關于內蒙古縣級及以下義務教育資源均衡發展的研究

摘" 要：隨著人口負增長、老齡化加速、城鎮化水平提高和縣域人口整體規模下降等影響，內蒙古自治區縣級及以下區域義務教育發展格局和資源供需關系發生了較大變化。本文在調查研究的基礎上，分析內蒙古自治區縣級及以下義務教育資源供給現狀和存在的問題，提出相關建議。

關鍵詞：內蒙古" " "義務教育" " "資源供給" " "均衡發展

近年來，內蒙古自治區總人口由2011年的2470萬人逐年下降到2023年的2396萬人，平均每年減少13.88萬人。人口出生率從2014年的9.31‰下降至2023年的5.01‰。2023年，全區城鎮和鄉村常駐人口分別為1667.14萬人和728.85萬人，分別較2017年增加98.94萬人和減少231.55萬人，城鄉和區域人口增減分化明顯。因此，義務教育階段資源配置受總體出生人口下降、城鎮化水平提高和縣域人口整體規模下降等因素影響呈現不均衡態勢。

一、存在的問題

（一）“城區擠、鄉村空”現象凸顯

截至2023年，內蒙古自治區義務教育學校數量和招生人數分別為2351所和749萬人。與2016年相比，分別減少73所和增加3萬人，學齡人口分布呈現明顯的區域分化性。

一是“城區擠”，城區教育資源總體供給不足。城區作為優質教育資源聚集區、產業或功能布局區、城市發展新區，吸引大量鄉村學齡人口流入，導致城區義務教育在校生和招生人數增長、學校數量增加、教師緊缺、生師比高于19：1的國家城市學校生師比標準。比如，東部某市，2023年小學46人及以上班級數2366個（占比33.95%）；初中50人及以上班級數1012個（占比35.82%）。再比如，西部某市2023年小學新增9720個學位需求，按每班50人、每校36個班計算，相當于新增33所學校、195個班的容量。

二是“農村空”，農村教育資源有效需求不足。由于出生人口逐年減少和城鎮化導致農村牧區人口流失，造成縣級及以下義務教育學校生源不足、農村牧區義務教育小規模學校增加、教學點逐步消失，教育資源供給大于需求。經測算，到2034年，東部某盟市不足100人的小學將由目前的72所增加到166所（其中不足50人學校72所、不足20人學校22所），不足100人的初中將由目前的9所增加到16所（其中不足50人學校9所、不足20人學校4所），現有82個教學點基本消失。

（二）教育支出增長不均衡

內蒙古各盟市旗縣區教育支出增長差異較大，教育不公平現象凸顯。相比2016年，2023年內蒙古自治區義務教育階段一般公共預算教育支出增長到46.26億元、增幅31.5%，其中赤峰市、阿拉善盟、鄂爾多斯市義務教育支出增長顯著，均超過或接近內蒙古自治區平均增長水平，而呼和浩特市、包頭市、烏蘭察布市等地區義務教育支出增長相對較慢。

（三）“局部超編、結構性短缺”教師隊伍建設矛盾持續深化

1.局部超編

一是教輔后勤人員占編現象突出。由于部分地區教輔后勤人員未實施政府購買服務政策，寄宿制學校的生活指導教師、后勤管理人員大部分為在編中小學教師，占用了大量編制。

二是編制使用不充分。鄉村小規模學校、教學點占編比重依然較高。比如，西部某縣城6所教學點共有教師編制170人、占全縣教師編制11.18%；在編教師數為162人，其中在鄉村任教138人、未在鄉村任職24人。按照自治區規定課程要求配備相應學科教師，大部分教師未滿工作量上崗，導致編制使用不充分。

2.結構性缺員

一是城區教師短缺、鄉村教師富裕的現象長期存在且無法解決。受教師能力、個人意愿以及地方政策對城鄉教師編制流動限制等因素的影響，部分盟市富余的鄉村教師無法到城區學校任職。

二是音、體、美、科學及信息技術等學科教師數量不足。隨著新課程改革課程計劃的實施，鄉村小規模學校普遍存在英語、體育、音樂、美術、信息技術、心里輔導等學科教師短缺的現象。比如，2023年，東部某盟市小學教學點中，任職道法、語文、數學、英語、科學和體育課程的教師人數占教師總數的72%以上，其中，有5所學校占比達100%，大部分學校信息、音樂、美術、勞動、綜合實踐和其他課程的任職教師人數占總任職教師人數比重不足10%。

三是鄉村教師年齡偏大、能力不足。鄉村教學點教師存在一定程度的老齡化現象，不能適應新課程改革教學一線工作，出現結構性缺員。由于鄉村教師教學壓力小、福利待遇高、考評機制不夠完善，導致教師缺乏競爭意識、教學能力低。

二、相關建議

（一）探索建立城鄉學位需求預測和預警機制

根據區域人口結構變化新趨勢，統籌考慮學齡人口變化與學位存量供給之間的平衡，由教育部門牽頭，公安、民政、衛健各部門和各鄉鎮政府配合，借助大數據技術和人工智能算法等實現學籍數據和戶籍數據的關聯匹配。

一是建立中長期學位需求預測機制。綜合考慮人口出生、流入和流出、產業或功能布局、房產開發或拆遷等情況，科學分析研判內蒙古自治區和各盟市未來5年到10年城鄉各區域學位需求總量、分布和缺口，通過學位的科學規劃和布局，確保學位布局與學齡人口分布相匹配，統籌好近期和長遠學位需求，確保教育資源高效利用。

二是建立學位預警機制。統籌規劃教育資源，動態分析人口變化趨勢，對相關指標進行監測和評估，適時向社會發出評估性預報。依據全域范圍的學位需求預測結果，給出總量缺口預警；依據片區內符合入學條件人數與學位供給數的比較，給出片區缺口預警；依據符合入學條件人數與學位供給數的比例，給出風險等級預警，進一步引導家長理性擇校、及時調整入學預期。

（二）科學規劃學校布局

一是針對“城區擠”問題。可盤活存量資源，充分挖掘存量潛力。各盟市城區在遵守中小學校辦學條件標準前提下，通過整合校內空間、復合利用各類教室、改行政辦公室或學生宿舍為普通教室以及在不產生大班額的前提下適當擴大班級規模等辦法挖掘存量教育資源潛力。

二是針對“鄉村空”問題。可在學位需求預測基礎上規劃鄉村學校布局，妥善處理好鄉村小規模學校撤并與保留的問題，以及針對未來各學段生源人數變化狀況，靈活調整小學、中學校舍辦學用途。因合并而閑置的校舍，根據家長意愿和地區實際將小學逐步合并到臨近鄉鎮，因合并而閑置的校舍可根據需要建設幼兒園、勞動教育基地和研學實踐基地。對規劃長期保留的鄉村學校，應加強建設，推動建成鄉村溫馨校園，完善小規模學校與城鎮學校、鄉鎮中心校一體化辦學機制，著力加強教師走教和交流輪崗，多措并舉切實提高學校辦學質量，辦成小而優的特色學校。對長期空置、確無運轉需求的學校，應當在充分尊重當地村民意愿的基礎上，結合當地實際，將學校校舍調整轉化為服務周邊村民的鄉村幼兒園或圖書館、文化館、文體中心、敬老養老中心等其他社會公共事業，優化國資利用率，服務鄉村振興。

（三）促進義務教育優質均衡發展

一是統籌推進城鄉基本公共教育服務均等化。嚴格按照城鄉學校建設標準統一、教師編制標準統一、生均公用經費基準定額統一、基本裝備配置標準統一的要求加快城鄉學校標準化建設，逐步縮小區域、城鄉、校際差距，尤其對保留的教學點加強建設，努力構建公平而有質量的基本公共教育服務體系。通過強化多校劃片、推進干部教師交流輪崗、推進普通高中校額到校招生、加強郊區優質教育資源布局等舉措，促進義務教育優質均衡發展，緩解學位結構性供需矛盾。加大學段之間和區域之間的教育資源統籌力度。例如，加強一貫制學校建設，方便學段之間統籌利用校舍；加強學區或教育集團內部不同學段之間的學位共享；引導城區優質普通高中學校到郊區開展寄宿制辦學，招收城區學生等。

二是擴大城區優質學校輻射帶動作用。借鑒重慶市集團化辦學經驗，各地區結合實際，采取集團化辦學、強校帶弱校和學校聯盟等辦學形式，促進區域間教育教學整體質量和水平。

三是發展數字教育。推進實施京蒙教育遠程互助工程，打造資源共享、在線研修、協同教研、雙師課堂、聽評課、公開課與直播等服務于一體的京蒙教育平臺，推動精品課程、圖書文獻、名師工作室以及音樂、美術等錄播同頻互動室、實驗平臺等數字資源共享，促進城區學校優質資源有效覆蓋鄉村和薄弱學校，推進信息技術在教學中的普遍應用。

四是繼續完善義務教育經費保障機制。強化自治區、盟市及旗縣教育經費統籌力度，優化支出結構，完善多元投入機制，增強人口規模和結構變化與教育經費投入的彈性，提高財政支出效率和資金使用效益，確保義務教育經費落實到位。

（四）優化教師隊伍

一是統籌分配教師編制。統籌考慮城鄉生源變化和教師自然減員情況，科學制定教師招錄計劃，各盟市通過編制和人員系統內動態及時調配，及時解決農村牧區學校教師富余、城鎮城區教師短缺問題，避免出現既有閑置、又要補充教師的矛盾，尤其是立足長遠防止出現教師大量富余問題，切實提高中小學教師編制使用效益，逐步平衡自治區各學校專業教師資源錯位問題。

二是建立教師走教制度。針對鄉村小規模學校生源銳減的現實，建立同城、同鄉及相鄰小規模學校課時量較少的音樂、美術、體育、道法以及增設心里輔導課程等學科教師走教制度，配套出臺相應保障措施，避免編制和人員浪費。

三是教師提高專業教學能力。針對學科結構性短缺，加大學科教師定向培訓力度，科學合理配置，加大對教師的培訓、交流力度，完成“國培、區培”的同時，根據崗位需要和教師個人特點，有針對性地開展跟崗學習和集中培訓。強化轉崗教師培訓，讓中青年教師轉學科培訓，努力解決教師結構性缺編問題。教師要提升小班化教學、個性化教育以及數字化教學的能力，以便更好地適應未來教育的需要。

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（作者單位 ：內蒙古自治區發展研究中心）

責任編輯：康偉