推動江蘇文化和旅游公共服務體系城鄉一體化建設

摘" 要" 建立全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的文化和旅游公共服務體系，是推進城鄉基本公共服務均等化的重要工作內容。江蘇在文旅公共服務體系建設城鄉一體化上取得長足發展的同時，依然存在統籌協調機制不完善、文化和旅游資源流動不暢通、考評機制不健全等問題，需要進一步推進文化和旅游公共服務融合發展，建立科學高效的協同機制、交流機制和考評機制。

關鍵詞" 城鄉一體化；文旅公共服務；鄉村振興；文旅融合

黨的二十屆三中全會提出：“完善城鄉融合發展體制機制，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求?！盵1]在這一進程中，“建立全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務均等化”是非常重要的內容之一。[2]文化和旅游公共服務從屬于公共服務總體范疇，是公共服務中的重要一環，推動文旅公共服務體系城鄉一體化建設，有利于加快實現城鄉公共服務均等化的總體目標和促進城鄉社會協調發展和高質量發展。長期以來，城鄉二元結構一直是我國城鄉關系的發展主線，隨著經濟的發展，這種發展模式的弊端逐漸顯現，城鄉差距成為我國經濟社會發展的最為深層次矛盾，也深刻影響著城鄉基本公共服務均等化的發展目標。因此，以文旅公共服務體系城鄉一體化發展為突破口，破除城鄉二元結構，既可以實現文化與旅游自由發展結合向理性融合轉變，釋放文化與旅游融合發展的更深層次潛力與效能，又可以推動城鄉經濟互動和一體化發展，縮小城鄉差距，維護社會正義，實現社會公平，從而增強人民群眾的獲得感和幸福感。

一、江蘇文化和旅游公共服務體系城鄉一體化建設的發展現狀

（一）覆蓋城鄉的公共文化服務體系基本建成

江蘇全省基本建成覆蓋城鄉、便捷高效、保基本、促公平的現代公共文化服務體系，已經建成五級公共文化設施網絡體系，圖書館、文化館、博物館的數量均居全國前列。[3]公共文化資源利用效率和綜合效益、公共文化服務標準化和均等化程度、人民群眾參與度和滿意度都得到了明顯提高。第一，覆蓋城鄉的公共文化設施網絡逐步完善。公共文化服務基本實現全省基層社區和農村地區的全覆蓋，形成了鄉村“十里文化圈”。自2021年起，江蘇實施公共文化服務的“雙千計劃”，計劃打造1000個城鄉最美公共文化空間，截至2024年底，已經建成806個。第二，公共文化服務的質量和效能顯著提升。全省不斷加大基層公共文化服務供給，優化城鄉公共文化資源配置，創新開展“家門口看大展、賞好戲、享非遺”，讓基層老百姓在家門口就能共享優質公共文化產品。例如，通過政府購買方式每年全省送戲下鄉2.5萬場。第三，公共文化服務供給主體逐漸多元。一方面，社會力量參與公共文化服務的方式更加多樣，參與規模不斷擴大，結構逐步優化，服務范圍不斷拓展，涌現出國家圖書館托管江北新區圖書館新館、江蘇省新華書店集團托管雨花區圖書館等一批典型案例。另一方面，群眾文藝團隊數量不斷增加，文化志愿者隊伍不斷壯大。全省計劃培育1000支群眾文化團隊，建設老百姓身邊“不走的文化隊伍”，截至2024年底已經培育了810支，成為基層地區公共文化服務的重要力量。第四，數字公共文化服務模式成為亮點。近年來，江蘇堅持線上線下融合，創新“互聯網+公共文化”服務，已經建成“江蘇公共文化云”“江蘇圖書館云平臺”等平臺，持續推進公共文化服務數字新場景，產生了良好的效應。例如，入駐江蘇公共文化云的機構達到3500多家，僅在2023年便已經服務2億人次以上。

（二）覆蓋全域的現代旅游公共服務體系基本建立

近年來，江蘇持續擴大優質旅游產品供給，激發旅游消費活力，優化現代旅游業體系，打響“水韻江蘇”文旅品牌，提升旅游治理能力現代化水平，旅游強省建設取得重大進展。2024年上半年，全省共接待境內外游客5.28億人次，實現旅游總收入6388.29億元，亮麗成績單離不開完善的旅游公共服務體系的支撐。江蘇旅游公共服務體系在城鄉一體化建設中扮演著重要角色。第一，完善的旅游設施成為城鄉旅游公共服務的基礎。江蘇在主要城市，如南京、徐州、蘇州等建成省級重點游客集散中心，在鄉村旅游集聚區、旅游風情小鎮建設游客集散中心，構建省、市、縣三級游客集散中心體系。江蘇還優化重點旅游城市交通配套功能，完善通景公路及服務區、旅游停車場，提升交通干線與重要旅游城鎮、景區銜接和換乘服務。全省各地還開創了特色化的旅游交通服務，如鹽城打造“落地自駕”，成為打通游客與景點景區“最后一公里”的重要舉措。另外，全省全面落實“旅游廁所革命行動方案”，省級旅游景區、鄉村旅游集聚區的旅游廁所全部達到A級旅游廁所質量標準。第二，創新旅游公共服務方式。江蘇利用智慧旅游平臺，實時掌握游客流量等重點數據，合理引導游客消費，提升旅游舒適度，并且成立江蘇省旅游自媒體聯盟，為全省各地提供交流信息、資源、技術的平臺。第三，加強旅游業誠信體系建設，保障游客權益。江蘇出臺了“旅游投訴警示機制”，成為維護旅游者和旅游經營者的合法權益，促進旅游市場持續健康發展的重要手段。

（三）文化和旅游公共服務城鄉一體“宜融則融、能融盡融”

“服務融合是文旅融合的內在黏合劑，也是落實文旅融合的重要抓手和試金石”，[4]是推動文旅公共服務體系城鄉一體化建設的重要前提。江蘇積極推進公共文化服務和旅游公共服務的融合發展，不斷從載體平臺、功能配置、產品項目、品牌創建等方面進行全面融合、深度融合。2020年4月，文化和旅游部公布172個公共服務機構功能融合試點單位，江蘇共有南京秦淮區圖書館、蘇州工業園區公共文化中心等五家單位入選。江蘇在推進文化和旅游公共服務發展過程中有以下亮點。一是從頂層設計入手制定了相關政策文件，例如，鎮江出臺了《鎮江市文化和旅游公共服務融合發展實施意見》，張家港制定了《公共文化服務和旅游融合建設規范》，率先探索公共服務文旅融合標準化研究。二是開展公共服務融合創新試點。省級層面以及設區市推出了一批文化和旅游公共服務機構功能融合試點單位，將傳統公共文化服務場所空間與旅游公共服務場所設施實現資源共享，建設成居民和游客共享的文化驛站。三是創新文化和旅游服務供給方式。例如，蘇州建設“數字文旅客廳”，推動服務主客共享，打造“一站式”文旅公共服務數字空間。四是推動公共文化服務和旅游公共服務的功能互補。例如，由揚州圖書館管理和運營的24小時城市書房，以“一步書香”閱讀送達的方式，讓閱讀在旅游景區、服務點等隨處可見、隨手可得。

二、江蘇文化和旅游公共服務體系城鄉一體化建設的現存問題

（一）文旅公共服務體系城鄉一體化建設的統籌協調機制不完善

文旅公共服務體系城鄉一體化建設是一個系統性、整體性的工作，在具體實踐中需要跨部門、跨行業、跨區域的資源整合。現如今，江蘇省文旅公共服務體系城鄉一體化建設在統籌協調方面還存在不足，主要體現在以下三個方面。一是缺少統籌機制。無論在省級層面還是市級層面統籌機制并不健全，不能有效對文旅公共服務體系城鄉一體化建設做到科學有效地規劃與把控，各自為政、重復建設的現象較為突出。二是缺少協調機制。公共文化服務和旅游公共服務的內容、范圍、特點隨著形勢的發展在不斷變化，加之二者融合帶來的問題復雜性，以及城市和鄉村融合涉及的跨行業、跨部門問題，現有的協調機制發揮的作用愈加有限，甚至形同虛設，已然跟不上時代發展的潮流和新要求。三是缺少共建共享機制。城市與城市之間、區域與區域之間、城市與鄉村之間文化和旅游公共服務的發展存在著不同程度的藩籬與界限，阻礙了公共文化和旅游資源的流動與開發。

（二）結構性矛盾導致城鄉之間文旅公共服務資源流動機制不暢通

由社會發展規律和歷史原因而形成的城鄉二元體制固化了城鄉二元結構，[5]成為影響城鄉一體化發展的主要障礙之一，并且在未來很長一段時間內，該因素依然會影響我國的現代化進程。這種結構性矛盾在文旅公共服務領域中也有所體現，最主要的表現就是城鄉文旅公共服務資源分布嚴重失衡，鄉村的文旅公共設施、公共服務產品、公共服務隊伍等要素都無法與城市相提并論。江蘇同樣如此，在文旅公共服務城鄉一體化的建設過程中往往是城市支援鄉村，城鄉之間的對話始終處在不平等的狀態。作為強勢一方的城市要素絕大多數情況是一種面向鄉村的單向流動，鄉村始終處于一種被動接受的狀態，而無法發揮自身的效用和價值，從而破壞了城鄉一體化融合發展的最基礎條件，即要素實現跨城鄉自由有序的流動。[6]例如，長期開展的文化下鄉活動，雖然對鄉村文化建設起到了巨大的促進作用，但這種文化輸入的單向性和外部性，反帶來鄉村公共文化服務建設效率低下、機制空轉等負面效果，進而使得鄉村文化走向邊緣化，城市文化亦因缺乏鄉村文化的支持在某種程度上呈現偏狹和單調的特征。[7]

（三）文旅公共服務體系城鄉一體化建設的考評機制不健全

江蘇文旅公共服務城鄉一體化建設的評價考核機制還不夠健全，體現在三個方面。一是文旅公共服務在政府工作考核中占比過低。目前，全省各地政府對文旅公共服務建設方面的重視程度大致呈現出由南向北逐漸遞減的態勢。有的地方政府甚至會選擇“戰略性放棄”，嚴重影響文旅公共服務的建設投入。二是文旅公共服務評價考核指標不夠明確。目前，全省文旅公共服務的考核與被考核者一般都是由上級政府考核下級政府，難免存在自己考核自己的問題。另外，在文旅公共服務評價考核中，要么缺少明確的考核指標，要么考核指標已經過時且嚴重滯后社會的發展，并不能真實反映各地文旅公共服務真實的發展情況。三是文旅公共服務標準化建設不足。江蘇內部的發展失衡也導致了在文旅公共服務標準化建設方面面臨著諸多困難，還有許多瓶頸需要突破。

三、文化和旅游公共服務體系城鄉一體化建設的對策路徑

（一）推動文旅公共服務體系城鄉一體化協同發展

一是推動跨領域、跨行業的協同。文旅公共服務體系城鄉一體化涉及文旅、金融、交通、科技、環境、農業農村等多個領域和行業，需要全社會、全行業共同努力。第一，要從宏觀層面做好頂層設計和部門協調，打破因權益分配和區劃藩籬造成的壁壘，重視各項統籌機制的建立，充分發揮統籌機制在實際工作中的作用。第二，要明確各部門權利和義務，要劃好責任清單，做好統籌安排，將實際工作明確到位、具體到人，避免部門之間的推諉和消極怠工。第三，要做好統籌文旅資源的協同開發，做好統籌責任與權益的公平分配，讓各行業、各部門在承擔責任的同時，享受到文旅公共服務體系城鄉一體化帶來的發展紅利。二是推動跨地區、跨城鄉的協同。一方面，跨地區協同追求的是地區之間的橫向協同。經濟發展較好、文旅公共服務體系建設經驗豐富的地區要積極向兄弟城市進行幫扶和帶動。同時，也需要各城市之間發揮自身特色，實現資源流動、優勢互補。另一方面，跨城鄉協同是城鄉之間的縱向協同。確保城鄉居民對文旅公共服務的平等共享，在政策、資金、資源、人才等要素方面向鄉村傾斜，確保鄉村地區充分享受文旅公共服務的權利。三是推動參與多元主體的協同。一方面，文旅公共服務體系城鄉一體化建設既需要政府作為主導部門進行兜底，也需要廣泛的社會組織、第三方參與其中，增加主體組織的多樣性和靈活性，更需要城市居民、農民、游客的廣泛參與。另一方面，多元主體之間需要打破信息壁壘，實現主體之間的信息共享與交流，尤其是作為主導角色的政府部門，需要及時將相關信息傳達到其他主體，同時也要聽取其他主體的需求和意見反饋。

（二）破解城鄉結構性矛盾促進城鄉文旅公共服務資源互通互享

一是加強鄉村文旅公共服務建設。正如鄉村繁榮振興是實現城鄉一體化發展的先決條件，鄉村文旅公共服務是否能夠高質量發展也決定了文旅公共服務體系城鄉一體化建設的最終結果。因此，找差距、補短板，彌合消除城鄉之間的差距是當前工作的中心任務。第一，加強鄉村文旅公共服務軟硬件建設。從基礎條件做起，改變鄉村地區長期缺乏文旅公共服務的現狀，建設更多新型公共服務空間，培養更多公共服務人才隊伍，打造更多公共服務產品，培養人們享受和參與文旅公共服務的意識。第二，提高鄉村文旅公共服務供給效能。從制度建設、設施提升、內容供給、服務品質等多個方面，讓鄉村文旅公共服務逐漸從無到有、從有到優，切實提升人們的幸福感、獲得感。第三，打造鄉村文旅公共服務特色。城鄉一體化并非要消除一切城鄉差別，使城鄉完全變得均質和雷同，[8]鄉村文旅公共服務一定要打造自身特色才能在城鄉對話中發揮協調互補的作用。二是探索鄉村文旅資源進城路徑。健康的城鄉一體化建設一定是協調互補的共生關系，因此，要扭轉城鄉文旅公共服務單向流動的現狀。例如，大力推動鄉村文化進城，既給鄉村文化提供展示自身的舞臺，又能夠豐富城市居民的公共文化服務內容。還要探索“公共資源隨人走”的模式，從更宏觀的角度統籌公共資源，讓流動人口尤其是進城務工的農民也能夠享受到相應的文旅公共服務。三是搭建城鄉交流機制。文旅公共服務體系城鄉一體化發展一定是從制度上實現城鄉之間的互動交流，例如，可以定期開展推動城鄉聯動的公共文化活動，打造城鄉聯動的文旅公共服務品牌，讓城鄉居民共同參與，增加城鄉之間的互通互助。此外，還要建立文旅公共服務人才的交流機制，加強城鄉人才之間的流動與合作，構建科學規范、統一高效的人才管理體系，打造一支強有力的人才隊伍。

（三）完善文旅公共服務體系城鄉一體化建設的標準體系和評價機制

一是構建科學的標準體系。以標準化手段對文化和旅游融合發展的相關領域進行管理、規范和引導，是發展城鄉文旅公共服務的技術保障和基礎性工作。[9]江蘇在文旅公共服務體系城鄉一體化建設過程中需要通過標準化的手段進行規范。第一，完善與制定并重。文旅公共服務體系城鄉一體化的相關標準不需要顛覆已有的內容，而是從文旅融合和城鄉一體化發展的角度進行完善。而空白領域的標準需要加緊制定，可從省市縣三級的縱向維度以及行業間的橫向維度進行著手。第二，以服務為根本考量。文旅公共服務體系城鄉一體化的標準制定，需要緊緊圍繞“公共服務”這一根本宗旨，從產品、內容、形式、質量等文旅公共服務的各方面要素追求標準化和規范化。第三，兼顧共性與特性。江蘇全省各地區發展水平存在差異，文化類型和旅游資源也不盡相同，在制定文旅公共服務體系城鄉一體化標準的過程中，既要從全省統籌的角度出發，注重標準的通用性、普適性、基本性和底線性的要求，也要尊重各地的發展基礎和現實情況，體現文旅融合服務的個性化特點和差異性要求。二是建立完善的評價機制。推進績效評價指標體系的制度安排，推動文旅公共服務體系城鄉一體化建設成為各級政府的硬任務、硬指標，真正使其成為可衡量、可監測的對象，納入政績績效考核評價體系中，并增加考核比重。在具體測評中，要科學選取測評項目、測評對象和測評方法，明確量化各項指標，避免主觀性很強的測評手段。同時，也要注意避免為了測評的客觀性，而選擇過于復雜的測評方法。因此，需要建立一個開放性強、透明度高的政府主導和社會參與相結合的評估系統，探索建立文旅公共服務體系城鄉一體化建設第三方評價機制，在量化指標和評價體系中尤其要注重基層民眾的滿意度評價。三是制定監督考核機制。推進文旅公共服務體系城鄉一體化建設離不開廣泛的監督和約束，要提高公共服務在政府工作考核中的比重，建立以公共服務均等化為導向的績效考核指標體系和相應的政府問責制度，以增強各級政府部門的責任意識，同時建立立體的問責機制，嚴格執行責任追究制度。[10]

參考文獻：

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