區域一體化背景下面向公交化運營的鐵路客運安全監管對策研究

摘" 要：鐵路客運安全是其高效運營的生命線，區域一體化背景下，鐵路特別是高鐵網絡的不斷完善，其運營呈現公交化態勢，對傳統的安全監管提出了新挑戰。在歸納總結現狀鐵路客運安全監管的基礎上，分析公交化運營對在站臺空間、行李進站安檢、行車客運組織、進站客流組織等方面其帶來新需求和新挑戰；進一步從體系方法、日常監管應對、特殊事件預案等方面提出相應的監管對策和建議，可以為鐵路運輸行業主管部門提供決策參考。

關鍵詞：區域一體化；鐵路客運；公交化運營；安全監管；對策；需求和挑戰

" 中圖分類號：F530" " 文獻標志碼：A" " DOI：10.13714/j.cnki.1002-3100.2025.01.022

Abstract： The safety of railway passenger transport is the lifeline of its high efficient operation. Under the background of regional integration， the continuous improvement of railway， especially the high-speed railway network， has presented a trend of public transportation operation， which has put forward new challenges to the traditional supervision. On the basis of summarizing the current situation of safety supervision of railway passenger transportation， new demands and challenges brought by public transportation operation was analyzed， which are in aspects of platform space， security check of luggage passengers taking at entrance， train operation organization， and passenger flow organization when entrancing the station. Furthermore， the corresponding regulatory countermeasures and suggestions were put forward from the aspects of system methods， daily regulatory schemes， special event plans and so on， which can provide decision-making reference for the competent authorities of the railway transportation.

Key words： regional integration; railway passenger transport; public transport operation; safety supervision; countermeasure; requirements and challenges

0" 引" 言

由于運量大、速度快、安全性高，加之受氣候和自然條件影響小，鐵路尤其是高速鐵路在我國中長途客運中具有明顯的優勢[1]。在區域一體化發展的國家核心發展戰略背景下，區域內經濟、文化、政治的交流越來越頻繁，“以都市圈、同城化通勤為目標，加快推進城際鐵路網建設，率先在都市圈實現公交化客運服務”已在相關區域規劃中明確提出[2]。

nbsp; 鐵路公交化運營主要呈現出城際間客流量大、班次密集、站間運行時間短、商務通勤需求顯著等特點，這就要求更小的列車運行間隔、更靈活的票制、更高效的旅客進出站效率，以及更快捷的換乘。另一方面，鐵路運輸安全對于保障人民生命財產安全，維護社會穩定意義重大，特別是高鐵作為我國交通運輸領域的“名片”，如何制定和發布有針對性的、可實施的鐵路客運安全監管對策和指導方針，對確保公共交通的高效運行，推動區域鐵路公交化運營的意義顯著。

" 對于鐵路客運安全監管，宏觀層面監管體系上，目前國際上主要有三種模式[3]：（1）在行業主管部門內部設立鐵路客運安全監管機構，如俄羅斯、日本；（2）在行業主管部門的內部和外部均設立監管機構，如美國、法國；（3）不在行業主管部門內設立鐵路安全監管機構，如英國。自2013年我國大部制改革以來，隨著政企分開，按照交通運輸部的要求，逐步形成了以國家鐵路局為主導，七大區域鐵路監督管理局為執法機構，逐步將第三方評估引入交通運輸企業安全標準化評估工作的格局，并在全國范圍內推行[4]。

" 微觀層面，目前監管部門對鐵路進行安全監管主要是依據《鐵路旅客運輸安全檢查管理辦法》和《鐵路旅客車票實名制管理辦法》兩部法規，相關的研究主要是基于運用鐵路運輸安全管理、安全服務鏈管理等理論，從鐵路客運服務企業現狀、安全法規與標準、監管重點等多維度展開；對于安全監管實施的效果方面，則主要基于數據包絡法、層次分析結合模糊評價等，但評價指標的選取、權重的確定，以及樣本量采集具有較強的主觀性[5]。

" 此外，根據相關的安全統計數據，我國鐵路客運的安全風險事件主要從工作人員、旅客、設備、管理、環境等5個角度[6-7]，又分為旅客、車輛、車站運輸組織3大類和旅客踩踏、旅客掉落站臺、行李墜入行車股道等12小類；按嚴重程度可以分為旅客耽誤行程或列車運行延誤、可能的人員傷亡、以及群體性傷亡等3級[8]。

" 關于鐵路客運安全的研究，則主要集中在客運站、樞紐的具體安全事件和相關的安全風險評價，以及相應的應急響應預案。其中客運站主要其涉及車站的行車安全、旅客安全[9]以及疫情防控等特殊事件的影響[10]；樞紐的安全研究主要側重于風險的管控和安全評價[11]；應急響應則重點關注火災、臺風等的應急疏散預案[12]，重點關注樞紐和車站人員的疏散[13]。

" 當前，國內外圍繞城際鐵路的出行特點，以及城市常規公交客運，以及與之相對應的安全監管措施和對策，就如何面對公交化運營的新特點、新需求、劃定安全紅線、保障鐵路運營安全等問題，進行了一系列深入的研究和探討，形成了一系列卓有成效的成果。

1" 鐵路公交化運營對安全監管的需求和挑戰

1.1" 鐵路運營安全監管現狀

" 目前我國鐵路客運的安全監管主要圍繞常規的接發車站和列車車票查驗和安檢、以及突發重大事件應急預案及執行等方面展開：

（1）吸取已往事故教訓，扎實開展安全隱患排查，強化安全風險研判，盯緊重大安全隱患整治，以“物防、技防、人防”三方面健全鐵路安全管理體系為抓手，狠抓重大安全隱患整治。

（2）積極應對惡劣天氣影響，督導企業做好防范寒潮大風和低溫雨雪冰凍等災害的各項防范措施，突出抓好車輛防溜、人員安全和營業線施工安全。

" （3）強化應急處置，密切關注轄區重點物資運輸安全和服務質量網絡輿情熱點，及時做好突發事件處置應對，各部門分工明確，保障鐵路運輸安全平穩有序。事故應急處置的流程如圖1所示。

①事故發生前，根據已有的防控經驗和相關的法律法規針對旅客、道口以及危險物品運輸等容易造成死傷的事件進行防范，并且著重考慮鐵路行業管理存在的漏洞，針對現有的不健全的制度進行規范和調整。

" ②事故發生時，國家鐵路局、地方鐵路局以及鐵路運輸企業及有關單位、個人應當按照各自的職責和分工，進行事故的應急救援和后續的事故調查。

③事故發生后，處于事故發生現場的目擊人員應立即向鄰近鐵路車站或者公安機關報告；接到報案后，相關單位和人員一邊將事故調查報告層層上報，做到心中有數，一邊協調處理事故現場，減少人員傷亡和財產損失。

（4）著力推動建立區域性鐵路客運安全監督管理部門、鐵路運輸檢察部門、鐵路運輸企業聯合維護鐵路運輸安全的聯動協作機制，通過聯席會議、信息互通、案件會商、聯動調研等方式，加強行政執法、檢查信息互通，共同研究鐵路沿線環境治理中存在的難點、熱點問題，綜合行政執法、公益訴訟等手段，有效推動鐵路沿線安全依法治理，凝聚維護鐵路運輸安全工作合力。

1.2" 鐵路公交化運營的新特點以及對安全監管的新需求

" 鐵路公交化運營為滿足城市群之間的通勤、商務、探親、購物以及旅游等出行需求，促進城市經濟圈的發展，主要呈現以下特點：

" （1）客流量大。以滬寧線為例，其沿線的上海虹橋站、蘇州站、南京南站的日平均客流量均達到兩萬人以上，且結合發車班次和乘客中鐵銀通卡消費數據可以看出，客流量的高峰期與通勤時間段具有較強的關聯性。

" （2）客運班次密集，發車間隔短。如滬寧線的發車班次，由上海發往南京的高鐵早高峰主要集中在9—10點之間，晚高峰在16—17點之間；在運營高峰階段發車間隔為3—5分鐘，非高峰階段亦在7分鐘一班，全天發車高達234次。

" （3）票制更靈活。為適應城際鐵路公交化運營的特點，鐵路運輸企業在傳統票制的基礎上，創新推出了計次票、定期票等票制。這些票種不受列車時刻表限制，普遍為自由席無固定座位，即空閑車位可以先到先坐。其中，計次票產品最多可預約4個待使用席位，對出行次數頻繁的通勤乘客更加優惠，同時減少了退換票手續費以及換乘時間；定期票目前有5天、10天和30天三個期限，最多可預約10個待使用席位，方便乘客滿足自己的出行需求進行購票。

上述城際鐵路公交化運營的特點，對傳統的客運安全監管在法律體系、安全體系聯動、組織架構責任劃分等方面提出了一些新的需求：

" （1）客運安全監管的法律體系更新

" 鐵路客運安全監管現狀的研究成果和實際應用經驗豐富，但過于碎片化的監管，難以形成系統層面的統籌，需要對現有的安全監管體系，特別是針對公交化運營的特點，進行系統的梳理優化，公交化運營模式雖屬于鐵路客運系統，但是其與其他運營模式在行車密度、人員密度、危害后果、安全風險和法律責任等方面，均存在較大差異，傳統的鐵路客運的安全管理制度無法滿足城際鐵路日益凸顯的公交化運營安全監管的現實需求。

" （2）打破安全監管壁壘，實現鐵路地鐵安檢互認

" 現狀鐵路客運安全的內部監管體系相對較為成熟，但隨著城際鐵路的公交化運營，其與城市軌道交通、大型綜合交通樞紐的聯系效率更緊密，開放性要求更高，這就要求相應的安全監管也與時俱進，實現鐵路與城市軌道、航空安檢等應急響應的共享聯動，提高監管的響應效率。

" （3）明確劃分安全監管責任，確保監管機構的獨立性

" 現有的鐵路安全監管是以交通運輸部、國家鐵路局及其區域監督管理局為主，以發改委、財政部、國資委、環保局等機構為補充的齊抓共管格局。國家鐵路總公司承擔管理責任，是管理者；各地方鐵路局集團公司承擔運營責任，是運營方；站段承擔執行責任，是實際執行者。但從實際生產經營情況看，往往是由于鐵路總公司高度集權，在安全事故發生后，由總公司來承擔責任，從而出現責任主體不明確、監管職責不明等問題。目前，鐵路公交化運營模式的日趨成熟，城際鐵路運營、城市軌道交通運營和公交運營之間緊密關聯，各管理部門跨部門緊密協同合作，共同履行安全監管職責，進行安全監管時更應明確劃分安檢責任，確保其獨立性。

1.3" 公交化運營對鐵路客運安全監管提出的新挑戰

鐵路公交運營的優勢在于，它可以輕松、快速地在城市內集散，城市交通系統和城際鐵路可以緊密連接、協調，因此，對傳統的監管在站臺空間、安全檢查、行車客運組織、進站客流組織等方面提出了新的挑戰，需要進一步進行相應更新。

1.3.1" 站臺空間

" 與傳統運營方式相比，公交化運營采用站臺候車方式，即為了加快旅客進站乘車速度，旅客需要在站臺候車、出站及站內換乘其他列車或在站臺上換乘其他列車。如果站臺寬度過小，會影響旅客的流動速度，造成旅客擁擠、推搡甚至踩踏等一系列的安全問題；但如果平臺寬度尺度過大，就會出現土地、人力資源浪費的情況。因此，站臺設計在公交化運營模式下，既要滿足旅客候車需求，又要降低資源浪費。

1.3.2" 安全檢查

" 在公交化運營的情況下，快捷、方便的到發式客流與強制安檢流程之間存在矛盾關系。安檢迫切需要采用新技術來加快乘客實名制查驗和隨身攜帶行李的安檢速度。此外，公交化運營的城際鐵路與城市軌道交通聯系日益密切，但目前兩者在安檢標準、安檢方式和安檢時間均有較大差異，探索實現兩者都安檢互認，需要考驗監管的智慧。

1.3.3" 行車客運組織

" 城際鐵路的公交化運營，要求在列車服務方面逐步推行無車次座次乘車、不對號入座、隨到隨走的運輸組織模式，允許旅客隨時購票，旅客檢票進站后可選擇最近時刻的車次乘車，無需對號入座，當坐席已滿時，可選擇接受站席，或等待下一列車；在列車定員控制方面，公交化運營在通勤的客流高峰期可能出現車輛超員，影響運營線路運營安全的情況，需要在車票發售、進站查驗等環節中控制靈活票制的數量，并根據客運大數據挖掘分析，對車站通勤客流量進行研判，優化發車時間，做好各種節假日、惡劣天氣、大型活動等特殊事件的應急預案。

1.3.4" 進站客流組織

" 鐵路公交化運營模式與傳統運營模式在客流進站組織的差異，主要體現在購票方式、檢票流程、候車時間和換乘方式等方面，因此需要在購票—檢票—候車—乘車全過程化轉變運營組織流程、簡化進站檢票程序、縮短候車時長和提高運轉效率等。

2" 面向區域一體化的鐵路客運安全監管對策

" 針對上述鐵路公交化運營模式對安全監管提出的新需求，新挑戰，特別是其中的一些共性問題，結合當前監管的環境和條件提出如下的建議和對策，從體系方法、日常監管應對、特殊事件預案等方面提出相關的對策和建議，如圖2所示。

（1）在安全監管的體系方法上，在梳理現有鐵路客運安全監管體系的基礎上，針對公交化運營的特點，對內優化鐵路客運市場安全標準、管理體系的落實手段以及相關的實施指導，對外增加城市軌道交通的安全監管共享與聯動，提高安全監管的效率，并針對不同階段運用數字治理技術、公共安全管理理論以及數字包絡法等方法對提出的對策進行分析。

（2）在日常安全監管的對策層面，針對鐵路公交化運營的特點和安全監管要求，從人員、旅客、設備、管理、環境等五位一體的角度出發（見圖3），研究區域一體化背景下，大運量、密集班次、靈活票制、高效進出站的公交化運營在日常運行安全監管對策與具體實施措施。

①在人員配備方面，針對城際鐵路站間運行間隔短的特點，建議列車上配備專職或流動安檢人員；針對公交化運營各車站通勤大客流的特點，在安檢人員的培訓和服務質量方面，加強監督，統一標準，重點加強對安檢人員業務能力的隨機抽查力度，并針對工作人員分布不均衡的問題，進行精細化的排兵布陣，降低安全隱患。

" ②在旅客方面，針對早晚高峰配備不足的問題，增加安檢人員和安檢機器的數量來維持安檢秩序；針對旅客對人臉自動識別閘機使用不熟練的問題，建議加強日常的安全宣傳，并在高峰配備專門的工作引導人員，預防擁堵發生。

③設備方面，鐵路運輸企業還需根據車站人流、列車型號差異，將符合公共交通運營安全需要的設備配備在車站和列車上，并執行相應的安全檢查設備配備標準，同時加強日常設備的維護檢修，確保其性能穩定和運行安全；同時，為適應公交運營新特點，制定新的裝備配備計劃。

" ④在管理方面，鐵路監督管理部門應積極聽取各方建議，對目前行車組織流程管理、旅客管理以及設備管理的不足，進行優化升級；同時，進一步推動國鐵安檢與地鐵安檢互認的工作，探索安檢互認的地鐵站明確雙方的責任和義務，并加強管理協調，推動兩者在安檢人員培訓、設備、信息共享等方面的協同。

⑤在環境方面，針對公交化運營模式的特點，相關車站在旅客進站攜帶違禁品的執行標準，以及執行落實方面，應盡可能實現標準化；同時，對于車站及列車的應急、指示標志，最大程度避免因為商業廣告等的遮擋，保持其清晰可見，并對易磨損處做到及時更新。

（3）針對特殊事件，如大型活動、突發事故以及惡劣天氣等，分析制定公交化運營網絡中鐵路客運安全生產事故處理的監管預案，并不斷優化。

①在大型活動如音樂節、展覽會以及大型比賽等結束后，人員的密集疏散與短時大客流涌入鐵路站點及車站，應提前制定預案，進行主動安全管理，如增加安保人員維持秩序，設置分隔欄防止踩踏，或提前和主辦方協調好安檢標準以及離場路線，實現乘客散場后不出安檢范圍直接乘車，提高乘車效率。

" ②突發事故如火災，應按照車型以及承載人員數量配備相應的安全設施以及列車員，做到發生火災時第一時間撲滅或控制并進行人員的管理與疏通；此外，調研鐵路平車防火板設計、安裝標準以及防火新材料運用情況，督促企業優化防火板設計，使用防火新材料，從源頭消險火災事故安全隱患。

③對于惡劣天氣造成列車降速甚至停運的情況，嚴格落實行車安全措施，防范惡劣天氣對鐵路運輸的不利影響；做好應急準備工作，根據天氣情況及時啟動應急預案，做好人員和運力保障，切實維護極端天氣下鐵路運輸秩序；同時，鐵路工務部門做好線路質量的日常檢查和維護保養，防范惡劣天氣造成的線路安全隱患，防止鐵路交通事故發生。

3" 結" 論

針對區域一體化背景下，城際鐵路呈現公交化運營模型呈現的新特點，分析其對安全監管的新需求和新挑戰，并從體系方法、日常監管應對和特殊事件應急響應等角度提出了針對性的監管對策。研究旨在為國家鐵路局、上海鐵路監督管理局等行政部門提供決策支持，服務區域一體化優質發展，防范城際鐵路公交化運營過程中的各類潛在風險，多角度提出鐵路客運安全監管的具體對策，提高安全監管的響應時間和效率。

" 當然，在實際的實施過程，監管部門仍需根據實際情況，因地因時制宜，對相關的對策進行優化調整和改進，保證其實施的實際效果。

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