規范性文件的合法性審查標準問題

依據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》），法院有權針對行政規范性文件的合法性開展審查工作。然而，對于規范性文件能否作為被訴行政行為合法性的判斷標準這一問題，《行政訴訟法》及其司法解釋并未作出明確規定，理論與實踐中仍存在較大爭議。這對附帶審查制度的發展和落實產生了一些不利影響。因此，本文將圍繞“葉某定案”這條主線，以類案為輔助，對上述問題展開研究，旨在助力提高司法審查效率，增強司法審查統一性，從而有效監督行政主體的行政行為。

一、葉某定案案情簡介

《行政訴訟法》第五十三條確立了規范性文件的附帶審查制度，既能保證法院及時審結案件、提高辦案效率，也有助于監督行政機關行使規范性文件的制定權。關于規范性文件能否作為被訴行政行為合法性的判斷標準問題，葉某定案為其提供了契機。

（一）案件事實及主要爭點

2010年9月2日，上海市人民政府發布《關于批準崇明縣人民政府2010年第十七批次建設項目農用地轉用、征收土地的通知》，批準原上海市崇明縣人民政府（現崇明區人民政府）征收長興鎮同心村、鼎豐村、農建村等相關隊的農村集體土地，葉某定戶的宅基地屬于征地范圍。基于案件事實，本文梳理相關行政機關作出的具體行政行為：一是原崇明縣規劃和土地管理局（以下簡稱原崇明縣規土局）作出責令交出土地決定書；二是崇明縣長興鎮人民政府作出強制拆除違法建筑決定書；三是崇明縣人民政府對葉某定戶宅基地上房屋組織實施了強制拆除。

葉某定不服這三種行政行為，分別向相應的法院起訴，以主張其權益。此案例的主要爭點如下：依據《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》），原崇明縣規土局發布責令交出土地決定書，但該《暫行規定》屬于規范性文件，能否作為被訴行政行為即責令交出土地決定書合法性的判斷標準。

（二）裁判要點

葉某定不服崇明縣規土局發布的責令交出土地決定書，向崇明縣人民法院提起訴訟，請求法院撤銷該行政行為，但法院判決駁回原告的訴訟請求。葉某定對該判決不服，提起上訴。葉某定認為，涉案房屋所在地塊自2010年起啟動拆遷工作，故涉案房屋補償應當適用《上海市征用集體所有土地拆遷房屋補償安置若干規定》及其若干應用問題的通知的相關規定。

法院認為，葉某定戶的房屋土地所在地塊于2010年經上海市人民政府批準征地，該地塊的征地房屋補償方案于2014年獲批復，被上訴人依據《暫行規定》開展征地房屋補償工作，適用法律正確。根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》《暫行規定》第二十六條規定，被上訴人原崇明縣規土局作為區（縣）土地管理部門，具有作出責令交出土地決定的法定職權。對于本案中《暫行規定》這一規范性文件能否作為被訴行政行為合法性的判斷標準，法院持肯定態度。由于被上訴人所作的責令交出土地決定，認定事實清楚，適用法律正確，執法程序合法，法院駁回葉某定的上訴，維持原判。

二、相關案件判決及法理分析

本文旨在分析規范性文件能否作為被訴行政行為合法性的判斷標準問題，通過梳理相關案件的判決與當前相關學術研究，明確法院立場、態度與審理思路，總結一些學者的觀點和分歧，并結合相關案件進行法理分析。

（一）相關案件判決

將相關案件根據案件的裁判理由及判決結果進行分類，案件大致可以分為兩類。

第一，行政規范性文件違法，不得將其作為行政行為合法性的判斷依據。根據相關規定，若規范性文件的合法性無法得到法院的認可，那么在行政行為合法性判定中，該文件不能作為依據，同時要在裁判理由部分詳細闡明。規范性文件違法情況會直接影響其在個案中的法律效力。例如，樓某良等訴福建省三明市三元區人民政府案中，樓某良指出三元區人民政府不具有《三元區人民政府關于三元區國道534槐林至荊東段改造項目房屋征收的決定》（元政文〔2018〕81號文件）的制定權限，且“補差”內容違反上位法，請求全面審查。在吳某與重慶市榮昌區人力資源和社會保障局等不服信訪事項回復糾紛案中，經法院審查認定，規范性文件不當增加行政相對人義務，違反規章規定，不能作為被訴行政行為合法性的依據。

第二，行政規范性文件合法，但能否作為認定行政行為合法的依據需進一步認定。部分行政規范性文件合法，但是在作出行政行為時，行政機關未進行實質性適用，致使規范性文件的依據地位無法確立。顧某與浙江省諸暨市牌頭鎮人民政府行政強制一審案中，法院認為政府強制拆除顧某的養殖場時，未適用顧某指出的規范性文件，否認其依據地位。部分行政規范性文件合法，且能作為行政行為合法性的依據。在葉某定案中，被上述人原崇明縣規土局明確其作出責令交出土地決定書的依據是《暫行規定》，法院認為被上述人適用該規范性文件正確且執法程序無不當之處，最終認定被上述人作出的責令交出土地決定書合法。

（二）法理分析

關于程序啟動的要件問題，根據《行政訴訟法》，學者陳運生將啟動要件歸納為三要件，即屬性要件、依據性要件和附帶性要件，且三者存在一定的邏輯關系。其中，附帶性要件包含兩方面要求：一方面，公民、法人或者其他組織只能在行政訴訟時提起附帶審查；另一方面，法院只能在行政訴訟過程中開展合法性審查。鑒于審查對象與內容的差異性，學者袁勇認為，審查要從整體到部分，從形式到實質，從規范有效性到規范兼容性，層層遞進，從而有序、高效地開展審查工作。

關于規范性文件經形式審查后能否作為被訴行政行為合法性依據的問題，立法部門并未作出明確的規定，不同學者在該問題上各執己見。其中，學者周樂軍、周佑勇通過個案研究，將“依據”的識別問題劃分為三個層面：形式基準、內容基準與一并審查基準，本文贊成該觀點。形式基準側重于行政部門在作出行政行為時的外在表現形式和規范性文件的規范屬性，內容基準為被訴行政行為和規范性文件搭建了橋梁，原則基準屬于兜底性基準。

三、規范性文件的“合法性”認定

葉某定案中，爭議性規范性文件是《暫行規定》，被訴行政行為是上海市崇明縣規土局作出的責令交出土地決定書，本文的重點在于該《暫行規定》能否作為被上訴人原崇明縣規土局作出責令交出土地決定書的合法性判斷標準。葉某定認為，涉案房屋所在地塊自2010年起啟動拆遷工作，被上訴人原崇明縣規土局應依據2010年已有的相關文件作出相應的行政行為，而《暫行規定》當時并不存在。對此，法院認為，雖然拆遷工作是2010年啟動的，但該地塊征地房屋補償方案是2014年才獲批復的，被上訴人也是在此批復的基礎上作出的被訴行政行為。若無此批復，那么被上訴人無權作出被訴行政行為。因此，被告在適用法律上是正確的。

《暫行規定》作為“葉某定案”的爭議性規范性文件，相關部門對其進行形式審查具有合法性。第一，根據文件的制定主體、名稱等內容，《暫行規定》屬于規范性文件。第二，上海市人民政府制定該文件具有相應的職權，且文件中的內容未與其上位法相抵觸。第三，被上訴人明確將其作為作出被訴行政行為時的依據，行政機關的表示行為在形式上確定了該文件可訴的可能性。第四，被上訴人依據該文件作出行政行為時，該文件屬于已生效文件，具有依據地位。

四、規范性文件能否作為

行政行為合法性的判斷依據

規范性文件可以分為合法和違法兩類，違法的規范性文件直接被排除在附帶性審查之外。因此，實質性審查是針對合法的規范性文件而言的，本節將對兩個判定要素進行分析。

（一）當事人的權利義務受到實際影響

可訴性是指當事人可以通過訴訟程序來維護自身權利。具體而言，行政機關依據某法律規定，針對行政相對人作出行政行為，實際上影響了當事人的權利義務。規范性文件所針對的對象不是特定的，不會直接對相對人的權利義務造成影響，屬于抽象行政行為，不具有可訴性。然而，當規范性文件作為行政行為的依據時，規范性文件中的規定從抽象變為具體，其規定具體作用于行政相對人。

在《行政訴訟法》中，規范性文件附帶審查制度得以確立。其中，公民、法人或其他組織被賦予一項權利，即一并請求法院審查行政行為所依據的規范性文件。行政機關對抽象規范性文件的適用，使得規范性文件對相對人間接產生了實際影響。在葉某定案中，原崇明縣規土局依據規范性文件《暫行規定》作出責令交出土地決定書，雖然《暫行規定》的文件屬性是規范性文件且不具有可訴性，但原崇明縣規土局將其作為依據，葉某定的權利義務受到《暫行規定》的實際影響，使其具有可訴性。

（二）行政規范性文件與行政行為存在直接的因果關系

合法的規范性文件能夠作為被訴行政行為合法性的判斷標準，這要求兩者之間存在直接的因果關系，且因果關系不能倒置。在作出行政行為的過程中，行政機關對相關規范性文件進行適用，規范性文件對行政行為的內容或法律效果具有創制性作用，此時規范性文件居于重要地位。

在葉某定案中，法院審查《暫行規定》和責令交出土地決定書，其中審查對象在一定意義上具有一致性，即原崇明縣規土局要求葉某定交出土地行為的合法性，屬于同一法律關系。《暫行規定》與責令交出土地決定書也存在直接的因果關系。《暫行規定》是被上訴人作出被上訴行政行為的依據，若無此依據，被上訴人行政行為的合法性將無依據可支撐。上文所指的“因果關系”，是指對規范性文件的適用產生了現實的威脅，甚至造成了實際的權利侵害，且侵害與規范性文件的適用存在必然聯系。

結語

在我國，規范性文件附帶審查工作仍處于摸索階段，法院在司法實踐中仍面臨各種問題。究其原因，該制度的構建仍不成熟，相關審查路徑不清晰、審查標準不明確，嚴重阻礙了制度的落實。從司法實踐現狀來看，法院對規范性文件附帶審查制度的態度較為積極，但缺乏統一的認定標準。對此，本文認為針對被訴行政行為的合法性，規范性文件能否作為判斷依據的問題，應將“是否對權利義務產生實際影響”“規范性文件與被訴行政行為之間是否存在因果關系”作為兩大要素，分階段進行審查。

（作者單位：傅筱婷 溫州大學法學院 葉子舟 大同大學法學院）