民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法促進(jìn)

文章編號(hào)：1001-2397（2025）01-0094-15

摘" 要：

自改革開放以來(lái)，我國(guó)著重通過政策促進(jìn)和立法促進(jìn)兩種路徑，持續(xù)推進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。基于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的重要地位及其對(duì)健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的重要意義，應(yīng)將其政策促進(jìn)的有益舉措及時(shí)法律化，從而形成立法促進(jìn)的重要內(nèi)容。針對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的突出問題，有必要依據(jù)《憲法》和相關(guān)法律的規(guī)定，制定專門的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，以有效協(xié)調(diào)其中涉及的國(guó)家與國(guó)民、政府與市場(chǎng)、中央與地方等重要關(guān)系。為此，應(yīng)結(jié)合制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的必要性，厘清該法的立法定位，界定影響其調(diào)整范圍和調(diào)整手段的基本范疇，明確影響其具體制度設(shè)計(jì)的基本原則，從而通過推進(jìn)其立法內(nèi)容的完善和有效落實(shí)，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的制度環(huán)境，持續(xù)推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)；促進(jìn)法；立法促進(jìn)；政策促進(jìn)

中圖分類號(hào)：DF41" 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2025.01.07" 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

收稿日期：2024-12-20

基金項(xiàng)目：國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃“跨領(lǐng)域知識(shí)驅(qū)動(dòng)的法治調(diào)研智能感知及輔助決策技術(shù)研究”（2022YFC3301900）

作者簡(jiǎn)介：

張守文（1966—），男，黑龍江齊齊哈爾人，北京大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士。

目" 次

一、背景與問題

二、政策促進(jìn)與立法促進(jìn)的界分及關(guān)聯(lián)

三、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)專門立法促進(jìn)：必要與定位

四、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)專門立法促進(jìn)：范疇界定與原則確立

五、結(jié)論

一、背景與問題

任何一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家，都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家；沒有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展，就不可能實(shí)現(xiàn)國(guó)家的現(xiàn)代化。推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化，需要大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用。為此，應(yīng)當(dāng)為各類市場(chǎng)主體營(yíng)造更加公平、更有活力的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)和保障包括民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的各類經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而為實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化提供有力的經(jīng)濟(jì)保障。

我國(guó)自改革開放以來(lái)，從公有制經(jīng)濟(jì)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣兄茷橹黧w、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的格局。尤其在實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以后，隨著相關(guān)政策和法律的持續(xù)變革，非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間不斷擴(kuò)大，其幾乎從無(wú)到有、從小到大的快速發(fā)展，是貫穿我國(guó)改革開放歷程的一條重要主線，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。

參見張卓元：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的兩條主線》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第11期，第12-29頁(yè)。

在非公有制經(jīng)濟(jì)中，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尤為迅速，其經(jīng)濟(jì)規(guī)模、企業(yè)數(shù)量等已遠(yuǎn)超其他經(jīng)濟(jì)類型，成為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。由于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在就業(yè)、科技創(chuàng)新、稅收等方面的貢獻(xiàn)更加突出，在提升經(jīng)濟(jì)活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的作用更為顯著，因此，要大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就必須為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，保障和促進(jìn)其健康發(fā)展。

參見［美］德隆·阿西莫格魯、詹姆斯·A.羅賓遜：《國(guó)家為什么會(huì)失敗》，李增剛譯，湖南科學(xué)技術(shù)出版社2015年版，第54-55頁(yè)。

基于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的上述重要地位，我國(guó)主要通過政策和法律兩種手段，構(gòu)建促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理體系，由此形成了“政策促進(jìn)”和“法治促進(jìn)”兩類基本路徑。其中，法治促進(jìn)又包括立法促進(jìn)、執(zhí)法促進(jìn)和司法促進(jìn)等具體類型，并且，立法促進(jìn)具有更為重要的基礎(chǔ)地位。事實(shí)上，《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）和多種法律有關(guān)非公有制經(jīng)濟(jì)的規(guī)定，大都涉及對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法促進(jìn)。

鑒于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法促進(jìn)非常重要，面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，為進(jìn)一步鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，體現(xiàn)在法治軌道上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的精神

參見張文顯：《論在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2023年第1期，第1-25頁(yè)。，我國(guó)大力推進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的立法，由此引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛熱議，其中涉及一系列備受關(guān)注的問題。例如，是否應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法律手段促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是否有必要制定專門的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法？通過專門立法促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是否會(huì)構(gòu)成對(duì)其他經(jīng)濟(jì)類型的不公平？民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法作為促進(jìn)法，是否屬于僅具有宣示意義的“軟法”，能否體現(xiàn)其制度剛性？在具體立法中如何融入法治原則和法治精神，如何實(shí)現(xiàn)與其他相關(guān)立法的協(xié)調(diào)？對(duì)上述問題的認(rèn)識(shí)和處理，事關(guān)該法的制定和實(shí)施效果，也會(huì)影響其能否有效保障和促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，需要理論界和實(shí)務(wù)界通過深入研討形成一定的基本共識(shí)。

為此，本文將著重探討民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法促進(jìn)問題。考慮到民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是非公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，本文將從歷史的維度，梳理我國(guó)對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的政策促進(jìn)和立法促進(jìn)，并分析“兩類促進(jìn)”的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，從而揭示制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的政策和法律基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，將進(jìn)一步探討制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的必要性及其立法定位，并對(duì)影響其調(diào)整范圍和調(diào)整手段的基本范疇加以界定，從而確立影響其具體制度設(shè)計(jì)的基本原則，以期有助于完善立法內(nèi)容，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

本文試圖強(qiáng)調(diào)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)對(duì)于健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化具有重要意義，對(duì)其發(fā)展進(jìn)行政策促進(jìn)和立法促進(jìn)甚為必要。既往對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的一般政策促進(jìn)和專門政策促進(jìn)，與相應(yīng)的一般立法促進(jìn)和專門立法促進(jìn)具有內(nèi)在一致性。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的專門立法要以《憲法》及相關(guān)法律的既有規(guī)定為基礎(chǔ)，有效協(xié)調(diào)國(guó)家與國(guó)民、政府與市場(chǎng)、中央與地方等重要關(guān)系；應(yīng)基于“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)”“在法治軌道上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”等基本共識(shí)，全面理解民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法促進(jìn)及其對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的重要意義。

二、政策促進(jìn)與立法促進(jìn)的界分及關(guān)聯(lián)

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是非公有制經(jīng)濟(jì)的主要類型，對(duì)于應(yīng)否通過政策和立法來(lái)促進(jìn)其發(fā)展，以往曾存在不同認(rèn)識(shí)，可從健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的維度對(duì)此展開分析。審視國(guó)家對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)施政策促進(jìn)和立法促進(jìn)的制度變遷歷程，有助于揭示制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的重要前提和制度基礎(chǔ)。

（一）實(shí)施“兩類促進(jìn)”的必要性

第一，實(shí)施“兩類促進(jìn)”是健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，公有制經(jīng)濟(jì)是主要的經(jīng)濟(jì)類型，因其存在經(jīng)濟(jì)效益不高、活力不足等突出問題，我國(guó)于1984年作出重要改革決定

參見1984年10月20日通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》。，逐漸放開對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的限制，由此不僅解決了大量就業(yè)問題，也在一定程度上實(shí)現(xiàn)了搞活經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。

參見王勁松、史晉川、李應(yīng)春：《中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)— —兼論民營(yíng)經(jīng)濟(jì)與國(guó)有經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系》，載《管理世界》2005年第10期，第82-93頁(yè)。在1992年實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，通過多個(gè)領(lǐng)域的深化改革，我國(guó)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重不斷下降，以個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主體的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的比重日益上升。

在此過程中，涉及大規(guī)模的制度變遷，政治、經(jīng)濟(jì)、法律等諸多要素都會(huì)對(duì)此產(chǎn)生重要影響。參見［比］熱若爾·羅蘭：《轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)學(xué)》，張帆、潘佐紅譯，北京大學(xué)出版社2002年版，第22-26頁(yè)。目前，我國(guó)民營(yíng)企業(yè)超過5500萬(wàn)家，個(gè)體工商戶超過1.25億戶，占各類經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量的90%以上

參見2024年6月25日公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的報(bào)告》。，不僅提供了80%以上的城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)，還貢獻(xiàn)了70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要類型，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織已成為數(shù)量最多的經(jīng)營(yíng)主體，因此，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展得如何，主要取決于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。要健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就必須保障和促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第二，實(shí)施“兩類促進(jìn)”是實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的需要。世界上所有的現(xiàn)代化國(guó)家都擁有發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，且都以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，只有大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，才能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化。我國(guó)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已超過其他經(jīng)濟(jì)類型，成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要部分，并在就業(yè)、創(chuàng)新、納稅等方面具有突出貢獻(xiàn)，同時(shí)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿驮慈虼耍瑸閷?shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化，必須高度重視并大力促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此外，現(xiàn)代化國(guó)家都是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，同時(shí)又都是“稅收國(guó)家”，即國(guó)家獲取財(cái)政收入主要靠稅收，而不是靠國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)。

參見馬駿：《中國(guó)財(cái)政國(guó)家轉(zhuǎn)型：走向稅收國(guó)家？》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第1期，第18-30頁(yè)。因此，我國(guó)也應(yīng)大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，并有效協(xié)調(diào)國(guó)家與國(guó)民、政府與市場(chǎng)等重要關(guān)系，這是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的需要。

實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化需要持續(xù)推進(jìn)市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化，并將其與促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展緊密結(jié)合。例如，推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化離不開市場(chǎng)化，必須大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，才能夯實(shí)全體人民共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)，推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化離不開法治現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)在法治軌道上促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

參見李林：《堅(jiān)持在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家》，載《政法論壇》2023年第2期，第3-13頁(yè)。另外，推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化也離不開國(guó)際化，需要將發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)與對(duì)外開放結(jié)合起來(lái)

參見豐子義：《從世界現(xiàn)代化看中國(guó)式現(xiàn)代化》，載《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第1期，第5-15頁(yè)，，對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和涉外經(jīng)濟(jì)要依法平等對(duì)待。可見，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化密切相關(guān)。

無(wú)論是上述健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，還是實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的目標(biāo)，在我國(guó)《憲法》中都有對(duì)應(yīng)體現(xiàn)。例如，根據(jù)《憲法》第15條第1款的規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，同時(shí)，《憲法》序言明確國(guó)家目標(biāo)是“集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”。上述兩個(gè)方面的憲法表述，對(duì)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極其重要。只要實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就必然重視民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和壯大，而且民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展本來(lái)就是市場(chǎng)機(jī)制配置資源的結(jié)果。同時(shí)，各國(guó)選擇實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，正是因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)更有效率，有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。基于我國(guó)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的重要作用，應(yīng)持續(xù)構(gòu)建有利于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各類制度，從而提升經(jīng)濟(jì)效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化奠定重要基礎(chǔ)。可見，大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的目標(biāo)高度契合，它直接影響財(cái)富總量的增加和個(gè)體財(cái)富的積累，從而影響全體人民的共同富裕。

參見張守文：《中國(guó)式現(xiàn)代化、共同富裕及其經(jīng)濟(jì)法理論解析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2024年第1期，第57-69頁(yè)。

總之，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)以其多方面的突出貢獻(xiàn)，構(gòu)成了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。從健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的維度看，大力促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展甚為必要。對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)施政策促進(jìn)和立法促進(jìn)，既是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的需要。為此，下面將從歷史的視角，審視相關(guān)政策促進(jìn)與立法促進(jìn)的界分及關(guān)聯(lián)，由此有助于揭示我國(guó)促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展治理體系的基本構(gòu)成，并明晰立法促進(jìn)在該體系中的重要地位。

（二）政策促進(jìn)：主要類型與演進(jìn)脈絡(luò)

對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策促進(jìn)主要有兩種類型，即“一般政策促進(jìn)”與“專門政策促進(jìn)”。前者涉及發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的基本態(tài)度、基本定位，后者則涉及促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。兩類政策促進(jìn)主要通過中共中央和國(guó)務(wù)院的文件加以體現(xiàn)。在“一般政策促進(jìn)”方面，通過梳理改革開放以來(lái)中共中央的歷次重要會(huì)議文件可以發(fā)現(xiàn)，從1982年到2002年這20年間，有關(guān)非公有制經(jīng)濟(jì)的表述存在“五年一易”的調(diào)整周期。例如，1982年，承認(rèn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)是公有制經(jīng)濟(jì)必要的、有益的補(bǔ)充；1987年，進(jìn)一步認(rèn)為私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是公有制經(jīng)濟(jì)必要的和有益的補(bǔ)充；1992年，強(qiáng)調(diào)“以公有制包括全民所有制和集體所有制經(jīng)濟(jì)為主體，個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)為補(bǔ)充，多種經(jīng)濟(jì)成分長(zhǎng)期共同發(fā)展”；1997年，提出對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)要繼續(xù)鼓勵(lì)、引導(dǎo)，使其健康發(fā)展；2002年，明確強(qiáng)調(diào)“必須毫不動(dòng)搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，必須毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，從而正式提出了“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”。

參見胡懷國(guó)：《現(xiàn)代化視域下的所有制問題— —兼論“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”的理論邏輯》，載《山東社會(huì)科學(xué)》2024年第2期，第95-106頁(yè)。

可見，從最初對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私人經(jīng)濟(jì)的承認(rèn)，到后來(lái)對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)，體現(xiàn)了“一般政策促進(jìn)”的持續(xù)變化歷程，從而為“專門政策促進(jìn)”和相關(guān)立法促進(jìn)奠定了重要基礎(chǔ)。此外，上述政策促進(jìn)的對(duì)象是“非公有制經(jīng)濟(jì)”，而并未單獨(dú)提及“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)”，這不僅影響國(guó)家后續(xù)對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的一般立法促進(jìn)，也會(huì)影響人們

對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)專門立法促進(jìn)的認(rèn)識(shí)。

基于上述有關(guān)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“一般政策促進(jìn)”，我國(guó)還實(shí)施了“專門政策促進(jìn)”。例如，2005年2月19日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2005〕3號(hào)，通稱“非公經(jīng)濟(jì)老36條”），作為中央政府發(fā)布的專門政策文件，提出了一系列鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施

公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)在法律地位、法律待遇等方面存在差異，應(yīng)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)法調(diào)整。參見張守文：《發(fā)展“非公經(jīng)濟(jì)”的經(jīng)濟(jì)法解讀》，載《法學(xué)家》2005年第3期，第32-36頁(yè)。，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面強(qiáng)調(diào)“非禁即入”，對(duì)于促進(jìn)各類主體的公平競(jìng)爭(zhēng)尤為重要，也是制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法需要體現(xiàn)的重要內(nèi)容。此后，2010年5月13日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2010〕13號(hào)，通稱“非公經(jīng)濟(jì)新36條”），在鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資方面發(fā)揮了一定的積極作用。另外，2016年11月27日發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》（中發(fā)〔2016〕28號(hào)），特別強(qiáng)調(diào)非公有制經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯，必須堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，廢除對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘等。當(dāng)然，最能全面體現(xiàn)專門政策促進(jìn)的政策文件，是2023年7月14日發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見》，其中有關(guān)促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體措施或相關(guān)內(nèi)容，在制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的過程中已得到有效吸納和轉(zhuǎn)化。

上述“一般政策促進(jìn)”和“專門政策促進(jìn)”，在不同歷史時(shí)期都曾發(fā)揮重要作用。

參見高德步：《中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程》，載《行政管理改革》2018年第9期，第40-47頁(yè)。依據(jù)這些重要政策，各級(jí)人民政府及其職能部門也相繼出臺(tái)促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體舉措

例如，《生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)一步促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干措施》（環(huán)綜合〔2024〕62號(hào)）、《市場(chǎng)監(jiān)管部門促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干舉措》（國(guó)市監(jiān)信發(fā)〔2023〕77號(hào)）、《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于實(shí)施進(jìn)一步支持和服務(wù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干措施的通知》（稅總發(fā)〔2018〕174號(hào)）等。，甚至司法機(jī)關(guān)也制定了促進(jìn)或推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的相關(guān)文件，強(qiáng)調(diào)在司法活動(dòng)中要保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)企業(yè)家的相關(guān)權(quán)利，以解決實(shí)踐中影響民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題

參見《最高人民法院關(guān)于優(yōu)化法治環(huán)境 促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的指導(dǎo)意見》（法發(fā)〔2023〕15號(hào)），以及2023年10月13日印發(fā)的《最高人民檢察院關(guān)于全面履行檢察職能推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見》等。，由此形成了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多元政策促進(jìn)體系。

盡管上述政策促進(jìn)很重要，但政策文件畢竟不具有法律效力，難以發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用。只有在法律中規(guī)定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利義務(wù)，才能使其對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)保護(hù)有穩(wěn)定的制度預(yù)期。因此，應(yīng)當(dāng)及時(shí)推進(jìn)相關(guān)政策的法律化，實(shí)現(xiàn)從“政策促進(jìn)”向“立法促進(jìn)”的轉(zhuǎn)化，進(jìn)而構(gòu)建相應(yīng)的法治框架，切實(shí)解決權(quán)益保障、預(yù)期穩(wěn)定等問題。

基于政策與法律關(guān)系的一般原理，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策是相關(guān)立法的前提，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的立法促進(jìn)則是對(duì)相關(guān)政策促進(jìn)的轉(zhuǎn)化和升華。為此，應(yīng)結(jié)合民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策促進(jìn)實(shí)踐，進(jìn)一步總結(jié)提煉立法促進(jìn)的內(nèi)容和方式，從而構(gòu)建促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)法律制度。

（三）立法促進(jìn)：憲法變遷與內(nèi)在機(jī)理

與上述政策促進(jìn)緊密相關(guān)，我國(guó)亦高度重視民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法促進(jìn)，并在憲法和法律、法規(guī)層面加以呈現(xiàn)。基于憲法的根本法地位，在憲法對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)相關(guān)規(guī)定的歷次調(diào)整后，都有相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章來(lái)具體落實(shí)，由此形成了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法促進(jìn)體系。通過考察我國(guó)改革開放以來(lái)的相關(guān)憲法修改，審視其對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)規(guī)定的調(diào)整，以及由此帶來(lái)的具體制度變遷，有助于揭示從政策促進(jìn)到立法促進(jìn)的內(nèi)在機(jī)理，以及制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的憲法和法律基礎(chǔ)。

第一，我國(guó)于1988年4月12日通過《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，在《憲法》第11條中增加規(guī)定：“國(guó)家允許私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國(guó)家保護(hù)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益，對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理。”依據(jù)上述規(guī)定，國(guó)務(wù)院于1988年6月公布了《中華人民共和國(guó)私營(yíng)企業(yè)暫行條例》（已廢止），其后又發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于征收私營(yíng)企業(yè)投資者個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅的規(guī)定》（已廢止）等，這些企業(yè)法和稅法方面的規(guī)定，為當(dāng)時(shí)的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)建了基本制度框架。

第二，我國(guó)于1999年3月15日通過《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，在《憲法》第6條中規(guī)定，“國(guó)家在社會(huì)主義初級(jí)階段，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度”。同時(shí)，《憲法》第11條規(guī)定：“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國(guó)家對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理。”這些規(guī)定與當(dāng)時(shí)的相關(guān)政策促進(jìn)具有內(nèi)在一致性。

參見陳云良：《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)專門立法的理?yè)?jù)、定位及體系表達(dá)》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2024年第3期，第247-260頁(yè)。此次憲法修改已不只規(guī)定私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，而是將個(gè)體經(jīng)濟(jì)與私營(yíng)經(jīng)濟(jì)并列，共同作為非公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，從而為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的專門立法提供了重要的憲法依據(jù)。

第三，我國(guó)于2004年3月4日通過《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，將《憲法》第11條第2款修改為：“國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國(guó)家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)依法實(shí)行監(jiān)督和管理。”與上述1999年的憲法修改不同，此次憲法修改特別強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)，而不只是對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和管理，通過將積極的鼓勵(lì)支持與消極的監(jiān)督管理相結(jié)合，更能體現(xiàn)出“系統(tǒng)規(guī)制”的理念，這對(duì)于制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法亦有重要影響。

上述三次憲法修改，涉及“經(jīng)濟(jì)憲法”中基本經(jīng)濟(jì)制度的重要調(diào)整

參見［德］羅爾夫·施托貝爾：《經(jīng)濟(jì)憲法與經(jīng)濟(jì)行政法》，謝立斌譯，商務(wù)印書館2008年版，第32頁(yè)。，且每次憲法修改都與當(dāng)時(shí)的政策促進(jìn)保持了內(nèi)在一致。通過憲法的不斷完善，我國(guó)逐步確立了非公有制經(jīng)濟(jì)的重要地位，并將2002年在政策促進(jìn)方面提出的“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”融入憲法。通過考察上述憲法制度變遷，不難發(fā)現(xiàn)中央政策與憲法修改之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，由此有助于理解國(guó)家對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展從政策促進(jìn)向立法促進(jìn)轉(zhuǎn)化的內(nèi)在機(jī)理。上述民營(yíng)經(jīng)濟(jì)政策的憲法化、法律化，肯定了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合憲性、合法性，有助于回應(yīng)制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法缺少憲法依據(jù)的質(zhì)疑。

基于上述有關(guān)非公有制經(jīng)濟(jì)的憲法制度變遷，我國(guó)在多個(gè)法律領(lǐng)域持續(xù)增加有關(guān)規(guī)定，在企業(yè)法、稅法等領(lǐng)域還制定了主要面向非公有制經(jīng)濟(jì)的法律、法規(guī)。

應(yīng)推進(jìn)科學(xué)立法，為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更加良好的觀念、制度環(huán)境。參見張軍：《非公有制經(jīng)濟(jì)法律地位的變遷及其啟示》，載《中國(guó)法學(xué)》2007年第4期，第160-179頁(yè)。例如，在企業(yè)立法方面，1999年通過的《中華人民共和國(guó)個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》、1997年通過的《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》等法律，都涉及非公有制經(jīng)濟(jì)的主體。在稅收立法方面，針對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)，我國(guó)通過廢除1986年公布的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)個(gè)體工商業(yè)戶所得稅暫行條例》（國(guó)發(fā)〔1986〕3號(hào)），并在1993年制定了統(tǒng)一的《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》，來(lái)規(guī)范個(gè)體工商戶的納稅行為，促進(jìn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展

參見李友根：《論個(gè)體工商戶制度的存與廢— —兼及中國(guó)特色制度的理論解讀》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2010年第4期，第107-118頁(yè)。；針對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)通過廢除1988年制定的《中華人民共和國(guó)私營(yíng)企業(yè)所得稅暫行條例》，并將相關(guān)制度并入1993年制定的《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅暫行條例》（已廢止）及2007年制定的《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》，以體現(xiàn)對(duì)私營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)、涉外企業(yè)平等征稅的精神。這對(duì)于確立民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的基本原則和具體內(nèi)容亦有重要影響。

總之，我國(guó)憲法制度的變遷與相關(guān)政策的調(diào)整密切相關(guān)。正是對(duì)相關(guān)重要政策的吸納和轉(zhuǎn)化，帶來(lái)了有關(guān)非公有制經(jīng)濟(jì)的憲法修改，并由此影響了相關(guān)法律、法規(guī)的制定。明晰上述政策憲法化、法律化的內(nèi)在機(jī)理，對(duì)于理解制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的憲法基礎(chǔ)或法律基礎(chǔ)尤為重要。

（四）在法治框架下協(xié)調(diào)推進(jìn)“兩類促進(jìn)”

“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)”，必須“在法治軌道上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，基于上述兩個(gè)重要命題或基本共識(shí)，以及政策促進(jìn)與立法促進(jìn)的緊密關(guān)聯(lián)，應(yīng)當(dāng)著力在法治框架下協(xié)調(diào)推進(jìn)“兩類促進(jìn)”。

一方面，應(yīng)重申“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)”。盡管上述政策促進(jìn)非常重要且產(chǎn)生過積極作用，但對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的治理不能僅靠政策，還要更多依靠法治。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為“法治經(jīng)濟(jì)”，其發(fā)展離不開法治的保障。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其發(fā)展也需要得到法治的保障。雖然民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不同于國(guó)有經(jīng)濟(jì)，但它們的法律地位是平等的，其獲取相關(guān)資源的機(jī)會(huì)及相應(yīng)的法治保障應(yīng)該是平等的，由此才能形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的公平競(jìng)爭(zhēng)。真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，必須對(duì)所有的市場(chǎng)主體平等對(duì)待、平等保護(hù)，不應(yīng)因各類市場(chǎng)主體所有制的不同而影響其法律地位的平等和公平競(jìng)爭(zhēng)。要讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，就必須保障各類主體能夠平等獲取交易機(jī)會(huì)，展開公平競(jìng)爭(zhēng)，這樣才能促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

另一方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)“在法治軌道上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。法治具有固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的重要作用，要保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期、穩(wěn)定發(fā)展，就必須為其構(gòu)筑相應(yīng)的“法治軌道”，使相關(guān)政策促進(jìn)與立法促進(jìn)都在法治軌道上實(shí)施，并由此“推動(dòng)”其健康發(fā)展。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要問題，是信心問題或預(yù)期問題

規(guī)則能夠提前將確定性、連續(xù)性和可預(yù)測(cè)性給予私主體。參見［美］弗朗西斯科·帕雷西、文希·馮

：《立法的經(jīng)濟(jì)學(xué)》，趙一單譯，商務(wù)印書館2022年版，第23頁(yè)。，而法治保障是否充分，已成為解決上述問題的關(guān)鍵因素，這是社會(huì)各界的高度共識(shí)。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要靠政策，而且政策頻繁變動(dòng)，市場(chǎng)主體不易認(rèn)識(shí)和把握，難以形成穩(wěn)定的預(yù)期，就會(huì)影響其投資、消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，甚至嚴(yán)重挫傷其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。只有嚴(yán)格依據(jù)法治原則和相關(guān)法律規(guī)定辦事，切實(shí)在法治軌道上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能使民營(yíng)企業(yè)等各類市場(chǎng)主體形成穩(wěn)定的制度預(yù)期。

參見張守文：《論在法治軌道上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，載《法學(xué)論壇》2024年第3期，第18-29頁(yè)。

總之，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)非常重要，對(duì)其發(fā)展實(shí)施政策促進(jìn)和立法促進(jìn)甚為必要。其中，立法促進(jìn)既是政策促進(jìn)法律化的重要體現(xiàn)，也是在法治軌道上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求，同時(shí)，還是執(zhí)法促進(jìn)和司法促進(jìn)的制度基礎(chǔ)，因而在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的治理體系中居于重要地位。政策促進(jìn)需要法治保障，也需要向立法促進(jìn)轉(zhuǎn)化，從而形成一般立法促進(jìn)和專門立法促進(jìn)。

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)立法的功能呈現(xiàn)出由“認(rèn)可型”到“管理型”再到“促進(jìn)型”的規(guī)律性變遷。參見張琳：《營(yíng)商環(huán)境視域下民營(yíng)經(jīng)濟(jì)立法功能變遷》，載《地方立法研究》2021年第5期，第52-65頁(yè)。在法治框架下協(xié)調(diào)推進(jìn)“兩類促進(jìn)”，有助于將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)法治緊密結(jié)合，有效促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并為制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

三、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)專門立法促進(jìn)：必要與定位

為解決民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的各類突出問題，基于前述有關(guān)憲法及相關(guān)法律的既有規(guī)定，我國(guó)積極推動(dòng)制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法。明晰這一專門立法的必要性，并厘清其立法定位，有助于確定其立法結(jié)構(gòu)和具體內(nèi)容，從而發(fā)揮其獨(dú)特的制度功用。

（一）制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的必要性

對(duì)于應(yīng)否制定專門的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，目前尚存在一些不同認(rèn)識(shí)。

只有制定一部高質(zhì)量的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，使其既能整合既有法律規(guī)定，避免對(duì)既有規(guī)定的簡(jiǎn)單“重述”，又能增加有實(shí)質(zhì)意義的新內(nèi)容，避免立法較為原則和空泛，增強(qiáng)制度的可操作性，才

能使該法的各類制度得到有效實(shí)施，從而切實(shí)解決民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的諸多現(xiàn)實(shí)問題，回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)立法及其法律實(shí)施的較高期待。

對(duì)于制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的必要性，可以從多個(gè)維度加以闡釋。結(jié)合前述對(duì)政策促進(jìn)和立法促進(jìn)的梳理，至少可從如下目標(biāo)維度理解其立法之必要。

第一，切實(shí)保護(hù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者的基本權(quán)利。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)者的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，都是憲法規(guī)定的基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)?shù)玫角袑?shí)保障。但由于既有的分散法律規(guī)定未能得到有效實(shí)施，在現(xiàn)實(shí)中侵害上述權(quán)利的情況屢見不鮮，已成為亟待解決的突出問題。其實(shí)，無(wú)論是孟子提出的“有恒產(chǎn)者有恒心”的經(jīng)濟(jì)思想，還是西方學(xué)者有關(guān)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度影響國(guó)家繁榮和發(fā)展的主張

需要在制度上確立相關(guān)產(chǎn)權(quán)，從而為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)提供長(zhǎng)期保障。參見［美］道格拉斯·諾思、羅伯特·托馬斯：《西方世界的興起》，厲以平、蔡磊譯，華夏出版社1999年版，第5、193頁(yè)。，都要求整合和強(qiáng)化相關(guān)法律規(guī)定，并確立有效的法律實(shí)施機(jī)制，從而使上述基本權(quán)利能夠得到充分保護(hù)。制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法則更有助于實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。

由于諸多原因，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織在整體上處于弱勢(shì)地位，極易受到非法侵害。例如，當(dāng)前備受關(guān)注的所謂“遠(yuǎn)洋捕撈”或“異地趨利性執(zhí)法”、某類經(jīng)濟(jì)行為被“倒查若干年”等問題，會(huì)直接侵害民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益，迫切需要相應(yīng)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)立法加以解決。“國(guó)家的存在既是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”

［美］道格拉斯·C.諾思：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁、羅華平等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2002年版，第20頁(yè)。，只有國(guó)家著力構(gòu)建包容性的法律制度

參見［美］德隆·阿西莫格魯、詹姆斯·A.羅賓遜：《國(guó)家為什么會(huì)失敗》，李增剛譯，湖南科學(xué)技術(shù)出版社2015年版，第58頁(yè)。，通過法治路徑解決民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問題，才可能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，并保持國(guó)家的穩(wěn)定繁榮。

第二，切實(shí)保障民營(yíng)企業(yè)的平等權(quán)和公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)等在法律地位上是平等的，應(yīng)具有市場(chǎng)準(zhǔn)入、資源獲取等方面的平等權(quán)，從而可以獲得平等的交易機(jī)會(huì)，并自由參與公平競(jìng)爭(zhēng)。只有上述各類市場(chǎng)主體能夠進(jìn)行公平交易和公平競(jìng)爭(zhēng)，才是真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，才能充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的重要作用。因此，通過專門立法強(qiáng)化上述平等權(quán)和公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的保障，并不是對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)單方面的偏重，而是健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，是落實(shí)新發(fā)展理念和構(gòu)建新發(fā)展格局、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的需要。鑒于既往的法律規(guī)定力度不足，制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法并保障其有效實(shí)施是必要的。

第三，著力為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展構(gòu)筑法治軌道。基于法治的重要作用，為構(gòu)筑保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的法治軌道

參見衛(wèi)興華、黃林：《社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要在法治軌道上運(yùn)行》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2015年第1期，第13-18頁(yè)，需要制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法。如前所述，當(dāng)前影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問題，是信心不足或缺少預(yù)期。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要靠政策，而且政策頻繁變動(dòng)，就會(huì)大大增加交易成本，影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。如果市場(chǎng)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利得不到有效保障，就難以形成穩(wěn)定的預(yù)期。為此，必須重申“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)”

文正邦：《論現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1994年第1期，第25-27頁(yè)。，切實(shí)為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展構(gòu)筑法治軌道，由此使制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法更顯必要。

第四，實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)。中國(guó)式現(xiàn)代化是在改革開放中不斷推進(jìn)的，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)也是在改革開放中不斷發(fā)展的。要實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)，就必須大力促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這是提高經(jīng)濟(jì)效率、提高創(chuàng)新水平的重要保障，對(duì)于解決就業(yè)問題和稅收問題尤為重要。因此，制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法不僅是對(duì)改革開放成果的確認(rèn)，也是構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和新發(fā)展格局、實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化目標(biāo)的需要。

要推進(jìn)全體人民共同富裕的中國(guó)式現(xiàn)代化，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)必須發(fā)展壯大。只有促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能持續(xù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，推動(dòng)國(guó)民財(cái)富積累，從而夯實(shí)共同富裕的基礎(chǔ)；才能不斷做大“蛋糕”，進(jìn)一步解決公平分配問題，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展。因此，應(yīng)切實(shí)保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，推進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)合立法和專門立法。

上述幾個(gè)方面的目標(biāo)，以往的分散立法都未能有效實(shí)現(xiàn)。要及時(shí)回應(yīng)和解決影響民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出法治問題，必須大力加強(qiáng)相應(yīng)的法治建設(shè)。為此，應(yīng)基于既有法律規(guī)定和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的突出問題，加大制度創(chuàng)新力度，推進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的專門立法、統(tǒng)合立法。在制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的過程中，不僅應(yīng)將既有法律的相關(guān)規(guī)定加以整合，還應(yīng)進(jìn)一步增加促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新內(nèi)容，并增強(qiáng)法律的可操作性。

（二）民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的立法定位

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法既是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的基本法，也是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)法和平等保護(hù)法。上述立法定位與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)存在的問題及發(fā)展方向相關(guān)，直接影響其立法的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容。只有運(yùn)用好發(fā)展促進(jìn)與平等保護(hù)的手段，充分保護(hù)相關(guān)主體的基本權(quán)利，才能有效實(shí)現(xiàn)其立法目標(biāo)。

第一，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的基本法。在立法中對(duì)有關(guān)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的既有規(guī)范加以重申和提煉，并相應(yīng)增加新的規(guī)范，系統(tǒng)構(gòu)建民營(yíng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的基本法律制度，可使其成為具有綜合性的“基本法”。同時(shí)，該法涉及各類市場(chǎng)主體應(yīng)遵循的基本原則和規(guī)則，相關(guān)制度對(duì)各類市場(chǎng)主體大都可以普遍適用，由此使其“基本法”的地位更為突出。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法作為“基本法”，應(yīng)當(dāng)是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者基本權(quán)利的保護(hù)法。為實(shí)現(xiàn)其權(quán)利保護(hù)目標(biāo)，尤其應(yīng)有效約束和限制政府及其職能部門的權(quán)力。

這與地方政府競(jìng)爭(zhēng)密切相關(guān)。參見馮興元：《地方政府競(jìng)爭(zhēng)：理論范式、分析框架與實(shí)證研究》，譯林出版社2010年版，第6-10頁(yè)。因此，各級(jí)政府部門都應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行和遵守該法，恪盡職守，不越權(quán)，不濫權(quán)；同時(shí)，應(yīng)在法律賦予的權(quán)限范圍內(nèi)，堅(jiān)持包容審慎原則，體現(xiàn)執(zhí)法的謙抑性，絕不能搞所謂“遠(yuǎn)洋捕撈”或“異地趨利性執(zhí)法”等侵害民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的行為。這既是對(duì)政府部門嚴(yán)格執(zhí)法的基本要求，也是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)法治現(xiàn)代化的重要方向。

第二，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法是發(fā)展促進(jìn)法和平等保護(hù)法。作為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)法，該法并非僅規(guī)定大量促進(jìn)措施，而是側(cè)重通過對(duì)民營(yíng)企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)者的平等保護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)促進(jìn)發(fā)展的目標(biāo)。由于該法是通過對(duì)上述主體的平等保護(hù)來(lái)保障實(shí)質(zhì)上的經(jīng)濟(jì)公平，從而促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，因此，該法是“促進(jìn)法”與“保護(hù)法”的統(tǒng)一，由此使其可以成為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的基本法。

基于上述立法定位，該法既應(yīng)規(guī)定一系列促進(jìn)措施，也要規(guī)定較多保護(hù)措施，通過加強(qiáng)平等保護(hù)來(lái)促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)平等保護(hù)，還需要規(guī)定一系列禁止措施，因此，該法也涉及“禁止法”規(guī)范。只有明確禁止侵害民營(yíng)企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)者權(quán)益的各類行為，并規(guī)定相應(yīng)的違法責(zé)任，才能為民營(yíng)企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)者構(gòu)建法治化、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境和發(fā)展環(huán)境。

總之，基于上述促進(jìn)法和保護(hù)法定位，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)切實(shí)有助于保護(hù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者的基本權(quán)利，禁止各類侵害其合法權(quán)益的行為，特別是某些地方政府及其職能部門的相關(guān)違法行為，由此才能使民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織受到平等對(duì)待，從而使該法成為平等保護(hù)法

參見于文豪：《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)平等發(fā)展的內(nèi)涵與制度體系》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2023年第6期，第37-52頁(yè)。

，并進(jìn)而成為“發(fā)展促進(jìn)法”和綜合性的“基本法”。依循上述不同層次的立法定位，需要加強(qiáng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)專門立法與一般立法之間的協(xié)調(diào)，推進(jìn)整合相關(guān)共性規(guī)范，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)不同時(shí)期的立法加強(qiáng)梳理，從而保持相關(guān)概念、制度的統(tǒng)一性和一致性。

四、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)專門立法促進(jìn)：范疇界定與原則確立

如前所述，我國(guó)《憲法》及相關(guān)法律僅著重對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主要組成部分的非公有制經(jīng)濟(jì)作出相關(guān)規(guī)定，并未單獨(dú)提及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的概念。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的立法名稱涉及“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)”和“促進(jìn)法”兩個(gè)基本范疇，它們分別對(duì)應(yīng)該法的調(diào)整范圍和調(diào)整手段，且對(duì)于立法宗旨、基本原則的確立具有重要影響，因此，需要對(duì)“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)”和“促進(jìn)法”兩個(gè)基本范疇加以界定，并由此進(jìn)一步明確該法的立法宗旨和基本原則。

（一）對(duì)“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)”的界定

盡管我國(guó)較為重視對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法促進(jìn)，但在國(guó)家立法層面一直未使用“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)”的概念

目前，山東、山西、黑龍江等多個(gè)省市已經(jīng)制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例或類似名稱的地方性法規(guī)，上述地方立法對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)或民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的界定亦不盡相同。，而是普遍使用個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)以及更廣義的非公有制經(jīng)濟(jì)概念。近些年在政策文件中使用的“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)”一詞

在具有法律效力的文件中，全國(guó)人大通過的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》已開始使用“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)”一詞。，并非嚴(yán)格意義上的法律概念

參見程霖、劉凝霜：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、制度變遷與“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)”概念的演生》，載《學(xué)術(shù)月刊》2017年第5期，第59-73頁(yè)。，相關(guān)法律對(duì)其內(nèi)涵和外延亦無(wú)明確界定。

在既往立法未使用“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)”概念的情況下，專門制定的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法是否要對(duì)其作出界定？是否可以通過對(duì)憲法和相關(guān)法律規(guī)定的解釋來(lái)加以明確？對(duì)此亦存在不同認(rèn)識(shí)。回顧前述政策促進(jìn)與立法促進(jìn)的演變歷程，基于憲法和相關(guān)法律的既有規(guī)定，可以認(rèn)為，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)屬于非公有制經(jīng)濟(jì)，并且其主體部分是個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，而不包含國(guó)有經(jīng)濟(jì)等公有制經(jīng)濟(jì)和涉外經(jīng)濟(jì)。上述對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的基本界定，通常也被稱為“狹義上的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)”

劉凝霜：《新中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)思想研究（1949～2019）》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2019年版，第11-12頁(yè)。。將國(guó)內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)作為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的主要部分，可能是殆無(wú)異議的基本共識(shí)。

鑒于《憲法》及相關(guān)法律并未對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)加以界定，在制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的過程中，也只是從主體角度給出了“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織”的概念。在界定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織、民營(yíng)企業(yè)等基本范疇時(shí)，對(duì)于應(yīng)否將某些公有制經(jīng)濟(jì)（如集體經(jīng)濟(jì)）、涉外經(jīng)濟(jì)排除在外，應(yīng)否從產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)等角度加以界定，都曾存在不同認(rèn)識(shí)

對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)存在廣義、狹義等不同認(rèn)識(shí)。參見周文、司婧雯：《當(dāng)前民營(yíng)經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)的誤區(qū)與辨析》，載《學(xué)術(shù)研究》2021年第5期，第71-77頁(yè)。，由此必然會(huì)影響相關(guān)制度實(shí)施的統(tǒng)一性。如果通過較為簡(jiǎn)略的“排除法”，將民營(yíng)經(jīng)濟(jì)界定為上述“狹義上的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)”，并據(jù)此界定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織或民營(yíng)企業(yè)，則可能更易形成共識(shí)。

此外，以往的各類政策和分散立法，都是在制度的持續(xù)變革中使用與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的概念，由此會(huì)導(dǎo)致人們

對(duì)相關(guān)概念存在不同表述和理解。在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法出臺(tái)后，需要通過對(duì)既往立法的修改，統(tǒng)一相關(guān)概念，并應(yīng)結(jié)合實(shí)踐中存在的問題，從有利于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，進(jìn)一步解釋和完善相關(guān)概念。

總之，對(duì)于如何界定“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)”存在不同看法，包括對(duì)于涉外經(jīng)濟(jì)或港澳臺(tái)經(jīng)濟(jì)是否屬于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)是否屬于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)等

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局1998年9月制定的《關(guān)于統(tǒng)計(jì)上劃分經(jīng)濟(jì)成分的規(guī)定》，將我國(guó)經(jīng)濟(jì)成分劃分為公有制經(jīng)濟(jì)（含國(guó)有經(jīng)濟(jì)與集體經(jīng)濟(jì)）與非公有制經(jīng)濟(jì)（含私有經(jīng)濟(jì)、港澳臺(tái)經(jīng)濟(jì)、外商經(jīng)濟(jì)）兩大類別。，都存在一定的認(rèn)識(shí)分歧，由此會(huì)帶來(lái)法律適用上的諸多問題。為此，需要加強(qiáng)既有法律規(guī)定與新型專門立法的協(xié)調(diào)，以及國(guó)家立法與地方立法的協(xié)調(diào)，對(duì)既有法律規(guī)定及時(shí)作出相應(yīng)修改，從而保持同類法律在基本概念使用上的統(tǒng)一。

（二）對(duì)“促進(jìn)法”的界定

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法作為發(fā)展促進(jìn)法，當(dāng)然要將法定的促進(jìn)措施作為重要調(diào)整手段。同時(shí)，該法作為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的基本法和平等保護(hù)法，當(dāng)然又不能僅規(guī)定促進(jìn)措施，由此會(huì)影響對(duì)“促進(jìn)法”的理解和界定。

從促進(jìn)法的立法側(cè)重看，我國(guó)曾在多個(gè)領(lǐng)域制定促進(jìn)法，意在彌補(bǔ)某些領(lǐng)域的發(fā)展短板，或者推動(dòng)處于弱勢(shì)地位的某類主體的發(fā)展。例如，基于中小企業(yè)的弱勢(shì)地位和發(fā)展需要，我國(guó)曾制定《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《中小企業(yè)促進(jìn)法》），力圖綜合促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展。由于大量的民營(yíng)企業(yè)都是中小企業(yè)，因而《中小企業(yè)促進(jìn)法》與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法在適用的主體范圍方面存在交集，只是前者更關(guān)注企業(yè)規(guī)模，后者更關(guān)注經(jīng)濟(jì)類型，兩類立法的側(cè)重點(diǎn)不同，對(duì)促進(jìn)手段和促進(jìn)力度的考慮亦有差別。

從促進(jìn)法的立法類型看，我國(guó)名為“促進(jìn)法”的法律已有十余部，其中，與具體經(jīng)濟(jì)類型相關(guān)的促進(jìn)法，主要有《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，下一步還將制定數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法與上述立法有類似之處，都是某種經(jīng)濟(jì)類型的促進(jìn)法，但其他立法并不將市場(chǎng)主體的所有制或產(chǎn)權(quán)問題作為考慮的重點(diǎn)，而民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法恰恰更關(guān)注產(chǎn)權(quán)制度，以及與各類所有制經(jīng)濟(jì)相關(guān)的平等保護(hù)、公平競(jìng)爭(zhēng)等問題，由此體現(xiàn)了促進(jìn)法立法類型的不同。

這些方面的區(qū)別與立法理念有關(guān)。參見蔣悟真：《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法立法理念及其制度實(shí)現(xiàn)》，載《東方法學(xué)》2024年第6期，第28-39頁(yè)。

從促進(jìn)法的調(diào)整手段看，以往的促進(jìn)法會(huì)大量規(guī)定促進(jìn)措施，并主要體現(xiàn)為對(duì)某些

領(lǐng)域或某類主體的優(yōu)惠。盡管民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法也會(huì)規(guī)定促進(jìn)手段，但重點(diǎn)不是給予民營(yíng)經(jīng)濟(jì)有別于其他經(jīng)濟(jì)類型的特殊優(yōu)惠，而是強(qiáng)調(diào)對(duì)其予以實(shí)質(zhì)上的平等保護(hù)；其目標(biāo)在于補(bǔ)齊對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)保護(hù)不足的短板，將民營(yíng)經(jīng)濟(jì)被差別對(duì)待的部分予以“填平”，而并非著重體現(xiàn)與其他經(jīng)濟(jì)類型的區(qū)別對(duì)待。可見，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法力圖通過對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的平等對(duì)待或平等保護(hù)來(lái)體現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平，從而實(shí)現(xiàn)發(fā)展促進(jìn)。在這個(gè)意義上，其平等保護(hù)法與發(fā)展促進(jìn)法的立法定位具有內(nèi)在的一致性。

（三）基本原則的確立和落實(shí)

基于前述民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的定位，以及對(duì)“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)”“促進(jìn)法”的界定，該法的立法宗旨應(yīng)包含如下內(nèi)容：平等保護(hù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，保障其公平交易和公平競(jìng)爭(zhēng)；構(gòu)建民營(yíng)經(jīng)濟(jì)良好的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。基于貫穿上述立法宗旨中的平等、公平、發(fā)展等重要價(jià)值，可進(jìn)一步確立該法的基本原則和具體規(guī)則。鑒于基本原則是上述立法宗旨的具體化，且對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的具體制度設(shè)計(jì)至為重要，結(jié)合上述重要價(jià)值，可確立該法的四大基本原則。

一是平等保護(hù)原則。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)與其他所有制經(jīng)濟(jì)在法律地位上是平等的，民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)都是法律上的平等主體，應(yīng)當(dāng)享有“國(guó)民待遇”，依法均可平等獲取各類要素或資源。

借用社會(huì)資源包括“自由的資源”和“受控的資源”的分類，民營(yíng)企業(yè)亦應(yīng)有權(quán)依法獲取相關(guān)資源。參見［美］勞倫斯·萊斯格：《思想的未來(lái)：網(wǎng)絡(luò)時(shí)代公共知識(shí)領(lǐng)域的警世喻言》，李旭譯，中信出版社2004年版，第12頁(yè)。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)者的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，都應(yīng)依法受到平等保護(hù)。

二是公平競(jìng)爭(zhēng)原則。在市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)退出等各個(gè)環(huán)節(jié)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織均應(yīng)得到公平對(duì)待，并可與其他市場(chǎng)主體展開公平競(jìng)爭(zhēng)。為此，應(yīng)有效實(shí)施反壟斷法和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法，構(gòu)建統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，從而形成民營(yíng)企業(yè)良好的營(yíng)商環(huán)境和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)良好的發(fā)展環(huán)境。

三是競(jìng)爭(zhēng)中立原則。該原則是上述平等原則、公平原則的進(jìn)一步延伸，強(qiáng)調(diào)國(guó)家或政府應(yīng)依法對(duì)國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)等各類所有制企業(yè)平等對(duì)待，不干預(yù)其公平競(jìng)爭(zhēng)。

參見丁茂中：《我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的引入及實(shí)施》，載《法學(xué)》2015年第9期，第107-117頁(yè)。這一原則體現(xiàn)了對(duì)公權(quán)力的重要限定，更有助于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)也有助于更好發(fā)揮政府作用。

四是促進(jìn)發(fā)展原則。上述對(duì)平等保護(hù)、公平競(jìng)爭(zhēng)、競(jìng)爭(zhēng)中立原則的強(qiáng)調(diào)，都是為了更好地促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，因此，應(yīng)將促進(jìn)發(fā)展原則作為目標(biāo)性原則。同時(shí)，依據(jù)該基本原則，還可考慮將誠(chéng)實(shí)信用原則和不溯及既往原則作為法律適用原則。只有政府部門做到誠(chéng)實(shí)守信，嚴(yán)格依法辦事，不隨意溯及既往，才能形成各類市場(chǎng)主體穩(wěn)定的制度預(yù)期，提升民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者的信心，增進(jìn)各類市場(chǎng)主體的相互信任，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)乃至整體市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

落實(shí)上述四大基本原則，有助于解決民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的諸多問題。例如，民營(yíng)企業(yè)不能平等獲取要素，特別是資本要素方面的融資難、融資貴等問題，一直備受關(guān)注，因而落實(shí)平等保護(hù)原則至關(guān)重要。作為平等保護(hù)原則的延伸，則應(yīng)有效落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)中立原則，即在符合國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的前提下，政府對(duì)各類所有制經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)依法持中立立場(chǎng)，不應(yīng)厚此薄彼。又如，全面落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)原則，既有助于加強(qiáng)對(duì)政府公權(quán)力的約束，防止其濫用行政權(quán)力排除和限制市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)，也有助于防止其他類型企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的不公平競(jìng)爭(zhēng)。事實(shí)上，落實(shí)上述原則是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，如果民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織難以展開公平交易和公平競(jìng)爭(zhēng)，整體市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就會(huì)受到極大影響。

落實(shí)上述四大基本原則，需要特別重視國(guó)家義務(wù)的履行。促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是國(guó)家或政府的重要義務(wù)，應(yīng)依法約束或者限制政府的公權(quán)力。只有減少政府的不當(dāng)干預(yù)和干擾，保障市場(chǎng)主體基本的經(jīng)濟(jì)自由，才能促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法尤其要體現(xiàn)上述重要精神。為此，國(guó)家和政府要著力創(chuàng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境。其中，基于市場(chǎng)化的要求，應(yīng)強(qiáng)調(diào)公平交易、公平競(jìng)爭(zhēng)；基于法治化的要求，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者基本權(quán)利的保護(hù)；基于國(guó)際化的要求，應(yīng)加大制度型對(duì)外開放的力度，對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、涉外經(jīng)濟(jì)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)都要平等對(duì)待，這也是高水平對(duì)外開放的要求。

落實(shí)上述四大基本原則，需要加強(qiáng)多個(gè)部門法的綜合調(diào)整。例如，基于平等保護(hù)原則，在民商法領(lǐng)域，應(yīng)保障民營(yíng)企業(yè)平等獲取商品和要素的權(quán)利，從而解決影響其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基本問題；在行政法、刑法等領(lǐng)域，要切實(shí)限制公權(quán)力的濫用，平等保護(hù)民營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)和民營(yíng)企業(yè)家的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。又如，基于公平競(jìng)爭(zhēng)原則，在經(jīng)濟(jì)法等領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)全面保障民營(yíng)企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、稅收優(yōu)惠等行為要加強(qiáng)法律規(guī)制；在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，還應(yīng)落實(shí)負(fù)面清單制度等。

此外，在上述四大基本原則中，促進(jìn)發(fā)展原則直接體現(xiàn)了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的調(diào)整目標(biāo)，與該原則密切相關(guān)的誠(chéng)實(shí)信用原則和不溯及既往原則，是對(duì)政府的基本要求，也是法治精神的重要體現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)中影響民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大量問題，往往與地方政府違背誠(chéng)實(shí)信用原則和溯及既往原則有關(guān)。事實(shí)上，包括招商引資的政務(wù)不誠(chéng)信問題，以及前述“遠(yuǎn)洋捕撈”或“異地趨利性執(zhí)法”等問題

參見賈小雷：《我國(guó)非稅收入法律規(guī)制與國(guó)家財(cái)權(quán)治理的現(xiàn)代化》，載《法學(xué)論壇》2017年第4期，第64-75頁(yè)。，皆因過多考慮了地方政府利益。一些

地方政府在從事招商引資、工程招標(biāo)、舉借債務(wù)等各類經(jīng)濟(jì)行為時(shí)必然更關(guān)注自身利益參見劉志彪：《建設(shè)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)：影響因素與政策選擇》，載《學(xué)術(shù)月刊》2021年第9期，第49-56頁(yè)。，從而導(dǎo)致其與民營(yíng)企業(yè)等各類市場(chǎng)主體爭(zhēng)利，這恰恰是司馬遷“善因論”所強(qiáng)調(diào)的“最下者與之爭(zhēng)”。政府本應(yīng)是非營(yíng)利性主體，對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追逐明顯違背其角色定位，由此不僅會(huì)帶來(lái)分配問題、發(fā)展問題，也會(huì)引發(fā)政治問題、經(jīng)濟(jì)問題和法律問題。只有切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，才可能從根本上解決上述問題。

參見張守文：《減負(fù)與轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)法推進(jìn)》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第6期，第187-202頁(yè)。其中涉及的國(guó)家與國(guó)民、政府與市場(chǎng)等復(fù)雜關(guān)系，尤其需要在制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的過程中著重關(guān)注。

五、結(jié)論

基于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的重要地位，必須大力促進(jìn)其發(fā)展。為此，自改革開放以來(lái)，我國(guó)通過多次修改憲法，不僅肯定了個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的重要地位，還確立了有關(guān)公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)的基本經(jīng)濟(jì)制度，體現(xiàn)了“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”的基本精神，由此推動(dòng)了多個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)立法，有力地保障和促進(jìn)了非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在憲法和相關(guān)法律、法規(guī)層面，我國(guó)已形成從個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)到整體非公有制經(jīng)濟(jì)的立法框架。在對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)一般立法促進(jìn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的諸多問題，以及既往分散立法的不足，迫切需要通過專門立法促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，由此有助于理解制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的必要性。

從歷史維度看，我國(guó)圍繞非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，分別實(shí)施了政策促進(jìn)與立法促進(jìn)。其中，政策促進(jìn)是立法促進(jìn)的重要前提，應(yīng)將政策促進(jìn)的有益舉措及時(shí)法律化，從而形成立法促進(jìn)的重要內(nèi)容。前述憲法修改和相關(guān)立法，既是相關(guān)重要政策的憲法化、法律化，也是促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專門立法的重要基礎(chǔ)。推進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)專門立法是對(duì)憲法確立的基本經(jīng)濟(jì)制度的具體化，社會(huì)各界對(duì)加強(qiáng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的法治保障亦有熱切期盼，同時(shí)，既往的制度實(shí)踐已積累大量經(jīng)驗(yàn)，制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的前提條件可謂較為充分，由此有助于理解其立法的合憲性、合法性和可行性。

從政策促進(jìn)到包含立法、執(zhí)法、司法等多個(gè)環(huán)節(jié)的法治促進(jìn)，構(gòu)成了我國(guó)促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理體系，需要保持各類促進(jìn)的相互協(xié)調(diào)和取向的一致性、穩(wěn)定性。立法是執(zhí)法和司法的基礎(chǔ)，也是各類主體守法的前提，因此，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的立法促進(jìn)，事關(guān)整個(gè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)法治體系的構(gòu)建。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的基本法、發(fā)展促進(jìn)法和平等保護(hù)法，應(yīng)充分發(fā)揮其重要功用，推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，從而為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展提供基本保障。

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專門立法促進(jìn)，涉及多條重要主線。例如，從政府與市場(chǎng)關(guān)系的角度，應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)約束政府行為，減少政府的不當(dāng)干預(yù)，避免政府對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者的違法侵害，從而保障市場(chǎng)機(jī)制有效發(fā)揮作用。從優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的角度，應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府在促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的義務(wù)，并為整體民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的發(fā)展環(huán)境。

參見劉志彪：《平等競(jìng)爭(zhēng)：中國(guó)民營(yíng)企業(yè)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化之本》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2019年第4期，第41-47頁(yè)。從保障實(shí)質(zhì)公平的角度，應(yīng)強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企

業(yè)等各類市場(chǎng)主體的平等保護(hù)，并推動(dòng)其公平競(jìng)爭(zhēng)，為此，既要對(duì)各類市場(chǎng)主體實(shí)施平等保護(hù)原則和公平競(jìng)爭(zhēng)原則，也應(yīng)要求政府遵循競(jìng)爭(zhēng)中立原則。

參見孫晉：《公平競(jìng)爭(zhēng)原則與政府規(guī)制變革》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第3期，第186-207頁(yè)。可見，上述各條主線都涉及政府的義務(wù)，這也是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法需要大量規(guī)定政府義務(wù)的重要原因。

總之，對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法促進(jìn)與政策促進(jìn)密切相關(guān)，無(wú)論是一般立法促進(jìn)還是專門立法促進(jìn)，對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都不可或缺。在憲法和相關(guān)法律既有規(guī)定的基礎(chǔ)上，通過制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法實(shí)施專門立法促進(jìn)，更有助于健全我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化。為此，應(yīng)當(dāng)從法理學(xué)、憲法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)、民商法學(xué)、行政法學(xué)等多個(gè)維度，深入研究民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的基本定位、基本范疇、基本原則等重要問題，從而進(jìn)一步完善具體立法內(nèi)容，發(fā)揮專門立法的促進(jìn)作用，推動(dòng)我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

ML

On Legislative Facilitation of Private Sector Development

ZHANG Shouwen

（Law School of Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract：

Since China launched the reform and opening-up policies in the late 1970s， it has been nurturing its non-public economic sectors， including the private sector， primarily through dual institutional channels of policy-driven incentives and legislative facilitation. Given the crucial role of the private sector and its significance in improving the socialist market economy system of China and achieving national modernization， it is now urgently necessary to achieve timely and systematic legal codification of successful policy instruments for the private sector. In response to prominent issues in the development of the private sector， it is imperative to formulate a specialized “Private Sector Promotion Law” based on the provisions of the Constitution and relevant laws， in order to effectively coordinate important relationships involved， such as those between the state and citizens， the government and the market， and central and local authorities. Therefore， considering the necessity of formulating the “Private Sector Promotion Law”， it is important to clarify the legislative orientation of the law， define the basic categories affecting its scope and means of regulation， and specify the fundamental principles influencing its specific institutional design. By improving and effectively implementing its legislative content， a favorable institutional environment can be created for the development of the private sector， thus continuously promoting its healthy development.

Key words： private sector; promotion law; legislative facilitation; policy instruments

本文責(zé)任編輯：邵" 海