標準化支撐“一業一證”改革路徑研究

摘 要：【目的】本文以營造市場化、法治化、國際化一流營商環境為總體目標，從行業綜合許可和綜合監管兩個方面提出“一業一證”改革路徑，形成標準化助力提高經營主體準入準營準出便利度的具體方案。【方法】通過文獻檢索、實地調研、案例分析等方法，運用標準化的原理和實踐，對“一業一證”工作開展標準化解構，明確標準化支撐“一業一證”改革的關鍵和重點?！窘Y果】標準化可以從技術層面解決“一業一證”改革過程中存在的問題，優化并固化改革成果，有利于復制和推廣改革成效?！窘Y論】需要進一步融合標準和“一業一證”改革的需求和實際，充分發揮標準化在行業綜合許可“六個一”和綜合監管“六個全”的基礎性、引領性作用。

關鍵詞：標準化；“一業一證”改革；路徑

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2025.02.008

1 “一業一證”標準化內涵

“一業一證”旨在通過建立行業綜合許可制度和行業綜合監管制度，將經營主體進入特定行業涉及的多張許可證整合為一張行業綜合許可證。該措施要求進一步厘清“業”和“證”的內在邏輯關系，實現“許可”和“監管”全鏈條閉環管理。

1.1 標準化范圍

標準化的范圍包括某一特定地域、人員和領域，尤其是標準化活動所涉及的標準化領域是既定的?！耙粯I一證”標準化根據實施地域、運用人員、涉及領域不同均會有所差別理想狀態為在全國范圍內針對同一經營業態，其管理機制、申請材料、辦理流程保持一致，尤其是承認“一證準營”，在全國范圍內互認互通。

1.2 標準化目的

標準化的目的是“獲得最佳秩序，促進共同效益”，用來消除人類活動本身秩序的混亂和活動結果（產品、服務）秩序的混亂。鑒于行業業態的復雜性、生產經營活動的多樣性、行政管理的特殊性，行業準入和事中事后監管方面難免產生秩序混亂的情況。標準化活動針對上述問題，從職責、要求、流程等方面予以解決，力求獲得市場和政府的最佳秩序，促進經濟和社會的共同效益。

1.3 標準化對象

標準化的對象是“現實問題或潛在問題”，包括已經發現在某個范圍內現實的無序狀況以及意識到將來可能會出現無序的狀況。這些“問題”是具體標準化活動密切關注并予以解決的重點。例如之前開辦企業按照行業不同需要獲取不同的許可證件，流程煩瑣，且證件有效期不同，導致企業需要分別辦理復核，一旦遺漏未在到期前辦理，還要重新辦證，給企業帶來了很多不便?！耙粯I一證”改革針對此問題進行了流程優化，通過電子證照庫、統一有效期、行業綜合許可和監管執法信息雙向反饋機制等方式降低企業申請難度，解決企業經營的后顧之憂。

1.4 標準化特征

標準化的特征是“共同使用和重復使用”?！肮餐北硎臼褂谜呔哂袕V泛性，并非少數人或少數群體；“重復”表示使用頻率高，反復出現，兩者決定了標準化工作的“性價比”，是“獲得最佳秩序，促進共同效益”的充分體現?！耙粯I一證”行業目錄的設置充分考慮了行業業態分布、行政管理方式、企業群體特點，以確保有限的行政資源落實到“共同使用和重復使用”的內容。

綜上，“一業一證”改革本身要求以標準化的原理和方法對“一業一證”相關運行管理措施進行系統集成，及時調整完善相關管理環節，助力提升改革的精準性和實效性。

2 “一業一證”標準化要素

2.1 界定適用范圍

標準適用范圍包括“主要技術內容”和“適用界限”兩部分。“主要技術內容”指“一業一證”作為政務服務領域的創新舉措，包含行業綜合許可和綜合監管兩個方面的標準化對象，如各自的工作要求、內容、流程和需要統一的表單等?！斑m用界限”主要規定標準的“使用領域”和“使用者”。前者根據標準的制定主體或標準類型不同而有所差異，國家標準一般在全國適用，行業標準一般在某個行業適用，地方標準一般在某個地域適用；后者主要分析標準“誰來用”，“一業一證”的使用主體一般為政務服務實施機構和政務服務管理機構，根據行政職能和責任分工又細分為牽頭部門、實施部門和監管部門等。

2.2 梳理需求和目標

“一業一證”改革以激發經營主體發展活力、助力產業發展為目標，推動審批管理從“以政府部門供給為中心”向“以經營主體需求為中心”轉變。“一業一證”標準化的最大需求是最大程度利企便民，打造經營主體和人民群眾滿意的市場準入制度體系和監管體系，營造國際一流營商環境。根據此需求和目標，標準條款要充分運用信息化手段，通過優化審批管理服務和監管全流程，建立經營主體全生命周期集成服務機制，大幅降低行業準入成本。

2.3 識別存在的問題

之前開辦企業按照行業不同需要獲取不同的許可證件，流程煩瑣，且證件有效期不同，導致企業需要分別辦理復核，一旦遺漏未在到期前辦理，還要重新辦證，給企業帶來了很多顧慮。監管環節同樣存在監管空白、重復監管等問題。通過調研，目前“一業一證”標準化主要解決的問題包括：確定“一業一證”的行業業態、建立跨區域跨部門跨層級的協作機制、擴大行業綜合許可證的互認通用、構建許可和監管的雙向反饋機制等。

2.4 明確工作內容

“一業一證”標準化的內容應立足于創新實踐，緊扣行業業態發展規律。標準內容各項要素和指標設計體現經濟發展的著力點和落腳點。行業綜合許可主要包括“六個一”；行業綜合監管主要包括“六個全”。通過對上述工作內容開展標準化活動，形成可量化、可操作的標準化條款。

2.5 完善保障措施

“一業一證”改革的保障措施包括但不限于人員培訓、信息化建設、監督檢查、評價改進等方面，尤其是信息化發展對“一業一證”線上線下融合機制和服務創新的積極影響。通過綜合“一網通辦”和“一網通管”，提升便捷化和智慧化程度，構建事前審批和事中事后監管全鏈條審管聯動工作機制。

3 標準化支撐“一業一證”改革路徑

針對政府和企業對“一業一證”改革的需求，從標準化角度提供優化的方法和路徑，明確“一業一證”改革過程中建立協同機制、優化工作流程、加強綜合監管、深化改革實效等內容。

3.1 “一業一證”行業目錄標準化

3.1.1 發掘經營業態

隨著新技術應用產業化，經濟活動日益活躍，行業業態互相交叉重疊，在經營環節、鏈條、活動形式等方面衍生出許多新產業、新業態、新商業模式。GB/ T 4754—2017《國民經濟行業分類》關于“行業”的定義無法滿足經營要素的重組升級，間接限制了商業運行模式的競爭力。對此，應及時分析許可申請數據，在國民經濟行業分類的基礎上，結合職責清單和工作習慣，按照場景化管理思維，打破行業條線，以日常企業和群眾高辨識可接受的命名為重要參考，確定經營業態名稱。另外，針對辦理件少的業態，也應及時調整退出，避免浪費行政資源。

3.1.2 編制辦事指南和業務手冊

按照DB31/T 544—2024《政務服務事項業務手冊編制規范》和DB31/T 545—2024《政務服務事項辦事指南編制規范》的要求完善辦事指南。一是明確事項辦理規則以及指導、協調、監督等方面的責任，挖掘并理順部門間關聯性較強的行政事項和辦事環節，編制權責關系圖，積極主動開展“一業一證”改革工作，精簡程序、縮減時限；二是與單項政務服務事項相關聯，以新辦為主，包括依申請變更、依申請注銷等業務項，內容應完整、準確、全面；三是辦事指南和業務手冊應包括事項名稱、設定依據、行使層級、權限劃分、審批內容、實施機構、實施主體性質、辦結時限、審批條件、材料清單、辦理流程、數量限制、結果名稱、服務對象、辦件類型、辦理形式、到場次數、通辦范圍、運行系統、是否收費、中介服務、結果送達、辦理地點、時間、咨詢電話、常見問題和監督電話等信息，方便企業知曉。

3.2 “一業一證”行業綜合許可標準化

3.2.1 一次告知

應針對具體行業的場所、設備、資金、人員、管理制度等全部條件進行標準化集成，形成“定制”《告知單》，一次性告知應具備的許可條件和材料。

3.2.2 一表申請

將同一行業準入許可涉及的多張申請表歸并為一張申請表。一是“一業一證”網上申辦系統應具有智慧填表功能，預填之后再由申請人進行補充和確認；二是充分實行告知承諾制，降低申請人成本。

3.2.3 一口受理

一口受理包括線下和線上兩個部分。前者主要聚焦政務服務中心的服務專區，配置專人提供“一對一”服務指導，根據申請人需求為其提供幫辦服務；另外，綜合窗口提供綜合受理、分類審批、統一出件。后者聚焦線上“一網通辦”平臺，設置“一業一證”服務專欄，提供“智能客服”引導，力求全程網辦。

3.2.4 一網辦理

應根據集成事項網上辦理的內容，規范身份核驗、統一申請、同步受理、審批與決定、統一發證和歸檔等流程。另外，在具體業務辦理時，應厘清與單事項審批結果的關系（必須辦理的單事項審批結果不通過，則無法辦理“一業一證”，流程結束）。最后，開展審批標準化、規范化工作，盡力打造無需人工參與的智能審批模式，實現“秒辦”和“無差別辦理”。

3.2.5 一證準營

探索“一業一證一碼”綜合應用場景，通過行業綜合許可證加載集成有效許可信息的二維碼，豐富“經營主體身份碼”，實現審批和監管執法銜接。針對具體情況，若行業綜合許可證所整合的單項行政許可有變更、注銷、吊銷、撤銷、撤回等情形，應及時調整并更新。值得注意的是，行業綜合許可證所載明的單項行政許可有效期不足兩個月的，辦事機構宜向經營主體提供到期提醒服務。

3.2.6 一體管理

無論作為牽頭部門還是審批部門，都應按照“誰審批、誰負責”的原則，建立協同審批、監管、服務機制。在協同合作角度，可通過聯席會議、聯絡人制度等方式做好指導。當具體行業涉及的場所、設備、資金、人員、管理制度等內容改動時，及時通知上下游業務部門和數據運維相關單位。在宣傳引導角度，要貫徹落實信息公開，做好政策解讀，及時讓企業享受改革紅利，提高社會知曉度和經營主體滿意度。在持續優化角度，定期對許可事項“回頭看”，發現并分析材料冗多、流程煩瑣、重復跑動等投訴建議。牽頭部門還要負責統一接收差評派送，查找原因，及時反饋、改進優化工作流程。

3.3 “一業一證”行業綜合監管標準化

3.3.1 監管對象全覆蓋

行業綜合監管面臨監管對象眾多和監管力量薄弱的問題，后者體現為監管部門人手有限、監管規則多樣、監管程序復雜、監管時間不統一等問題。對此，監管部門首先應根據市場運行客觀規律，結合法律法規和權責清單，參考國家“互聯網+監管”系統監管事項目錄清單和本部門全領域基本目錄，形成監管事項清單。其次，按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則對監管對象（涵蓋企業、個體工商戶、農民專業合作社等經營主體，以及產品、項目、行為等對象）全面梳理并納入檢查對象名錄庫。最后，針對實行相對集中行政許可權改革、已取消審批但仍需監管、審批轉為備案的特殊事項要重點監管，防止出現監管真空和漏洞。

3.3.2 監管內容全要素

監管的主要內容是持續滿足行政許可的條件，包括但不限于場所、設備、資金、人員、制度、環境和產品服務質量等內容，一般和行業綜合許可條件一致。另外，監管內容還包括監管要求和技術規范/標準等規則，通過集成化和標準化，明確監管主體、對象、措施、依據、處理方式等內容要素，形成監管執法工作指引和標準化檢查表單。以監管措施和處理方式為例，一方面應充分運用市場、法律、技術、標準、信用、行政等多種手段，促進涉企政策、標準、規則簡化協調統一，根據行業經營業態不同分類量身定制監管規則和標準；另一方面選取綜合監管、信用監管、智慧監管、“雙隨機、一公開”監管等監管方式，在寬進嚴管的背景下平衡重點監管和包容審慎監管，以公正監管促進公平競爭。

3.3.3 監管流程全閉環

監管部門在確保監管效能的前提下盡可能簡化監管流程，刪繁就簡、利企便民，按照“一次檢查、聯合體檢”的原則設計“一業一證”監管流程。一是建立健全監管制度，牽頭或配合牽頭單位制定批后監管計劃，明確監管細則并落實監管措施，包括但不限于責任人、職責和權限、標準、工作程序、完成期限、法律文書等要素，再通過精簡、合并和優化工作流程，達到減少對企業正常生產經營活動的干擾的目的；二是通過書面檢查可實現監管效果，應以書面檢查方式進行，若效果無法達到可采取抽樣檢查、檢驗、檢測或實地檢查等方式，降低企業成本；三是檢查/檢驗的期限應以法律法規、規章為準，上位法沒有依據的，可依照上級主管部門規定或自行明確期限，但應符合科學合理的原則；四是監管任務結束后，應總結檢查情況，撰寫檢查報告書，形成批后監管情況和處理結果記錄、檢查報告書等材料，由監管人員簽字后歸檔。

3.3.4 監管執法全協同

監管執法協同建立在日常部門間合作交流的基礎上。首先，“一業一證”行業綜合監管以行業為出發點進行布局，通過聯席會議、聯絡人制度、合作備忘錄、地方標準等方式構建全方位、全流程的協同工作格局；其次，協同還體現在行業綜合許可和監管執法信息雙向反饋機制，尤其遇到復雜問題的跨部門聯合執法和綜合監管，需要明確監管職責和要求，識別行業監管風險點，進一步加強協同交流的頻次和強度；最后，可采取委托執法、聯合執法等方式，積極支持沒有專門執法力量的行業和領域，涉及跨層級監管的，應統籌實現跨層級聯動、一并監管，精簡監管要素，壓縮監管時限，現場監管或遠程監管后發現不合格項應一次告知監管對象。

3.3.5 監管數據全共享

數據是監管過程和結果最重要的輸出，也是改進工作最直觀的輸入。提升監管數據共享的全面性、及時性和安全性，應從以下幾個方面入手：一是完善自身數據架構的系統性、擴展性、可用性，加強與相關單位數據共享，打通信息孤島，實現信息交互和風險預警等功能；二是積極對接“一網通辦”“一網統管”“公共信用信息服務平臺”“互聯網＋監管”系統和國家企業信用信息公示系統等平臺，支撐數據資源跨部門、跨地區、跨層級互認共享；三是健全數字化監管建設和安全防護標準體系，充分發揮公共數據、信息安全等地方標準化技術委員會專業技術優勢，確保數據安全防護。

3.3.6 監管結果全公開

進一步落實《國務院關于加快推進政務服務標準化規范化便利化的指導意見》（國發〔2022〕5號）的要求，貫徹監管規則、標準、過程、結果等依法公開，給經營主體以穩定預期。一是按照GB/ T32618—2016《政務服務中心信息公開業務規范》的要求開展政務信息公開，公開內容包括但不限于行業目錄、辦事指南、申請表、行業綜合許可和監管執法信息等；二是將行政檢查、行政處罰等監管信息與“一業一證”牽頭部門和審批部門同步共享，實行執法公示、執法全過程記錄和重大執法決定法制審核制度和行政執法自由裁量權基準制度，促進公平公正執法；三是對照“一業一證”改革要求，按照主題歸集法律法規規章、規范性文件、政府公文；四是針對門戶網站邏輯層數太多、查詢內容不夠突出等問題，應積極調研，了解企業需求，確保監管結果公開的持續性和有效性，方便企業查詢。

4 結 語

“一業一證”在落實“放管服”改革、優化營商環境、刺激經濟增長等方面具有十分重要的現實意義。對“一業一證”的標準化內涵和要素進行分析，將標準化理念和方法運用到“一業一證”改革的過程中，得出標準化支撐“一業一證”的具體路徑，不僅為行業主管部門和基層工作人員提供服務指南和操作手冊，也為經營主體提供了易于理解和便捷辦理的“說明書”，真正將審批管理服務從“以政府部門供給為中心”向“以經營主體需求為中心”轉變，為社會管理和公共服務其他領域的標準化提供經驗和借鑒。

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