常態化監管視角下促進平臺經濟發展的執法進路

摘" 要：近年來，平臺經濟快速發展，特別是隨著大數據、云計算、區塊鏈、生成式人工智能技術的廣泛運用，新業務形態不斷涌現，我國對平臺經濟的監管已從包容審慎監管階段邁向常態化監管階段。常態化監管意味著監管規則的確定化和監管行為的日常化，但當前在監管規則構建、監管措施實施、監管主體協同及監管技術落實方面仍不能完全匹配常態化監管的現實需求。因此，要在堅持監管規范和促進發展并重的基本原則下，進一步完善平臺經濟領域的監管規則，不斷強化多種監管措施的綜合運用，著力健全“跨部門參與、多主體共管”的協同治理機制，推廣運用各類非現場監管技術，推動我國平臺經濟健康發展。

關鍵詞：平臺經濟；常態化監管；執法進路；平臺企業

中圖分類號： D922.29" 文獻標識碼：" A" 文章編號：" 2096-7055（2025）02-0071-07

收稿日期：" 2024-06-05

基金項目：" 中國農業農村法治研究會課題（2024005）；甘肅省優秀研究生“創新之星”項目（2023CXZX-034）

作者簡介：" 鄧小兵，男，教授，博士，碩士生導師，研究方向為憲法學與行政法學；石博文，男，碩士研究生，研究方向為憲法學與行政法學。

DOI：10.13790/j.ncwu.sk.2025.020" 投稿網址：https：//publish.cnki.net/slsb

引用格式：鄧小兵，石博文.常態化監管視角下促進平臺經濟發展的執法進路［J］.華北水利水電大學學報（社會科學版），2025，

41（2）：71-77.

2023年5月8日，國家互聯網信息辦公室（以下簡稱國家網信辦）針對斗魚平臺存在的嚴重違法問題，指導湖北省互聯網信息辦公室派出工作組進駐斗魚平臺，開展為期1個月的集中整改督導，這是對平臺經濟實施常態化監管的有效舉措［1］。在過去較長一段時間內，互聯網、大數據、云計算等技術迅猛發展，行政機關秉持包容審慎的監管理念，對新經濟、新業態抱有積極包容的態度，審慎實施行政處罰等負擔性行政行為，推動了電子商務、金融科技、數字娛樂、本地生活類業務蓬勃生長，一批互聯網“獨角獸”企業應運而生，并逐漸成長為頭部企業。然而，伴隨著平臺經濟的發展，一些問題逐漸顯現。例如，頭部平臺強迫用戶實施“二選一”，數據處理活動嚴重影響國家安全、泄露公民個人信息，OTA平臺對用戶實施大數據殺熟等新聞屢見不鮮。甚至還有一些不法分子打著“金融創新”“區塊鏈”的旗號，行互聯網非法集資之實，嚴重侵害人民群眾的合法權益［2］。隨著平臺經濟逐漸從增量發展向存量發展轉型，行政機關已形成對平臺經濟的系統認知，執法思路正從弱監管、包容審慎監管向強監管，再向如今的常態化監管轉變。在常態化監管模式下，尤其是隨著法治政府建設的不斷推進，如何在新階段進一步加強對平臺經濟的監管，在落實嚴格規范公正文明執法要求的同時引導互聯網平臺企業規范健康持續發展，成為當前亟須破解的關鍵難題。

針對如何實現平臺經濟常態化監管這一問題，部分學者展開了深入研究。有學者從分類視角出發，提出價值創造型平臺應當重點監管損害市場公平競爭和社會公眾利益的行為，價值增值型平臺應當重點監管平臺經濟行為和加強價格競爭監管［3］。部分學者以平臺經濟中的某一具體行業為樣本進行監管路徑的研究：有學者強調，平臺經濟中直播電商行業的常態化監管思路應當采取“回應型”“觸發式”“問題導向型”的路線，且只有實現數字化治理，才能實現高效治理［4］；有學者指出，平臺經濟中的數字平臺行業具有跨行業、跨市場的基本屬性，常態化監管模式下必須始終以市場監管為基礎，以分類監管為實施路徑，落實公平競爭審查，實現行業監管與市場監管的協同治理［5］。部分學者則圍繞常態化監管的重點方向進行了詳細闡述：有學者強調常態化監管絕不是事事監管，而是要瞄準頭部平臺企業發展問題和平臺經濟發展共性問題進行有重點、有方向的監管［6］；有學者則指出，常態化監管下平臺反壟斷執法要注意平衡競爭與創新的關系，且需要定期開展評估，加強企業合規的引導和激勵工作［7］；另有學者提出，在包容審慎監管轉向常態化監管的背景下，監管路徑體現出由寬松監管轉向精細監管、從單一部門監管走向綜合跨部門監管、從主體行為監管轉為多要素多維度監管的發展趨勢［8］。

上述研究具有重要的參考價值，但也有一些不足之處。已有成果多圍繞常態化監管的特征進行描述，對常態化監管現實作用的研究還需進一步強化，且較少探討平臺經濟常態化監管存在的共性問題，而著重于某一細分行業進行闡述，有必要從平臺經濟的整體維度出發，就常態化監管過程中存在的問題進行梳理。基于上述分析，本研究從平臺經濟當前的行政監管總體思路出發，著重分析常態化監管面臨的困境，探討平臺經濟監管的執法進路。

一、平臺經濟常態化監管的特征與作用

2022年4月29日召開的中共中央政治局會議指出：“要促進平臺經濟健康發展，完成平臺經濟專項整改，實施常態化監管，出臺支持平臺經濟規范健康發展的具體措施。”［9］2022年7月28日召開的中共中央政治局會議再次提及：“要推動平臺經濟規范健康持續發展，完成平臺經濟專項整改，對平臺經濟實施常態化監管，集中推出一批‘綠燈’

投資案例。”［10］2023年《政府工作報告》強調：“大力發展數字經濟，提升常態化監管水平，支持平臺經濟發展。”［11］為此，需要明確何謂“常態化監管”，只有明確常態化監管的內涵，才能更好地確定新形勢下平臺經濟的監管思路。

（一）常態化監管概念的界定

目前，學界對于常態化監管并沒有明確的定義。有學者提出，常態化監管是在法治的框架下統籌安全與發展，依法依規采用多元主體共建共治、多元工具綜合運用的方式開展敏捷、精準、透明、規范式監管［12］；亦有學者表示，常態化監管是一個涵蓋事前預防、事中監測和事后評估的全周期監管體系，并強調要提升監管透明度和倡導行業自律［13］。事實上，常態化監管區別于強監管階段的運動式治理、專項監管等模式，是一種將監管行為融入日常、抓在經常，通過法治化、精細化、協同化方式實施執法活動的監管模式，其最終目標是構建平臺經濟治理的長效化制度機制。

（二）常態化監管的主要特征

在包容審慎監管階段，由于“包容審慎監管”屬于不確定法律概念，行政機關執法存在不可預測性，監管部門可能就同類違法行為作出完全不同的處理結果［14］。在常態化監管階段，平臺經濟的監管工作呈現出一些新特征。第一，監管規則的法定性。行政機關對平臺經濟的監管實現了“有法可依”。第二，監管重心的全程性。在常態化監管模式下，監管重心從事后行政處罰轉向以事中事后監管為重點，構建事前、事中、事后的全鏈條監管模式。第三，監管措施的多元性。在監管措施的實施中，不僅采用行政處罰、行政許可等傳統的規制措施，而且強調結合實際情況，綜合運用行政指導、行政約談、信用懲戒等監管措施。第四，監管方式的精確性。常態化監管模式要求，對平臺經濟發展過程中出現的各類問題不能一刀切，要分領域、分主體制定監管規則和標準。第五，監管過程的公開性。常態化監管實現了執法過程的全公開，為互聯網平臺提供了正確的行為指南。

（三）常態化監管的現實作用

常態化監管對于平臺經濟的發展發揮著不可替代的積極作用。一是常態化監管有利于積極重塑市場公平競爭秩序，將涉嫌實施經營者集中的違法行為及時消解在初發階段，避免資本無序擴張；二是常態化監管有利于保護廣大公民的合法權益，在互聯網平臺企業嚴重侵害人民群眾的合法權益時，綜合運用各種監管措施，及時糾正平臺企業的違法行為；三是常態化監管有利于全面推進法治政府建設，加強對互聯網平臺的日常監管，是落實嚴格、規范、公正、文明執法的要求。

二、平臺經濟常態化監管的問題檢視

平臺經濟具有跨地域、跨行業、高度數字化的特點，對推動經濟高質量發展的作用不言而喻。進入常態化監管階段，行政機關應當著力將數據經濟的基礎要素提供好、基礎設施建設好、營商環境塑造好［15］。其中，塑造好營商環境要求執法監督部門不能采取傳統的監管模式，而是要根據平臺經濟的發展實際采取相應的監管措施，尤其要應對好當前平臺經濟監管的堵點難點，為平臺經濟發展系上“安全帶”。

（一）平臺經濟常態化監管的關鍵堵點

平臺經濟的常態化監管意味著要將監管貫穿平臺經濟日常運行全過程，這對行政機關的監管措施提出了更高的要求。當前的監管工作仍然存在監管規章制度不健全、監管措施只重視事后行政處罰、監管主體協同效果不佳、監管技術難以適應數字化趨勢等現實問題。

首先，監管規章制度體系有待完善。在平臺經濟處于運動式治理階段，我國修訂了《中華人民共和國反壟斷法》《中華人民共和國安全生產法》，發布了《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國數據安全法》《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，有效彌補了平臺經濟反壟斷、數據安全、用戶個人信息隱私安全等方面的法律空白［16］。然而，從常態化監管的要求來看，監管立法方面仍然存在進一步完善的空間。其一，目前，針對平臺分類分級精細化管理的規定仍未正式出臺。從2021年發布的《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》（以下分別簡稱《分類分級指南》《主體責任指南》）來看，有學者指出以“超廣業務種類”作為劃分標準判斷平臺的級別，存在依賴業務數量判斷平臺公共性的弊端，限縮了超級平臺的對象范疇［17］。

其二，《分類分級指南》的內容存在平臺分類交叉、平臺分級因素不周全、分級分類區別不明晰的問題［12］。事實上，該征求意見稿分級分類的標準較為粗糙，需要進一步豐富評判指標，而且互聯網平臺日趨呈現綜合性特點，若按照此分類標準強行將某平臺具體歸屬到某一特定類別，可能與平臺自身實際不符。其三，《分類分級指南》僅僅提供了分級分類標準，卻沒有提供分級分類標準下具體的操作指南和監管細則，可操作性和實用性不強，不能為執法部門提供系統完備的監管指引。

其次，監管措施單一，難以發揮執法實效。長期以來，我國對平臺經濟監管多采取事后行政處罰的手段。一方面，這是由于在包容審慎監管理念的指導下，執法監督部門長期以來對事后監管環節的重視導致的；另一方面，由于平臺經濟很大程度上以數據監管為支撐，政府和各類數據的隔離影響政府監管的有效性［18］。事實上，事后監管多是發揮“亡羊補牢”的作用，在常態化監管階段，應更加重視防范系統性風險的發生，特別是要對市場準入、數據處理、信息保護等方面加強事前、事中監管。

再次，監管主體未形成協同監管合力。一方面，平臺經濟本身具有“多法共治、多部門共管”的特點，需要各部門全面參與、協同共治。2021年12月，國家發展和改革委員會等部門聯合發文，要求推動各監管部門間抽查檢驗鑒定結果互認，避免重復抽查、檢測，探索建立案件會商和聯合執法、聯合懲戒機制，實現事前、事中、事后全鏈條監管參見《國家發展改革委等部門關于推動平臺經濟規范健康持續發展的若干意見》（發改高技〔2021〕1872號）。。從實際情況來看，工作合力尚未完全形成，部門間多頭執法、責任推諉、職權交叉的現象依然存在，影響執法工作的開展。例如，近年來，在線教育領域的誘導消費、虛假宣傳、提前付費等亂象層出不窮，而在線教育監管涉及網信、教育、市場監管、通信、公安等部門，以上部門之間尚未建立有效的協同監管工作機制，培育、引導在線教育行業向健康、有序的方向發展離不開監管部門的共同配合［19］。另一方面，隨著監管進入常態化階段，僅依靠政府監管是遠遠不夠的，更需要依靠平臺自身、第三方監督組織等多方力量發揮作用。然而，由于平臺對自身責任認知模糊，且存在趨利動機，平臺企業社會責任缺失或行為異化現象仍比較常見［20］。因此，如何提升跨部門綜合監管聯動效能以更好治理平臺經濟是常態化監管階段必須解決的問題。

最后，監管技術難以識別平臺經濟存在的問題。平臺經濟涉及的相關技術復雜廣泛，包含區塊鏈、云計算、大數據、物聯網、人工智能等新技術，特別是生成式人工智能在互聯網平臺的廣泛應用將打破固有認知，帶來顛覆性影響，使對平臺相關行為的監測變得更加隱蔽和復雜，給監管部門帶來了全新挑戰［21］。此外，我國對平臺經濟的監管方式多為組成工作組派駐平臺企業進行現場監管，此種方式雖然具有直接性，但是執法成本高，且長期現場派駐執法不切實際。隨著電子政務建設的推進，當前的交通執法、城管執法、生態環境執法等領域已經廣泛適用非現場執法［22］，平臺經濟的監管更應該在非現場監管方面主動作為，積極推進移動監管、遠程監管、智慧監管。

（二）平臺經濟常態化監管的攻堅難點

平臺經濟常態化監管必須始終堅持促進發展和監管規范并重的原則，如何完善常態化監管機制是當前需要努力的方向。具體而言，亟須落實常態化監管，構建適應國內、國際市場需求的監管規則，確保國家安全和個人合法權益不受侵害。

第一，制定滿足國內外市場雙向需求的監管規范。互聯網平臺“出海”已不是新鮮事，以字節跳動旗下的抖音國際版TikTok為例，截至2024年4月底，下載量已達到49.2億次，月活躍用戶超過15.82億，成為國內企業海外下載總量最高的社交媒體平臺參見Statista發布的《全球社媒平臺月活躍用戶數量排行榜》（2024年4月）。。近年來，騰訊、阿里巴巴、拼多多、字節跳動等頭部平臺企業均發力布局海外市場。在各國經濟、政治、文化、科技發展水平等方面存在巨大差異的情況下，常態化監管如何有效保障海外消費者、經營者等主體的合法權益，如何保障平臺企業在海外的合法權益，如何實現合法有效的跨境監管，都是現階段亟須解決的問題。

第二，堅決維護國家安全，確保個人合法權益不受損害。2021年7月，網絡安全審查辦公室為防范國家數據安全風險，維護國家安全，保障公共利益，決定對“滴滴出行”啟動網絡安全審查，經過長達一年的審查，發現滴滴公司違法違規運營的行為已給國家安全帶來嚴重風險和安全隱患，最終決定從嚴從重予以處罰［23］。為避免類似事件的發生，在履行網絡安全、數據安全、個人信息保護義務等方面對平臺企業加大執法力度，避免給國家網絡安全、數據安全、公民個人合法權益帶來嚴重風險隱患，是常態化監管階段依然需要關注的問題。

三、平臺經濟常態化監管的執法進路

平臺經濟進入常態化監管階段，意味著監管部門對平臺經濟發展規律、性質和特征的認識更加全面，相關法律法規、政策逐步完善細化。同時，平臺經濟發展迅猛，特別是生成式人工智能的廣泛應用與信息技術的推陳出新對監管工作提出了更高的要求。

（一）持續優化平臺經濟領域的監管制度和規范體系

在專項監管階段，我國已就平臺經濟的監管出臺了大量的法律法規，但隨著平臺經濟的進一步發展，尤其是隨著新業態的不斷涌現，必須持續保持立法工作的前瞻性。當前，《分類分級指南》《主體責任指南》仍未發布正式文稿。結合常態化監管必須實現精細監管的要求，《分類分級指南》應以平臺所屬類別為基準設定分級標準，同時考慮到互聯網發展的現實情況，未來可能有更多新業態出現，建議新增“新業態”這一類別，以歸集“四新經濟”中無法歸集到《分類分級指南》已有類別的平臺。該類別的認定僅具有過渡性質，監管部門明確平臺屬性后再將其調整至相應的類別。此外，可在《主體責任指南》中新增一條“包容審慎”條款，對于暫時歸屬在新業務形態類別的互聯網平臺，允許其“邊走邊試”、不斷完善。堅持動態調整，實施行政執法觀察期制度，對輕微違法行為采用說服教育、勸導示范、警示告誡、指導約談等柔性執法措施。行政執法觀察期的設置能調和鼓勵創新與依法行政的矛盾，消除包容監管與有法不依的對立［24］。隨著《分級分類指南》和《主體責任指南》的不斷完善，可面向監管機關和平臺主體發布具體的監管指南和實施細則，實現監管規則可視化、法定化。

（二）不斷強化多種監管措施的綜合運用

常態化監管的重要目標是建立健全事前、事中、事后全鏈條監管模式，不斷拓展監管執法的深度和廣度。通過行政處罰實施事后監管的模式已不能充分適應常態化監管階段的現實需要。平臺經濟的跨界性和雙邊網絡外界性特征，要求政府克服對傳統監管路徑的依賴，行政約談毫無疑問是合適的選擇，在靈活應對不確定性的同時，可以平衡政府執法資源與平臺監管的關系［25］。事實上，行政約談在專項監管時期就已被廣泛運用，且對平臺企業合法合規經營發揮了積極作用。近年來，隨著服務型政府建設的不斷推進，協商型行政方式日趨得到重視。行政指導憑借其法律限制性、行為目的性、非強制性、可接受性和不可訴性等特征，降低了治理成本，可有效助力“四新經濟”健康發展［26］。

其一，常態化監管應當在事前、事中階段加強行政指導，事前通過引導勸告，事中通過告知承諾等方式指導平臺企業為或不為一定行為。其二，為了適應常態化監管的要求，可嘗試定期召開互聯網平臺企業行政指導會議，提示、告知互聯網平臺企業近期主要問題和風險，要求各企業自查自糾，及時整改。其三，加強行政檢查與行政約談的聯動監管，形成強大的政策合力，有效防范與治理平臺的各類風險［27］。可將平臺經濟的合法合規經營行為納入“雙隨機、一公開”檢查范圍，科學合理實施監管，對于在檢查過程中發現具有違法風險的平臺企業及時采取行政約談措施，對已經發生違法行為、造成重大風險隱患的平臺企業，通過行政處罰、行政強制等措施進行規制。其四，在不同類型、不同級別平臺企業中選擇部分企業作為監測哨點，強化預防式監管，推動實現平臺經濟合規治理。

（三）著力健全“跨部門參與、多主體共管”的協同治理機制

常態化監管階段，需要解決平臺經濟存在的部門職權交叉、多頭監管、重復執法等系列問題，減少對企業正常經營的干擾。

首先，推動跨部門共同參與監管工作。一是平臺經濟的跨部門、跨區域、跨層級屬性要求監管部門按照中央部署加快構建跨部門綜合監管制度參見《國務院辦公廳關于深入推進跨部門綜合監管的指導意見》（國辦發〔2023〕1號）。。結合平臺經濟的主要特征，逐項明確跨部門綜合監管事項的責任分工和監管主體，

細化監管工作指引，有效執行各項監管措施。同時，全面推進“互聯網+監管”進程，實現監管信息數據的實時共享。二是針對平臺經濟監管的信息不對稱問題，監管部門要著力克服監管盲區。監管部門對數據要素的監管存在天然劣勢，必須落實平臺自律相關規定，打通監管規則落地的“最后一公里”。聯席會議制度實現了“自下而上”和“自上而下”執行環節與策略制定環節的統一，為有限度突破行政壁壘提供了結構化的機會［28］。目前，國家層面已經建立了數字經濟發展部際聯席會議制度，地方政府可參照建立數字經濟發展聯席會議制度，就平臺經濟監管的責任分工、聯合檢查、聯合懲戒等問題進行動態部署。三是建立平臺企業年度自查和評估反饋機制。基于數字經濟發展部際聯席會議制度的牽頭部門是國家發展改革委，平臺企業可以每年向屬地

發展改革委提交年度自查報告，由屬地發展改革委作為牽頭部門召開聯席會議，對屬地平臺企業自查情況進行全面評估后作出反饋，自查報告將作為實施行政獎勵或行政約談的重要參考。

其次，充分發揮多方主體的作用。積極發揮行業協會、科研機構、社會專業團體、專家學者的作用，網信部門可通過多種方式開設平臺經濟問題專門反饋渠道，收集第三方發現的平臺經濟存在問題，形成良好的平臺經濟社會共治氛圍。

最后，加強國內外監管部門的配合。結合平臺企業的跨地域屬性，協同各方加強數據跨境傳輸監管工作，對個人敏感數據、商業數據、國家安全敏感數據及關鍵基礎設施信息進行嚴格把控。此外，要積極與國外監管部門加強合作交流，共享監管資源和經驗，共同制定數字經濟監管的國際標準和規則，倡導構建數字經濟監管的“中國方案”。

（四）大力推動非現場監管技術落地實施

當前，非現場執法主要運用于交通執法領域，隨著互聯網、云計算的快速發展，非現場執法正在大幅擴展適用領域，遠程監管、移動監管在平臺經濟領域具有無比廣闊的施展空間。其一，平臺經濟得以正常運行的基本元素是數據，監管部門應當以數據要素監管為核心，通過直接讀取數據庫、中間載體數據交換、應用程序接口等方式獲取監管數據，利用區塊鏈技術保證數據不可篡改，利用深度學習技術及時發現和解決平臺數據存在的問題。其二，由于數據監管涉及商業機密，因此對數據的掌握總歸是不全面的。網信部門可加大對相關輿論的監控和預警，落實穿透式監管要求，做到隨時發現、隨時應對、隨時化解，就平臺出現的相關問題予以處置。其三，在運用各類非現場執法技術的同時，若監測到系統性風險或者平臺行為可能嚴重危害國家安全、公共安全的，應立刻采取現場執法手段，實現遠程監管和現場監管的有效銜接。

四、結語

當前，我國平臺經濟蓬勃發展，在經濟社會發展全局中的地位和作用日益凸顯。一方面，平臺企業在引領經濟發展、創造就業機會、提升國際競爭力方面發揮了生力軍作用；另一方面，平臺企業不斷涌現的新技術、新業態也對監管工作提出了更高要求。隨著平臺經濟的行政監管從包容審慎監管階段轉入常態化監管階段，監管工作貫穿平臺經濟發展全過程，但從執法現狀來看，還存在監管規范有待完善、監管措施僅注重行政處罰、協同治理合力仍未形成、監管技術落后等堵點。為此，須進一步完善監管規范，優化監管措施，強化監管機制，革新監管技術，有效應對平臺經濟發展帶來的各種挑戰和機遇，持續優化平臺經濟發展環境，引導平臺經濟邁向高質量發展新階段。

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Law Enforcement Approaches to Promote Platform Economy Development under Normalized Supervision

DENG Xiaobing， SHI Bowen

（School of Law， Lanzhou University， Lanzhou 730000， China）

Abstract：

In recent years， China’s platform economy has developed rapidly， driven by the extensive adoption of technologies such as big data， cloud computing， blockchain， and generative AI， giving rise to new business models. The supervision of the platform economy has transitioned from the stage of inclusive and prudential regulation to normalized supervision. Normalized supervision entails the formalization of regulatory rules and the routinization of regulatory practices. However， the construction of regulatory rules， implementation of regulatory measures， coordination among regulatory entities， and adoption of regulatory technologies still fall short of meeting the practical needs of normalized supervision. Therefore， to promote the sound and rapid development of China’s platform economy， it is essential to further refine platform economy regulatory rules， enhance the integrated application of diverse regulatory measures， strengthen “cross-departmental and multi-stakeholder collaborative governance mechanisms”， and expand the use of various off-site law enforcement technologies， under the principle of balancing regulatory norms with development promotion.

Key words：

platform economy; normalized supervision; law enforcement approaches; platform enterprises

（編輯：孫樹勛）