地方性法規與地方政府規章分工的反思與重塑

文章編號：1001-2397（2025）01-0163-15

摘" 要：

關于地方性法規與地方政府規章如何分工，新修改的《立法法》并未明確回答，學界亦存在分歧。依據《憲法》有關規定，地方性法規與地方政府規章的分工應依“發揮比較優勢”“動態調整”“職權法定”為主導、輔助及兜底原則。既有方案以“根據論”和“事項論”為分工標準，既不符合上述原則的要求，亦難以應對復雜的立法事務。當前地方數據立法有效規避了以往地方立法的諸多弊端，其路徑趨向啟示地方立法橫向分工的重心并非權限劃分，而在于權能協作。應建構以“根據”和“事項”為前導要素、以“權能”為核心要素的階梯式分工標準體系。對于地方性法規與地方政府規章共同立法事項，依立法事務所屬實踐成熟與否，在立法模式上應分別采用“促進—管理”模式或“綜合—專門”模式。

關鍵詞：

地方性法規；地方政府規章；立法分工；數據立法；立法權能

中圖分類號：DF01" 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2025.01.11" 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

收稿日期：2024-11-11

基金項目：國家社科基金重大項目“當代中國數字法學基本范疇體系研究”（23amp;ZD153）

作者簡介：

傅愛竹（1988—），男，遼寧丹東人，山東大學法學院助理研究員，法學博士。

目" 次

一、地方立法橫向分工的規范依據與基本原則

二、地方立法橫向分工既有方案評析

三、地方數據立法在橫向分工上的精進與啟示

四、地方立法橫向分工的階梯式方案

五、結語

立法分工是立法學研究的經典問題。以往研究的重心為縱向的立法分工— —央地立法分工，至于橫向的立法分工— —如地方性法規與地方政府規章應當如何分工，則少有學者關注。有關央地立法分工研究的代表性成果，參見封麗霞：《大國立法的邏輯》，商務印書館2022年版；俞祺：《央地關系中的立法》，北京大學出版社2023年版。有關地方性法規與地方政府規章分工研究的代表性成果，參見河北省人大常委會研究室：《地方性法規與政府規章立法權限研究》，載《人大研究》2007年第3期，第30-33頁；劉松山：《地方性法規與政府規章的權限界分》，載《中國法律評論》2015年第4期，第74-89頁。

2023年修正的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）仍未對地方立法橫向分工作出明確規定。該問題被輕視的原因或許在于：盡管地方性法規由地方人大及其常委會頒布，實際大多由地方政府及其所屬部門牽頭起草，與地方政府規章的起草、制定主體重疊，因此很多人認為地方性法規與地方政府規章只有名義之不同，而無須探討兩者的分工問題，然而，兩者在效力等級、立法權限以及制定程序上終究有所差異。既然《立法法》區分了這兩種地方立法形式，這就意味著立法者認為兩者所扮演的角色應有所差別，那么，地方性法規與地方政府規章的恰當分工對地方法治建設依然具有重要現實意義。

既有研究方案或主張根據中央立法的明確授權及中央立法本身的法源屬性來分配立法權（根據論），或主張依照立法事務所屬事項的性質分配立法權（事項論）。其研究范式承襲自縱向立法分工研究，重在權限劃分，對于橫向立法分工的參考價值極為有限，無力應對復雜的地方立法事務。本文以地方數據立法作為觀察與思考地方立法橫向分工問題的切入點，理由有三：第一，數據立法已成為當前各地立法工作的重點與主要增長點，并且這一趨勢未來數年仍將持續下去。

參見王娟：《地方數據立法的路徑和特點》，載《上海法學研究》2022年第23卷，第22頁。第二，地方數據立法制定的時間相對晚近（大多在2016年以后），能夠直觀反映各地立法機制、技術、策略的最新進展。

參見白牧蓉、李其賀：《地方數據立法的現狀與進路》，載《人大研究》2022年第4期，第45-46頁。第三，以大數據、人工智能、區塊鏈為代表的新技術、新業態、新應用在給法律實踐帶來沖擊與挑戰的同時，也能為立法學研究提供新視角、新養料。基于對地方數據立法實踐狀況的考察與經驗總結，本文主張構建綜合根據、事項及權能三要素的階梯式分工標準體系，希冀為地方立法橫向分工提供科學、明確、有序的指引。

一、地方立法橫向分工的規范依據與基本原則

我國現行法律皆未對地方性法規與地方政府規章的立法分工作出明確規定。《立法法》第82條將地方性法規依據事項的不同分為3類：執行性立法、地方事務性立法與先行立法。然而根據《立法法》第93條的規定

，地方政府規章在事項上也同樣可以分為這3類。雖然《立法法》第81條將設區的市地方性法規在立法事項上限于城鄉建設與管理、生態文明建設、歷史文化保護、基層治理等，第93條對設區的市地方政府規章的立法事項也作了分毫不差的限定，而《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）只是確立了地方性法規的“不抵觸原則”與地方政府規章的“根據原則”，并未涉及二者在立法事項上的分工。

參見《地方組織法》第10條、第49條、第74條。簡言之，在上述兩部法律所呈現的立法圖景中，地方權力機關與地方政府在立法權行使上存在明顯的職責同構化傾向，如何分工含糊不清。

鑒于法律依據缺失，地方立法橫向分工方案的形成、評價主要依賴地方立法工作的基本原則作為指引。此前，實務部門與立法學界都曾提出一系列原則。例如，有學者提出，區分地方性法規與地方政府規章立法權限必須符合“人大統一行使國家權力的政治體制”“人大和政府的法定職權”“具體情況和實際需要”3項原則，另有學者提出建構地方立法體系應遵循“合法性”“可行性”“科學性”“適應性”4項原則，還有學者提出劃分地方性法規與地方政府規章權限應遵循“有利于人大及其常委會統一行使國家權力”“符合法定職權”“符合具體情況和實際需要”“容忍法規與規章的共享空間”“節約立法資源”5項原則。

參見河北省人大常委會研究室：《地方性法規與政府規章立法權限研究》，載《人大研究》2007年第3期，第31頁；畢可志：《論地方立法體系的科學構建》，載《當代法學》2004年第2期，第81-82頁；劉松山：《地方性法規與政府規章的權限界分》，載《中國法律評論》2015年第4期，第80-82頁。這些主張固然具有啟發性，但對于形成、評價地方性法規與地方政府規章分工的方案指導性依然不足。其通病在于缺乏層次性，即對于各項原則的地位與相互關系未予闡釋，在某些具體事務上若原則之間相互沖突，則難以辨別妥當的橫向分工方案。

本文認為，地方性法規與地方政府規章分工基本原則的歸納與排序應從《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）中尋求依據。《憲法》第3條第4款規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”從該項規定中可以解讀出地方立法的雙重使命：一方面要遵循中央的統一領導，另一方面要充分發揮地方的主動性、積極性。兩項使命在性質上有所不同：前者對于地方立法提出了消極的、底線性的要求，即“不抵觸上位法”；后者則對地方立法提出了積極的、愿景性的要求，即“提升地方治理效能”。兩項要求在性質上的不同決定了它們在地位上的差別：前者僅劃定地方立法的行動邊界，后者方為指引地方立法前進方向的行動理念。

以“提升地方治理效能”為行動理念，以“不抵觸上位法”為行動邊界，可以推導出地方立法橫向分工的若干基本原則及其相互關系。

首先，從“提升地方治理效能”可以推導出“發揮比較優勢”原則。“比較優勢”是經濟學中的經典概念，主要用于確定不同國家或地區在國際貿易中的分工和角色。與其相區別的另一個概念是“絕對優勢”。雖然地方性法規在效力位階與立法權限上都高于地方政府規章，即擁有立法上的“絕對優勢”，但這并不意味著在全部地方立法事項上都應當制定地方性法規。這是因為制定地方立法的“機會成本”各不相同，而機會成本受時間精力、專業水平、制定程序等多方面因素的影響。如果特定事項制定地方性法規的機會成本高于制定地方政府規章的機會成本，則意味著制定地方政府規章更具比較優勢。依照比較優勢所作的立法分工可以在降低立法成本的同時增加立法收益，實現立法資源的優化配置，進而提升地方治理效能。“發揮比較優勢”應作為地方性法規與地方政府規章分工的主導原則。

其次，從“提升地方治理效能”還可以推導出“動態調整”原則。制定地方性法規與地方政府規章的機會成本并非一成不變，隨著時代、環境的遷轉，機會成本的總量難免有所增減，甚至出現翻轉。特別是對于大數據、人工智能這類實踐演化劇烈的新興事務，在事務的萌芽、拓展或常態化等不同階段，同一立法機關制定法律規范的機會成本往往呈現高低錯落、變幻不居的態勢，這意味著立法上的比較優勢隨時可能轉換。因此，在地方立法橫向分工問題上，須摒棄靜態、固化的分工模式，當地方權力機關與地方政府立法機會成本的對比明顯倒置時，應及時調整立法分工，從而確保地方治理效能始終維持在較高水準。“動態調整”應作為地方性法規與地方政府規章分工的輔助原則。

最后，從“不抵觸中央立法”可以推導出“職權法定”原則。

傳統上，“職權法定”被認為是行政法基本原則之一，規范的客體為行政機關的行政行為。但有學者指出，該原則在政策層面已經擴展到了所有國家機關行使憲法和法律職權的活動，是指導人民代表大會制度不斷完善的重要原則。參見莫紀宏：《完善人民代表大會制度應遵循“職權法定”原則》，載《遼寧大學學報（哲學社會科學版）》2014年第5期，第34頁。無論立法主體在特定事項的立法上機會成本如何低、比較優勢如何高，如果抵觸中央立法的明確規定，皆不能賦予其相應的立法權。為了守住這一分工底線，應嚴格依照憲法、法律和行政法規中有關地方權力機關與地方政府立法職權的規定分配立法權。換言之，地方立法權的取得與存續必須由中央立法直接設定或依法授予，立法主體還必須在中央立法規定的實體及程序范圍內行使立法權，不能濫用或超越立法職權。“職權法定”應作為地方性法規與地方政府規章分工的兜底原則。

以發揮比較優勢為主導原則、動態調整為輔助原則、職權法定為兜底原則，三者共同構成地方性法規與地方政府規章分工的基本原則，可以為地方立法橫向分工方案的形成、評價指明方向。

二、地方立法橫向分工既有方案評析

地方立法橫向分工的既有方案在內容上各不相同，但所包含的要素無外乎兩種— —根據與事項，由此形成分工標準的“根據論”與“事項論”。然而，這兩種分工標準在適用范圍與參考價值上皆存在明顯不足，無力應對當前地方立法分工的現實難題。

（一）根據論及其局限

根據論主張，應根據中央立法的明確授權或中央立法本身的法源屬性來判斷立法權之歸屬。具體而言，倘若中央立法明確授權制定地方性法規則制定地方性法規，授權制定地方政府規章則制定地方政府規章；即便中央立法并未明確授權，也可對應中央立法自身的法源屬性來分配立法權— —以法律為根據的制定地方性法規，以行政法規為根據的則制定地方政府規章。

參見陳端洪：《劃分地方立法權限幾個問題的探討》，載《法商研究（中南政法學院學報）》1994年第3期，第27頁。

根據論由完全形式化的判準構成，操作上簡單明了，然而其適用范圍極其狹窄，原因有以下4點：（1）很多地方立法屬于先行立法或試驗性立法，相關中央立法尚未制定，地方立法自然無法尋求上位法的明確授權。

例如，在2021年《中華人民共和國數據安全法》（以下簡稱《數據安全法》）實施之前，地方上的數據立法試驗已經轟轟烈烈地開展多年，彼時中央層面尚未制定任何數據方面的法律或行政法規，談何授權制定地方性法規或地方政府規章。（2）某些領域雖已制定中央立法，但大多數中央立法并不會明確授權地方采用特定立法形式。

例如，與數據事務相關的《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國電子商務法》《數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）、《中華人民共和國反電信網絡詐騙法》等中央立法均未談及授權地方制定地方性法規或地方政府規章。（3）有些事務制定行政法規僅是權宜性的，待立法時機成熟后會升格為法律，以法源屬性來判斷立法權歸屬會誤導地方立法者。

例如，在《中華人民共和國企業所得稅法》（2007年）頒布實施之前，國務院先行制定了《中華人民共和國企業所得稅暫行條例》（1993年），如果僅根據后者屬于行政法規就將地方實施辦法的制定權分配給地方政府規章顯然是短視的。（4）很多地方立法事務本身較為復雜，牽涉面甚廣，立法所依據的中央立法也較為多元，兼及法律與行政法規，無法從其法源屬性判斷地方立法權的分配。

例如，《中山市政務數據管理辦法》第1條指明“依據《中華人民共和國保守國家秘密法》《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國政府信息公開條例》《國務院關于在線政務服務的若干規定》等有關法律法規，結合本市實際，制定本辦法”，其中既有法律也有行政法規。有的地方立法索性不提依據中央立法的具體名稱，如《重慶市政務數據資源管理暫行辦法》第1條徑直以“根據有關法律法規”一筆帶過。總之，以根據論判斷地方立法橫向分工的參考意義極為有限，無力應對數據這類新興、復雜立法事務。

（二）事項論及其局限

與形式化的根據論不同，事項論屬于實質性判準。事項論主張依照立法事務所屬事項的性質分配地方立法權。具體而言，倘若涉及政治、經濟、外事、司法、群眾生活的重大事項，應制定地方性法規，反之則可制定地方政府規章。

參見李林：《關于立法權限劃分的理論與實踐》，載《法學研究》1998年第5期，第75頁。

事項論是當前地方立法橫向分工研究的主流范式。有學者提出地方性法規調整的4種事項與地方政府規章調整的5種事項；還有學者提出可制定地方性法規的9種事項與可制定地方政府規章的8種事項；更有學者將所有地方立法事項分為4大類，分別為應當制定地方性法規的12種事項、應當制定地方政府規章的10種事項、法規與規章共享的6種事項、法規與規章互不染指的5種事項，如菜單般具體明了，十分詳盡。

參見畢可志：《論地方立法體系的科學構建》，載《當代法學》2004年第2期，第83頁；河北省人大常委會研究室：《地方性法規與政府規章立法權限研究》，載《人大研究》2007年第3期，第33頁；劉松山：《地方性法規與政府規章的權限界分》，載《中國法律評論》2015年第4期，第82-86頁。盡管如此，事項論的適用范圍與參考價值依然非常有限。理由有以下3點：（1）從細節上看，事項論方案中的某些標準其實相當模糊，辨識度不足。例如，學界一般認為，涉及公民權利、義務的“重大的”“全局性”“長遠性”事項應優先制定地方性法規。

參見徐靜琳、劉力銘：《地方性法規與政府規章關系論》，載《政治與法律》2008年第1期，第129頁。然而重大的、全局性、長遠性都屬于典型的不確定的法律概念，地方立法往往牽涉利益主體眾多，權利義務關系復雜，社會影響難以估計，是否屬于重大的、全局性、長遠性事項無法一概而論。

理論上講，凡涉及公民權利、義務的特別“重大的”“全局性”“長遠性”事項，應歸屬于中央立法專屬事項，地方立法無權涉足。換言之，立法權歸屬于地方性法規的事項既不能是瑣碎的、局部的、短期的，也不能是特別重大的、全局性、長遠性事項，其間的分寸拿捏頗為棘手，實踐中難以把握。（2）從整體上看，事項論在種類數目的設計上陷入進退失據的困境。若種類數目過少，則標準過于籠統概括，缺乏辨識度；若種類過多過細，近乎于列舉，則難免掛一漏萬，無法周延，且標準之間相互沖突的幾率也會顯著增加。

例如，根據劉松山的方案，健康醫療大數據立法一方面屬于“按照國民經濟結構中的行業分類，涉及行業發展的基本框架、指導思想和基本目標的事項”，應當制定地方性法規，另一方面又屬于“行政管理活動中涉及技術規范、方法措施類的事項”，可以制定規章，規則之間相互沖突，難以判斷健康醫療大數據立法權的歸屬。參見劉松山：《地方性法規與政府規章的權限界分》，載《中國法律評論》2015年第4期，第82-83頁。（3）對于地方性法規與地方政府規章共同立法事項該如何分工，事項論并未給予回應。對于此類事項，是否只能由地方權力機關或地方政府其中一方單獨立法？若如此，確切該由哪一方立法？是否按照先占原則確定立法權限？對于此類事項，如果地方性法規與地方政府規章可以共存，如何避免立法重復？上述問題均為擺在地方立法者面前的現實困惑，事項論同樣難以回應。

盡管如此，國內學界依然將事項論作為地方立法橫向分工研究的主流范式，試圖在細節上彌補、完善。然而事項論根本不適宜作為地方性法規與地方政府規章分工的基本方案。

事項論是從央地立法分工研究借鑒而來。立法學界根據立法事項的性質、重要程度、影響范圍以及調整方法等標準將國家縱向立法事權劃分為中央專屬立法事項、地方專屬立法事項、中央與地方共同立法事項以及剩余立法事項等4類，每一類立法事項當中再羅列若干具體事項，由此限定中央與地方的立法權限。

參見封麗霞：《中央與地方立法事權劃分的理念、標準與中國實踐— —兼析我國央地立法事權法治化的基本思路》，載《政治與法律》2017年第6期，第22-24頁。該研究范式適合央地立法分工研究，因其能有效界分中央與地方各自立法權限范圍，而這是由央地立法分工的根本理念所決定的。央地立法分工的根本理念是堅持中央統一領導與維護社會主義法制統一，由此形成“縱向的法律保留原則”。

參見俞祺：《央地關系中的法律保留》，載《中國法學》2023年第2期，第196-200頁。基于法律保留原則的硬性約束，某些事項的立法權限只能歸于中央，中央與地方立法權限的界限相對分明，并且中央專屬立法事項和中央與地方共同立法事項在數量上大致均衡。

然而，縱向立法分工與橫向立法分工在理念上存在重大差別，使得事項論并不適宜移植到地方立法橫向分工研究中成為基本方案。如前所述，地方性法規與地方政府規章分工的行動理念是“提升地方治理效能”，由此形成“發揮比較優勢”與“動態調整”原則。根據這兩項原則，特定事項的立法權歸屬于更具比較優勢的一方，但比較優勢會隨著機會成本的增減隨時發生逆轉，特定事項究竟該制定地方性法規還是地方政府規章并不能一概而論。

這也同時解釋了為什么事項論者都認為，出于治理的迫切需要，很多原本應該制定地方性法規的事項可以先行制定地方政府規章。由此可見，“發揮比較優勢”與“動態調整”原則只能為地方立法橫向分工提供軟性約束，無法將地方性法規與地方政府規章的立法權限截然分開。這就意味著，地方性法規與地方政府規章各自的專屬立法事項都相當有限，絕大多數都屬于雙方共同立法事項。在此背景下，以事項論來研究地方立法橫向分工，理論與實踐價值自然十分有限。

總之，根據論與事項論皆無力妥善解決地方立法橫向分工問題。當然，本文也并非主張徹底拋棄既有方案。更恰當的做法是將根據與事項作為地方立法橫向分工方案的要素之一，但非核心要素。至于核心要素是什么，則可以從地方數據立法實踐中尋求啟示。

三、地方數據立法在橫向分工上的精進與啟示

（一）地方數據立法在橫向分工上的精進

根據既有研究，以往地方立法橫向分工實踐中存在的弊端大致有5點：（1）立法形式選擇較為隨意，即對于同一類事項，有的地方制定的是地方性法規，有的地方制定的則是地方政府規章。

參見程慶棟：《新〈立法法〉視野下我國地方立法權的橫向配置》，載《河南財經政法大學學報》2018年第1期，第53頁。（2）立法缺位，即在某些事項上地方立法理應介入，但地方性法規或地方政府規章均未作出明確規定，造成立法空白。

參見程慶棟：《新〈立法法〉視野下我國地方立法權的橫向配置》，載《河南財經政法大學學報》2018年第1期，第54頁。（3）立法重復，即地方性法規與地方政府規章在條文表述上重復、雷同。

參見孫波：《試論地方立法“抄襲”》，載《法商研究》2007年第5期，第3頁。（4）立法越權，即地方政府規章僭越了法律、行政法規僅授權給地方性法規的立法權。

參見張效羽：《互聯網平臺經濟下地方立法邊界的重構— —以網約車立法為例》，載《地方立法研究》2019年第3期，第20-21頁。（5）立法比例失衡，即地方性法規與地方政府規章在數量上不成比例，后者數量遠高于前者，加劇了行政立法權的擴張。

有學者考察了我國地方網絡立法的現狀，發現在39部地方性法規、地方政府規章中，由人大及其常委會制定的地方性法規僅有9部，占比僅23%；約八成的地方立法活動是由地方政府作出的。參見宋維志：《地方網絡立法的問題與完善》，載付子堂主編：《中國地方立法報告（2021）》，社會科學文獻出版社2022年版，第48頁。

為了檢驗上述弊端是否延續到地方數據立法實踐中，筆者在北大法寶數據庫以“數據”“數字經濟”“信息資源”為關鍵詞，截至2024年12月，檢索到現行有效的地方性法規49部，其中省級地方性法規32部，市級地方性法規17部；現行有效的地方政府規章有42部，其中省級地方政府規章23部，市級地方政府規章19部。通過立法文本分析可以發現某些弊端— —如立法形式隨意與立法缺位— —在地方數據立法中依然存在。

立法形式隨意體現在政務數據或公共數據立法上：有的省份或城市制定的是地方性法規，如浙江、沈陽，有的省份或城市制定的卻是地方政府規章，如河北、無錫。立法缺位則體現為：有些地方雖然制定了數據立法，但所調整事務較為狹窄，對很多重要事務未加規制。例如，青海省只是制定了地理空間數據方面的地方政府規章。這固然與現行法律并未對地方性法規與地方政府規章的立法分工作出明確規定有關，學界所提出的既有分工方案窒礙難行恐怕也難辭其咎。然而更值得關注的是，除此之外的其他3點問題在地方數據立法中已明顯改善，甚至完全消失。

首先，立法重復的問題已有較大改觀。在納入統計范圍的52個省份與城市

指已制定數據地方立法的地區，包括27個省、自治區與直轄市以及25個設區的市。當中，既制定數據地方性法規又制定數據地方政府規章的只有17個。而在這17個省份與城市

分別是河北、山西、遼寧、上海、江蘇、浙江、安徽、江西、福建、廣東、山東、海南、重慶、湖南、寧波、貴陽、成都。當中，絕大多數地方性法規屬于綜合性數據立法，而所有地方政府規章都只調整特定數據事務，如政務數據、公共數據、地理空間數據、健康醫療大數據等。雖然調整的事務有所重疊，但地方性法規與地方政府規章在內容上各有側重：前者側重原則性的指導與促進，后者則側重具體執行和實施。除立法目的、法律原則以及前提條件等必要的重復外，并未發現地方政府規章照搬地方性法規條文表述或僅作少量的非實質性文字改動的情形。

有關地方立法中必要的重復與不必要的重復，參見湯善鵬、嚴海良：《地方立法不必要重復的認定與應對— —以七個地方固廢法規文本為例》，載《法制與社會發展》2014年第4期，第158-163頁。

其次，立法越權現象在地方政府規章的制定中得到有效遏制。地方政府規章的立法越權大多體現為在行政處罰、行政許可設定問題上的越權。

《中華人民共和國行政處罰法》第12、14條規定，地方性法規有權設定除限制人身自由、吊銷營業執照以外的行政處罰，但地方政府規章只能設定警告、通報批評或者一定數額罰款。《中華人民共和國行政許可法》第15、17條規定，尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可，但省、自治區、直轄市人民政府規章只能設定臨時性的行政許可，設區的市人民政府規章則不能設定行政許可。據觀察，在所有數據類地方政府規章中，只有《重慶市政務數據資源管理暫行辦法》設定了警告和罰款，其余地方政府規章在法律責任部分要么未規定行政處罰責任，要么適用法律、法規的規定進行處罰；而所有數據類地方政府規章均未設定行政許可。

第三，數據類地方性法規與地方政府規章在數量上大體均衡。根據筆者的統計，現行有效的數據類地方性法規共計49部，數據類地方政府規章共計42部，地方性法規在總量上不僅沒有顯著落后于地方政府規章，反而略微領先。考慮到地方權力機關在立法資源、立法效率皆遜于地方政府，地方性法規與地方政府規章在總量上大體均衡實屬難得。總之，并未出現學者所憂心的人大立法權旁落、行政立法權過度擴張的困局。

（二）地方數據立法模式所蘊含的分工思路

地方立法者究竟做了哪些工作使得地方數據立法克服了以往地方立法橫向分工中的諸多弊端？對此可以從兩方面觀察。

一方面，對地方立法不當行為的監督與批評迫使地方立法者注意改正、規避。為整治、規范地方立法實踐中的各種亂象，近年來，我國從中央到地方建立了以備案審查為核心的一系列監督制約機制。與此同時，法學界對于地方立法實踐的關注熱度不斷升溫，不僅深度參與到地方立法的起草、修改工作中，而且對于地方立法中的不足之處常常直言不諱地及時指出。在此背景下，地方立法中急功近利、粗制濫造的心理與做法顯著減少，地方立法者更加注重立法的權限與質量。

另一方面，也是更重要的是，地方立法者正在積極探索地方性法規與地方政府規章分工協作的新路徑。

在數據地方性法規與數據地方政府規章并立的17個省份與城市中，地方性法規與地方政府規章的分工模式可以分為3類。第1類可以稱為“試行—轉化”模式，以山西、浙江為典型，其特點是地方政府規章就特定數據事務先行立法試驗，待積累經驗并時機成熟后，再轉化成地方性法規。

例如，作為地方政府規章的《浙江省公共數據和電子政務管理辦法》和《浙江省公共數據開放與安全管理暫行辦法》分別于2017年和2020年頒布實施，隨著地方性法規《浙江省公共數據條例》于2022年頒布實施，二者完成歷史使命，皆被宣告廢止。第2類可稱為“促進—管理”模式，以貴陽、山東為代表，其特點是地方性法規側重示范與定調，推動各方積極參與數據產業的發展，在立法體例上偏于促進型立法，而地方政府規章則側重將上位法的精神轉化為具體的行為規范，在立法體例上偏于管理型立法。第3類可稱為“綜合—專門”模式，以上海、重慶為范例，其特點是地方性法規著重規制一般性、綜合類數據事務，在立法體例上偏于綜合立法，而地方政府規章則結合上位法的要求就特定數據事務作出較為專業與詳盡的規定，在立法體例上偏于專門立法。

在上述3種模式中，“試行—轉化”模式早已為《立法法》

《立法法》第93條第5款規定：應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章。規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規。與立法學界廣泛推崇，但“促進—管理”模式與“綜合—專門”模式此前并未得到立法學界的關注與討論。這些分工模式的出現，顯著降低了地方立法重復、越權以及比例失衡等問題發生的幾率，也為我們思考地方立法橫向分工打開了新的思路。其新穎之處在于，將地方立法橫向分工的重心由權限轉移到權能。

地方立法橫向分工既有方案的重心是權限上的分工，試圖以根據論與事項論為標準，截然劃分地方性法規與地方政府規章的立法權限。然而如前所述，只有極少數地方立法事務能根據中央立法的明確授權或中央立法本身的法源屬性來確定立法權限，專屬地方性法規立法權限之事項也屈指可數，地方權力機關與地方政府的職責同構化使得絕大多數地方立法事務都落入二者共享立法權限范圍之中。換言之，對于絕大多數地方立法事務，無論是地方性法規還是地方政府規章都擁有相應立法權限。在此背景下，“什么可以立，什么不能立”的權限問題變得不那么重要。真正重要的是，對于共同立法事務，地方性法規與地方政府規章分別“能夠怎么立”的權能問題，亦即在立法中可以采取什么制度、手段或策略。地方數據立法實踐中涌現出來的“促進—管理”模式與“綜合—專門”模式就屬于立法權能分工的探索。而這兩種立法權能分工模式經過實踐檢驗能夠顯著提升地方治理效能。

1.“促進—管理”模式的正當性與可行性

在“促進—管理”模式下，地方性法規的立法權能體現為制定促進型立法，地方政府規章的立法權能則體現為制定管理型立法。

促進型立法與管理型立法是相互映襯的立法體例，兩者的區別在于立法宗旨與調整手段。促進型立法，也稱勵進型立法，是晚近出現的新型立法體例，以促進某些基礎性、薄弱性產業或鼓勵某些公益性行為為立法宗旨，對公民、法人或其他組織采取推動、扶持、表彰、獎勵等間接、柔性方式作為主要調整手段。

參見李艷芳：《“促進型立法”研究》，載《法學評論》2005年第3期，第102-103頁；劉風景：《促進型立法的實踐樣態與理論省思》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2022年第6期，第15-17頁。

管理型立法，也稱禁限型立法，以規范行為、維護秩序為立法宗旨，對公民、法人或其他組織采取限制、命令、監督、懲罰等直接、剛性方式作為主要調整手段，屬常規立法體例。

促進型立法的法屬性曾飽受質疑：促進型立法中的法律責任不夠明確，即使違反某些行為規范，也未設置相應的法律責任，因而只能算是不完整的法。

參見郭俊：《如何做好“促進型立法”工作》，載《人大研究》2008年第2期，第31頁；李龍亮：《促進型立法若干問題探析》，載《社會科學輯刊》2010年第4期，第111-112頁。這其實是對促進型立法的誤解。促進型立法并非不設定法律責任，只是在責任主體與責任形式上較為特殊：促進型立法并不像管理型立法那樣以公民、法人或其他組織為責任主體，而以政府和公共服務組織為責任主體，在責任形式上偏重政治責任、社會責任、道義責任，較少設定民事責任、行政責任或刑事責任。

參見李艷芳：《“促進型立法”研究》，載《法學評論》2005年第3期，第105頁。

就數據事務而言，采取“促進—管理”分工模式能夠較好地平衡產業發展與風險防控。地方立法工作經常涉足諸如大數據、人工智能、區塊鏈之類尚處發育狀態的新技術、新業態、新應用領域。立法者對此類事務的發展潛力、方向及風險往往所知甚少。貿然制定管理型立法，設定剛性之條框，有時非但不能有效規制風險，反而將實踐引向歧路，甚至扼殺在萌芽狀態。制定促進型立法則不會引致上述問題。“與管理型立法相比，促進型立法更注重行為的評價與引導，更善于運用正向激勵、間接約束等方式發揮其宣示、指引、預測的功能，以促成社會發展。”

劉振剛：《地方立法理念與方法的若干思考》，載《行政法學研究》2013年第4期，第63頁。換言之，促進型立法堅持自主自愿原則，并不會對公民、法人及其他組織的行為施加硬性約束，而是通過柔性指引與激勵發揮后者的能動性，因此制度成本與風險均較低。涉及新技術、新業態、新應用領域的事務制定促進型立法，至少有3方面益處。首先，促進型立法可以發揮宣示、定調的作用，表明地方對實踐發展大力支持的態度，吸引社會各界積極參與，共同推動實踐健康高效發展。其次，促進型立法可以發揮先行、試驗的作用，通過制度試錯的探索，為管理型立法的出臺或變革積累經驗，鋪平道路。最后，促進型立法可以發揮適應性、延展性強的特長，避免立法迅速滯后于實踐的發展，損害立法的權威性與時效性。盡管存在上述益處，立法者也不應完全依賴促進型立法，陷入“先鼓勵—后治理”模式之窠臼，導致出現不可逆轉的風險。

參見宋亞輝：《數字經濟創新中的“科林格里奇困境”及其規制》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2023年第3期，第155-156頁。應堅持創新與規制同步進行的“動態規制”思路，在促進型立法頒布實施的同時，試驗性地制定部分管理型立法，設定實踐的底線與行為的邊界以防范風險，并為廣大市場主體提供清晰、穩定、可置信的行為預期，作為激發企業創新和市場活力的基礎性保障。

See Gregory N. Mandel， Regulating Emerging Technologies， 1 Law， Innovation and Technology 75， 75-92 （2009）.兩者相互補充、“恩威并施”，共同推動新技術、新業態、新應用的健康、有序發展。

貴州省數據立法的卓越表現證明了“促進—管理”分工模式的可行性。貴州省雖屬經濟欠發達省份，但自從成為我國首個大數據綜合試驗區，貴州省在數據立法的數量和質量上一直居于國內領先地位。2016年貴州省人大常委會制定了《貴州省大數據發展應用促進條例》，2017年貴陽市人大常委會制定了《貴陽市政府數據共享開放條例》，這兩部地方性法規從名稱和內容上看都屬于促進型立法，發揮了引領貴州省數據產業發展的重要導向作用。根據上述地方性法規所確立的立法精神、方向，貴陽市政府先后制定了《貴陽市政府數據資源管理辦法》（2017年）、《貴陽市政府數據共享開放實施辦法》（2018年）及《貴陽市政府數據共享開放考核暫行辦法》（2018年）。這些地方政府規章在性質上屬于管理型立法，細化了政府數據共享開放的實施舉措與工作規范，為實踐的有序開展提供了具體而明確的指引。值得注意的是，上述規章自出臺以來幾乎每年都會修改，以適應實踐發展的需要。

《貴陽市政府數據資源管理辦法》分別于2019年、2020年、2022年經歷3次修改，《貴陽市政府數據共享開放實施辦法》分別于2019年、2020年、2021年經歷3次修改，《貴陽市政府數據共享開放考核暫行辦法》分別于2020年、2021年、2022年經歷3次修改。作為促進型立法的地方性法規與作為管理型立法的地方政府規章分工協作，共同推動貴州省數字經濟增速連續多年排名全國第一，在數據立法方面為其他省份作出示范表率。

參見石慶波、黃其松：《我國政府數據聚通用的難點與優化路徑— —以貴陽市為例》，載《電子政務》2022年第3期，第90頁。

2.“綜合—專門”模式的正當性與可行性

在“綜合—專門”模式下，地方性法規的立法權能體現為制定綜合立法，地方政府規章的立法權能則體現為制定專門立法。專門立法與綜合立法（也稱分散立法與集中立法）的區別在于獨立程度與調整范圍：前者圍繞單一事務之特性制定單行法律規范，后者則是將一系列具有相關性的事務統一安置于一部大而全的法律規范當中予以合并規制。

參見傅愛竹：《數字新興議題專門立法熱之反思》，載《法商研究》2023年第5期，第56頁。

專門立法與綜合立法在規制效果上各有所長，可以互為補充。專門立法屬于“量體裁衣”式立法，其優勢在于能夠結合實踐的特點，圍繞實踐各個環節制定具體、有針對性的規則，確保實踐得到妥善規制。但若為所有立法事務都制定專門立法也并不可取。一方面，專門立法大多屬于“問題導向立法”，容易“頭痛醫頭腳痛醫腳”，導致法律規范之間缺少有效銜接，部分事務難以得到切實規制。另一方面，專門立法往往交由特定部門起草，受立法專業素養、前瞻視野以及部門利益的限制與牽絆，專門立法在理解、適用上難免存在沖突。

參見劉振剛：《地方立法理念與方法的若干思考》，載《行政法學研究》2013年第4期，第62頁。綜合立法則可以彌補專門立法的上述缺陷。這是因為綜合立法所使用的核心概念外延較為廣闊，所規制的事物較為寬泛，并且確立了統一的基本原則、運作程序與規制準則，從而強化對相關事務的完整覆蓋與有序規制。綜合立法亦非完美，不僅立法成本所費不貲，立法風險也會隨著牽涉事項的廣度呈幾何級數倍增。因此，地方立法在立法體例的選擇上應堅持專門立法與綜合立法并重，即以專門立法為實踐提供具體、明確的指引，以綜合立法統攝、監督專門立法的運行，并發揮拾遺補缺、填補溝壑的作用。

上海市的數據立法實踐可以為“綜合—專門”分工模式提供現實背書。在國內地方數據立法興起階段，上海市僅圍繞公共數據制定了兩部專門立法，在規范層級上屬于地方政府規章，對于其他數據事務并未予以立法規制。

分別為《上海市公共數據和一網通辦管理辦法》（2018）和《上海市公共數據開放暫行辦法》（2019）。2021年我國數字經濟規模突破40萬億元，而上海市獨占半壁江山。

參見陳穎婷：《打造數字經濟的上海樣本— —市人大代表嚴偉：盡快形成相關立法建議和執法措施》，載《上海法治報》2022年1月24日，第A05版。龐大的數字經濟體量孕育了豐富的實踐經驗，加之“浦東引領區建設”等政策的引領，以及頻繁國際交流所帶來的前瞻性視野，共同推動上海市人大于2021年頒布了具有劃時代意義的《上海市數據條例》（以下簡稱《上海條例》）。《上海條例》吸納了此前兩部專門立法以及國內其他地方立法的經驗教訓，從數據權益保障、公共數據、數據要素市場、數據資源開發和應用、浦東新區數據改革、長三角區域數據合作、數據安全等方面對于數據實踐構建全方位、立體式的規制體系，屬于典型的綜合立法。《上海條例》出臺之后，上海市政府又結合《上海條例》的精神，在現有制度框架的基礎上繼續制定完善相關專門立法，建立健全數據治理和流通利用體系，形成綜合性地方性法規與專門性地方政府規章良性互動的立法格局，共同推進數據立法實踐的進步。

在《上海條例》頒布實施之后，上海市政府根據該條例的規定又制定了《上海市信息基礎設施管理辦法》（2023年）、《上海市公共數據共享實施辦法》（試行，未全文公布）等多部地方政府規章。

總之，“促進—管理”模式與“綜合—專門”模式的出現不僅祛除了以往地方立法橫向分工實踐中的諸多弊端，而且能顯著提升地方治理效能。這昭示著地方立法橫向分工的關鍵是地方性法規與地方政府規章如何協調，以某種適宜的方式就同一事務共同立法。就此而論，權能理應取代根據或事項作為地方立法橫向分工方案的核心要素。

四、地方立法橫向分工的階梯式方案

基于發揮比較優勢、動態調整以及職權法定等原則的共同要求，結合既有分工方案及當下地方數據立法的實踐經驗，本文認為恰當的地方立法橫向分工方案應當是綜合根據、事項以及權能等要素構建的多維度、立體化、階梯式分工標準體系。該方案通過階層細分，漸進縮小判斷范圍，確保地方性法規與地方政府規章分工更為明確、科學、有序。以下是運用階梯式方案判斷識別的具體步驟。

（一）根據中央立法授權確定立法權限

階梯式方案的第一步是根據中央立法授權確定立法權限。

倘若中央立法明確授權就特定事務制定地方性法規或地方政府規章，則根據該授權分配地方立法權。這是落實職權法定原則的應有之義。就地方立法橫向分工而言，職權法定原則中的“法”大致包含4類：（1）《憲法》和《地方組織法》所作的普遍性職權劃分；（2）《立法法》對地方性法規、地方政府規章立法權限所作的一般規定；（3）“行政三法”中有關行政處罰、行政許可以及行政強制設定權、規定權的一般規定；（4）特定法律、法規明確規定制定地方性法規或地方政府規章的個別規定。

倘若中央立法并未明確指示立法職權的分配，也就無須根據上位法自身的法源屬性來判斷立法權之歸屬，因為這不符合發揮比較優勢與動態調整原則的要求，徑直轉入下一階層的判斷即可。

（二）依照事項的性質確定立法權限

階梯式方案的第二步是依照事項的性質確定立法權限。由此可以將地方立法權限分為“地方性法規專屬立法事項”和“地方性法規與地方政府規章共同立法事項”。

理論上講，在這兩類之外似乎還存在“地方政府規章專屬立法事項”之空間。然而，基于地方權力機關對于地方政府的“領導—執行”關系，凡是地方政府能夠制定規章的事項，地方權力機關都有權制定地方性法規。即便《立法法》第93條只規定政府規章可以就“屬于本行政區域的具體行政管理事項”作出規定，并未提及地方性法規，但如果相關地方政府規章在內容上明顯違法，地方權力機關仍有權將其廢止，并制定相應的地方性法規。因此，并沒有單獨劃分地方政府規章專屬立法權之必要。

倘若立法事務所屬事項在內容與性質上只適宜制定地方性法規，則其為地方性法規專屬立法事項。這是發揮比較優勢原則的應有之義。依據地方性法規的比較優勢，地方性法規專屬立法事項大致包含3類：（1）限制或剝奪公民、法人和其他組織權利，創設或增加公民、法人和其他組織義務的事項。（2）涉及審判機關、檢察機關、監察機關、工會、婦聯、行業協會等國家機關或社會團體的組織、職權的事項。（3）地方人大自身運作事項，如議事規則、代表提案處理辦法等。

倘若立法事務并未涉及上述3類事項，則屬于地方性法規與地方政府規章共同立法事項，此時須轉入下一階層的判斷。

（三）依據實踐成熟與否確定立法權能

階梯式方案的第三步是根據事務所屬實踐成熟與否確定地方性法規與地方政府規章各自的立法權能。倘若實踐尚未成熟，可以采用“促進—管理”分工模式，即圍繞該事務制定促進型地方性法規與管理型地方政府規章；倘若實踐已基本成熟，應采用“綜合—專門”分工模式，即圍繞該事務制定綜合性地方性法規與專門性地方政府規章。這是發揮比較優勢與動態調整原則的共同要求。

1.實踐尚未成熟：“促進—管理”模式

倘若實踐尚未成熟，可以采用“促進—管理”分工模式，即圍繞該事務制定促進型地方性法規與管理型地方政府規章，從而在防控風險的同時推動新技術、新業態、新應用領域健康可持續發展。

之所以將制定促進型立法之權能分配給地方性法規，是因為其更具比較優勢。首先，地方性法規效力位階高，權威性強，制定促進型立法可以充分發揮其宣示、定調功能。其次，促進型立法強調政府在實踐培育中的服務功能與作為義務，為政府設定新的職責，由地方權力機關而非政府制定促進型立法可以避免政府推諉卸責，強化責任監督。最后，受困于時間精力與立法程序，地方性法規的立法周期通常較長，采用促進型立法的形式并不需要頻繁修改，有助于維護地方立法權威與公信力。

將制定相關管理型立法的權能分配給地方政府規章，也是因為此類管理型立法對立法能力提出了特殊要求。一方面，立法者應當對于領域前沿較為熟稔，掌握立法所需的特殊知識或技能；另一方面，立法者還必須能夠緊跟實踐的發展、演變，及時修改、補充相應規則，避免不合時宜的規則阻滯實踐進步。基于上述要求，此類管理型立法交由地方政府制定顯然更具比較優勢。一則，地方政府日常工作處于實踐一線，積累了豐富的實務經驗，磨練出較高的技能素養，信息與專業上的優勢更利于其制定出適應改革、創新要求的管理型立法。二則，地方政府規章的制定、修改、廢止在程序上相對簡捷，可以應對事態的演變迅速做出回應、調整，相較于人大立法在靈活性上優勢明顯。

參見陳書筍、王天品：《新形勢下地方政府規章立法權限的困境和出路》，載《江西社會科學》2018年第1期，第190頁。

需要強調的是，“促進—管理”分工模式只適合實踐尚未成熟的立法事務。基于“動態調整”原則，倘若經過一段時間的發展，相關領域的實踐趨于成熟，分工模式也當有所調整。這是因為促進型立法本質上是一種應對市場失靈的政策工具，當相關領域市場已初具規模，發展態勢基本明朗，競爭格局相對穩定后，政府的各種鼓勵、扶持措施也應該及時退出，以避免對市場的過度干預，誘發政策套利或尋租風險。

參見李艷芳：《“促進型立法”研究》，載《法學評論》2005年第3期，第103頁。

2.實踐基本成熟：“綜合—專門”模式

倘若實踐已基本成熟，應采用“綜合—專門”分工模式，即圍繞該事務制定綜合性地方性法規與專門性地方政府規章，以保障相關事務獲得全方位且有針對性的立法規制。

立法事務所屬實踐是否“成熟”不存在明確、絕對的時間節點。成熟并不意味實踐已經固化、定型。相反，任何成熟的實踐依然處在發展演變當中，只是發展演變的過程不再劇烈，立法者可以窺測其大致方向。具體而言，判斷立法事務所屬實踐成熟的指標大致有三：（1）立法事務所屬實踐已形成較為穩定且規范的運作模式；（2）理論界與實務人士對于立法事務所屬實踐的未來發展路線已達成廣泛共識；（3）覆蓋該立法事務的中央立法已經出臺。

法律與行政法規的制定向來嚴謹，除非實踐已基本成熟，否則不會貿然出臺。

以上述3項指標觀之，2021年堪當我國數據實踐基本成熟之年與地方數據立法轉型之年。在此之前，數據法律實踐尚處于摸索階段，中央立法空缺，地方立法大多采取“促進—管理”模式。隨著2021年《數據安全法》與《個人信息保護法》頒布實施，我國數據法律制度的頂層設計宣告初步完成。在中央立法補位并提供指引的同時，地方數據立法在數據資源共享開放、數據要素市場培育、數據安全保障、數據區域合作治理等方面已形成相對穩定且規范化的運作模式，這標志著數據法律實踐已基本成熟，地方立法分工模式也隨之轉型為“綜合—專門”模式。

引領轉型的是《深圳經濟特區數據條例》與《上海條例》。兩部地方性法規不僅一改以往“××大數據發展應用促進條例”之類促進型立法的慣用命名方式，采用“××數據條例”這種綜合立法的常見命名方式，更是在立法目的、規范內容、制度設計等方面與此前的地方性法規大異其趣。

之所以將相關專門立法的制定權分配給地方政府規章、相關綜合立法的制定權分配給地方性法規，也是出于發揮比較優勢之考慮。制定專門立法要求立法者對立法事務所屬實踐的痛點、難點切實把握，并通曉相關專業技術規范，在此基礎上進行精細化立法作業。作為業務能力更強、執法經驗更豐富的行政機關，地方政府顯然更適合完成此項工作。制定綜合立法則要求立法者擁有廣泛的立法權限，能夠整合、調度各方資源，在此基礎上編織疏而不漏的恢恢法網。在國家權力架構中地位更崇高、立法權限更廣泛、政治資源更豐沛的地方權力機關自然更適宜承擔此項任務。

對于階梯式方案第三步的理解與適用，需補充說明3點：（1）第三步是整個階梯式方案中最重要的一步，立法權能也是方案的核心要素，這是因為絕大多數地方立法事務都需要經過第三步，經由立法權能之確定最終達成地方立法的橫向分工；（2）實踐成熟與否并不存在絕對清晰的節點，因而某些促進型立法同時也屬于綜合立法，某些管理型立法也兼具專門立法之屬性；（3）對于地方性法規與地方政府規章共同立法事項，倘若僅制定地方性法規或地方政府規章其中之一即可為實踐提供妥善規制，則毋須兩者并立，以節約立法資源。

至此，基于《憲法》有關規定以及地方性法規與地方政府規章分工的基本原則，本文構建出地方立法橫向分工的階梯式方案。其操作規程匯總如下：（1）根據中央立法授權確定立法權限，倘若中央立法未明確指示，則轉入下一步；（2）依照事項的性質確定立法權限，倘若立法事務并非地方性法規專屬立法事項，則屬于地方性法規與地方政府規章的共同立法事項，此時轉入下一步；（3）根據事務所屬實踐成熟與否確定地方性法規與地方政府規章各自的立法權能，倘若實踐尚未成熟，地方性法規應制定促進型立法，地方政府規章應制定管理型立法；倘若實踐已基本成熟，地方性法規應制定綜合立法，地方政府規章應制定專門立法。

五、結語

亞當·斯密曾言，分工是提高生產效率和經濟發展的關鍵因素。

參見［英］亞當·斯密：《國富論》（修訂版），胡長明譯，江蘇人民出版社2011年版，第4頁。這一論斷延伸到立法領域依然成立。在地方立法工作中，地方性法規與地方政府規章的恰當分工能夠有效約束地方決策恣意，提升地方立法質量與治理效能，推動地方法治建設。既有分工方案以“根據”和“事項”為要素，試圖截然劃分地方性法規與地方政府規章的立法權限，其適用范圍與參考價值十分有限。基于對地方數據立法實踐的觀察與反思，本文認為地方立法橫向分工的重心并非“權限劃分”而是“權能協作”，并在此基礎上構建以“根據”與“事項”為前導、以“權能”為核心的階梯式標準體系，作為地方性法規與地方政府規章分工的更新優化方案。在建言立法實務之余，本文也希望借此引起學界對立法權能問題的重視，后者或將成為立法學研究的新突破口。ML

Rethinking and Reshaping the Legislative Division of Labor

Between Local Laws and Local Government Regulations

FU Aizhu

（School of Law， Shandong University， Qingdao 266237， China）

Abstract：

About the division of labor between local laws and local government regulations， the newly amended Legislation Law of the People’s Republic of China does not offer any explicit answer， and the Chinese academia also remains divided. According to the relevant provisions of the Constitution of the People’s Republic of China， such division of labor between local laws and local government regulations should be based on the three principles of “leveraging comparative advantages” “dynamic adjustment” and “statutory power and authority”， which are the leading， auxiliary， and underlining principles respectively. The existing schemes， which adopt the Doctrine of Basis and the Doctrine of Subject Matter as the criteria for the division of labor， are not in line with the requirements of the above principles， and therefore cannot adequately address complex legislative affairs. The current local legislation concerning data has effectively avoided the pitfalls of previous local legislative practices， with its developmental trajectory suggesting that the focus of horizontal division in local legislation lies not in jurisdictional demarcation but rather in functional collaboration. A tiered division of labor standard system should be established， with “basis” and “subject matter” serving as preliminary elements and “functional authority” as the core component. For matters requiring joint legislation by local laws and government regulations， differentiated legislative models should be adopted： either a “promotion-management” model or a “comprehensive-specialized” model， depending on whether the practice based on which the corresponding legislative affairs are based is mature or not.

Key words：

local laws; local government regulations; legislative division of labor; data legislation; legislative functional authority

本文責任編輯：董彥斌