升政策落實和執行效率[8]。

（一）厘清科技創新政策的制定主體權限及相互協作關系

隨著科技的不斷發展，科技創新活動從早期少數精英的“象牙塔式”個人探索，逐漸演變成需要調動大量資源的社會協作活動[9]，專業化、精細化的科技創新分工對國家的資源動員、協調能力也提出了更高的要求。國務院和地方各級政府作為國家創新資源調動和分配的第一責任主體，明確主體權限和責任分工、加強政策協調和部門配合至關重要。科技創新政策制定的協作分為兩方面，其一是縱向上，央地政府在引導、統籌科技創新政策上的政策協同，強調多領域政策融合與上下對口、同步推進；其二是橫向上，各部門在不同領域，如科技、財政、工信、教育、農業農村、金融、稅務等，制定政策協調，突出各部門各領域的政策合作銜接、同心協力推進科技創新。縱向上的權限劃分與協作，應以《國務院辦公廳關于印發科技領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發〔2019〕26號）為基本依據，若該事項僅為中央財權事權或地方財權事權，應分別由國務院及其下設部門與各級人民政府制定相關政策，若屬于中央與地方共同財權事權則由國務院牽頭，省一級人民政府配合共同出臺相關政策。橫向層面部門間的協作，需要高階行政機關牽頭成立跨部門的領導機構，提供利益誘因、凝聚部門共識，借助聯席會議等方式構建各部門溝通合作的平臺，采用各部門聯合發文的方式以避免各部門政策間的沖突與矛盾[10]。

（二）規范科技創新政策的制定程序

科技創新政策需隨著科技創新規劃的調整、科技管理中具體情況的改變而不斷修正，科技創新政策的制定程序跟相對嚴格的法律制定程序和行政立法程序相比，更富有彈性，并在程序制度上存在特殊性[11]。目前，有關行政規范性文件制定程序的規范依據主要為部門規章和地方政府規章，這些規章詳細規定了各自行政規范性文件制定程序[12]，但存在些許差別，如是否應當公開征求意見、是否有期限限制的規定不一，是否進行合理性、協調性審查等范圍的大小不一1。參考《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37號）的有關規定，科技創新政策的制定應該至少包括以下基本程序：（1）明確行政主體的制定權限，在制定科技創新政策過程中應該充分征求相關部門的意見；（2）應當征求專家意見（科技專家、法律專家、行業專家等）和科技創新主體的意見（科研院所、科技企業、科技行業協會等），對相關意見不采納應逐條說明理由，涉及重大科技決策或存在重大分歧時，應該采取科技決策聽證會的形式聽取意見，這是保證科技創新政策內容合理性的關鍵程序；（3）構建合法性、合理性、協調性、公平競爭性等多元審查標準和審查程序[13]；（4）科技創新政策應當明確公開范圍、有效期限以及評估程序等。

（三）開展科技創新政策的一致性評估

科技創新政策體系化建設的關鍵是科技創新政策的內在一致性，因此應該構建常態化、專業化、標準化的科技創新政策的一致性評估機制。首先，應以法律法規的形式明確規定科技創新政策的一致性評估機制，使其成為定型化的法律制度。如《上海市科學技術進步條例》第十四條規定“市科技行政部門應當會同相關部門建立科技創新政策一致性評估機制，對本市科技創新相關政策開展評估”，該條為上海市的一致性評估機制奠定了堅實的法規依據。其次，明確評估主體。各級科技行政部門應該是評估牽頭部門，其他具有科技職責的相關部門應該是參與部門，條件允許應該成立臨時協調機構或聯席會議，打破部門政策和數據藩籬，形成央地協同、部門協同。再次，明確評估范圍和評估標準。將直接關系科技創新的相關政策文件皆納入評估范圍。復次，完善評估標準。科技創新政策的一致性評估應該包括內容評估和效果評估，內容評估標準可以采取前述的實質標準和形式標準，效果評估則主要基于成本效益標準，注重評估政策實施效果是否與政策目的相一致，主要采用計量經濟學方法測算政策投入、產出、影響、效益等過程，體現科技創新政策體系與制度實踐的統一性[14]。當然，科技創新政策一致性評估，根據不同創新活動的規律和特點，必須依托不同的評估框架，采用不同的評估方法[15]。比如對基礎研究和技術開發應用研究的政策效果一致性評估，顯然需要采取不同的評估框架和評估方法。需要根據不同領域的科技創新政策的自身特點，不斷建立健全基于科學分類的科技創新政策一致性評估制度體系[16]。最后，完善評估程序及與其他相關機制的區分和銜接。科技創新政策一致性評估與合法性審查、公平競爭審查各自特征鮮明、功能定位不同，合法性審查的目標在于“法令統一、政令統一”，公平競爭審查的目的在于維護統一開放、競爭有序的市場秩序，一致性評估的目標則在于圍繞科技創新目標的政策間協調整合，應該是貫穿科技創新政策制定的事前、事中、事后的全過程評估，同時強化評估結果的效力，科技創新政策制定機關收到評估結果之后應該在規定期限內進行意見反饋，決定是否進行相應的文件改、廢、立工作。

（四）及時對科技創新政策進行立改廢

政策周期的步驟是政策制定、執行、監督、評價、調整或終結，目前我國規范性文件的政策周期未實現有效循環，制定的啟動缺乏監督機制，循環周期不完整，往往止步于監督，缺乏有效的評價和終結機制。政策的終結關注舊政策的終止和新政策的開始，對政策的評價、整合與調整力求與時俱進，在新環境中煥發生機[17]。行政機關是否應當制定行政規范性文件屬于其行政裁量范圍，《科學技術進步法》《科技成果轉化法》等法律法規中對授權制定規范的主體通常沒有明確規定制定規范的期限，但并不意味著完全沒有期限限制、被授權的主體可以無限期拖延規范制定義務，為了及時引導和推進科技創新，當存在明確的政策制定義務而且客觀上存在怠于制定政策的狀態，且超過法定期限或明顯超過合理期限，則可能構成怠于履行職責，可以納入法律監督范圍，由法定監督主體展開監督，包括人大監督、檢察監督、監察監督等[18]。

對行政機關課以按期進行文件評估和清理的義務是落實科技創新政策修改和廢止程序的重要手段，如《廣東省行政規范性文件管理規定》《山東省行政規范性文件制定和監督管理辦法》明確規定，行政規范性文件應當設置有效期限，行政機關應推進規范性文件效力動態臺賬管理，同時輔以上級政府督察、政府法制機構監督、信息公開、公眾監督等多元主體監督手段。科技創新政策具有明顯的時效性，強調與時俱進，需要根據國家科技戰略與科技發展的最新情況進行及時立改廢，因此對科技創新政策進行動態評估更新，是保證科技創新政策具有活力的一種有效方式。

注釋：

1. 例如《武漢市行政規范性文件管理辦法》《山東省行政規范性文件制定和監督管理辦法》并未對規范性為文件的“協調性審查”作出規定，并規定為應對和處置自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件可以不征求意見。

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On the Systematization of Science and Technology Innovation Policy

Zhang Bufeng

（Minzu University of China，Law School， Beijing，100081）

Abstract：[Research purpose] Science and technology innovation policies are the main carriers of the science and technology innovation system and mechanisms. The current multitude of science and technology innovation policies exhibit issues such as diverse origins， fragmentation， and insufficient coordination. It is necessary to commit to constructing a systematic framework for science and technology innovation policies in order to improve the national governance system for science and technology innovation and promote the achievement of sci-tech self-reliance and self-strengthening at higher levels. [Research method] This article， based on normative analysis methods， discusses the necessity of systematizing science and technology innovation policies， proposes substantive and formal standards for the systematization of science and technology innovation policies， and explores the legal pathways to achieving the systematization of science and technology innovation policies. [Research conclusion] The systematization of science and technology innovation policies requires the establishment of internally unified standards， including substantive and formal standards. The substantive standards are that policies should meet China’s innovation needs， including three levels： the purpose standards that aligning with the national science and technology innovation strategy， the intrinsic standards that conforming to the laws of scientific and technological innovation， and the institutional standards that optimizing the environment for scientific and technological innovation. The formal standards are external standards， including standards for formal legality and consistency. The construction of a systematized science and technology innovation policy framework can be carried out in four aspects： clarifying the authority and inter-collaboration relationships of the entities formulating science and technology innovation policies， standardizing the procedures for formulating such policies， conducting assessments for consistency among science and technology innovation policies， and timely enacting， amending， or abolishing science and technology innovation policies.

Keywords： science and technology innovation policy；systematization；consistency