甘肅省加快發展銀發經濟的對策研究

摘" 要：發展銀發經濟對于積極應對人口老齡化國家戰略、全面提升老年人福祉、加快培育區域經濟新動能具有重要意義。甘肅省雖在政策支持力度、老齡人口規模、養老服務體系建設、科技賦能智慧養老等方面具備發展銀發經濟的良好基礎，但也面臨頂層設計不完備、產品服務供需失衡、專業人才匱乏、參與主體聯動不暢、營商環境不優等突出問題。據此，本文提出強化頂層設計、豐富產品和服務供給、建強專業隊伍、推動多方主體協同發力、優化營商環境等實踐路徑建議。

關鍵詞：甘肅省" " "老齡化" " "養老服務" " "頂層設計" " "供需" " "營商環境

第七次全國人口普查結果顯示，中國已有19個省份進入老齡化社會，省際、區域、城鄉內部老齡化差異明顯。甘肅省自2005年起步入老齡化社會，且老齡化趨勢呈現出由東南向西北逐漸發展、區域間老齡化發展不平衡特征。如何加快銀發經濟發展，以人口高質量發展支撐中國式現代化甘肅實踐成為各級政府亟待解決的現實課題。

一、甘肅省加快發展銀發經濟的良好基礎

（一）政策支持力度持續加大

甘肅省高度重視銀發經濟發展，頒布實施了《甘肅省養老服務條例》《甘肅省養老服務市場失信聯合懲戒對象名單管理實施辦法（試行）》《經濟困難老年人養老服務補貼和護理補貼政策》《甘肅省“十四五”老齡事業發展和養老服務體系規劃》《甘肅省“十四五”老齡事業發展和養老服務體系規劃》《關于加強全省養老護理員職業技能培訓工作的實施方案》《甘肅省人民政府關于深化“放管服”改革推進政府職能轉變的意見》《甘肅省加強養老服務人才隊伍建設實施意見》《關于加快推進醫療衛生與養老服務相結合的實施意見》《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》和《關于促進養老服務消費擴容升級的若干措施》等相關政策文件，為新形勢下推動甘肅省銀發經濟高質量發展提供了有力保障。

（二）銀發人口規模不斷擴大

2004—2023年，甘肅省65歲及以上人口從158.59萬人增至336.48萬人，增幅112.17%，年均增長3.83%；65歲及以上人口占比從6.24%增至13.65%，增幅118.75%，年均增長3.99%。甘肅省主要人口數據通報顯示：2021—2023年，60歲及以上人口、65歲及以上人口數量分別增加10.58%、3.53%，60歲及以上人口、65歲及以上人口占比分別增加11.66%、4.60%。甘肅省全員人口數據庫預計：2022—2033年老齡人口規模迅速擴大，2034—2050年老齡人口增速略有放緩但仍保持增長趨勢，到2050年60歲以上人口約占全省總人口的1/3。面對如此龐大的老齡群體，甘肅省發展銀發經濟正當其時。

（三）養老服務體系日臻完善

全省大多數綜合養老服務中心與醫療衛生服務機構開展簽約服務，為老年人提供健康管理、能力評估、康復理療等服務，基本形成了以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐、醫養融合相結合的養老服務體系。立足老齡人口健康服務需求導向，連續4年將養老服務設施建設納入為民辦實事項目，在慶陽、隴南等地開展居家和社區養老服務提升行動。2023年完成特殊困難老年人家庭居家適老化改造3.8萬戶，建成家庭養老床位0.74萬張、社區養老服務機構和設施9492個、鄉鎮（街道）綜合養老服務中心420個、村級互助幸福院600個、老年助餐點800個，惠及老年人約92萬名。

（四）科技賦能智慧養老特征凸顯

甘肅電信在全國率先探索“互聯網＋智慧養老服務”模式，提升數字技術適老化水平，升級網絡服務，推出智能呼叫系統、智能手環、天翼看家等系列產品，建成覆蓋省、市、縣分級管理、互聯互通的智慧養老服務平臺，涵蓋居家養老、適老化服務、社區養老等服務管理和日常監管，為老年人構建起“一刻鐘”生活服務圈。甘肅電信智慧養老平臺“居家社區基本養老服務提升”產品成功入選《全國智慧健康養老產品及服務推廣目錄（2022年版）》。截至2023年底，平臺已在甘肅省內32個縣（區）落地使用，覆蓋老人150余萬人，在系統建檔用戶62.6萬戶，日均服務訂單量超過2500單，服務總量達5萬人次。

（五）養老服務漸成特色品牌

各地政府通過購買服務、公建民營、民辦公助、股權合作等方式，打造了如蘭州市城關區虛擬養老院、“幸福蘭州·為老驛站”、嘉峪關市居家養老服務中心等知名本土居家及社區養老服務管理組織和企業。蘭州市創新推出的“家政服務與社區虛擬養老院深度融合模式”被國家發改委選樹為典型經驗。積極引進恩谷、方大、華邦等國內知名養老服務品牌，推進專業化、品牌化、連鎖化運營，使社會力量成為提供居家和社區養老服務的主體。其中，華邦美好家園（蘭州安寧）孝慈苑榮獲全國養老服務先進單位、國家級服務業標準化試點單位、甘肅省醫養結合示范機構、省級養老服務示范機構等榮譽稱號。

二、甘肅省加快發展銀發經濟的現實困境

（一）頂層設計尚不完備，系統性不強

盡管省級層面出臺了《甘肅省養老服務市場失信聯合懲戒對象名單管理實施辦法（試行）》《甘肅省加強養老服務人才隊伍建設實施意見》《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》和《關于促進養老服務消費擴容升級的若干措施》等指導性政策文件，但這些文件關注的焦點基本集中在銀發經濟中的養老服務領域，亟需制定老年用品、智慧養老、康復輔具、養老金融等非養老服務領域的專項政策，以及涵蓋銀發經濟發展目標、重點領域、發展時序、要素保障等內容的綜合性指導文件。截至2024年，地市層面僅有《民樂縣促進銀發經濟高質量發展實施方案》（征求意見稿），且缺乏稅收優惠、土地供給、金融支持等其他配套政策的支持和規劃引領。

（二）產品服務供需失衡，有效需求不足

當前甘肅省銀發市場已從單純的物質層面向物質與精神層面并重態勢發展，呈現出需求量大、層次高、類型多等特點，但市場發育還不夠成熟，主要提供一般性生活服務類項目，缺乏對教育培訓、保健護理、康養旅游、心理慰藉等老年細分市場和消費需求的深度挖掘，高精尖老齡制造、抗衰老、養老金融等領域的產品供給嚴重短缺。此外，甘肅省民營經濟發展水平普遍較低，社會資本對發展銀發經濟的信心不足，加之疫情因素，投資參與或介入到銀發經濟業務中的企業更是鳳毛麟角。另外，“40后”“50后”后備老年群體的收入水平普遍不高，有效需求不足，嚴重阻礙了銀發經濟發展。

（三）專業人才嚴重匱乏，隊伍力量薄弱

受行業觀念深刻影響，養老服務工作社會認可度低，且薪資待遇與勞動強度不匹配、專業人才培育、使用、激勵、保障等制度機制不健全，養老服務業人員流失嚴重。數據顯示：截至2023年底，甘肅省養老機構從業人員僅5356人，其中養老專業護理員3910人，難以滿足現實需求。另一方面，養老服務經營管理人才缺乏，目前僅有河西學院、蘭州工商學院以及甘肅農業職業技術學院、培黎職業學院等10所院校開設養老服務與管理相關專業，老年心理護理、康復保健、養老經營管理等專業人才供給也不足，銀發經濟發展受到嚴重制約。

（四）參與主體聯動不暢，協同發力不足

銀發經濟綜合性強、行業面廣、參與主體多，涉及政府、社區以及央企、國企、民企等社會資本。其中，政府主要承擔基層醫療衛生機構和公共養老服務設施建設，社區主要負責助餐助浴、居家照護和文體服務等民生事業，社會資本主要從事老年用品、抗衰美容、保健醫藥和養老金融等養老產業。然而，銀發經濟本質上是一種慢經濟，具有經營成本高、融資難、投資周期長、資本回收慢等特征，加之目前政府、社區、社會資本協同體系不健全，條塊割裂、各自為政，致使甘肅省銀發經濟的發展主要依賴于行政手段，其他主體參與度不高。

（五）營商環境不優，詐騙禁而不止

很多銀發經濟市場主體表示，相關業務需經多個行政部門審批，耗時長、效率低，個別項目補貼資金下撥存在“層層截留”現象，不利于銀發經濟的順利推進。由于缺乏統一的服務標準和有效的監管機制，銀發市場準入門檻模糊，行業競爭無序，相關產品和服務質量不佳、功能雞肋、體驗感差、滿意度低。更有個別不法分子利用老年人追求健康長壽的迫切心理以及甄別信息能力弱和信息不對稱等劣勢，常以代辦“養老保險”、開展“購物返現”、銷售保健品、從事婚姻介紹、售賣“藏傳圣藥”等名義實施養老詐騙等違法犯罪行為，導致老年人頻頻受騙。

三、甘肅省加快發展銀發經濟的實踐路徑

（一）強化頂層設計，健全配套政策

系統梳理國家和省級層面現有的相關政策，借鑒其他省份發展銀發經濟的典型經驗做法，在科技研發、土地供給、稅收優惠、金融支持、人才培養、市場監管等方面制定一些配套政策，如優先保障養老用地，對老年用品生產企業給予水、電、氣、熱等稅收減免，推出養老產業專項債券、養老金融租賃等金融工具。對標國家智慧健康養老產品及服務推廣目錄，建立甘肅省相關目錄，以正確引導和規范各類市場主體。盡快制定涵蓋銀發經濟發展目標、重點領域、發展時序、要素保障等內容的綜合性指導文件，出臺老年用品、智慧養老、康復輔具、老年旅游、養老金融等配套專項政策。

（二）關注消費需求，豐富產品供給

綜合銀發群體的年齡階段、健康狀況及收入水平等諸多因素，結合12345政務服務便民熱線等公共服務平臺大數據，深度分析銀發群體的消費結構，進而豐富銀發產品供給。借助物聯網、人工智能、區塊鏈等數字技術，聚焦智慧健康、康復輔助器具、抗衰老、教育、文體等重點領域，打造一批科創平臺，加大健康管理類、養老監護類、心理慰藉類等適老產品供給。延伸銀發經濟產業鏈，不斷推進康養、文旅、制造業、金融等產業與銀發產業深度融合，構建優質高效的銀發產品供給和服務體系。鼓勵和引導省內民營企業與省外銀發龍頭企業合作實施醫療保健、社交娛樂、文體教育、產品制造等服務項目，更好地滿足老年人不斷升級的消費需求。

（三）加強專業隊伍，提升服務水平

支持普通高校或職業院校根據自身優勢和市場需求，增設老年護理、健康管理、養老機構經營管理等專業，在招生規模、學費標準等方面實行傾斜政策。加大對老年用品、智慧養老和康復輔助等高精尖領域人才的引進力度，并在住房、配偶就業、子女入學、個稅返還獎勵、社會保障方面提供專項服務。通過集中輪訓、崗位練兵、網絡培訓等多種方式，提升養老服務人才技能水平，建立相關職業技能標準和等級評價規范，暢通職稱晉升渠道，培育職業經理人。加大對養老機構護理人員的入職補貼、崗位補貼。建立養老服務褒揚機制，開展養老護理員關愛活動，在全社會形成一種尊重和敬畏養老護理職業的良好氛圍。

（四）凝聚多方合力，推動協同發力

制定稅收支持政策和財政投入增長機制，設立銀發區域經濟發展基金，發行專項債券，吸引社會資本積極參與銀發經濟。利用蘭州新區獲批國家康復輔助器具產業綜合創新試點地區和社區租賃服務試點地區良好機遇，優先培育一批帶動力強、信譽好的銀發經濟龍頭企業。通過發放運營補貼、減免租金、免費提供運營空間等形式，將符合消防、燃氣等安全標準的閑置辦公用房、校舍、民宅等改建為社區食堂。加強球類、棋牌等活動場地和便民服務消費中心建設，提供生活用品代購、代收代繳、掛號取藥等便民服務。舉辦養老項目成果推介會、老齡產業博覽會、老齡產業發展論壇等，增進政策制定、產品制造、人才培育、學術研究等合作交流。

（五）加強引導管理，優化營商環境

積極協調街道、公安、宣傳等部門，定期在“3·15”“7·8”等時間節點，通過現場咨詢、案例宣講、短片科普、產品展示等形式，向銀發群體講授非法集資、養老詐騙、個人信息保護等知識，降低銀發群體消費風險。針對養生保健、養老服務、投資理財等重點領域開展專項治理，嚴厲查處以“養老項目”“養老產品”“養老理財”等名目為由的涉老詐騙犯罪行為和制售假冒偽劣涉老產品等侵害老年人權益的違法行為，規范市場經營秩序，保障老年人合法權益。開發銀發經濟產業信息服務平臺，及時發布銀發產品供需信息，實時監測銀發經濟消費情況。在大型商超、電商平臺等設立銀發消費專區，不定時發放銀發消費券，刺激老年產品市場蓬勃發展。

參考文獻：

[1]呂鳳麗，王晶，王韻華，等.甘肅省人口老齡化空間格局演變趨勢分析[J].現代預防醫學，2024，51（17）：3085-3089.

[2]袁鳳香.甘肅人口老齡化發展趨勢及應對策略[J].開發研究，2021（6）：137-144.

[3]宋健興.西北地區養老服務體系的優化路徑——以甘肅省為例[J].開發研究，2024（4）：153-160.

[4]李建偉，王炳文.我國人口老齡化的結構性演變趨勢與影響[J].重慶理工大學學報（社會科學），2021，35（6）：1-19.

（作者單位：甘肅省經濟研究院）

責任單位：康偉