領(lǐng)域立法的發(fā)展、實(shí)踐與展望

如何進(jìn)一步完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，是黨的十八大以來立法工作面臨的一個(gè)重大課題。黨的二十大報(bào)告指出要“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。黨的二十屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)要“深化立法領(lǐng)域改革”，“統(tǒng)籌立改廢釋纂，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法”，為做好新時(shí)代立法工作提供了指引和遵循，標(biāo)志著在部門立法構(gòu)筑的法律體系基礎(chǔ)上，領(lǐng)域立法正成為完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的新路徑。

領(lǐng)域立法是以相關(guān)領(lǐng)域的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)問題為導(dǎo)向，綜合運(yùn)用不同部門法律手段，融合多學(xué)科資源治理，應(yīng)對(duì)復(fù)雜立法需求而形成的立法新模式。2023年3月，新修改的立法法明確要求加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，領(lǐng)域立法由此獲得規(guī)范支撐，成為重要法律規(guī)制模式和國(guó)家治理新思維。

●適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、科技進(jìn)步以及社會(huì)分工深化，市民社會(huì)分化為金融、環(huán)境、衛(wèi)生等子系統(tǒng)，呈現(xiàn)領(lǐng)域現(xiàn)象，各領(lǐng)域承擔(dān)一定的社會(huì)功能，產(chǎn)生新興、綜合、交叉法律現(xiàn)象。領(lǐng)域立法基于實(shí)踐法學(xué)，以特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域全部與法律有關(guān)的現(xiàn)象為規(guī)范對(duì)象，以問題為導(dǎo)向，尊重社會(huì)關(guān)系的整體性，關(guān)注社會(huì)現(xiàn)象的集合性，強(qiáng)調(diào)社會(huì)問題的復(fù)雜性，與社會(huì)運(yùn)行的領(lǐng)域化現(xiàn)象直接契合，可以有效將法律現(xiàn)象按領(lǐng)域納入法治的軌道，避免“一事多法”，讓立法工作起到“事半功倍”的效果。

●深化立法領(lǐng)域改革的應(yīng)有之義

“？加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域立法”是深化立法領(lǐng)域改革的重要方向。目前，重點(diǎn)領(lǐng)域立法仍有欠缺。如國(guó)家安全、科技創(chuàng)新等，關(guān)乎國(guó)家發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和人民利益，需填補(bǔ)空白、補(bǔ)強(qiáng)薄弱。新興領(lǐng)域立法存在定位分歧。其發(fā)展快、創(chuàng)新大，法律規(guī)范基礎(chǔ)要素未達(dá)成共識(shí)，傳統(tǒng)立法模式難以應(yīng)對(duì)。領(lǐng)域立法的興起，將為加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域立法帶來新的實(shí)踐模式和理論支撐，具有前瞻性、重要性和必要性。

●突破部門立法壁壘的必然要求

法律部門的劃分標(biāo)準(zhǔn)是部門立法的基礎(chǔ)。在部門法學(xué)看來，法律是社會(huì)關(guān)系的“調(diào)整器”，區(qū)分法律部門的核心要素就是作為其調(diào)整對(duì)象的各種社會(huì)關(guān)系。但面對(duì)當(dāng)今領(lǐng)域化、系統(tǒng)性的法律問題，部門立法模式必然會(huì)存在一些弊端。

一方面，單一部門立法難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)問題，如個(gè)人信息保護(hù)涉及多部部門法，無法納入單一部門法調(diào)整；另一方面，部門立法影響領(lǐng)域治理效能，存在利益化傾向，銜接不暢、相互沖突，導(dǎo)致治理力量分散，“九龍治水”現(xiàn)象頻發(fā)。隨著社會(huì)關(guān)系和相應(yīng)法律關(guān)系愈發(fā)復(fù)雜，將調(diào)整某一特定領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范統(tǒng)稱為某種“領(lǐng)域法”的情況必然會(huì)愈來愈多。

●國(guó)家立法層面

當(dāng)前，國(guó)家層面已在生態(tài)環(huán)境、文化、數(shù)字、教育、衛(wèi)生、國(guó)家安全、涉外等重點(diǎn)領(lǐng)域和新興領(lǐng)域開展立法探索，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法。環(huán)境保護(hù)法于1989年首次頒布，2014年進(jìn)行修訂。以此為起點(diǎn)，圍繞大氣、海洋、水體、土壤等環(huán)境要素，我國(guó)形成了“1+N+4”的生態(tài)環(huán)保法律體系。其中，“1”指環(huán)境保護(hù)法，“N”指多部專門法律，涉及大氣、水、固體廢物、土壤、噪聲、野生動(dòng)物、海洋、濕地、草原、森林、沙漠等領(lǐng)域；“4”指長(zhǎng)江保護(hù)法、黃河保護(hù)法、黑土地保護(hù)法和青藏高原生態(tài)保護(hù)法。環(huán)境保護(hù)法在該體系中發(fā)揮基礎(chǔ)性和綜合性作用，涵蓋民商法、行政法、刑法等調(diào)整工具，涉及個(gè)人、企業(yè)、國(guó)家等多元主體，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體、管理體制機(jī)制、法律責(zé)任等進(jìn)行有效規(guī)制。該體系的形成標(biāo)志著我國(guó)編纂生態(tài)環(huán)境法典的時(shí)機(jī)成熟，將成為領(lǐng)域立法法典化的又一新范例。

數(shù)字領(lǐng)域立法。數(shù)字領(lǐng)域立法雖起步較晚，但因與現(xiàn)實(shí)社會(huì)深度交融，對(duì)生產(chǎn)生活影響巨大，催生諸多新興法律問題。國(guó)家高度重視數(shù)字領(lǐng)域立法，已形成較為全面、兼顧發(fā)展與安全的數(shù)字領(lǐng)域法律體系，目前已頒行網(wǎng)絡(luò)安全法、數(shù)據(jù)安全法等6部專門法律。這些法律以具體問題為導(dǎo)向，整合不同部門法律規(guī)范，形成公私法兼容的新法域，通過構(gòu)建“一事一法”治理格局，既減少了立法資源浪費(fèi)，又提升了新興技術(shù)應(yīng)用的治理效能。

●地方立法層面

綜合分析近年來各省市在領(lǐng)域立法工作中的探索，地方層面領(lǐng)域立法根據(jù)功能和形式的不同大致可分為三類。

第一類，實(shí)施性領(lǐng)域立法。此類立法旨在執(zhí)行或細(xì)化上位法的具體規(guī)定，使上位法的原則和精神在地方層面得到體現(xiàn)和落實(shí)。由于國(guó)家層面已開展了多項(xiàng)領(lǐng)域立法，因此此類地方性領(lǐng)域立法較為常見。以《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》為例，該條例根據(jù)環(huán)境保護(hù)法等法律、行政法規(guī)，結(jié)合重慶市實(shí)際制定，對(duì)公民、企事業(yè)單位、政府等多元主體責(zé)任進(jìn)行了規(guī)制，涉及民法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、行政法等法律部門。

第二類，創(chuàng)制性領(lǐng)域立法。地方層面在新興領(lǐng)域的創(chuàng)制性立法也做出了一定的探索。例如，《江蘇省電動(dòng)自行車管理?xiàng)l例》（2020年5月制定，全國(guó)首個(gè)關(guān)于電動(dòng)自行車管理的省級(jí)地方性法規(guī)）、《湖南省網(wǎng)絡(luò)安全和信息化條例》（2021年12月制定，全國(guó)首部網(wǎng)絡(luò)安全和信息化地方性法規(guī)）等，這些法規(guī)雖具開創(chuàng)性，但在發(fā)揮治理效能上仍有一定局限性。具有典型領(lǐng)域立法特征的地方創(chuàng)制性立法是《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》，于2020年12月出臺(tái)，是全國(guó)首部以促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主題的地方性法規(guī)。該條例跨越多個(gè)法律部門，對(duì)政府職責(zé)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用、勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)等多方面進(jìn)行了規(guī)制，為國(guó)家未來系統(tǒng)制定數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法提供了有益借鑒。

第三類，框架性領(lǐng)域立法。受地方立法權(quán)限制，以單行法形式制定領(lǐng)域立法確有難度。為此，部分省市開創(chuàng)了“1+N”立法，即圍繞某一特定領(lǐng)域，以一部綜合性、基礎(chǔ)性法規(guī)為統(tǒng)領(lǐng)，多部專門性法規(guī)為支撐，構(gòu)建該領(lǐng)域法規(guī)制度體系的“四梁八柱”，實(shí)現(xiàn)該領(lǐng)域的綜合治理。該立法模式針對(duì)領(lǐng)域內(nèi)的重點(diǎn)問題，以一部綜合性法規(guī)加若干部補(bǔ)充細(xì)化法規(guī)，構(gòu)建法規(guī)制度體系，從規(guī)范對(duì)象和法律手段的多元性來看，也屬于廣義上的領(lǐng)域立法。該模式具有較強(qiáng)的集合性和靈活性，既有利于及時(shí)固化提升成熟經(jīng)驗(yàn)，又為后續(xù)改革創(chuàng)新留足了制度空間。

領(lǐng)域立法為加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代重慶市地方立法工作提供了新理念和方法，但也面臨一些挑戰(zhàn)。要促進(jìn)重慶市領(lǐng)域立法工作，需把牢“四關(guān)”，理清“四層關(guān)系”。

●領(lǐng)域立法存在泛化風(fēng)險(xiǎn)，需把牢“選題關(guān)”，處理好開放與泛化之間的關(guān)系

領(lǐng)域立法具有開放性、包容性和集合性，但也可能帶來邊界模糊和領(lǐng)域泛化風(fēng)險(xiǎn)。若不加以限制，可能導(dǎo)致“萬物皆可領(lǐng)域化”，產(chǎn)生不必要的“新領(lǐng)域法”。領(lǐng)域立法應(yīng)圍繞社會(huì)重大問題，以問題為導(dǎo)向，回應(yīng)社會(huì)需求，立高質(zhì)量發(fā)展、高水平治理、高品質(zhì)生活急需之法。

體現(xiàn)地方特色。緊扣重慶經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，針對(duì)突出問題推動(dòng)領(lǐng)域立法。例如，重慶市正在推進(jìn)的火鍋產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例，具有典型的地方特色，可圍繞火鍋產(chǎn)業(yè)全流程進(jìn)行規(guī)制，形成法治合力。

服務(wù)中心大局。緊扣“奮力譜寫中國(guó)式現(xiàn)代化重慶篇章”總綱領(lǐng)，立足做實(shí)“兩大定位”、發(fā)揮“三個(gè)作用”和建設(shè)“六個(gè)區(qū)”，圍繞市委“十二個(gè)聚焦打造標(biāo)志性成果”“八個(gè)方面重要任務(wù)”的要求，推動(dòng)領(lǐng)域立法工作。例如，可參照浙江省共同富裕示范區(qū)促進(jìn)條例，制定西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)促進(jìn)條例，并出臺(tái)相關(guān)專項(xiàng)法規(guī)，構(gòu)建重慶高質(zhì)量發(fā)展的法治體系。

順應(yīng)時(shí)代要求。緊扣重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)問題，推動(dòng)立法工作。例如，加快出臺(tái)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)安全、人工智能等新興領(lǐng)域法規(guī)制度，補(bǔ)齊重慶推動(dòng)科技創(chuàng)新的法治短板，保障新業(yè)態(tài)健康發(fā)展。

●領(lǐng)域立法不會(huì)孤立存在，需把牢“統(tǒng)籌關(guān)”，處理好領(lǐng)域法與部門法之間的關(guān)系

領(lǐng)域立法并非替代部門立法，而是對(duì)傳統(tǒng)部門立法的繼承和發(fā)展。實(shí)踐中，領(lǐng)域立法借鑒、融合各部門法律規(guī)范，解決重大社會(huì)問題。部門立法也可在新興領(lǐng)域立法中煥發(fā)新的生命力，兩者相輔相成，才能發(fā)揮領(lǐng)域立法的治理效能。

強(qiáng)化部門融合。以解決領(lǐng)域內(nèi)重點(diǎn)問題為導(dǎo)向，通過專門立法或“1+N”立法方式，綜合使用民法、行政法、社會(huì)法等多種手段，形成跨部門的領(lǐng)域法體系，實(shí)現(xiàn)部門間的有機(jī)銜接。

防止部門利益法制化。市人大及其常委會(huì)可堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，整合立法資源，在立法選題、法規(guī)起草、重大問題協(xié)調(diào)、審議把關(guān)等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過聯(lián)席會(huì)議、成立立法工作專班等方式，加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)同配合，防止因部門化、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)影響立法質(zhì)量。

●領(lǐng)域立法機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，需把牢“質(zhì)效關(guān)”，處理好現(xiàn)實(shí)性與前瞻性之間的關(guān)系

重點(diǎn)領(lǐng)域和新興領(lǐng)域是領(lǐng)域立法的重要方向，但其發(fā)展可能帶來風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。相關(guān)法律制度應(yīng)以注重發(fā)展、兼顧安全為宗旨，既要體現(xiàn)出對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域的鼓勵(lì)支持，也要引導(dǎo)其在法治化軌道上發(fā)展。

避免“削足適履”。立法應(yīng)順應(yīng)事物規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)，適時(shí)制定開創(chuàng)性法規(guī)，避免簡(jiǎn)單套用現(xiàn)有規(guī)則限制新事物發(fā)展。例如，重慶可加快制定新能源發(fā)展促進(jìn)條例、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例等法規(guī)，確保法規(guī)既能規(guī)范市場(chǎng)行為，又能激發(fā)行業(yè)活力。

關(guān)注外部效應(yīng)。領(lǐng)域發(fā)展可能對(duì)其他領(lǐng)域造成影響，因此，在發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，要注重保障生態(tài)文明、社會(huì)公共利益和公民權(quán)利。要健全吸納民意、匯聚民智工作機(jī)制，評(píng)估新技術(shù)、新商業(yè)模式對(duì)傳統(tǒng)生活方式的沖擊，確保法規(guī)體現(xiàn)人民利益。

重視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。針對(duì)人工智能、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)，要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和底線思維，加強(qiáng)立法調(diào)研和前瞻預(yù)防，通過立法后評(píng)估、執(zhí)法檢查等方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決潛在問題，防范可能帶來的政治安全、意識(shí)形態(tài)、倫理等風(fēng)險(xiǎn)。

●領(lǐng)域立法要與各學(xué)科相互賦能，需把牢“保障關(guān)”，處理好法學(xué)與其他學(xué)科之間的關(guān)系

領(lǐng)域立法為法學(xué)與其他學(xué)科建立了關(guān)鍵“接口”，融合多學(xué)科交叉知識(shí)，推動(dòng)立法跨學(xué)科發(fā)展，實(shí)現(xiàn)立法供給方式的立體化轉(zhuǎn)型。

尊重學(xué)科實(shí)踐。在法律制度供給前，某些領(lǐng)域已形成獨(dú)立的話語體系和行為規(guī)范。立法應(yīng)依循領(lǐng)域的固有事理和實(shí)踐，將行之有效的規(guī)則上升為法規(guī)，保障法規(guī)有效實(shí)施。

加強(qiáng)智力支持。拓寬領(lǐng)域立法的知識(shí)供給范圍，加強(qiáng)地方專業(yè)立法隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)揮“外腦”“智庫”作用，借助經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、自然科學(xué)等學(xué)科研究成果，指導(dǎo)領(lǐng)域立法工作。例如，重慶市人大常委會(huì)聘請(qǐng)了57名立法咨詢專家，協(xié)同建設(shè)地方立法協(xié)同創(chuàng)新中心、規(guī)范性文件備案審查研究中心等研究機(jī)構(gòu)，引入跨領(lǐng)域、跨學(xué)科的智力支持，不斷提升立法質(zhì)量。

強(qiáng)化技術(shù)支撐。借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)，推動(dòng)領(lǐng)域立法現(xiàn)代化，提升立法工作的信息化、智能化、規(guī)范化水平，實(shí)現(xiàn)立法工作的數(shù)字賦能、整體智治、高效協(xié)同。

（作者單位：重慶市人大常委會(huì)研究室）