“批量列舉型”規范的公法界限

文章編號：1001-2397（2025）01-0146-17

摘" 要：

為實現更高程度的明確性和高效性，與自動化行政相契合，行政機關越發傾向于以目錄、清單、名錄等批量列舉的形式發布行政規范，將極為復雜的規制內容以非常具象的方式呈現?！芭苛信e型”規范是立法“代碼化”的重要表現形式，在授權、位階、內容方面存在顯著分殊，分屬不同的法律性質。它們至少包括規范具體化規則、用于科學問題上填補判斷余地

，還包括細化不確定法律概念的解釋性規則、指導性規則等行政規范類型，還有可能被定性為一般行政處分或具體行政行為。這類規范可以提供清晰的指引，但其將復雜的法律解釋與適用完全隱匿于條目編制過程中，也帶來了新的合法性、合理性與體系性難題。有權機關應當厘定“批量列舉型”規范的適用情境，高度開放規則制定過程，在實體與程序等方面對其進行法律控制，完善與高度具體化相適應的立法技術，令規則形式選擇與超大規模復雜治理任務相適配。

關鍵詞：

目錄；清單；行政立法；行政裁量；數字政府

中圖分類號：DF31" 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2025.01.10" 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

收稿日期：2024-06-18

基金項目：國家社科基金青年項目“聲譽制裁在行政法中的體系定位與法治完善研究”（21CFX066）、中央高?；究蒲袠I務費專項資金資助項目“信用治理與行政法學理變革”（63243024）

作者簡介：

王瑞雪（1987—），女，河北獻縣人，南開大學法學院、南開大學人權研究中心教授，博士生導師。

目" 次

一、引言

二、“批量列舉型”規范的公法性質與類型

三、“批量列舉型”規范的生成邏輯與局限

四、“批量列舉型”規范的法律控制與優化

五、結語

一、引言

“列舉”是法規范常用的條款設定方法，立法機關在有限列舉之后以兜底條款收尾，是立法語言成熟的表達方式。本文所關注的“批量列舉型”規范則并非精確的法律概念，而是試圖描摹那些行政機關發布的以事物名目窮盡列舉為基本樣態的行政規范，具有目錄、清單、名錄等多種表現形式，核心特征為具體、清晰、簡明。

實踐中目錄、清單、名錄之間并無嚴格的語義差別。例如《中華人民共和國出口管制法》第4條規定：“國家實行統一的出口管制制度，通過制定管制清單、名錄或者目錄（以下統稱管制清單）、實施出口許可等方式進行管理?！逼湟愿于呄蛴诟袷交谋磉_方式呈現，相對遠離語義的描述，放棄使用不確定法律概念，彰顯了將龐雜事務具象化的制度性努力。

參見涂少彬：《論法學表達數學化的可能及限度— —基于經濟學與比例原則的切入》，載《法學評論》2020年第4期，第49頁?！芭苛信e型”規范業已在相當多領域中實質性替代了法規范中的定義條款、少量列舉型條款與兜底條款，將“不勝枚舉”的情形轉化為“窮盡列舉”的條目。

甚至在部分領域，有權機關放棄少量列舉、兜底條款等立法形式，目錄成為界定被規制事物外延的核心載體。例如《反興奮劑條例》第2條規定，“本條例所稱興奮劑，是指興奮劑目錄所列的禁用物質等”。例如，僅在數字政府建設方面，與信息數據分類監管相關的列舉就至少包括政務數據目錄、公共數據開放目錄與公共信用信息目錄。

參見《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》（國發〔2022〕14號，2022年6月6日發布），載《中華人民共和國國務院公報》2022年第19號，第12-20頁；《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度 構建誠信建設長效機制的指導意見》（國辦發〔2020〕49號，2020年12月18日發布），載《中華人民共和國國務院公報》2021年第1號，第20-24頁。

通常情形下，法規范所列舉的內容較為抽象，并非旨在精確錨定具體事物，而是提供一般適用的規則。法規范邏輯結構至少包括“法律事實”和“法律效果”兩部分，很少出現結構上的過分傾斜。

參見劉楊：《法律規范的邏輯結構新論》，載《法制與社會發展》2007年第1期，第159頁。不過“批量列舉型”規范卻明顯不同，其條目在個別情形下甚至達到數百項之多，可以直接聚焦于某一規制領域符合特定條件的被監管對象。

例如，《國務院決定對確需保留的行政審批項目設定行政許可的目錄》共計500項，其為《國務院關于修改〈國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定〉的決定（2016）》（國務院令第671號，2016年8月25日發布）之附件，載《中華人民共和國國務院公報》2016年第26號，第15-16頁。它將“法律事實”所指涉情形予以高度明確，“法律效果”由上位法中的授權條款或者其他規范中的相關條款來確定，兩部分比例的高度差異使得有學者用“準據法”來形容之。

參見熊樟林：《重大行政決策目錄制度的問題與應對— —以〈重大行政決策程序暫行條例〉第3條第3款為對象》，載《行政法學研究》2019年第6期，第52頁。亦即列舉事項的“法律效力”來源于其他公法規范而不是目錄、清單本身，具體的條目列舉則聚焦于將對象范圍予以明確限定，以清晰的樣式次第開列以供查考、檢索與適用。

參見陳偉：《作為規范的技術標準及其與法律的關系》，載《法學研究》2022年第5期，第91頁。類似的規范形態宛如信息技術中的“代碼”，適用過程更趨近于“傳送帶”，執法者可依據行政規范作出幾乎完全一致的行政決定，在最大程度上減少分歧；裁判者對其亦展現出高度的尊重?！芭苛信e型”規范在法規范與行政行為之間的勾連作用，已然超越技術標準、裁量基準等更為常見的規范性文件形式，呈現出高度具體化的特征。

關于勾連作用的討論，參見胡敏潔：《論行政給付基準》，載《法學家》2024年第5期，第65-66頁。

目前，“批量列舉型”規范的若干表現形式已經受到學界關注，典型的有政府數據開放目錄

參見宋華琳：《中國政府數據開放法制的發展與建構》，載《行政法學研究》2018年第2期，第41頁。、負面清單

參見王利明：《負面清單管理模式與私法自治》，載《中國法學》2014年第5期，第26頁；張淑芳：《負面清單管理模式的法治精神解讀》，載《政治與法律》2014年第2期，第11頁。、批量立法授權清單

參見王春業：《將清單式批量立法授權引入粵港澳大灣區法治建設》，載《法學雜志》2021年第7期，第107-108頁。等。不同于通常的“規范性文件治理”現象，高度明確性的列舉已不再具有通常的“法的外觀”，完全將抽象規定化約為具體條目。

關于“依規范性文件治國”，參見何海波：《論法院對規范性文件的附帶審查》，載《中國法學》2021年第3期，第139頁；關于“依清單行政”，參見劉啟川：《權力清單推進機構編制法定化的制度建構— —兼論與責任清單協同推進》，載《政治與法律》2019年第6期，第16頁。其在補充、解釋、細化法律概念的過程中業已成為表達關鍵規制政策的載體，存在極為普遍的創制情形，具有被單獨審視的價值。

二、“批量列舉型”規范的公法性質與類型

批量列舉作為一種規范形式由來已久，在高等教育領域，第一版高等學校專業目錄發布于1954年，奠定了學科門類與一級學科分類的基礎。

關于專業目錄的討論，參見蘭利瓊、李茂國：《高等學校專業設置管理中的權力制衡研究》，載《高等工程教育研究》2011年第1期，第41頁。然而批量列舉被大規模應用于廣泛領域則伴生于信息技術與電子政務的發展，現今“目錄管理”“清單管理”等表述頻頻出現于各層級法規范，“批量列舉型”規范已然成為行政立法新形態中最為重要的增長點之一。

例如，《中華人民共和國海南自由貿易港法》即同時提到了負面清單管理制度和目錄管理制度，其第19條規定，“海南自由貿易港對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度……”；第28條第1款規定，“全島封關運作、簡并稅制后，海南自由貿易港對進口征稅商品實行目錄管理……”。相關規范以格式統一、體例相似的列舉方式對被規范對象進行相對窮盡的列舉，易與標準化、自動化的執法流程相對接，是用“代碼”或“算法”來重新書寫“法律”的表達形式，在數字政府建設不斷推進的背景下成為最直接的執法依據。

關于法律“算法化”或“代碼化”的研究，參見王正鑫：《“立法性”算法權力的興起與法律規制》，載《法制與社會發展》2023年第2期，第196頁；蔣超：《法律算法化的可能與限度》，載《現代法學》2022年第2期，第23頁；魏斌：《智慧司法的法理反思與應對》，載《政治與法律》2021年第8期，第113頁。

（一）作為行政規范性文件的新樣態

“批量列舉型”規范鮮少有通過法律法規直接發布的實例，實踐樣態較為多元，但核心載體仍為行政規范性文件。

第一，授權發布與職權發布并存。其一，部分法律法規明確規定本領域若干事項通過目錄、清單制度進行管理，并授權行業主管部門完成編制與動態調整工作。僅《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）即授權國務院體育行政部門會同有關部門制定、調整四項目錄，分別為興奮劑目錄、體育項目目錄、高危險性體育項目目錄和高危險性體育賽事活動目錄。

參見《體育法》第56條、第104條、第105條、第106條。從應然的角度出發，相關列舉如果作為強制性要求的媒介，那么必須根據《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的要求獲得法律法規的授權。其二，部分目錄、清單并無法律法規授權，由行業主管部門或地方人民政府依據職權發布。尤其是在頂層設計規范尚未轉變為法律法規的背景下，行政機關往往通過編制目錄、清單對較為原則的頂層設計規制事項予以細化。以失信約束制度為例，《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》（國發〔2014〕21號）和《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度 構建誠信建設長效機制的指導意見》（國辦發〔2020〕49號）等頂層設計規范均將目錄制管理作為厘定公共信用信息范圍的基礎方案。不過《全國公共信用信息基礎目錄》雖然對相對人權利義務產生重要影響，卻尚無法律與行政法規的授權。

在中央目錄尚無法律、法規授權的背景下，地方目錄更早取得了地方性法規授權。例如，2017年出臺的《上海市社會信用條例》第9條、第10條規定了“本市公共信用信息目錄”的編制主體、核心內容、編制程序。該地方立法對于公共信用信息的歸集，實施全市統一的目錄管理。對目錄列明的，必須歸集，不允許以各種理由不提供，也不允許沒進目錄的信息無序向平臺導入。參見崔凱：《上海社會信用立法：促進與路徑》，載《地方立法研究》2019年第2期，第42頁。類似的情形還出現于政務數據目錄、公共數據開放目錄等。整體而言，目錄、清單在法律授權方面仍然處于較為混亂的狀態，相關授權更接近于概括性的“空白授權”。其編制所應遵循的實體標準普遍較為粗疏，大體相當于立法機關將相關領域的具體規制方案全然交由具體名錄的編制機關制定。

關于授權問題的討論，參見［美］理查德·J.皮爾斯：《行政法》（第5版），蘇苗罕譯，中國人民大學出版社2016年版，第83-92頁；林華：《行政許可條件設定模式及其反思》，載《中國法學》2022年第4期，第180頁。

第二，行政法規、國務院決定、命令、政府規章、規范性文件等形式并存。其一，在部分情形下，“批量列舉型”規范通過具有正式法源地位的法規范形式發布，但由于其內容體例與傳統立法語言大相徑庭，因此只能采取附件、附錄的形式頒行。2004年發布、2009年和2016年兩次修訂的《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院令第412號）之附件為《國務院決定對確需保留的行政審批項目設定行政許可的目錄》；部門規章《建設項目環境影響評價分類管理名錄（2021年版）》（生態環境部令第16號）亦以附件形式發布名錄全文。其二，絕大多數“批量列舉型”規范以規范性文件形式發布，發布主體既包括行業主管部門，例如，危險化學品目錄以國家安全生產監督管理總局與多部門合發的公告形式頒行；也包括地方各級人民政府及其工作部門，例如，上海市市場監管局、上海市司法局在《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）修訂后已發布三版《市場監管領域輕微違法行為免罰清單》。雖然近期針對規范性文件制定程序與內容審查的制度約束已漸趨成熟，但相關法律控制方案錨定的是對上位法進行一定程度具體解釋的規范性文件，與條目如此之多、專業性如此之強、規制效果難以一體判斷的目錄、清單、名錄等難以完全匹配。

第三，明確列舉外部監管事項與自我規制事項并存。其一，針對外部監管事項，“批量列舉型”規范既包括對事物的列舉，例如，《中華人民共和國畜牧法》第12條授權國務院農業農村主管部門制定畜禽遺傳資源目錄；也包括對事項的列舉，例如，《政府定價的經營服務性收費目錄清單（2023版）》（國家發展和改革委員會公告2023年第1號）對收費項目予以明確。雖然“批量列舉型”規范本身往往并不直接設定相對人的權利義務，但其與其他公法規范相結合，在具體執法語境下有可能成為行政事實行為、行政許可認可、行政處罰、行政指導以及采取其他監管措施的依據，并在相當多的情況下被強制適用。例如，如果相對人違法攜帶《鐵路旅客禁止、限制攜帶和托運物品目錄》列舉的物品，基于《鐵路安全管理條例》等規定將由公安機關依法給予治安管理處罰。其二，行政機關為梳理自身權責、引入公眾監督、增強行政透明度，對職權名稱、行使依據、權限范圍進行列舉并對外公示已經成為通行的自我規制手段。其中最為重要的是對行政權責的精準梳理和集中重述的權責清單。

對政府權責進行列舉的自制方案在世界范圍內具有普遍性，詳可見美國1998年《聯邦政府活動目錄改革法》（Federal Activities Inventory Reform Act）。該法對政府活動事項進行未窮盡列舉，部分聯邦機構制定了補充性目錄。參見畢洪海：《本質上政府的職能》，載《行政法學研究》2015年第1期，第37頁；黃澗秋：《論“政府固有職能”對美國合同外包的約束》，載《行政法學研究》2012年第3期，第114頁。權力清單和責任清單分別對應了“法無授權不可為”“法定職責必須為”的法理，包含應當予以明確但極其龐雜且長期散見于諸多規范的內容。

參見劉啟川：《獨立型責任清單的構造與實踐— —基于31個省級政府部門責任清單實踐的觀察》，載《中外法學》2018年第2期，第444頁?！芭苛信e型”規范內外有別、嚴格區分的監管思路，是制度設計者在執法資源有限的背景下提高監管科學性的一種常見選擇。批量列舉所列舉的事項幾乎沒有邊界，且呈現出越是在復雜難解、不易裁量的領域，精準的列舉越發常見的趨勢。例如，為確保透明度與可行性，通過否定性目錄標明外資禁入領域已成為國際通行的規范表達方式。

在外商投資領域，負面清單為國際通行的管理辦法，例如，《不可靠實體清單規定》（商務部令2020年第4號），載《中華人民共和國國務院公報》2020年第33號，第68-69頁。參見王利明：《負面清單管理模式與私法自治》，載《中國法學》2014年第5期，第26頁；錢曉萍：《漁業產業負面清單保護研究— —以美國晚近FTA為研究對象》，載《西南政法大學學報》2017年第4期，第24頁。其通過精準傳遞限制的意思表示來劃定權力邊界，既確保在關鍵領域投射監管注意力，又強調權力邊界之外的權利自由。

當然，行政規范性文件只是絕大多數“批量列舉型”規范的外觀定性，其公法性質仍須從下文行政規則、一般行政處分或具體行政行為的角度來思考。

（二）具體化、解釋性與指導性規則

“批量列舉型”規范具有面向不確定對象反復適用的特征，是以列舉為單一立法語言的特殊行政規范形式。在法律結構上，目錄或清單中的內容實質上相當于對立法表達中的“事實要件”進行高度明確的闡發，基于其他規范確定“法律適用”結果。亦即行政行為真正的依據是法規范，目錄、清單、名錄等將法規范的效力傳遞至行政行為，起著媒介的作用。

參見朱芒：《行政規范性文件的功能結構》，載《法學家》2023年第6期，第60頁。于是復雜的判斷過程在規則制定過程中全部解決，行政監管的核心內容被精細框定。具體而言，作為行政規范的目錄、清單等可分為以下幾種情形。

第一，規范具體化規則。規范具體化規則是指立法者有意使用開放性結構，放棄明確的法律規定，授權行政機關享有一定的判斷余地。

參見宋華琳：《論技術標準的法律性質— —從行政法規范體系角度的定位》，載《行政法學研究》2008年第3期，第38頁。技術標準是規范具體化規則的典型例證，具有相當程度上的創制性，是立法者有意在科技安全與環境保護等專業性強的規范中容許行政機關基于自身的專業性來制定規則。

此類“批量列舉型”規范實質上是對科學問題更為具體的表達，將每一條目背后的科學考量隱藏入制定過程之中。由于相關問題繁難詳細的程度難以用立法語言來規范，故而采取一一列明的方案展開。以《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱《黃河保護法》）為例，其第54條第1款規定：“國家在黃河流域實行高耗水產業準入負面清單和淘汰類高耗水產業目錄制度?！痹摋l款明確將限制高耗水產業的任務交由目錄、清單來實現，希冀更多發揮行業監管部門的專業性，填補法律在認定高耗水的標準表述上的空白。在這樣的情形下，目錄、清單是技術標準的全新呈現形態，它已經無須執法者與相對人對照技術標準來辨明實踐適用情境，而是徑自將最為常見的情境直接對外展示。相關規則往往對相對人生活以及生產經營構成羈束性要求，是對上位法所規定的管理制度的詳細闡述。仍舊觀察《黃河保護法》的后續監管安排，其規定“列入高耗水產業準入負面清單和淘汰類高耗水產業目錄的建設項目，取水申請不予批準”。這意味著進入相關目錄的附隨后果是影響行政審批，亦即被列入項目就基本喪失了經營可能性。

在部分監管復雜程度較高、專業性較強的領域，“批量列舉型”規范發揮著確定外延的關鍵作用。僅在食品領域，《中華人民共和國食品安全法》就明確提及“按照傳統既是食品又是中藥材的物質目錄”“保健食品原料目錄”“允許保健食品聲稱的保健功能目錄”“保健食品廣告目錄”“保健食品、特殊醫學用途配方食品、嬰幼兒配方乳粉目錄”等。這些目錄均對相對人具體經營業務構成直接影響，是企業違法與否的重要判斷標準，業已成為該領域發揮核心作用的規制法則。例如，在一起圍繞行政處罰的訴訟案件中，人民法院著重強調“我國對食品生產管理實行目錄式許可制度，企業應當在食品生產許可的品種范圍內從事食品生產活動，不得超出許可的品種范圍生產食品”參見《無錫某通食品科技有限公司訴無錫質量技術監督局高新技術產業開發區分局質監行政處罰案》，載《最高人民法院公報》2013年第7期，第44-48頁。。由于該案中相對人實際生產的食品品類與其證照所載明的食品品類不屬于目錄中的同一條目，據此人民法院認為其生產經營活動違法。

第二，解釋性規則。面對被監管情境的高度復雜性與異質性，法律條文往往具有一定的“開放空間”和“空白結構”。

參見宋華琳：《有限法文，無限探討— —藥品法的解釋和適用》，載《中國處方藥》2008年第4期，第50頁。作為法律具體化過程的法律解釋，是確保法律明確性的重要路徑，過度限縮或者擴張解釋都是違反法律原則的。

王貴松：《論行政法上的法律優位》，載《法學評論》2019年第1期，第39頁。行政機關在對上位法規范進行適用的過程中，常常需要解釋不確定法律概念，將法律適用條件中原則性、模糊性的法律語言經由目錄、清單的方式予以表達。從功能意義角度出發，各行業主管部門或地方人民政府發布的免罰清單即為對《行政處罰法》第33條第1款規定的“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”和“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”兩種情形的具體解釋。

如《北京市民政領域輕微違法行為不予行政處罰清單（2022年版）》（京民執發〔2022〕351號，2022年12月8日發布），載《北京市人民政府公報》2023年第13期，第15-22頁。行政許可目錄則是對《中華人民共和國行政許可法》第12條的具體解釋。這類“批量列舉型”規范實質上是行政機關運用行政解釋的相關方法，對法律中原則性較強的不確定法律概念進行細化，以大幅度降低執法機關與相對人對于法規范的理解偏差。在解釋性規則中，裁量基準是最重要的組成部分。

對不確定法律概念進行解釋是裁量基準的重要任務，參見余凌云：《游走在規范與僵化之間— —對金華行政裁量基準實踐的思考》，載《清華法學》2008年第3期，第68頁。傳統上，裁量基準更多地提供了行政系統內部的統一法則，使得執法人員面對裁量事項時做出相同或類似的處理，通常不會刻意追求大規模、普遍性的裁量收縮至零。

參見王貴松：《行政裁量的內在構造》，載《法學家》2009年第2期，第31-40頁；高秦偉：《行政過程中的政策形成— —一種方法論上的追問》，載《當代法學》2012年第5期，第45頁。不過近期裁量基準事實上已經在高度追求整齊劃一的道路上不斷邁進。

參見譚冰霖：《論行政法上的減輕處罰裁量基準》，載《法學評論》2016年第5期，第181頁。通過目錄、清單發布裁量基準的方式，為裁量基準表達形式帶來了進一步變革。換言之，裁量基準在規范形式演變過程中，對確定性的強烈需求已達到希冀有權機關通過窮盡列舉來釋明的程度，“唯一正解”成為普遍追求的對象，裁量空間大規模收縮。

相關規范性文件可參見：《福建省市場監管領域行政執法裁量四張清單（修訂）》（閩市監規〔2024〕2號，2024年4月16日發布），載福建省市場監督管理局（知識產權局）網，http：∥scjgj.fujian.gov.cn/zw/tzgg/202404/t20240422_6437876.htm，2024年6月10日訪問。相關清單共列明90項事項，旨在將執法機關在相關情境下的行政裁量過程轉換為對確切適用條件的嚴格比對過程。

第三，指導性規則。部分目錄、清單以批量列舉形式針對某一領域發布政策指南，對符合或不符合政策導向的被監管對象或事項進行闡明。這類“批量列舉型”規范是對規制政策傾向的集中陳述，帶有更強的說服性和更弱的強制性，是軟法的重要表現形式，例如生活垃圾分類指導目錄。

該目錄由設區的市級以上人民政府環境衛生主管部門負責，見《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第47條。同時，激勵性政策往往也更傾向于通過定期更新的目錄、清單展開，既更加清晰地傳遞政策導向，又充分表達尊重與鼓勵之意涵，例如鼓勵外商投資產業目錄。

參見《鼓勵外商投資產業目錄（2022年版）》（國家發展和改革委員會、商務部令第52號，2022年10月28日發布），載《中華人民共和國國務院公報》2022年第34號，第7頁，其總條目1474條。但在實踐中，冠以指導之名的目錄、清單并非只在勸服、鼓勵的層面上發揮作用，一些名目的列舉雖然不具有法律規范的外觀，卻在實踐中發揮顯著規制作用。

參見宋華琳、牛佳蕊：《指導性文件是如何制定和演進的？— —對新冠肺炎七版診療方案的跟蹤研究》，載《公共行政評論》2020年第3期，第5頁。在“戶縣某重鈣加工廠與西安市鄠邑區發展和改革委員會不履行法定職責糾紛上訴案”中，相對人與行政機關就某產品工藝是否屬于《產業結構調整指導目錄》中限制類“石化化工類”產生激烈爭論。對于該案相對人而言，相關工藝是否屬于目錄范圍將對其程序性權利產生直接影響，進而有可能影響其實體權利。

參見“戶縣某重鈣加工廠與西安市鄠邑區發展和改革委員會不履行法定職責糾紛上訴案”（陜西省高級人民法院（2020）陜71行終1346號行政判決書）。在該案中，鑒于《企業投資項目核準和備案管理辦法》第30條規定，“項目違反相關法律法規，或者不符合發展規劃、產業政策和市場準入標準要求的，項目核準機關可以不經過委托評估、征求意見等程序，直接作出不予核準的決定”。行政機關遂將企業工藝屬于《產業結構調整目錄》視為滿足“不符合發展規劃、產業政策和市場準入標準要求”的充分條件。

實踐中，“批量列舉型”規范即便在位階較低的情形下，也往往被作為重要的執法規范。在備案審查時，某市人大常委會以規范性文件中的信用懲戒條款“不屬于失信懲戒措施清單”為若干理據之一，對其實施糾錯。

參見《關于地方人大常委會對涉企平等保護、信用懲戒措施設置和規范性文件備案范圍等規定的審查案例— —備案審查工作案例2024年第3號》案例2，載中國人大網，http：∥www npc.gov.cn/c2/c30834/202411/t20241121_441166.html，2024年6月10日訪問。在司法審判中，“批量列舉型”規范在行政審判

參見“某檢測技術有限公司與山東省質量技術監督局等復議決定糾紛上訴案”（北京市第一中級人民法院（2017）京01行終472號行政判決書）。在該案中，相對人對《中華人民共和國依法管理的計量器具目錄（型式批準部分）》（國家質量監督檢驗檢疫總局公告2005年第145號）提出附帶一并審查請求，一審人民法院直接就法律適用進行了如下論述：“盡管從效力上來看，《型式批準目錄》要低于計量法和計量法實施細則，但是《型式批準目錄》系根據上位法授權并為具體實施上位法的管理范圍而制定，其與計量法和計量法實施細則共同構成了實施計量器具型式批準的法律體系，并作為國家和地方各級計量行政部門實施計量器具型式批準的依據?！倍徣嗣穹ㄔ簩Υ吮硎局С?。、刑事審判

參見“譚某棠、馮某華生產、銷售偽劣產品案”（廣東省廣州市中級人民法院（2006）穗中法刑二初字第69號刑事判決書）。在該案中，人民法院明確指出被告具有必須履行審查食品添加劑成分是否在國家規定的目錄之內的注意義務。、民事審判

參見“李某亮訴安徽某華堂藥業銷售有限公司買賣合同糾紛案”（上海市松江區人民法院（2015）松民一（民）初字第6011號民事判決書）。在該案中，月季花被列入《中華人民共和國藥典》，屬于藥品；原衛生部公布的“按照傳統既是食品又是藥品的物品名單”中，未包括月季花。也就是說，月季花不屬于按照傳統既是食品又是中藥材的物質。因此，被告某華堂公司由于其所生產銷售的三花茶中添加單純屬于藥品的月季花，違反了食品安全法相關規定。中亦均有可能作為審判依據，受到司法機關的尊重。甚至在目錄、清單無法直接適用的情形下，其所彰顯的對事物本質的理解仍然成為人民法院判斷的重要參照。在“成都某生物科技有限公司與成都市溫江區市場監督管理局等行政處罰及行政復議糾紛上訴案”中，“按照傳統既是食品又是中藥材的物質目錄”認定尚屬于試點階段，而違法行為發生地并不屬于之。但人民法院仍然要求行政機關應當考慮該目錄所列舉的條目而對相對人減輕處罰，由此表明目錄在人民法院看來基于其專業性而享有較高程度的“正確性”，在“權威性”不足的情境下人民法院仍傾向于適用。

參見俞祺：《正確性抑或權威性：論規范效力的不同維度》，載《中外法學》2014年第4期，第890頁。其說服力并非源自硬法的強制約束力，而更多地源自法官對行政機關關于事物本質定性的尊重與認可。

參見沈巋：《論軟法的有效性與說服力》，載《華東政法大學學報》2022年第4期，第104頁。

（三）一般行政處分或具體行政行為

部分“批量列舉型”規范可以反復適用但并不完全符合“相對人不確定”的特質，在法律性質上屬于大陸法系理論中的一般行政處分，它們直接針對某個行業領域展開，其所規制的事實關系是具體的，相對人雖不確定，但依照一般性特征、按照類別可以確定其范圍。

參見［德］ 哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第197頁。雖然我國實定法體系并未在行政規范性文件與具體行政行為之間引入一般行政處分的概念，但該概念對于進一步理順部分行政行為的程序性要求與救濟路徑頗具價值。

參見胡建淼、胡茂杰：《行政行為兩分法的困境和出路— —“一般行政處分”概念的引入和重構》，載《浙江大學學報（人文社會科學版）》2020年第6期，第99-101頁。例如，《國家基本醫療保險、工傷保險和生育保險藥品目錄》僅顯示藥品名稱而并不指定生產企業，不過在許可制的前提下藥企范圍仍可相對確定，甚至在極端情形下所涉企業極少。從實際效果而言，由于其對特定群體的影響更為強烈，因此，在目錄編制過程中除去專家參與和征求公眾意見等程序外，由相關行業的利害關系人參與的聽證會應當發揮更為重要的作用。

部分“批量列舉型”規范雖然具有規范性文件的外觀，但實質上屬于具體行政行為范疇，通?？啥ㄐ詾樾姓_認。根據《環境監管重點單位名錄管理辦法》（生態環境部

令第27號，2022年11月28日發布）的規定，符合特定排放量、廢物處置量、從事特定產業的企業可被列為環境風險重點管控單位。被列入名錄的企業將被采取區別化的監管方案。此外，各地在營商環境建設中往往以“重點扶持目錄”為依托對特定企業進行支持，是否列入目錄與企業能否獲得相關政策優惠直接相關。

參見《珠海市人民政府關于鼓勵和支持我市大型骨干企業壯大規模增強實力的實施意見》（珠府〔2013〕121號，2013年10月23日發布），載《珠海市人民政府公報》2013年第15號，第1-6頁。該意見指出，對列入我市大型骨干企業重點扶持目錄的企業實施“一企一策”，做好宏觀指導和跟蹤服務，對其日常經營活動和發展訴求給予最大限度的支持。實踐語境下，被列舉條目一方面是對特定企業的某種確認，另一方面又影響消費者權益的情形十分常見。

參見“左某某與武漢市公安局東西湖區交通大隊強制上訴案”（湖北省武漢市中級人民法院（2015）鄂武漢中行終字第00477-1號行政判決書）。在該案中，《武漢市電動自行車管理暫行辦法》第5條規定該市實行電動自行車登記上牌合格目錄管理制度，該條目具體到品牌與型號，對電動車企業而言相當于一種行政確認。當原告駕駛不在目錄中的電動車引發行政糾紛時，爭議焦點為該目錄是否為確定相應車輛是否屬于非機動車范圍的合法依據。例如，有關部門公布的減免稅費的新能源汽車車型目錄具體到品牌、型號，對相關車企與消費者同時產生直接影響。在比較法的視野中，行政機關設置重點監管目錄還有可能引發企業信貸資質與股價變化，從而引發行政爭議。例如，美國環境保護局曾發布《國家優先事項清單》（The National Priorities List），列明對人類健康與環境構成重大風險的廢物處置場，并明確表示將從嚴監管相關企業。在由此引發的訴訟中，法院對行政機關在具有合理理據的情境下將企業置于相應清單表示尊重。

See Amelia Susan Magee， Challenging the National Priorities List，10 Georgia State University Law Review 725， 725-756 （1994）.

需要澄清的是，那些直接以具體行政行為作出的“紅黑名單”不在本文關注之列，如近期在社會信用體系建設中發揮關鍵角色的“列入嚴重失信主體名單”。這類名單并不以規范性文件的外觀向公眾呈現，而是在信用平臺上對特定相對人做出標記，是行政處罰中聲譽罰的較新形式，并不屬于本文所討論的“批量列舉型”規范范疇。

參見王瑞雪：《聲譽罰的梯度構造》，載《法學家》2024年第2期，第32-33頁。

三、“批量列舉型”規范的生成邏輯與局限

任何合理的規制方案均須以對事實問題的精確分析為前提。因此，政府規制過程對于厘清事物本質具有強烈需求：必須分門別類妥善分配事物，才能使得行政任務得以實現。

參見陳愛娥：《事物本質在行政法上之適用》，載《中國法律評論》2019年第3期，第87-88頁。目錄、清單等以窮盡列舉的方式來回應認知事物本質的難題，并將規范適用過程簡化為幾乎接近于自動化行政的程度，其優益與局限并存，業已改變傳統的法律規范結構與法律適用邏輯。

（一）“批量列舉型”規范的制度背景與適用邏輯

“批量列舉型”規范直接將法律規范中所指代的事實定型，將法律適用過程中復雜的科學判斷與價值判斷凝結成具體的對象，其核心功能是提供高度的明確性。與規范的明確性相伴而生的是統一性、連貫性和可操作性，其既為執法機關提供了精準的執法依據，同時提高了相對人的可預期性，有助于消除尋租空間。這使得執法者與規制對象共同聚焦于規制政策的核心關切，更大程度上避免不同行動者的解釋偏差。例如，《優化營商環境條例》第25條和第40條兩次提到目錄清單管理制度，分別用于規范政府收費、定價事項以及行政許可事項，以明確列舉的方式增強企業可預期性?！芭苛信e型”規范通過極致的具體化將法的安定性價值發揮至極致。

參見代瑞婷：《法典化時代法律淵源理論反思與體系重構》，載《西南政法大學學報》2022年第6期，第22頁。

在此基礎上，以名目比對為重要形態的規制流程再造，顯著提升了規制效率?！芭苛信e型”規范不僅凝聚了原則性的法律要求或復雜的技術標準，大幅簡化了實踐中的規制過程。

關于技術標準的特殊性質，參見陳偉：《作為規范的技術標準及其與法律的關系》，載《法學研究》2022年第5期，第89-90頁。同時，它還與信息識別、傳輸與公示系統相聯結，符合列舉要求的信息可輕易實現辨識并迅速通過網絡系統驗證，裁量、溝通以及信息成本均隨著流程再造而大幅降低。

參見王清軍、李章鴻：《重點排污單位名錄制定規則的規范進路》，載《中國地質大學學報（社會科學版）》2022年第4期，第21-22頁。傳統法規范很難直接轉化為計算機代碼，因為法律解釋的復雜性與計算機友好性之間存在天然的緊張關系。

See Brian Sheppard， The Reasonableness Machine， 62 Boston College Law Review 2259， 2330， 2021.但“批量列舉型”規范則不然，它能夠提供可輸入計算機系統的確切標準，放棄了幾乎全部不確定的法律概念。在數字政府的建設過程中，“批量列舉型”規范與自動化行政之間互為因果、兩相契合，可謂數字技術形塑行政過程在行政規范與行政執法兩方面的體現。借此，自動化行政能夠在系統內部得以瞬間完成，將所有信息與內容糅雜進既定的算法之中得出結果。

在這樣的背景下，作為伴生于自動化行政的新型規則形態，“批量列舉型”規范尤其廣泛適用于以下三類情境（見表1）。

第一，分類監管。分類監管是行政機關面對數量繁多的被監管對象采行的重要規制方案。傳統上，面對復雜的監管對象，行政機關往往采取制定分級分類標準的方式簡化監管任務；但近期越發傾向于直接編制并動態調整相關目錄、清單，進一步簡化規制過程，在事先預設的“工具箱”內選擇具有針對性的監管方案。例如，依據《醫療器械經營企業分類分級監督管理規定》（食藥監械監〔2015〕158號）制定的《醫療器械經營環節重點監管目錄及現場檢查重點內容》，行政機關按照風險程度設置三級目錄并適配相應監管方案?；谀夸泝韧?、分類目錄中不同類別監管對象須得到區分對待的總體思路，精細程度不一的分類監管方案以“批量列舉型”規范為依托漸次展開，事中事后監管各要素由不同的目錄得以串聯，爭議事物的性質也獲得確認。例如，檢例142號的核心爭點之一即為清除紋身是否屬于醫療美容項目，而該爭點確認的核心依據為《醫療美容項目分級管理目錄》。

參見最高人民檢察院第三十五批指導性案例第142號，“江蘇省宿遷市人民檢察院對章某為未成年人文身提起民事公益訴訟案”（2022年3月2日發布），載《中華人民共和國最高人民檢察院公報》2022年第5號，第24-36頁。整體而言，通過將監管對象劃分為不同類別的方式來投放監管注意力和施加監管手段，與以量化評估結果分級分類呈現的條目具有內在契合性。

第二，風險規制。風險規制必須防患于未然，窮盡風險列舉并無可能。但行政機關基于自然規律與科學發現，將已知的高風險對象進行列舉有助于更為精準地防范風險，亦即在不確定性中尋找相對確定性。因此，相當多的高風險物品采用批量列舉形式予以厘定并輔之以后續監管安排。例如，僅在醫藥衛生領域，與風險規制密切相關的目錄至少包括國家基本藥物目錄、中藥材、中藥飲片品種目錄、國家病原微生物目錄、疫苗補償目錄、麻醉藥品目錄以及精神藥品目錄。

參見《國家基本藥物目錄管理辦法》第2條、《中華人民共和國藥品管理法》第24條、《中華人民共和國生物安全法》第45條、《中華人民共和國疫苗管理法》第56條、《麻醉藥品和精神藥品管理條例》第3條。制度設計者在竭力尋求相對確定性的實踐中，紛紛選擇了目錄、清單等清晰、具體的規范形式來體現共識。

第三，自我規制。源于權責明確化的需求，《中華人民共和國憲法》等對行政機關的權責本身即采取了多條目列舉的規范形式。

近期的諸多規范則將這樣的列舉不斷細化，充分發揮其正面列舉與反面排除的功能，如行政執法事項目錄。

參見《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》（國發〔2019〕18號，2019年9月6日發布），載《中華人民共和國國務院公報》2019年第27號，第4-8頁。該意見強調加強行政執法事項目錄管理，從源頭上減少不必要的執法事項。尤其在優化營商環境的背景下，行政許可、認證認可與強制性技術標準的實施等規制工具紛紛以批量列舉形式展開，以確保其恰當適用而不被濫用，例如行政許可事項清單

參見《國務院辦公廳關于全面實行行政許可事項清單管理的通知》（國辦發〔2022〕2號，2022年1月10日發布），載《中華人民共和國國務院公報》2022年第6號，第49-130頁。、工業產品生產許可證管理目錄

參見《國務院關于調整完善工業產品生產許可證管理目錄的決定》（國發〔2024〕11號，2024年5月3日發布），載《中華人民共和國國務院公報》2024年第14號，第16-18頁。?！芭苛信e型”規范編制過程同時也是理順政府與市場、社會關系的過程，是對相關領域政府越位或缺位現象重新梳理的過程。這樣的制度需求催生了具有更高確定性、更易被監督的規范形態。

當然，前述三類情形無法囊括所有的目錄、清單。實踐中，“批量列舉型”規范既包括基于技術標準所進行的列舉，例如，《高耗能落后機電設備（產品）淘汰目錄》是根據節能減排指標參數制定的；也包括基于社會管理規范進行的列舉，例如，深圳市“不文明行為治理清單”是依據“全國文明城市測評體系”結合該市實際擬定的。無論政府監管更依賴于科學判斷抑或價值判斷，行政機關事實上均有可能通過編制目錄的方式明確表達監管要求。

（二）針對“批量列舉型”規范局限性的系統省思

“批量列舉型”規范雖然往往以目錄的形態呈現，但它本身與目錄文義中導航指示的功能并不重合，而是更多地借用了列明詳細條目的形式。與真正的目錄不同的是，“批量列舉型”規范的文本往往并不會對條目緣何列入展開后續說明，復雜的法律適用、政策考慮與標準衡量在極具明確性的列舉中被完全隱入條目編制過程。這與經久以來形成的逐層細化、具體執法者裁量的法律解釋方案存在根本性區別，也由此在合法性、合理性及與其他規范的協調方面逐漸顯現出若干問題。

1.合法性反思

從依法行政原則的基本原理出發，“批量列舉型”規范在具體化法律規則的過程中，架空法規范的合法性之虞主要由無授權與過度概括性授權引致。

第一，部分目錄基于政策實踐需要展開，無授權的情況較為突出。事實上，面對極為細密的列舉，法規范授權很難一勞永逸地解決合法性問題。然而無授權不僅涉及形式合法性，更重要的是使相關列舉更易偏離法治理念與制度旨趣。例如，針對公共信用信息目錄而言，水電煤氣繳費信息就經歷了被納入公共信用信息目錄、被移出目錄再到成為經營主體自愿提供信息的過程，從違背法治原理增設相對人義務到實現糾偏，再進一步通過更貼合信用制度本質的自愿形式完成階段性制度設計。

最初該信息被納入公共信用信息的實例，可見《上海市公共信用信息歸集和使用管理辦法》（上海市人民政府令〔2015〕第38號）；其后類似做法在全國范圍內獲得了糾正，例如《河南省社會信用條例》第27條第2款明確排除相關信息；在近期的制度設計中，該信息在《全國公共信用信息基礎目錄》中已經屬于“市場主體資源提供的信用信息”

。參見《全國公共信用信息基礎目錄（2024年版）》（發改財金規〔2024〕203號，2024年2月18日發布），載中國政府網，https：∥www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202403/content_693580.html，2024年6月10日訪問。并非每個具體細微的條目都可以引發制度設計者的足夠關注，但如果法規范在影響相對人權利義務的授權中對目的、范圍進行明確限定，那么類似的法治偏離或制度偏離在目錄編制之初即有可能被避免。

第二，部分目錄具有法規范條款概括性授權，但確保高度細化、內容龐雜的條目均符合立法者意圖并非易事。面對通過批量列舉形式擬定的內容，立法機關與司法機關的審查能力有限，相關規范是否偏離立法原意難以獲得有效監督。例如，針對罕見病病人和特殊群體的藥物是否納入醫療保障目錄，僅依靠法規范授權條款難以對行政機關如何達致更高程度的公平提供直接指引，以至于違規用藥、騙保、無保障等現象已超越個案而指向對目錄本身的拷問。

參見胡敏潔：《論醫療保障目錄動態調整的程序法保障》，載《浙江學刊》2024年第4期，第71頁。事實上，在《立法法》約束下，直接以低位階立法形式實質性影響相對人權利義務的情形不再常見，反而目錄、清單等在“空白授權”或無授權的情境下對法律保留原則、授權明確性原則的突破應當引起充分重視。由于規范性文件制定程序相較于法規范的簡陋，加之目錄內容之包羅萬象，更容易出現具體條目的合法性、合理性論證并不充分的情況。例如，有學者認為免罰清單位階過低，建議提升免罰清單的規范層級。參見張淑芳：《免罰清單的實證與法理》，載《中國法學》2022年第2期，第245頁。

2.合理性反思

從事物本質出發，“批量列舉型”規范的確有助于最大程度上減少適用分歧，但其在收縮基層執法者裁量權的同時也大幅增加了針對制度設計者的智識挑戰，在信息與論證并不充分的情況下更容易引致不合理的后果。

第一，部分列舉不嚴謹，在科學上和實踐中經不起推敲。列舉的合理性建立在行政機關對于被監管事物本質具有充分認知、科學理解的基礎上，但客觀上部分復雜領域難以實現通過窮盡列舉的方式進行極為具體的規制，這也就容易導致目錄、清單本身質量不高。例如，已有實務界人士指出，《特種設備目錄》存在設備種類有定義、設備類別無定義、品種無參數的問題，一線基層監管部門難以判斷是否為特種設備。

參見趙西城：《特種設備目錄管理下的邊界性問題》，載《中國質量監管》2022年第8期，第57頁。在“批量列舉型”規范嚴謹性存疑的情境下，其不僅有可能難以完成統一執行標準的任務，還有可能為合理規制造成新的困擾。另有實務界人士質疑，《基本醫療保險藥品目錄》中藥飲片的編纂體例與使用名稱不當，從而帶來從業人士核對、增補、使用等方面的困難。

參見潘志濤、鐘燕珠、區炳雄、羅銳、林華：《2019版〈國家醫保藥品目錄〉中藥飲片目錄嚴謹性及準入法管理合理性探討》，載《中醫藥管理雜志》2021年第1期，第1-7頁。

第二，明確性強的特質易衍生出不易化解的僵化適用難題。雖然目錄、清單被認為在兩個方面具有靈活性，一是地方人民政府可以根據中央基礎規范進行添加與修改；二是各級規范均可以在一定周期內對條目進行增刪調整。但這無法掩蓋其“剛性”內核，目錄、清單編制機關在將明顯具有裁量空間的規范“翻譯”為確定性的列舉型條目時，很容易疏漏個別具體情形，從而由于裁量闕如而產生明顯不合理的適用結果。此外，從制度設計的角度而言，在以目錄清單制管理為基石的領域，如果列舉內容與時代發展適配度下降，那么改革難度非常之大。例如，高校專業設置、學位授予、專業評估等工作均建立在專業目錄制管理的基礎上，目錄雖然發揮了促使人才專業化的功效，但也產生了封閉化和同質化的問題，且在現有目錄制管理方案下不易通過增刪合并等方案予以解決。

參見陳濤：《我國高等教育學科專業目錄的檢視與反思》，載《現代教育管理》2015年第12期，第8頁。

3.體系性反思

第一，擠壓技術標準等傳統具體化規則的制度空間。精細程度更高的列舉與技術標準、裁量基準、行政解釋、指南等傳統行政規則形式共存，不可避免地會留下若干難以匹配的罅隙。例如，同樣是針對《行政處罰法》第33條第1款不予行政處罰行為的解釋，《公安部關于公安機關適用行政處罰若干問題的指導意見》（公通字〔2024〕5號）采用了細化標準、設置兜底條款的解釋方案；地方實踐中則出現了通過清單明確列舉相關事項的規范方案。

例如，南昌市公安局已發布兩批“首違不罰”事項清單，其中第一批包括18項具體事項，見《南昌市公安局第一批“首違不罰”事項清單》（洪公發〔2022〕10號，2022年5月9日發布），載南昌市人民政府網站，http：∥www.gov.cn/ncszf/gajvs/202207/af617f147f794a639db52695d874ble2.shtml，2024年6月10日訪問。第二批包括5項，見《南昌市公安局第二批“首違不罰”事項清單》（洪公安〔2023〕12號，2023年6月21日發布），載南昌市人民政府網站，https：∥www.nc.gov.cn/ncszf/gajv/202308/162a3c29ad84e978fdc923b3f126080.shtml，2024年6月10日訪問。當具有更為明確、具體規則時，稍顯抽象的規則即有可能被束之高閣，其所蘊含的需要更多精細判斷的情形亦更容易被忽略。

第二，不同“批量列舉型”規范彼此之間存在銜接難題。由于自動化行政呼喚確定性更強、信息流轉的流程節點更加分明的行政規范，因此目錄逐漸貫穿了事前、事中與事后監管環節。跨公共機構的合作與多階段行政程序的展開被化約為多項目錄、清單之間的銜接過程。例如，行政許可事項清單就與市場準入負面清單、政務服務事項基本目錄、投資項目審批事項清單等多部目錄、清單相聯結。

參見《關于全面實行行政許可事項清單管理的通知》（國辦發〔2022〕2號，2022年1月10日發布），載《中華人民共和國國務院公報》2022年第6號，第49-130頁。然而不同規范的法律淵源不同、規制側重點各異，相關內容的匹配對接并不容易。“批量列舉型”規范之間的不匹配可能造成行政流程斷裂，引致不合理的適用結果。更加值得注意的是，它們彼此之間的無縫對接亦有可能對行政裁量秩序造成根本性沖擊。原本并不需要擬定目錄、清單的領域基于其前后行政過程的具體化也迅速呈現出類似形態，細密的目錄、清單將法規范進一步異化為機器可決策的“代碼”式規范?！皬妮p”“從重”“減輕”“減免”“酌情”“具有一定社會影響”“公共利益”等典型不確定法律概念在各個領域、各個規制環節均被具有確定性的可窮盡列舉項替代。人類智識在監管實務高度復雜的領域必然存在窮盡列舉的不可能性，毫無裁量空間的全流程羈束行政行為在某些具體情形下更易不恰當地影響相對人合法權益。

上述問題不能簡單歸咎于某項頂層設計或某則目錄的單一缺漏，而是體現了極度具體化、明確性、一致性的制度努力與尊重裁量空間、回應性、靈活性等同樣非常重要的價值之間不可避免地存在一定的緊張關系。鑒于此，有權機關須在一致性與靈活性之間尋求平衡，辨明“批量列舉型”規范的適用情境、強化其編制的程序性約束，而不能將“批量列舉型”規范置于法律約束框架之外。

四、“批量列舉型”規范的法律控制與優化

“批量列舉型”規范試圖以一一列明的方式簡化規制過程，在規則制定的形式上具有極強的特殊性。一方面，它是明確而常態化的分級分類監管方案的重要載體；另一方面，它也帶來了僵化適用等一系列難題。由此，發揮其功能與優勢，對其進行法律控制，成為日益重要的公法命題。

（一）實體控制：厘定“批量列舉型”規范適用情境

對于通過編制目錄、清單實現對被監管對象重點關注或分類監管，授權機關須辨明其所列舉事項究竟是更為偏重科學判斷還是價值判斷。

第一，如果所列舉事項主要是基于科學規律與技術標準所得出的有限、明確的結果，所需要解決的主要是科學事實問題而不涉及激烈的價值沖突，那么“批量列舉型”規范是與規制任務較為匹配的規則形式。批量列舉這類高度精細化的規范模式更為適合科技標準成熟、科技背景深厚的規制領域。

參見譚冰霖：《環境行政處罰規制功能之補強》，載《法學研究》2018年第4期，第154頁。例如，《易制毒化學品管理條例》之附表“易制毒化學品的分類和品種目錄”是該行政法規的組成部分，其中所列的均為化學式，并無任何描述性、解釋性語詞。可以說這些凝聚專業意見與實踐共識的目錄，很大程度上兼具了約瑟夫·拉茲所言的“智識權威”和“實踐權威”，以更趨近于事物本質的方式提供精細化規范。

See Joseph Raz， The Authority of Law：Essays on Law and Morality， Oxford University Press， 1979， p.8.詳細分析見俞祺：《規范性文件的權威性與司法審查的不同層次》，載《行政法學研究》2016年第6期，第56頁。當然，與科技高度相關的編制過程仍為科學因素與社會因素的綜合，經濟性和社會性的復雜考量均“牽一發而動全身”。

參見趙鵬：《科技治理“倫理化”的法律意涵》，載《中外法學》2022年第5期，第1207頁。即便主要以科學證據為劃分標準的目錄、清單編制，亦有可能需要考慮社會經濟等諸多因素。

第二，如果所列舉事項主要是基于價值判斷得出的有限、明確的結果，那么這類規范形式更加適配事實認定難度較低的規制領域，同時應當額外關注預留必要的裁量空間。在進行行政解釋的過程中，目錄、清單編制機關不應追求對任何不確定的法律概念均予以有限列舉。僅在立法中的不確定性法律概念在實務中已經得以清晰梳理的前提下，“批量列舉型”規范才能發揮其明確高效的價值。而如果通過窮盡列舉的方式較能體現立法原意，那么在該情境下有權機關就不應以“批量列舉型”規范為基本依據。在亟待發揮其明確性功能的情境下，為避免相關列舉產生較大偏差，行政機關可以更多地通過指導目錄的形式發布相關規范，避免演變為羈束行政行為的依據；同時將指導目錄的作用嚴格限縮于引導建議，例如，《產業結構調整指導目錄》等類似規范不應當直接發揮強制性作用。

（二）程序控制：完善“批量列舉型”規范編制程序

“批量列舉型”規范基于其不同位階，有可能受《立法法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》《重大行政決策程序暫行條例》等約束。部分中央文件與授權條款對目錄、清單編制所應遵循的程序性要求進行了明確規定，例如，《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（國辦發〔2020〕49號）強調在全國公共信用信息基礎目錄的編制過程中應當廣泛征求意見。部分領域的行業主管部門還頒布了相關目錄、清單編制程序規定，例如，《電子信息產品污染控制重點管理目錄制定程序》（工業和信息化部公告〔2008〕6號）對專家咨詢、業內聽證、聽取公眾意見等程序性要求進行詳細規定?！芭苛信e型”規范制定程序應當與其批量列舉形式相匹配，確保每一項條目的科學性與民主性。

第一，完善專家咨詢委員會等專家參與程序，對目錄、清單設置的科學程度作出準確評估。

參見王錫鋅、章永樂：《專家、大眾與知識的運用— —行政規則制定過程的一個分析框架》，載《中國社會科學》2003年第3期，第119頁。在現有規范中，為保證專家意見的客觀性，《國家基本藥物目錄管理辦法》第8條對目錄編制與評審專家須分別從國家基本藥物專家庫抽取進行規定；為保證專業意見的多元性，《基本醫療保險用藥管理暫行辦法》第15條對《基本醫療保險藥品目錄》的編制須吸納醫學、藥學、藥物經濟學、醫保管理等方面的專家意見。當然，科學共識與技術標準的具象表達并非易事，專家參與和同行評審也不能確保批量列舉完全符合科學事實。因此，“批量列舉型”規范制定過程還應當注重面向相應行業、重點企業、從業人員代表、消費者代表等高度開放討論過程，在專業人士與利害關系人共同參與的對話中尋求科學性的最優體現。面對不同的利益群體聲音，開放規制過程是增強列舉可接受性的重要路徑。“批量列舉型”規范制定機關在吸納專家制定、更新目錄、清單的過程中，還應當對復雜利益群體的不同意見作出充分回應。

第二，完善聽取公眾意見程序，確?！芭苛信e型”規范制定程序受授權機關監督并充分吸收社會意見。較之其他規范形式而言，其聽取意見程序面臨兩方面挑戰。一是由于目錄、清單內容龐雜，難以保證每一條目均受到相應關注；相應意見往往集中于受輿論關注的若干條目，不同條目公共討論的充分性有所偏差。二是目錄、清單所引致的法律后果往往體現在其他法規范之中，公眾不一定完全清楚條目內容對其生產經營活動或日常生活的影響。對此，“批量列舉型”規范制定機關在征求意見的過程中應當對每一條目進行完整解釋并說明列入理由。此外，作為以窮盡列舉方式來進行的規范，不僅每一條目均應當回應公眾意見，退出或沒有納入的條目亦有可能引發針對政策的激烈意見沖突。仍以《基本醫療保險藥品目錄》為例，它在編制與更新過程中如果僅就目錄內容征求意見就是不充分的，還應當對未進入目錄的爭議選項與公眾進行溝通、對話和說明。在目錄、清單內容能夠直接影響相對人權利義務的情境下，“批量列舉型”規范制定過程應當更加著眼于增進規制者與被規制者之間的對話，從而更好地引導被規制者行為、增強行政規范的可接受性。

See Julia Black，Regulatory conversations， in Picciotto， Sol and Campbell， David， （eds.） New Directions in Regulatory Theory. Journal of law and society special issues. Blackwell Publishing， Oxford， 2002， p.163-196.

（三）立法技術：建構與列舉相適應的規范模式

將法規范直接解釋為具體條目可極大程度上便利自動化行政的展開，因此，“批量列舉型”規范在數字政府時代成為越發普遍的規則形態。與其他更為抽象的規范形式不同，其改進需要在立法技術上針對其極度具體化的特質進行額外的調整。從宏觀角度出發，它需要更為完備的上位法授權以及其他規范適配，在法規范體系中發揮更為恰當的作用；從微觀角度出發，它需要圍繞說明理由進行更為精細的制度設計，逐一回應列入條目與爭議事項理據。

第一，找準“批量列舉型”規范在法規范體系中的定位。從法律概念、法律解釋與法律淵源的基本原理出發，“以有限的語言符號去描摹無限的現實，即便將人類的理性發揮到極致，也無法實現準確的要求?！?/p>

王貴松：《行政法上不確定法律概念的具體化》，載《政治與法律》2016年第1期，第145頁。立法者必須對以批量列舉來窮盡某一領域事物或事務的規范形式極難達到應對復雜現實的任務予以充分警惕。因為即便其具有法律授權，目錄或清單整體而言具有執行性屬性，但具體條目事實上具有極強的創制性。而過度的創制性授權容易架空法律、傷害立法權配置體制。

參見王克穩：《法條授權行政立法的規范化》，載《法學研究》2024年第5期，第53頁。由此，立法者須在科技共識性更強、確定性需求更高的情境下有限授權使用該種規范形式。更進一步地說，抽象程度較高的法律與具體性極強的目錄之間，宜補充配置行政法規、部門規章等對該領域事物本質進行中度抽象解釋的規范，補充配置對科學原理闡述更為詳細的技術標準。地方立法亦應當發揮總結地方經驗、優化目錄清單的功能，避免具體列舉架空法律?！芭苛信e型”規范在包含兜底條款、容納裁量空間的基礎上，宜致力于在現有規制信息基礎上最大程度上解決模糊不定問題；否則其以具體化的形態出現，卻指向有爭議的事物，為基層執法者反增困擾。例如，針對特種設備管理而言，《中華人民共和國特種設備安全法》明確特種設備實施目錄管理并不足以提供充分的規范，還須對特種設備進行更加明確的界定，輔之以更加詳細的技術標準。整體而言，令不同位階、抽象性、概括性的規范良性配合、彼此自洽，是頂層設計亟待審慎考量的問題。

第二，優化“批量列舉型”規范特有的立法技術。與相對窮盡列舉相適配的立法技術至少包括三方面。其一，“批量列舉型”規范的應然形態不僅應當包括具體的條目，每一條目的法律依據、科學依據、爭議事項與簡明的政策考量理據均應當成為規范的重要組成部分。這額外的立法技術要求不僅是打開擬定具體條目決策“黑箱”的重要路徑，同時也具有深刻的法理支持。如果制度設計者不通過批量列舉的形態將規范高度具體化，那么基層執法者將在法律適用中具有法定的說明理由義務，以確保其公正執法、保障相對人程序性權利。于是當實質性的法律適用和解釋過程前移至編制目錄、清單階段的情境下，要求規范本身輔之以更加詳細的法律、科學依據亦為法治要求題中之義。例如，近期的公共信用信息目錄就明確包含納入依據，這對于信用監管制度的法治化極有裨益。其二，“批量列舉型”規范的制定過程更加需要對部門立法的弊端予以警惕。具體條目往往直接影響市場準入，不恰當地擴大或縮小解釋均有可能帶來影響巨大的負面影響，而具體條目的納入與否對政府監管部門的專業判斷依賴極大，立法與司法監督的難度更高。

鑒于此，較之其他立法形式更高程度的開放討論過程極有必要，有權機關應當對其進行更為嚴格有效的審查、防止征求意見等程序空轉。尤其類似于醫保目錄這般受到民眾普遍關注的列舉規范，編制過程的開放程度越高，就越有可能減少相關爭議。其三，有權機關應當經由專門程序，審慎評估“批量列舉型”規范背后可能的自動化行政方案以及彼此之間的銜接方案。目錄、清單相當于用列舉的方式在諸多領域顯著排除了行政裁量，因此，有權機關在擬定條目的同時須考慮每一具體特定情形下引入人工裁量的規則，使得行政機關依據具體情境的特殊性而彈性行使職權依舊有法可依。

參見胡敏潔：《自動化行政的法律控制》，載《行政法學研究》2019年第2期，第63頁。授權機關應當在目錄、清單出臺前對于相關列舉是否實質性改變了法律中蘊含裁量空間的一般性規定進行專門審查，確保立法原意不因詳細列舉而被曲解。實踐中已有目錄、清單在更新過程中格外強調與其他“批量列舉”型規范的銜接，但針對自動化行政的專門審查尚且鮮見。

例如，《關于全面實行行政許可事項清單管理的通知》（國辦發〔2022〕2號，2022年1月10日發布），載《中華人民共和國國務院公報》2022年第6號，第50頁。其強調“行政許可事項清單調整的，有關清單要適時作出相應調整。健全審改牽頭機構與其他清單主管部門的溝通協調機制，協同做好清單內容對接匹配”。

五、結語

“批量列舉型”規范將高度復雜的被規制事項具象化表達，為諸多在科學、價值上存在疑難的問題提供“一錘定音”的解決方案，以位階較低但內容極多的樣態在各個領域迅速蔓延。法規范可以基于其確定性而得到理解，基于其正確性而獲得認可。

參見［英］ 馬丁·洛克林：《公法與政治理論》，鄭戈譯，商務印書館2002年版，第90頁?！芭苛信e型”規范帶來了前所未有的確定性，因而實現了最大程度上的可理解性；但試圖窮盡列舉的方式在不少情境下對厘清事物本質構成挑戰，改變了傳統的法規范適用邏輯，是否能夠獲得廣泛認可仍存疑慮。中國的市場、社會是超大規模的復雜系統，高度確定的規范形態既帶來秩序與高效，也有可能引致僵化的后果。

為此將“批量列舉型”規范更為清晰地置于現有的法律控制體系越發重要。立法機關在擬通過目錄、清單、名錄管理方式約束相關領域之前，應當對于事物本質具有清晰理解，針對影響相對人權利義務的事項作出明確授權；“批量列舉型”規范制定機關應當區分目錄的法律性質，運用不同的法律控制技術對其進行系統性約束；行政機關應當對窮盡列舉的功能與局限性具有清晰認知，避免過度追求多領域、大范圍裁量收縮至零的法律效果；有權機關應當進一步開放編制過程，在“批量列舉型”規范擬定與修訂的過程中顯著增強對話的深度和廣度，建構與高度具體化的列舉相適配的立法技術。ML

On the Boundary of “Batch-Enumerated” Norms from the Perspective of Public Law

WANG Ruixue

（School of Law of Nankai University， Tianjin 300350， China）

Abstract：

In order to achieve a greater degree of clarity and efficiency， and align themselves with the automation of administrative affairs， administrative agencies are increasingly inclined to publish administrative norms in the form of catalogs， checklists， and directories， presenting extremely complex regulatory content in a highly concrete manner. “Batch-Enumerated” norms， which have become an important manifestation of legislative “codification”， exhibit significant differences among themselves in terms of authorization， hierarchy， and content， given that they vary from each other in their legislative natures. Specifically， those norms include， among others， administrative rules that fill the space of administrative discretion on scientific issues， administrative interpretation rules that refine uncertain legal concepts， and administrative guidance documents， and still others are generalized adjudications or administrative decisions. While such norms can provide clear guidance， they completely conceal complex legal interpretation and application within the process of compilation， which brings about new challenges of legality， rationality， and systemic coherence. The competent authorities should therefore clarify the applicable situation of those norms， improve the formulation process through legal control over their substantive and procedural aspects， and refine the corresponding legislative techniques， aligning the form of rules with the tasks of large-scale complex governance.

Key words： catalogs; lists; administrative legislation; administrative discretion; digital government

本文責任編輯：林士平

青年學術編輯：楊尚東