民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的功能定位與制度設(shè)計(jì)

文章編號(hào)：1001-2397（2025）01-0109-20

摘" 要：

制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法是黨和國(guó)家的重大決策，目的在于解決我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的問(wèn)題與困難。基于問(wèn)題導(dǎo)向的立法理念，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的功能應(yīng)定位于矯正民營(yíng)經(jīng)濟(jì)所遭遇的不平等對(duì)待（糾偏功能），解決民營(yíng)經(jīng)濟(jì)因其規(guī)模與競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力而面臨的問(wèn)題（扶弱功能）應(yīng)由《中小企業(yè)促進(jìn)法》承擔(dān)與實(shí)現(xiàn)。為此，在政策宣示、原則規(guī)定外，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)強(qiáng)化有用性與實(shí)效性，明確規(guī)定主管部門及其職責(zé)，并為受到不平等對(duì)待的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織提供有力的救濟(jì)手段，如臨時(shí)禁令和損害賠償。

關(guān)鍵詞：

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法；功能定位；糾偏功能；扶弱功能

中圖分類號(hào)：DF41" 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2025.01.08" 開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

收稿日期：2024-12-20

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“適應(yīng)商業(yè)創(chuàng)新的市場(chǎng)規(guī)制體制研究”（21AFX020）

作者簡(jiǎn)介：

李友根（1967—），男，浙江溫嶺人，南京大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士。

目" 次

一、問(wèn)題的提出

二、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的立法意義

三、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的功能定位

四、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制度設(shè)想

五、結(jié)論

一、問(wèn)題的提出

黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》明確提出：“堅(jiān)持致力于為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境和提供更多機(jī)會(huì)的方針政策。制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法。”

《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，人民出版社2024年版，第7頁(yè)。

這既是對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)各界關(guān)于加強(qiáng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)企業(yè)法律保護(hù)呼聲的回應(yīng)，也是全面依法治國(guó)背景下堅(jiān)持和落實(shí)“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”的具體體現(xiàn)與必然要求。自此，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的立法進(jìn)程步入了快速道。

2024年10月10日，司法部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布了《中華人民共和國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱草案），向全社會(huì)征求意見(jiàn)，引發(fā)了廣泛關(guān)注與熱烈反響。在充分肯定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的立法意義、必要性和亮點(diǎn)的同時(shí)，專家學(xué)者和社會(huì)各界也對(duì)草案提出了修改完善的意見(jiàn)與建議。有學(xué)者提出：“應(yīng)當(dāng)看到，草案的一些內(nèi)容還有需要完善之處。例如，有的表述過(guò)于原則，政策文件色彩過(guò)于濃厚，法律規(guī)則的特征還有待增強(qiáng)；針對(duì)侵害民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的行為，通過(guò)司法予以救濟(jì)的相關(guān)規(guī)則仍然需要增強(qiáng)。”

王利明：《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法：民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者權(quán)益保障法》，載《學(xué)術(shù)探索》2024年10月30日（網(wǎng)絡(luò)首發(fā)），第11頁(yè)。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)草案第5章關(guān)于“規(guī)范經(jīng)營(yíng)”的內(nèi)容進(jìn)一步斟酌，著重規(guī)定正面的扶持與支持舉措，并避免與其他法律的表述重復(fù)；市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度還需進(jìn)一步明確和細(xì)化，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)隱形壁壘的監(jiān)督和查處力度

參見(jiàn)莊德通：《專家學(xué)者熱議民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法草案征求意見(jiàn)稿》，載《民主與法制時(shí)報(bào)》2024年10月22日，第3版。；雖然民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法備受期待，但在企業(yè)界的反響不如預(yù)期熱烈，規(guī)定比較寬泛，一些條款在操作性上不夠精細(xì)

安然然：《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法如何回應(yīng)現(xiàn)實(shí)期待 專家建議“細(xì)化、銜接、權(quán)威”》，載《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2024年12月10日，第A06版。；等等。

顯然，草案此次征求意見(jiàn)是國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)提交法律案的一個(gè)環(huán)節(jié)，是我國(guó)科學(xué)立法、民主立法、依法立法原則的具體體現(xiàn)。對(duì)草案的功能定位、制度設(shè)計(jì)內(nèi)容和結(jié)構(gòu)提出自己的分析、意見(jiàn)和建議，以求民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的完善，是公民和經(jīng)濟(jì)法學(xué)者的職責(zé)，即便是不具有可行性甚至錯(cuò)誤的意見(jiàn)，也可以提供一些借鑒。因此，本文擬結(jié)合經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論，對(duì)草案的文本進(jìn)行分析并提出一些修改完善的建議。

需要說(shuō)明的是，司法部在征集了社會(huì)各界的意見(jiàn)建議后對(duì)草案進(jìn)行了修改完善，并由國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)提交正式的法律案。全國(guó)人大常委會(huì)在2024年12月21日至25日召開(kāi)的人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議了國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法草案的議案，并于12月25日公布了經(jīng)審議的《中華人民共和國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案）》，向全社會(huì)征求意見(jiàn)。本文研究所依據(jù)的文本還是司法部的草案。

二、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的立法意義

在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的背景下，為什么還需要專門制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法？這是討論功能定位與制度內(nèi)容的前提。

從法律文本來(lái)看，《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）已經(jīng)明確規(guī)定了非公有制經(jīng)濟(jì)的地位，其中，第11條規(guī)定：“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國(guó)家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)依法實(shí)行監(jiān)督和管理。”民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)主體如個(gè)體工商戶、民營(yíng)企業(yè)，其組織形式與內(nèi)部治理已經(jīng)有了《中華人民共和國(guó)個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)公司法》（以下分別簡(jiǎn)稱《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》《合伙企業(yè)法》《公司法》）及《促進(jìn)個(gè)體工商戶發(fā)展條例》等法律法規(guī)的全面規(guī)定，其作為民事主體的權(quán)利義務(wù)有《中華人民共和國(guó)民法典》《中華人民共和國(guó)專利法》《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法》（以下分別簡(jiǎn)稱《民法典》《專利法》《商標(biāo)法》）等法律加以確認(rèn)、保護(hù)與規(guī)定，其作為市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《中華人民共和國(guó)廣告法》《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》（以下分別簡(jiǎn)稱《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《廣告法》《價(jià)格法》）等一系列法律予以調(diào)整和保護(hù)。

長(zhǎng)期以來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院不斷制定和發(fā)布保護(hù)、鼓勵(lì)、促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的政策文件，特別是《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2005〕3號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2010〕13號(hào)）、《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的意見(jiàn)》（2019年12月4日）、《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見(jiàn)》（2023年7月14日）等，已經(jīng)規(guī)定了一系列政策措施。

此外，基于各地經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的需要，眾多地方人大常委會(huì)制定了促進(jìn)本地民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方性法規(guī)，地方黨委和政府也發(fā)布了大量政策文件對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)予以鼓勵(lì)與支持。

在這一背景下，制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的意義與必要性何在呢？筆者認(rèn)為，有以下幾個(gè)方面值得重點(diǎn)關(guān)注。

（一）解決民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的問(wèn)題

制定法律是為了解決問(wèn)題，而制定專門的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，是為了解決民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中既有法律與政策措施無(wú)法解決的問(wèn)題。司法部在草案的說(shuō)明中介紹“立法基本原則和思路”時(shí)，強(qiáng)調(diào)了“問(wèn)題導(dǎo)向”原則，即解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題— —聚焦民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展面臨的問(wèn)題，立足我國(guó)社會(huì)主義制度和國(guó)情，著力完善相關(guān)制度機(jī)制，注重規(guī)定、細(xì)化解決問(wèn)題的制度措施，增強(qiáng)制度剛性，持續(xù)優(yōu)化穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

那么，我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展面臨哪些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與困難呢？2024年6月25日公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況報(bào)告》）較為全面且權(quán)威地進(jìn)行了總結(jié)：“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍面臨一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)。市場(chǎng)準(zhǔn)入和要素獲取等方面矛盾仍較突出，民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入部分重點(diǎn)領(lǐng)域的隱性壁壘猶存，一些民營(yíng)企業(yè)還難以平等獲取資金、人才、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素資源。民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益保護(hù)還不充分，保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)尚不完善，行政執(zhí)法、刑事司法有待優(yōu)化，造謠、抹黑民營(yíng)企業(yè)和侵犯企業(yè)家人身權(quán)、人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等個(gè)案仍然存在。政策落實(shí)和服務(wù)供給還存在短板，一些政策執(zhí)行中還存在‘玻璃門’、‘彈簧門’、‘旋轉(zhuǎn)門’現(xiàn)象，有的地方政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)有待加強(qiáng)，企業(yè)賬款‘連環(huán)欠’問(wèn)題尚需解決。部分民營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)能力和競(jìng)爭(zhēng)力有待提高，一些領(lǐng)域民營(yíng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造活力還不夠高，有的民營(yíng)企業(yè)發(fā)展方式粗放，管理不規(guī)范，現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)滯后。”鄭備：《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的報(bào)告— —2024年6月25日在第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議上》，載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2024年第4期，第671頁(yè)。

據(jù)此，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的問(wèn)題總體上可概括為三個(gè)方面：一是民營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)活動(dòng)中的平等地位、平等保護(hù)尚未實(shí)現(xiàn)，遭受不合理的區(qū)別對(duì)待（又稱所有制歧視）

“所有制歧視”并非法律文本中的概念，但在理論文獻(xiàn)和政策文件中，經(jīng)常用于表述民營(yíng)企業(yè)基于其非公有制經(jīng)濟(jì)身份而受到與公有制企業(yè)不合理的區(qū)別對(duì)待。例如，2024年5月公布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新完善體制機(jī)制推動(dòng)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)規(guī)范健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2024〕21號(hào)）明確要求：“開(kāi)展招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)政策文件專項(xiàng)清理，對(duì)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件及其他政策文件和示范文本進(jìn)行全面排查，存在所有制歧視、行業(yè)壁壘、地方保護(hù)等不合理限制的按照規(guī)定權(quán)限和程序予以修訂、廢止。”；二是民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家的權(quán)益保護(hù)不充分；三是民營(yíng)企業(yè)自身發(fā)展能力有局限。但是，并非所有現(xiàn)實(shí)問(wèn)題均需要直接以專門立法的方式加以回應(yīng)或解決，有些問(wèn)題已經(jīng)由其他法律予以規(guī)定，因而屬于法律的實(shí)施與執(zhí)行領(lǐng)域，只需要嚴(yán)格執(zhí)法與公正司法即可，無(wú)須專門立法，除非針對(duì)執(zhí)法與司法中的體制、機(jī)制障礙與問(wèn)題進(jìn)行專門立法；有些則屬于主體的能力、方法、技術(shù)及結(jié)果問(wèn)題，可能不是法律能直接調(diào)整的對(duì)象。那么，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)面臨的上述問(wèn)題是否屬于專門立法可以解決的呢？

第一，所有制歧視問(wèn)題。不同所有制企業(yè)間的平等地位和平等保護(hù)，不僅是《憲法》第11條平等原則的必然要求，《民法典》《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）等也有明確規(guī)定，還有一系列法律、法規(guī)通過(guò)具體制度規(guī)則予以落實(shí)與細(xì)化，黨中央、國(guó)務(wù)院的各種政策文件更是反復(fù)強(qiáng)調(diào)與宣示。為什么這些既有的法律與政策文件解決不了現(xiàn)實(shí)中的所有制歧視問(wèn)題呢？一方面，根據(jù)《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況報(bào)告》可以推斷，這些歧視往往屬于“隱性壁壘”，即表面上屬于合理的區(qū)別對(duì)待，因此符合平等保護(hù)的要求，難以直接適用既有的法律規(guī)定；另一方面，正如有觀點(diǎn)指出的，我們并不缺少保護(hù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的法律，但從效果而言，民營(yíng)企業(yè)的合法權(quán)益依然屢屢遇到挑戰(zhàn)，“民不敢與官斗”依然是很多民營(yíng)企業(yè)家根深蒂固的觀念，這些或許是立法者在制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法時(shí)應(yīng)該充分思考的。

參見(jiàn)佚名： 《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法得“長(zhǎng)牙齒”》，載《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2024年2月26日，第1版。而且，即便有民營(yíng)企業(yè)質(zhì)疑、舉報(bào)甚至訴訟，從救濟(jì)渠道、途徑、程序及實(shí)體結(jié)果等方面來(lái)看，既有法律制度都存在各種障礙與困難。所有制歧視正是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的最大問(wèn)題，也是民營(yíng)企業(yè)最強(qiáng)烈的訴求。

第二，民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)家與所有的其他公民，無(wú)論是財(cái)產(chǎn)權(quán)益還是人身權(quán)益，均同等受到《憲法》及整個(gè)法律體系的保護(hù)。因此，如果說(shuō)現(xiàn)實(shí)中存在造謠、抹黑民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)家的行為，則與造謠抹黑任何普通公民或者對(duì)任何人進(jìn)行違法“網(wǎng)暴”一樣，均可根據(jù)其情節(jié)，依照《民法典》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》《中華人民共和國(guó)刑法》等追究違法者的民事責(zé)任、行政責(zé)任與刑事責(zé)任，似乎無(wú)須專門制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法加以保護(hù)，因?yàn)樵摲ㄒ呀?jīng)不可能再提供任何其他的額外保護(hù)，否則，又將違反平等保護(hù)原則。但是，近年來(lái)時(shí)有“遠(yuǎn)洋捕撈”這種專門針對(duì)民營(yíng)企業(yè)及民營(yíng)企業(yè)家的違法異地執(zhí)法現(xiàn)象出現(xiàn)，其背后的原因除了“逐利執(zhí)法”外

參見(jiàn)章夢(mèng)晗：《“遠(yuǎn)洋捕撈”式執(zhí)法不應(yīng)成為“法外之網(wǎng)”》，載《廉政瞭望》2024年第18期，卷首語(yǔ)。，更為重要的依然是所有制歧視。因此，民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益的特別保護(hù)，需要專門制定的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法予以解決。

第三，民營(yíng)企業(yè)自身發(fā)展能力局限問(wèn)題。《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況報(bào)告》中提到的“轉(zhuǎn)型升級(jí)能力和競(jìng)爭(zhēng)力有待提高”，反映了我國(guó)民營(yíng)企業(yè)自身存在經(jīng)營(yíng)管理及內(nèi)部治理等方面的問(wèn)題，而這些問(wèn)題又是導(dǎo)致其經(jīng)營(yíng)困難的重要原因。“市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)使得民營(yíng)企業(yè)面臨融資難、融資貴、融資慢以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本高、人才缺乏、創(chuàng)新性不足等困境，嚴(yán)重制約了民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展壯大和高質(zhì)量發(fā)展。”

殷繼國(guó)、李晟：《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展視域下公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的優(yōu)化》，載《法治現(xiàn)代化研究》2024年第5期，第62頁(yè)。但需要分析的是，民營(yíng)企業(yè)的這些困難，是由于其身為民營(yíng)企業(yè)還是自身能力所致？

一方面，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力、經(jīng)營(yíng)能力的局限，民營(yíng)企業(yè)可能在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利局面乃至虧損、破產(chǎn)，本身就是優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)規(guī)律的體現(xiàn)，與其身份并無(wú)必然聯(lián)系。正如習(xí)近平總書記在2018年民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上指出的：“在結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中，行業(yè)集中度一般會(huì)上升，優(yōu)勢(shì)企業(yè)勝出，這是市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的正常競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果。市場(chǎng)有波動(dòng)、經(jīng)濟(jì)有起伏、結(jié)構(gòu)在調(diào)整、制度在變革，在這樣一個(gè)復(fù)雜背景下，部分民營(yíng)企業(yè)遇到困難和問(wèn)題是難免的，是客觀環(huán)境變化帶來(lái)的長(zhǎng)期調(diào)整壓力。對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的要求，民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)一樣都需要逐步適應(yīng)。”

習(xí)近平：《在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上的講話（2018年11月1日）》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年11月2日，第2版。

另一方面，以民營(yíng)企業(yè)融資困難為例，存在所有制歧視與規(guī)模歧視的多重因素。國(guó)有銀行可能會(huì)偏向于為國(guó)有企業(yè)提供信貸而控制對(duì)民營(yíng)企業(yè)的信貸，從而形成所有制歧視。同時(shí)，由于中小微企業(yè)規(guī)模較小、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)透明度差且本身面臨較高風(fēng)險(xiǎn)等原因，銀行往往不愿意為這些企業(yè)提供融資，從而形成規(guī)模歧視。

參見(jiàn)劉忠、李殷：《“所有制歧視”VS“規(guī)模歧視”：誰(shuí)對(duì)企業(yè)全要素生產(chǎn)率的危害更大— —基于地區(qū)信貸腐敗的視角》，載《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》2018年第3期，第45頁(yè)。民營(yíng)企業(yè)又往往是中小企業(yè)的主要部分，因此，可能存在雙重歧視。但有學(xué)者基于實(shí)證研究認(rèn)為，民營(yíng)企業(yè)融資難的問(wèn)題，規(guī)模歧視比所有制歧視更為嚴(yán)重。

參見(jiàn)靳來(lái)群：《所有制歧視還是規(guī)模歧視？— —基于資本錯(cuò)配程度的比較》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2017年第12期，第14頁(yè)。更有學(xué)者認(rèn)為，民營(yíng)企業(yè)的貸款難題實(shí)質(zhì)上是規(guī)模歧視而非所有制歧視。

參見(jiàn)魯保林：《“所有制歧視”的表象與本質(zhì)》，載《管理學(xué)刊》2016年第6期，第8頁(yè)。實(shí)證研究表明，民營(yíng)企業(yè)中的優(yōu)勢(shì)企業(yè)（如地方的龍頭企業(yè)、支柱企業(yè)）獲得銀行貸款相對(duì)容易，而中低端中小企業(yè)基本難以從銀行獲得貸款，只能轉(zhuǎn)向影子銀行等非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)。

參見(jiàn)孫成浩、沈坤榮：《企業(yè)融資規(guī)模、銀行所有制歧視與產(chǎn)能利用率》，載《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2019年第1期，第36頁(yè)。

因此，民營(yíng)企業(yè)的此類問(wèn)題，盡管可能與所有制有一定的聯(lián)系，但最為重要的，是與其規(guī)模相聯(lián)系的實(shí)力或能力問(wèn)題。于是，如何推動(dòng)民營(yíng)企業(yè)提升創(chuàng)新能力、經(jīng)營(yíng)能力與經(jīng)濟(jì)實(shí)力，便轉(zhuǎn)化為中小微企業(yè)保護(hù)、促進(jìn)與支持的法律問(wèn)題，而這正是《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《中小企業(yè)促進(jìn)法》）的功能和任務(wù)。

綜上所述，制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的必要性在于解決實(shí)踐中民營(yíng)企業(yè)面臨的兩大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，即所有制歧視與合法權(quán)益保護(hù)不充分。但是，正如前文所述，黨中央、國(guó)務(wù)院及地方黨委、政府一直以來(lái)制定頒布了大量政策文件，采取了各種舉措來(lái)解決這些問(wèn)題與困難，客觀上也有效保障與促進(jìn)了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。那么，為什么還要專門制定這部法律呢？

（二）轉(zhuǎn)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)政策為法律制度

作為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的起草者，司法部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在草案的說(shuō)明中介紹了將民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為法律制度（以下概括為政策法律化）的必要性與意義：“作為我國(guó)第一部專門關(guān)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性法律，將改革開(kāi)放后特別是黨的十八大以來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的方針政策和實(shí)踐中的有效做法轉(zhuǎn)化為法律制度，鞏固改革成果，回應(yīng)各方關(guān)切，提振發(fā)展信心，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，營(yíng)造有利于包括民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的各種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的法治環(huán)境和社會(huì)氛圍。”《司法部 國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于〈中華人民共和國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見(jiàn)稿）〉公開(kāi)征求意見(jiàn)的通知》，載中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)官網(wǎng)2024年10月10日，https：//yyglxxbsgw.ndrc.gov.cn/ htmls/article/article.html？articleId=2c97d16c-9091ccb0-0192-752305fb-0022。

當(dāng)然，政策法律化可作廣泛的理解，還應(yīng)包括學(xué)者們總結(jié)的其他內(nèi)容，如統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)家立法與地方立法的需要

參見(jiàn)陳云良：《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)專門立法的理?yè)?jù)、定位及體系表達(dá)》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2024年第3期，第249頁(yè)。，以及整合精簡(jiǎn)現(xiàn)有法律規(guī)范，提高立法的效力層級(jí)、穩(wěn)定性和可預(yù)期性等。

參見(jiàn)江必新、曹夢(mèng)嬌：《論民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展及其法治保障》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2024年第3期，第268頁(yè)。在筆者看來(lái)，要準(zhǔn)確理解和把握政策法律化，需要分析和明確以下問(wèn)題。

第一，政策的劣勢(shì)與優(yōu)勢(shì)。在論證政策法律化與制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的必要性時(shí)，社會(huì)各界的一般看法往往強(qiáng)調(diào)政策的劣勢(shì)或者缺陷。例如，內(nèi)容有倡導(dǎo)性、原則性傾向，缺乏可操作性；政策文件具有易變性，降低民營(yíng)企業(yè)的穩(wěn)定感與信賴感

參見(jiàn)朱曉娟、趙栩：《〈民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法〉的邏輯基礎(chǔ)與制度表達(dá)》，載《商業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》2024年第10期，第100頁(yè)。；政策落實(shí)效果差，出現(xiàn)“三多三少”現(xiàn)象— —說(shuō)得多、做得少，文件多、措施少，會(huì)議多、實(shí)績(jī)少

參見(jiàn)顧陽(yáng)：《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法值得期待》，載《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2024年3月2日，第5版。；等等。

但是，政策文件在促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面還是存在較多優(yōu)勢(shì)，這也是黨和政府不斷發(fā)布政策文件的重要原因。政策傳達(dá)了黨和政府改革與立法的意圖、方向，可以綜合運(yùn)用各種措施推動(dòng)事業(yè)發(fā)展，有些政策措施甚至更具操作性與明確性。例如，2005年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2005〕3號(hào)），被稱為“非公經(jīng)濟(jì)老36條”，以政策文件的方式提出了大量舉措，以促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。正如學(xué)者們所指出的，該政策文件規(guī)定了許多放寬非公有制經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的內(nèi)容，但這些內(nèi)容中有些需要由法律規(guī)定，有些需要修改法律來(lái)規(guī)定。

參見(jiàn)韓大元：《非公有制經(jīng)濟(jì)的憲法地位》，載《法學(xué)家》2005年第3期，第14頁(yè)。結(jié)合該文件序言中提到的“鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展……進(jìn)一步完善國(guó)家法律法規(guī)和政策”，我們可以發(fā)現(xiàn)，政策文件正是通過(guò)這樣的內(nèi)容和形式，提出黨和政府的政策主張，闡明改革的意圖與立法的方向，形成社會(huì)共識(shí)，進(jìn)而完善法律制度。2023年7月發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見(jiàn)》也明確提出：“出臺(tái)司法解釋，依法加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)工作人員職務(wù)侵占、挪用資金、受賄等腐敗行為的懲處力度。”這一政策主張闡明了制定司法解釋的方向。因此，如果將政策文件理解為法律完善的主張與建議，則其“倡導(dǎo)性、原則性”而非“規(guī)范性”的特征就不再是劣勢(shì)。

又如，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見(jiàn)》在“加強(qiáng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)代表人士隊(duì)伍建設(shè)”部分明確要求，“規(guī)范政治安排，完善相關(guān)綜合評(píng)價(jià)體系，穩(wěn)妥做好推薦優(yōu)秀民營(yíng)經(jīng)濟(jì)人士作為各級(jí)人大代表候選人、政協(xié)委員人選工作”。這些舉措對(duì)于提高民營(yíng)經(jīng)濟(jì)人士的政治地位、增強(qiáng)“民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)家是我們自己人”的感受、提振民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展信心都非常重要，但顯然不是法律特別是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法能夠規(guī)定的。在落實(shí)方面，政策文件往往會(huì)綜合運(yùn)用各種措施，從政治立場(chǎng)、組織保障等角度強(qiáng)調(diào)執(zhí)行力，從而具有特殊的優(yōu)勢(shì)。例如，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的意見(jiàn)》（2019年12月4日）在最后一部分強(qiáng)調(diào)指出：“各地區(qū)各部門要充分認(rèn)識(shí)營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的重要性，切實(shí)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署上來(lái)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善工作機(jī)制，制定具體措施，認(rèn)真抓好本意見(jiàn)的貫徹落實(shí)。”

在有些政策文件中，所規(guī)定的內(nèi)容可能遠(yuǎn)比法律、法規(guī)更為具體，也更具有可操作性，從而彰顯了政策的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。比較山西省人大常委會(huì)2023年11月通過(guò)的《山西省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例》與中共山西省委、省人民政府2024年3月發(fā)布的《山西省促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大行動(dòng)方案》，也可以證明這一點(diǎn)。對(duì)于民營(yíng)企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)，該條例第11條第1款規(guī)定：“市場(chǎng)準(zhǔn)入按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定實(shí)行負(fù)面清單制度。未列入負(fù)面清單的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，民營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶均可以依法平等進(jìn)入。”這一內(nèi)容基本上是國(guó)家法律及中央政策的重復(fù)表述，并無(wú)特別的可操作性。但是，作為政策文件的行動(dòng)方案，則在“破除所有制歧視”部分進(jìn)行了明確、具體與數(shù)字化的規(guī)定，更有專項(xiàng)清理行動(dòng)的部署。僅從文本比較的角度看，民營(yíng)企業(yè)或許會(huì)強(qiáng)烈地感受到中共山西省委、省人民政府的政策遠(yuǎn)比地方性法規(guī)更有實(shí)際意義：“（二）破除所有制歧視。未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)不得授予經(jīng)營(yíng)者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目，其中市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的9類項(xiàng)目，應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股；關(guān)系國(guó)計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的13類項(xiàng)目，民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國(guó)家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷屬性的8類項(xiàng)目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與。保障民營(yíng)企業(yè)平等使用各類生產(chǎn)要素和公共服務(wù)資源。開(kāi)展妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題專項(xiàng)清理行動(dòng)。”《中共山西省委、山西省人民政府關(guān)于印發(fā)〈山西省促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大行動(dòng)方案〉的通知》（晉發(fā)〔2024〕11號(hào)）。

因此，在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定過(guò)程中，理解政策法律化的必要性與意義時(shí)，應(yīng)當(dāng)克服與避免傳統(tǒng)政策文件的劣勢(shì)（過(guò)于原則與抽象），不能簡(jiǎn)單地重復(fù)政策文件的表述，而應(yīng)當(dāng)具體落實(shí)與轉(zhuǎn)化。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將政策文件的優(yōu)勢(shì)吸收、轉(zhuǎn)化到法律文本中，在《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）規(guī)定和立法技術(shù)允許的范圍內(nèi)，強(qiáng)調(diào)與保障法律條款的具體化和實(shí)效性。

第二，地方立法的“能”與“不能”。近年來(lái)，在黨和國(guó)家鼓勵(lì)、支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大政策的指引下，基于本地經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的客觀需要，各地充分運(yùn)用地方立法權(quán)，制定了有關(guān)促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方性法規(guī)，如《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》（2015年）、《浙江省民營(yíng)企業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例》（2020年）、《山東省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例》（2021年）、《山西省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例》（2023年）等。地方立法的探索、嘗試，對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定顯然具有重要的借鑒意義。但是，我們更應(yīng)當(dāng)充分地認(rèn)識(shí)到地方立法的局限性，從而深刻地感受制定該法的特殊價(jià)值。

一方面，地方立法機(jī)關(guān)的權(quán)力受到嚴(yán)格的限制，導(dǎo)致民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中諸多重大問(wèn)題不可能由地方性法規(guī)加以規(guī)定與解決。根據(jù)《立法法》第11條的規(guī)定，有關(guān)犯罪和刑罰、稅收基本制度、訴訟制度等事項(xiàng)只能制定法律，即這些事務(wù)只能由全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)以法律的形式加以規(guī)定。根據(jù)《立法法》第80條的規(guī)定，省級(jí)地方性法規(guī)必須滿足“不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”的前提。因此，地方立法對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的重大問(wèn)題與困難，在國(guó)家法律尚無(wú)特殊規(guī)定的背景下，試圖突破現(xiàn)行法的束縛進(jìn)行制度創(chuàng)新，將面臨合憲性、合法性的挑戰(zhàn)，從而往往會(huì)顯得無(wú)能為力。

另一方面，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的今天，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)往往超越一個(gè)地區(qū)的局限，與全國(guó)的市場(chǎng)主體發(fā)生經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，從而使地方性法規(guī)的調(diào)整范圍、管轄權(quán)與約束力存在疑問(wèn)。例如，2020年2月起實(shí)施的《浙江省民營(yíng)企業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例》第23條規(guī)定：“民營(yíng)企業(yè)以應(yīng)收賬款申請(qǐng)擔(dān)保融資的，可以要求其應(yīng)收賬款的付款方予以確認(rèn)債權(quán)債務(wù)關(guān)系。付款方應(yīng)當(dāng)自被要求確認(rèn)之日起三十日內(nèi)予以確認(rèn)。”該條規(guī)定的上位法依據(jù)為《中小企業(yè)促進(jìn)法》第20條第1款的規(guī)定：“中小企業(yè)以應(yīng)收賬款申請(qǐng)擔(dān)保融資時(shí)，其應(yīng)收賬款的付款方，應(yīng)當(dāng)及時(shí)確認(rèn)債權(quán)債務(wù)關(guān)系，支持中小企業(yè)融資。”2020年9月起施行的《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》第14條也作出了明確規(guī)定：“中小企業(yè)以應(yīng)收賬款擔(dān)保融資的，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)應(yīng)當(dāng)自中小企業(yè)提出確權(quán)請(qǐng)求之日起30日內(nèi)確認(rèn)債權(quán)債務(wù)關(guān)系，支持中小企業(yè)融資。”無(wú)論是債權(quán)人（民營(yíng)企業(yè)與中小企業(yè)）、債務(wù)人（付款方與機(jī)關(guān)事業(yè)單位和大型企業(yè)），還是期限規(guī)定（30日內(nèi)與及時(shí)），浙江省地方性法規(guī)的這一規(guī)定適用于浙江省行政區(qū)域內(nèi)的當(dāng)事人雙方，當(dāng)然是合法有效的。但是，若該民營(yíng)企業(yè)的債務(wù)人（付款方）位于浙江省區(qū)域外，該條規(guī)定是否具有約束力就存在疑問(wèn)。

此外，正是由于地方性法規(guī)存在上述立法權(quán)限和適用范圍的局限，此類民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例是否真正具有實(shí)際效果，也存在疑問(wèn)。仍以山西省的地方性法規(guī)為例，《山西省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例》由山西省人大常委會(huì)于2023年11月30日通過(guò)，自2024年1月1日起施行。然而，中共山西省委、省人民政府2024年3月8日發(fā)布的《山西省促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大行動(dòng)方案》中，對(duì)于該地方性法規(guī)只字未提，有關(guān)制定依據(jù)的表述是：“為貫徹《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見(jiàn)》，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，強(qiáng)化政策支持，促進(jìn)全省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，制定如下行動(dòng)方案。”該文件提出的20項(xiàng)具體行動(dòng)方案，同樣未援引前述地方性法規(guī)，而是在雙向建立親清政商關(guān)系的內(nèi)容中明確提出，“細(xì)化落實(shí)好《山西省支持干部改革創(chuàng)新合理容錯(cuò)辦法（試行）》”。如果省委、省人民政府對(duì)于剛剛通過(guò)與實(shí)施不久的地方性法規(guī)尚且如此無(wú)視，普通的社會(huì)公眾與民營(yíng)企業(yè)如何可能真正重視該法規(guī)，該地方性法規(guī)又如何可能真正發(fā)揮作用？

（三）提供法律實(shí)施的依據(jù)

或許正是基于對(duì)政策文件和地方立法實(shí)際效果的感受與認(rèn)識(shí)，社會(huì)各界特別是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)人士不斷呼吁國(guó)家制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法。司法部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)于2024年2月21日共同組織召開(kāi)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法座談會(huì)，宣布啟動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的起草工作后，社會(huì)各界更是充滿了期待。例如，“希望這是一部務(wù)實(shí)、管用、操作性強(qiáng)的法律，能夠切實(shí)從法律制度上把對(duì)國(guó)企民企平等對(duì)待的要求用更實(shí)措施落下來(lái)。”

佚名：《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法得“長(zhǎng)牙齒”》，載《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2024年2月26日，第1版。也有聲音從反面提出警醒：“如果舊調(diào)重彈，缺乏實(shí)際落地效力，那么非但不會(huì)起到預(yù)期作用，反而進(jìn)一步降低立法的權(quán)威性和政府的信譽(yù)度，適得其反。”

傅成愿：《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)立法需回應(yīng)和解決的幾個(gè)問(wèn)題》，載《中國(guó)中小企業(yè)》2024年第2期，第73頁(yè)。草案公布后，部分民營(yíng)企業(yè)家和專家學(xué)者感覺(jué)“不如預(yù)期”，企業(yè)界的反響“不如預(yù)期熱烈”，最為重要的原因是，認(rèn)為草案的內(nèi)容較為寬泛、規(guī)范性意義不足、不具可操作性、缺乏明確與嚴(yán)格的法律責(zé)任等。安然然：《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法如何回應(yīng)現(xiàn)實(shí)期待 專家建議“細(xì)化、銜接、權(quán)威”》，載《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2024年12月10日，第A06版。

因此可以說(shuō)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的實(shí)用性也就是其必要性的關(guān)鍵，如果該法不具有可操作性、不能落地從而不具有實(shí)用性，也就失去了立法的意義與必要性。如果該法在既有法律體系內(nèi)容外不能增加新的有用條款，也就不可能真正解決民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的問(wèn)題。如果該法不能超越政策文件與地方立法，規(guī)定具有實(shí)用性的法律條款，并進(jìn)行制度創(chuàng)新，則政策法律化也就沒(méi)有實(shí)際意義，甚至還不如政策文件更有效果。

在筆者看來(lái)，欲使民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法具有實(shí)用性，就必須賦予該法可實(shí)施性，即為民營(yíng)企業(yè)提供救濟(jì)的渠道、途徑，賦予民營(yíng)企業(yè)向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局提出控告的權(quán)利，明確規(guī)定可以就其遭受的不合理對(duì)待（所有制歧視）向人民法院提起訴訟的權(quán)利，并規(guī)定人民法院可以采取頒發(fā)臨時(shí)禁令等緊急措施以保護(hù)民營(yíng)企業(yè)的合法權(quán)益。試以草案第2章關(guān)于“公平競(jìng)爭(zhēng)”的相關(guān)內(nèi)容為例加以說(shuō)明。

草案第2章關(guān)于“公平競(jìng)爭(zhēng)”的內(nèi)容共有6條，被媒體和專家稱為該法的亮點(diǎn)：“草案中‘平等對(duì)待’‘公平競(jìng)爭(zhēng)’的內(nèi)容是亮點(diǎn)。”

參見(jiàn)安然然：《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法如何回應(yīng)現(xiàn)實(shí)期待 專家建議“細(xì)化、銜接、權(quán)威”》，載《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2024年12月10日，第A06版。草案第10條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的領(lǐng)域，包括民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)的各類經(jīng)濟(jì)組織可以依法平等進(jìn)入。”但在實(shí)踐中，當(dāng)民營(yíng)企業(yè)被政府部門拒絕進(jìn)入負(fù)面清單以外的領(lǐng)域時(shí)，如何救濟(jì)呢？草案對(duì)此并未作出任何具體規(guī)定。第2章的其他條款也基本如此，均規(guī)定和要求政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)平等對(duì)待，民營(yíng)企業(yè)在實(shí)踐中遭受不平等對(duì)待時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何救濟(jì)，卻沒(méi)有具體的規(guī)定。

依照現(xiàn)有法律的規(guī)定，針對(duì)這些具體行政行為，恐怕只能依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）提起行政訴訟。依據(jù)該法第12條第1款的規(guī)定，前述情形可能屬于12類受理范圍的行政許可案件、侵犯經(jīng)營(yíng)自主權(quán)案件或者行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或限制競(jìng)爭(zhēng)案件。為了避免這些類型上的差異及實(shí)踐中可能導(dǎo)致的混淆，更為了防止實(shí)踐中實(shí)施這些歧視行為的政府部門以各種理由加以阻礙，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法可以依據(jù)《行政訴訟法》第12條第2款的規(guī)定，直接將所有制歧視即“沒(méi)有獲得平等對(duì)待”的案件規(guī)定為自成一類的行政案件。

《行政訴訟法》第12條第2款規(guī)定：“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。”

更進(jìn)一步，對(duì)于損害民營(yíng)企業(yè)平等地位、侵犯民營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益的行為，草案在規(guī)定相關(guān)主體的法律責(zé)任方面也顯得不夠充分。草案第8章規(guī)定的“法律責(zé)任”中，第69條僅針對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查、政府采購(gòu)與招投標(biāo)這兩類行為規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任，即“由有權(quán)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，造成不良后果或者影響的，依法給予處分”。至于民營(yíng)企業(yè)因這類歧視行為所遭受的損害應(yīng)如何加以賠償，第73條只是作了簡(jiǎn)單的規(guī)定：“違反本法規(guī)定，侵害民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，其他法律、法規(guī)規(guī)定行政處罰的，從其規(guī)定；造成財(cái)產(chǎn)損失或者人身?yè)p害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”這些規(guī)定，并未在現(xiàn)行法律體系中有任何增量。為了保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的實(shí)用性，應(yīng)當(dāng)充分考慮民營(yíng)企業(yè)遭受不平等待遇的嚴(yán)重性和救濟(jì)的緊迫性，有針對(duì)性地規(guī)定特殊的法律責(zé)任。這些救濟(jì)的權(quán)利、程序及法律責(zé)任，往往是政策文件、地方立法甚至行政法規(guī)難以實(shí)現(xiàn)的，只有通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的立法，才能予以解決。這也正是制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的必要性與重要意義。

三、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的功能定位

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的立法必要性，昭示了該法所擔(dān)負(fù)的基本任務(wù)，從而也決定了該法應(yīng)有的功能定位。分析法律的功能定位，對(duì)于構(gòu)建具體制度、擬定相應(yīng)條文，具有特別重要的意義。目前，人們對(duì)該法的定位還存在分歧，有必要加以討論。

（一）問(wèn)題導(dǎo)向與體系綜合

問(wèn)題導(dǎo)向是司法部起草民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法草案時(shí)遵循的五項(xiàng)基本原則和思路之一，即聚焦問(wèn)題、注重規(guī)定和細(xì)化解決問(wèn)題的制度措施、增強(qiáng)制度剛性。但是，司法部在草案的說(shuō)明中，又強(qiáng)調(diào)指出民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法“作為我國(guó)第一部專門關(guān)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性法律”的性質(zhì)，似乎又將該法定位為體系性、綜合性的法律。草案的章節(jié)與條款內(nèi)容也似乎反映了這一定位，除了第1章（總則）、第8章（法律責(zé)任）、第9章（附則）外，其余6章分別涉及公平競(jìng)爭(zhēng)、投資融資促進(jìn)、科技創(chuàng)新、規(guī)范經(jīng)營(yíng)、服務(wù)保障和權(quán)益保護(hù)，全面包括了民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的各個(gè)環(huán)節(jié)，一定程度上是民營(yíng)企業(yè)版的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律大全。

這種問(wèn)題導(dǎo)向與體系綜合的雙重定位，不僅導(dǎo)致大量條款給人以重復(fù)卻又簡(jiǎn)單的印象，更形成“法律規(guī)范意義不足”的效果。例如，草案第33條第1款規(guī)定：“國(guó)家加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者原始創(chuàng)新的保護(hù)。完善民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)新成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，依法懲處侵犯商標(biāo)權(quán)、專利權(quán)、著作權(quán)和侵犯商業(yè)秘密、仿冒混淆等違法行為。”事實(shí)上，依據(jù)我國(guó)的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《商標(biāo)法》《專利法》《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《著作權(quán)法》）等法律法規(guī)，任何民事主體（不僅僅是民營(yíng)企業(yè)）的原始創(chuàng)新成果均受到法律保護(hù)。隨著我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法、執(zhí)法、司法的不斷完善，國(guó)家對(duì)于所有民事主體原始創(chuàng)新成果的保護(hù)一直都在不斷加強(qiáng)，對(duì)于侵犯這些權(quán)益的違法行為，均依法予以懲處。因此，這些條款只是對(duì)我國(guó)法治現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)的一種事實(shí)描述，沒(méi)有法律條款的規(guī)范意義。草案規(guī)定此類條款，顯然是體系綜合與問(wèn)題導(dǎo)向雙重定位的沖突所致：一方面，從體系綜合的定位來(lái)看，科技創(chuàng)新對(duì)于民營(yíng)企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要，而知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)特別是原始創(chuàng)新成果的保護(hù)更為重要。因此，必須在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法中予以明確規(guī)定或者特別強(qiáng)調(diào)，從而引導(dǎo)、激勵(lì)民營(yíng)企業(yè)注重科技創(chuàng)新；另一方面，從問(wèn)題導(dǎo)向來(lái)看，實(shí)踐中，有些執(zhí)法機(jī)構(gòu)或司法機(jī)關(guān)對(duì)于民營(yíng)企業(yè)的創(chuàng)新成果不予重視或者保護(hù)不力，進(jìn)而使民營(yíng)企業(yè)家失去信心，因此，有必要在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法中予以強(qiáng)調(diào)。

事實(shí)上，這里對(duì)所謂“問(wèn)題導(dǎo)向”的理解，混淆了普遍性問(wèn)題（創(chuàng)新成果保護(hù)的法律制度有待完善）與民營(yíng)企業(yè)特殊問(wèn)題（因所有制歧視而未能得到平等保護(hù)）的區(qū)別，真正意義上的問(wèn)題導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)針對(duì)后者，即禁止執(zhí)法與司法中的所有制歧視，而不是將所有的法律規(guī)定都加上民營(yíng)企業(yè)作主語(yǔ)或定語(yǔ)。

（二）糾偏為主與扶弱并重

正如前文所述，制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法是為了回應(yīng)與解決民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的問(wèn)題，特別是所有制歧視、權(quán)益保護(hù)不充分和發(fā)展能力局限三大問(wèn)題，前兩者實(shí)質(zhì)上均可歸因于所有制歧視而得不到平等對(duì)待與平等保護(hù)，而發(fā)展能力局限及經(jīng)營(yíng)困難往往與大部分民營(yíng)企業(yè)屬于中小微企業(yè)密切相關(guān)。因此，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的功能定位便存在以下選擇：是以解決所有制歧視為主（糾偏為主），還是糾偏與扶持中小微企業(yè)（扶弱）并重？這一選擇在法律條文的內(nèi)容方面便體現(xiàn)為這樣的問(wèn)題：如何處理民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法與《中小企業(yè)促進(jìn)法》的關(guān)系？對(duì)此，學(xué)界存在三種觀點(diǎn)。

有學(xué)者明確提出了分離的觀點(diǎn)，即筆者所稱的糾偏為主。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的立法重點(diǎn)在于構(gòu)建公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，加強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，加強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)家人身安全保護(hù)，構(gòu)建親清政商關(guān)系等方面，而不是將立法重點(diǎn)放到各類扶持、獎(jiǎng)勵(lì)措施上，以防止與《中小企業(yè)促進(jìn)法》產(chǎn)生沖突。

參見(jiàn)陳云良：《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)專門立法的理?yè)?jù)、定位及體系表達(dá)》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2024年第3期，第258頁(yè)。

相關(guān)媒體對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的期待與呼吁也傳達(dá)出此類觀念與立場(chǎng)：富有生命力的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)其實(shí)并不需要一部法律來(lái)“促進(jìn)”其發(fā)展，只要有一個(gè)公平公正的市場(chǎng)環(huán)境，優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)自會(huì)整體“促進(jìn)”民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但近年來(lái)，很多民營(yíng)企業(yè)遇到的問(wèn)題并不是市場(chǎng)問(wèn)題，一些頗有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)只是受困于“場(chǎng)外因素”“偶然因素”。從這個(gè)角度看，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的第一步應(yīng)該是保護(hù)。這種保護(hù)不是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中“偏袒”民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，而是使民營(yíng)企業(yè)能夠免于被“場(chǎng)外因素”“偶然因素”影響的恐懼，這才是這部法律的關(guān)鍵所在。

參見(jiàn)佚名：《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法得“長(zhǎng)牙齒”》，載《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2024年2月26日，第1版。

有學(xué)者提出，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)確立合法權(quán)益保護(hù)、公平發(fā)展、扶持激勵(lì)、規(guī)范經(jīng)營(yíng)四大理念，即筆者所稱的糾偏與扶弱并重：“民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)缺失，這在中小企業(yè)中尤為明顯。……民營(yíng)企業(yè)特別是中小微企業(yè)由于規(guī)模較小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱……民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法扶持激勵(lì)是針對(duì)弱勢(shì)民營(yíng)企業(yè)的矯正式扶持、保障式扶持和發(fā)展型激勵(lì)，扶持激勵(lì)的對(duì)象應(yīng)主要集中于中小微民營(yíng)企業(yè)、科技創(chuàng)新型企業(yè)和國(guó)際化發(fā)展企業(yè)。”

蔣悟真：《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法立法理念及其制度實(shí)現(xiàn)》，載《東方法學(xué)》2024年第6期，第31頁(yè)。也有學(xué)者提出了折中的觀點(diǎn)，認(rèn)為兩部法律應(yīng)各有側(cè)重、避免重復(fù)：民營(yíng)企業(yè)與中小企業(yè)在一定范圍內(nèi)重合，大部分民營(yíng)企業(yè)是中小規(guī)模，且大部分中小企業(yè)屬于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。因此，兩部法律（民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法與《中小企業(yè)促進(jìn)法》）必然在調(diào)整對(duì)象上存在一定重疊，如何避免冗余立法、重復(fù)立法，應(yīng)當(dāng)是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)立法工作的關(guān)注重點(diǎn)。

參見(jiàn)朱曉娟、趙栩：《〈民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法〉的邏輯基礎(chǔ)與制度表達(dá)》，載《商業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》2024年第10期，第102頁(yè)。

從司法部對(duì)草案“立法基本原則和思路”的說(shuō)明中可以發(fā)現(xiàn)，其對(duì)該法的功能定位是糾偏為主、扶弱為輔：堅(jiān)持依法平等對(duì)待、平等保護(hù)；既鼓勵(lì)支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又注重規(guī)范和引導(dǎo)；堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。從草案的文本來(lái)看，則是糾偏與扶弱并重的功能定位：第一，從條文數(shù)量及章節(jié)安排來(lái)看，在9章77條的篇幅中，草案第3章（投資融資促進(jìn)）、第4章（科技創(chuàng)新）及第7章（權(quán)益保護(hù)）的部分內(nèi)容，均屬于以中小微企業(yè)為對(duì)象的扶弱型條款；第二，從條文的表述方式來(lái)看，有些條文的適用對(duì)象直接表述為小微企業(yè)，如第20條的“小型微型民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織”、第66條的“中小民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織”等；第三，從草案內(nèi)容與《中小企業(yè)促進(jìn)法》的內(nèi)容比較來(lái)看，不僅部分章節(jié)的名稱相同或近似（見(jiàn)表1），更有部分條款的內(nèi)容基本相同。

附則（第61條）

僅從草案第3章的內(nèi)容來(lái)看，大部分內(nèi)容均與《中小企業(yè)促進(jìn)法》的條款基本相同（見(jiàn)表2），而且草案的部分條款是《中小企業(yè)促進(jìn)法》數(shù)項(xiàng)條款的合并與簡(jiǎn)化，由此可見(jiàn)，草案規(guī)定的詳細(xì)與具體程度遠(yuǎn)不及《中小企業(yè)促進(jìn)法》。因此，如果民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法繼續(xù)堅(jiān)持糾偏與扶弱并重的功能定位，不僅導(dǎo)致大量條款復(fù)制《中小企業(yè)促進(jìn)法》的規(guī)定，而且還不可能以大量的條文進(jìn)行具有可操作性的具體規(guī)定。從理論角度看，民營(yíng)企業(yè)中的大型企業(yè)、優(yōu)勢(shì)企業(yè)顯然不應(yīng)當(dāng)適用具有扶弱性質(zhì)的條文，又勢(shì)必要求這些條款均特別強(qiáng)調(diào)以“中小微民營(yíng)企業(yè)”為適用對(duì)象。顯然，這樣的法律條文既不科學(xué)也無(wú)必要。

事實(shí)上，兩部法律對(duì)于政府采購(gòu)的規(guī)定，均提供了準(zhǔn)確功能定位的范例。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法以糾偏為定位，重點(diǎn)在于解決政府采購(gòu)中對(duì)民營(yíng)企業(yè)的歧視，而且這種歧視并不關(guān)注民營(yíng)企業(yè)的規(guī)模與實(shí)力。因此，草案第14條第2款規(guī)定：“除法律另有規(guī)定外，招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)等公共資源交易不得有限制或者排斥民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的行為。”第67條從保障賬款支付角度作了規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)賬款支付保障工作，預(yù)防和清理拖欠民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織賬款；強(qiáng)化預(yù)算管理，政府采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)安排預(yù)算，并嚴(yán)格按預(yù)算實(shí)施……”第69條則規(guī)定了政府采購(gòu)中歧視民營(yíng)企業(yè)的法律責(zé)任。當(dāng)政府采購(gòu)領(lǐng)域消除了所有制歧視進(jìn)而平等對(duì)待民營(yíng)企業(yè)后，民營(yíng)企業(yè)中的中小微企業(yè)則依據(jù)《中小企業(yè)促進(jìn)法》獲得特殊扶持。

相應(yīng)地，《中小企業(yè)促進(jìn)法》將政府采購(gòu)作為支持中小企業(yè)的重要舉措，以彌補(bǔ)、糾正中小企業(yè)因?yàn)橐?guī)模與競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力不足而導(dǎo)致的劣勢(shì)，因此，該法的功能定位于扶弱，以各種措施保障中小企業(yè)能夠獲得政府采購(gòu)的一定份額，而無(wú)論這些中小企業(yè)是國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)還是民營(yíng)企業(yè)。因此，該法第40條第1款要求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定政府采購(gòu)的優(yōu)惠政策，以提高中小企業(yè)的份額；第2款明確規(guī)定了預(yù)留采購(gòu)份額：“向中小企業(yè)預(yù)留的采購(gòu)份額應(yīng)當(dāng)占本部門年度政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算總額的百分之三十以上；其中，預(yù)留給小型微型企業(yè)的比例不低于百分之六十。中小企業(yè)無(wú)法提供的商品和服務(wù)除外。”第3款明確禁止對(duì)中小企業(yè)的差別待遇或歧視待遇，第4款規(guī)定了政府采購(gòu)信息公開(kāi)發(fā)布制度。這些規(guī)定，既是對(duì)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（2014年修訂，以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第9條的落實(shí)與細(xì)化

《政府采購(gòu)法》第9條規(guī)定：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。”除該條外，該法其他條文均未對(duì)中小企業(yè)有規(guī)定。，又是《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2020〕46號(hào)）的具體依據(jù)

《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》第1條規(guī)定：“為了發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能，促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》、《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》等有關(guān)法律法規(guī)，制定本辦法。”，從而構(gòu)建起以政府采購(gòu)扶持、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的制度體系。

因此，無(wú)論是從理論基礎(chǔ)、規(guī)定實(shí)效還是從法律體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)將立法重點(diǎn)放在糾偏的功能定位上，放棄扶弱的定位，刪除草案中立足于扶持中小微民營(yíng)企業(yè)的條款，或者僅在總則的個(gè)別條款中加以原則性規(guī)定。

（三）權(quán)責(zé)設(shè)定與政策宣示

或許是基于法律名稱中“促進(jìn)”兩字的影響，草案的條文內(nèi)容典型地反映了“促進(jìn)型立法”的特征：強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)功能，以任意性規(guī)范、授權(quán)性規(guī)范和鼓勵(lì)性規(guī)范為主，義務(wù)性規(guī)范及法律責(zé)任規(guī)定較少

參見(jiàn)李艷芳：《“促進(jìn)型立法”研究》，載《法學(xué)評(píng)論》2005年第3期，第103-106頁(yè)。；存在大量鼓勵(lì)、支持、促進(jìn)的規(guī)定

參見(jiàn)張守文：《論促進(jìn)型經(jīng)濟(jì)法》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2008年第5期，第98頁(yè)。；雖有扶持激勵(lì)、權(quán)利保障、管理規(guī)制等規(guī)定，但多采用宣示類、倡導(dǎo)類、表彰獎(jiǎng)勵(lì)類等帶有軟法特征的鼓勵(lì)性規(guī)范。

參見(jiàn)張琳：《論民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)型立法》，載《東方法學(xué)》2022年第3期，第188頁(yè)。

一方面，草案在9章共計(jì)8500百多字的篇幅中，出現(xiàn)了大量“促進(jìn)”“鼓勵(lì)”等文字。例如，“支持”出現(xiàn)29次，“加強(qiáng)”出現(xiàn)18次，“促進(jìn)”出現(xiàn)17次。這些動(dòng)詞往往指向宣示性、方向性的內(nèi)容，對(duì)于政府部門而言，卻具有一種工作部署、任務(wù)安排的意味。例如，草案第16條規(guī)定：“支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織參與國(guó)家重大戰(zhàn)略和重大工程。支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域投資和創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)開(kāi)展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，參與現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)。”其中，兩處“支持”和一處“鼓勵(lì)”的規(guī)定，不僅表達(dá)了立法者對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)活動(dòng)的積極態(tài)度，而且意味著中央及地方國(guó)家機(jī)關(guān)要在今后的立法或政策文件中具體規(guī)定相關(guān)支持措施，也使各級(jí)政府的此類資源配置活動(dòng)有了合法性依據(jù)。當(dāng)然，由于草案的其他條文并未對(duì)由誰(shuí)支持、如何支持、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)為未得到支持時(shí)可以如何處理等內(nèi)容作出進(jìn)一步的規(guī)定，難免給人一種“軟”“虛”“粗”的印象。

參見(jiàn)安然然：《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法如何回應(yīng)現(xiàn)實(shí)期待 專家建議“細(xì)化、銜接、權(quán)威”》，載《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2024年12月10日，第A06版。

另一方面，草案全文多處使用了“可以”（6次）、“權(quán)”（53次）、“應(yīng)當(dāng)”（42次）、“不得”（8次）等規(guī)定法律權(quán)利、義務(wù)內(nèi)涵的用語(yǔ)。從表面看，這些用語(yǔ)體現(xiàn)了法律文本應(yīng)有的權(quán)利、義務(wù)規(guī)范，但仔細(xì)考察這些用語(yǔ)的具體語(yǔ)境與條款內(nèi)容，我們可以發(fā)現(xiàn)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法仍然更偏重“促進(jìn)型”的特點(diǎn)，而缺乏足夠的“法”規(guī)范性色彩。雖然“應(yīng)當(dāng)”是典型的義務(wù)條款用語(yǔ)，但草案中有29處“應(yīng)當(dāng)”的主語(yǔ)是政府及相關(guān)部門，如第11條中“出臺(tái)政策措施應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查”、第14條中“公共資源交易活動(dòng)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)透明、公平公正”等規(guī)定，并未真正為政府部門設(shè)定特別的法律義務(wù)。9處“應(yīng)當(dāng)”的主語(yǔ)是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織，其條款或者是倡導(dǎo)性的內(nèi)容，如第35條規(guī)定的“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)圍繞國(guó)家工作大局”，或者是重復(fù)性的內(nèi)容，如第6條規(guī)定的“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)”、第36條“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守勞動(dòng)用工……方面的法律法規(guī)”。關(guān)于“權(quán)”字的53次使用也基本如此，或者指政府部門的“法定權(quán)限”（8次），或者指負(fù)責(zé)責(zé)任追究的“有權(quán)機(jī)關(guān)”（5次），或者指既有的各種民事權(quán)利（23次），或者一般地規(guī)定有關(guān)主體的“合法權(quán)益”（9次）等。

因此，草案的條文內(nèi)容與其他促進(jìn)型立法一樣，典型地反映了學(xué)界所詬病的“政策宣示性”傾向：多為宣示性、倡導(dǎo)性條款，即使是鼓勵(lì)性條款也往往沒(méi)有具體而實(shí)在的舉措，而義務(wù)性條款或者是其他法律的重復(fù)性摘編

參見(jiàn)劉風(fēng)景：《促進(jìn)型立法的實(shí)踐樣態(tài)與理論省思》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2022年第6期，第18頁(yè)。，或者是可操作性較弱的指導(dǎo)性規(guī)定。

參見(jiàn)張志遠(yuǎn)、史鳳林：《我國(guó)促進(jìn)型立法的文本考察與路徑完善》，載《天津法學(xué)》2023年第1期，第48-49頁(yè)。這些傾向確實(shí)是促進(jìn)型經(jīng)濟(jì)立法的重要特色，對(duì)于某些特定主體、特定行業(yè)的發(fā)展有著重要意義，具有必要性、正當(dāng)性與獨(dú)特價(jià)值或優(yōu)越性。

參見(jiàn)焦海濤：《論“促進(jìn)型”經(jīng)濟(jì)法的優(yōu)越性》，載《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2010年第4期，第154-156頁(yè)。但從黨和國(guó)家提出制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的初衷出發(fā)，從社會(huì)各界特別是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)人士的強(qiáng)烈呼吁與熱切期盼來(lái)看，為了“回應(yīng)各方關(guān)切，提振發(fā)展信心，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用”，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法除了上述宣示性、倡導(dǎo)性、鼓勵(lì)性條款外，還應(yīng)當(dāng)充實(shí)有關(guān)權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的條款，從而為民營(yíng)企業(yè)提供切實(shí)的權(quán)利實(shí)現(xiàn)與救濟(jì)渠道，并以責(zé)任的追究作為法律實(shí)施的重要保障。正如有學(xué)者指出的，很多民營(yíng)企業(yè)家反映，優(yōu)惠政策未全部落地，民營(yíng)企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)家急需的，是被平等對(duì)待。這個(gè)法不能寫虛，而應(yīng)寫實(shí)。要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，聚焦民營(yíng)企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)家的核心合理訴求。

參見(jiàn)王雅潔：《中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海：建議將民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法列為一號(hào)立法》，載《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2023年3月13日，第5版。

四、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制度設(shè)想

基于前文對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法立法宗旨、功能定位的分析，筆者嘗試對(duì)該法的主要制度提出一些思考，并對(duì)草案提出一些修改意見(jiàn)與建議。

（一）民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的適用范圍

準(zhǔn)確界定一部法律的調(diào)整對(duì)象與適用范圍，是確定任務(wù)后立法的首要工作，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法也不例外。雖然草案未對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)作出界定，但第76條對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行了定義：“本法所稱民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織，是指在中華人民共和國(guó)境內(nèi)依法設(shè)立的由中國(guó)公民控股或者實(shí)際控制的營(yíng)利法人、非法人組織和個(gè)體工商戶，以及前述組織控股或者實(shí)際控制的營(yíng)利法人、非法人組織。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織涉及外商投資的，同時(shí)適用外商投資法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。”在筆者看來(lái)，就調(diào)整對(duì)象和適用范圍而言，草案在未來(lái)的修改完善中需要處理好以下三個(gè)問(wèn)題。

第一，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織與個(gè)體工商戶。依照草案第76條的規(guī)定，個(gè)體工商戶屬于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的一種類型，但這一規(guī)定似乎與現(xiàn)行法的其他規(guī)定存在沖突。一方面，《民法典》第54條規(guī)定：“自然人從事工商業(yè)經(jīng)營(yíng)，經(jīng)依法登記，為個(gè)體工商戶。個(gè)體工商戶可以起字號(hào)。”換言之，個(gè)體工商戶屬于自然人的特殊形式，并不屬于經(jīng)濟(jì)組織。從體系解釋角度看，《民法典》有關(guān)個(gè)體工商戶的規(guī)定位于第一編（總則）第二章（自然人）第四節(jié)（個(gè)體工商戶和農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶），與第三章規(guī)定的法人、第四章規(guī)定的非法人組織并列，而且，《民法典》第102條對(duì)自然人與組織的區(qū)別有明確規(guī)定：“非法人組織是不具有法人資格，但是能夠依法以自己的名義從事民事活動(dòng)的組織。非法人組織包括個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)、不具有法人資格的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。”國(guó)務(wù)院2022年發(fā)布的《促進(jìn)個(gè)體工商戶發(fā)展條例》不僅在第2條具體規(guī)定了“有經(jīng)營(yíng)能力的公民……依法登記為個(gè)體工商戶”，而且在第4條明確強(qiáng)調(diào)，“個(gè)體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，個(gè)體工商戶是重要的市場(chǎng)主體”。因此，個(gè)體工商戶在法律中屬于自然人的特殊形態(tài)，不屬于組織。

有關(guān)理論分析，可參見(jiàn)蔣大興：《超越“模仿企業(yè)/公司”的邏輯— —中國(guó)小商人（個(gè)體工商戶）法政策之定位優(yōu)化》，載《當(dāng)代法學(xué)》2023年第2期，第3-17頁(yè)；李友根：《論個(gè)體工商戶制度的存與廢— —兼及中國(guó)特色制度的理論解讀》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2010年第4期，第107-118頁(yè)。我國(guó)其他法律文本的規(guī)定也作出了明確區(qū)分，例如，《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法》第8條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及個(gè)體工商戶和個(gè)人等統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象，必須依照本法和國(guó)家有關(guān)規(guī)定……”

對(duì)此，我國(guó)各地此前的地方立法有著不同的處理方式。有些地方性法規(guī)直接以民營(yíng)企業(yè)為調(diào)整對(duì)象，對(duì)于個(gè)體工商戶，則以參照適用方式加以處理，如《浙江省民營(yíng)企業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例》（2020年）

該條例第49條規(guī)定：“本省行政區(qū)域內(nèi)外商投資企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、村（股份）經(jīng)濟(jì)合作社和個(gè)體工商戶發(fā)展促進(jìn)工作，參照適用本條例，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”；有些則直接明確列舉兩類主體，即“民營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶”，不使用“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織”這一概念，如《山西省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》（2023年）

該條例第1條規(guī)定：“為了優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，保護(hù)民營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶合法權(quán)益……制定本條例。”在整個(gè)條例中，全文大量出現(xiàn)“民營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶”這類表述。；有些則使用“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織包括個(gè)體工商戶”這一模糊的表述方式，回避兩者關(guān)系的界定，如湖北省人民政府發(fā)布的《湖北省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)辦法》。

該辦法第2條規(guī)定：“本辦法所稱民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織，是指在本省依法設(shè)立或者投資、經(jīng)營(yíng)的，除國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股和外商投資企業(yè)之外的各類經(jīng)濟(jì)組織，包括個(gè)體工商戶。”

筆者建議，鑒于個(gè)體工商戶是我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)重要的活動(dòng)主體，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)將其列入調(diào)整范圍，并吸收《促進(jìn)個(gè)體工商戶發(fā)展條例》的相關(guān)內(nèi)容，使個(gè)體工商戶獲得與民營(yíng)企業(yè)同樣的保護(hù)、支持與促進(jìn)。關(guān)于規(guī)定方式，可以借鑒《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《商標(biāo)法》等法律的經(jīng)驗(yàn)加以處理。

《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第2條第3款規(guī)定：“本法所稱的經(jīng)營(yíng)者，是指從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或者提供服務(wù)（以下所稱商品包括服務(wù)）的自然人、法人和非法人組織。”《商標(biāo)法》第4條第2款規(guī)定：“本法有關(guān)商品商標(biāo)的規(guī)定，適用于服務(wù)商標(biāo)。”例如，可以規(guī)定“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)體工商戶（以下所稱民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織包括個(gè)體工商戶）”，或者“本法有關(guān)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)定，適用于個(gè)體工商戶”。這樣的規(guī)定，既符合我國(guó)個(gè)體工商戶的特殊法律性質(zhì)要求，與其他法律保持一致，也可彰顯個(gè)體工商戶與民營(yíng)企業(yè)的同等法律地位與重要性，并避免法條表述的累贅。

第二，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)。雖然我國(guó)《憲法》文本并未使用“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)”的概念，但《憲法》第11條的規(guī)定可以提供一定的解釋依據(jù)，“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”。換言之，非公有制經(jīng)濟(jì)中的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)就是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法所稱的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。這一理解，不僅已經(jīng)成為理論界的共識(shí)

參見(jiàn)唐晨：《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范的變遷及意義》，載《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2023年第4期，第84頁(yè)；劉藝靈：《“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)”：尋求一種確定性的解釋》，載《福州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020年第2期，第25-32頁(yè)。，也是中共中央、國(guó)務(wù)院長(zhǎng)期以來(lái)有關(guān)政策的基本結(jié)論。例如，2018年11月，習(xí)近平總書記在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“非公有制經(jīng)濟(jì)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用沒(méi)有變！我們毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方針政策沒(méi)有變！我們致力于為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境和提供更多機(jī)會(huì)的方針政策沒(méi)有變！”

習(xí)近平：《在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上的講話（2018年11月1日）》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年11月2日，第2版。2019年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的意見(jiàn)》指出：“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為我國(guó)公有制為主體多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的重要組成部分。”2024年，在二十屆三中全會(huì)上，習(xí)近平總書記對(duì)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》作說(shuō)明時(shí)指出：“決定稿……著眼推動(dòng)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提出制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法司法保護(hù)，防止和糾正利用行政、刑事手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛。”

習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定〉的說(shuō)明》，載《人民日?qǐng)?bào)》2024年7月22日，第1版。因此，草案第2條第2款將“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”基本方針確立為法律制度并規(guī)定：“國(guó)家堅(jiān)持公有制為主體……毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，……”這些均表明，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法所要促進(jìn)發(fā)展的對(duì)象，就是除外資經(jīng)濟(jì)以外的非公有制經(jīng)濟(jì)。

第三，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)與集體經(jīng)濟(jì)。還需要明確界定的，是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)（民營(yíng)企業(yè)）與集體經(jīng)濟(jì)（集體企業(yè)）的關(guān)系。草案第76條將民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織定義為在中國(guó)境內(nèi)依法設(shè)立的由中國(guó)公民控股或?qū)嶋H控制的企業(yè)（及個(gè)體工商戶），從而明確地將國(guó)有經(jīng)濟(jì)（及國(guó)有企業(yè)）、外資經(jīng)濟(jì)（及外商投資企業(yè)）排除在該法的適用范圍以外，并沒(méi)有提及集體經(jīng)濟(jì)（及集體企業(yè)）的排除，因此，應(yīng)當(dāng)理解為包括了集體所有制企業(yè)。

有關(guān)地方性法規(guī)也表達(dá)出類似的立法意圖，明確排除了國(guó)有企業(yè)和外資企業(yè)，從而將集體經(jīng)濟(jì)（及集體企業(yè)）包含在適用范圍之中。

例如，《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》（2015年）第2條規(guī)定：“本條例所稱民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，是指除國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股和外資獨(dú)資、外資控股之外的經(jīng)濟(jì)形式，其主體為依法在本市注冊(cè)成立或者在本市開(kāi)展投資、經(jīng)營(yíng)的公司、合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)以及個(gè)體工商戶等各類民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織。”《山東省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例》（2021年）第2條規(guī)定：“本條例所稱民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，是指除國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股和外商投資之外的各類經(jīng)濟(jì)形式。”《昆明市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例》（2023年）第2條規(guī)定：“本條例所稱民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織，是指在本市依法設(shè)立或者開(kāi)展投資、經(jīng)營(yíng)的，除國(guó)有及國(guó)有控股以外的內(nèi)資企業(yè)法人、非法人企業(yè)以及個(gè)體工商戶等各類經(jīng)濟(jì)組織。”但是，有些地方性法規(guī)明確地將集體經(jīng)濟(jì)排除在外，如《黑龍江省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例》（2023年）第2條規(guī)定：“本條例所稱民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織，是指除國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股、集體所有和外商獨(dú)資、外商控股以外的各類內(nèi)資經(jīng)濟(jì)組織。”也有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)排除集體經(jīng)濟(jì)組織，將民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織界定為：“在我國(guó)依法設(shè)立或者投資、經(jīng)營(yíng)的，除國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股、集體經(jīng)濟(jì)和外商（含港澳臺(tái)）投資企業(yè)之外的各類經(jīng)濟(jì)組織。”

莊德通：《專家學(xué)者熱議民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法草案征求意見(jiàn)稿》，載《民主與法制時(shí)報(bào)》2024年10月22日，第3版。

由于我國(guó)《憲法》明確規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的組成部分，集體企業(yè)顯然并不屬于非公有制經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)主體。如果民營(yíng)經(jīng)濟(jì)指的是非公有制經(jīng)濟(jì)，則顯然不能適用于集體經(jīng)濟(jì)及其組織。鑒于集體企業(yè)改革和發(fā)展的現(xiàn)狀、趨勢(shì)和平等保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，也為了符合《憲法》的規(guī)定，筆者建議在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的附則中，借鑒《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》）第62條的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定集體企業(yè)參照適用。

《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第62條規(guī)定：“農(nóng)民購(gòu)買、使用直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)資料，參照本法執(zhí)行。”

（二）民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的執(zhí)法機(jī)構(gòu)

一部法律特別是“促進(jìn)型”法律的有用性與實(shí)效性，一定程度上取決于是否有法定的行政機(jī)關(guān)作為該促進(jìn)事務(wù)的主管部門或該法的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，因?yàn)闊o(wú)論是促進(jìn)措施的具體落實(shí)與協(xié)調(diào)監(jiān)督，還是相關(guān)主體的訴求回應(yīng)與權(quán)益維護(hù)，均有賴于特定行政機(jī)關(guān)的職責(zé)履行。如果說(shuō)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的主要功能是消除民營(yíng)企業(yè)所遭受的所有制歧視，正如前文所述，此種歧視是既有法律體系難以解決的，因此才需要專門立法予以應(yīng)對(duì)，那么，既有法律中的主管部門或執(zhí)法機(jī)構(gòu)也難以承擔(dān)起這一職責(zé)。因此，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)有明確的條文規(guī)定主管部門與執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

我國(guó)各地的地方性法規(guī)對(duì)此作出了一些探索。例如，珠海市將民營(yíng)經(jīng)濟(jì)行政管理部門作為主管部門

《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第5條規(guī)定：“市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)行政管理部門是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主管部門，負(fù)責(zé)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和服務(wù)工作。”，山東省將工信部門作為綜合協(xié)調(diào)部門

《山東省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例》第5條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府工業(yè)和信息化主管部門或者縣級(jí)以上人民政府確定的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主管部門（以下統(tǒng)稱民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主管部門），負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作的綜合協(xié)調(diào)和服務(wù)指導(dǎo)。”，但這些主管部門并非真正意義上的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，更多只是傳統(tǒng)意義上的主管部門，其職責(zé)只是組織實(shí)施、綜合協(xié)調(diào)與服務(wù)指導(dǎo)。草案基本上沿襲了這些規(guī)定方式，其第4條第2款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作。國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)工作。”筆者建議，為了保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的實(shí)際運(yùn)用效果，真正起到應(yīng)有的作用，可以考慮下列兩個(gè)問(wèn)題。

第一，明確規(guī)定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局為執(zhí)法機(jī)構(gòu)。2024年6月公布的《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況報(bào)告》指出：“2023年9月，按照黨中央決策部署，中央編辦批復(fù)在國(guó)家發(fā)展改革委成立民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局，作為促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的專門工作機(jī)構(gòu)，為推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展強(qiáng)化組織保障。”這一重大的改革舉措，應(yīng)當(dāng)在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法中予以明確地固化與反映，并將其確定為該法的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。例如，可以在草案第4條第2款中增加規(guī)定：“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局履行本法規(guī)定的職責(zé)，依照本法規(guī)定查處針對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的歧視行為。”這樣，不僅可以通過(guò)法律規(guī)定的方式向全社會(huì)傳達(dá)黨和國(guó)家促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的堅(jiān)定信念與務(wù)實(shí)舉措，更有助于該法的實(shí)施與執(zhí)行，避免執(zhí)法機(jī)構(gòu)不明導(dǎo)致的推諉，增強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)的歸屬感。

第二，專章規(guī)定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局的職責(zé)。法律的生命在于實(shí)施，而實(shí)施的關(guān)鍵在于實(shí)施主體、實(shí)施職責(zé)與實(shí)施程序的明確規(guī)定與具體設(shè)計(jì)。對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法來(lái)說(shuō)，草案中的大量條款均可以依據(jù)現(xiàn)有法律體系的規(guī)定而得到充分實(shí)施，如第3章關(guān)于“投融資促進(jìn)”和第4章關(guān)于“科技創(chuàng)新”（如果未來(lái)依然保留）的規(guī)定，均與《中小企業(yè)促進(jìn)法》的相關(guān)內(nèi)容重合。真正需要民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法加以專門規(guī)定的，恰恰是第2章關(guān)于“公平競(jìng)爭(zhēng)”的內(nèi)容以及其他章中有關(guān)條款的實(shí)施問(wèn)題。例如，第13條規(guī)定：“各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門依照法定權(quán)限，在制定、實(shí)施政府資金安排、土地供應(yīng)……方面的政策措施時(shí)，平等對(duì)待民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織。”該條所針對(duì)的，正是實(shí)踐中民營(yíng)企業(yè)強(qiáng)烈感受與經(jīng)常面臨的普遍問(wèn)題，但問(wèn)題在于，民營(yíng)企業(yè)在遭受不平等對(duì)待時(shí)，如何進(jìn)行救濟(jì)與矯正呢？從表面看，現(xiàn)行法律體系提供了充分而又豐富的救濟(jì)措施來(lái)實(shí)施該條款：既可以援引草案第11條第2款規(guī)定，對(duì)違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的行為向市場(chǎng)監(jiān)督管理部門舉報(bào)，也可以在行政訴訟中對(duì)政策措施提請(qǐng)附帶審查，甚至可以援引《立法法》的規(guī)定提出有關(guān)合法性審查、合憲性審查的建議。但是，對(duì)于本身就處于弱勢(shì)地位而發(fā)展艱難的民營(yíng)企業(yè)而言，面對(duì)舉報(bào)與訴訟的嚴(yán)苛條件及復(fù)雜程序，如果沒(méi)有權(quán)威的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主管部門作后盾與支持，這些實(shí)施措施往往難以真正奏效。

因此，筆者建議民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法應(yīng)當(dāng)以專章明確規(guī)定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局（及其在各省級(jí)行政區(qū)域的派出機(jī)構(gòu)）的特殊職責(zé)（相關(guān)政策制定、協(xié)調(diào)等職責(zé)除外）：受理民營(yíng)企業(yè)對(duì)不平等對(duì)待的投訴舉報(bào)，在符合法定條件時(shí)，啟動(dòng)調(diào)查并進(jìn)行認(rèn)定與處理；在特殊情形下（如有關(guān)政府部門拒絕改正等），直接以原告身份向人民法院提起訴訟，請(qǐng)求人民法院責(zé)令被告予以改正；受到不平等對(duì)待的特定民營(yíng)企業(yè)，也可依據(jù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局的認(rèn)定直接提起訴訟。當(dāng)然，賦予民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局此類職責(zé)，涉及復(fù)雜的權(quán)力配置、管轄范圍和訴訟制度設(shè)計(jì)等內(nèi)容，但鑒于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法擔(dān)負(fù)的重大使命和全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)力，這些規(guī)定極具必要性，也可以通過(guò)具體制度設(shè)計(jì)加以實(shí)現(xiàn)。

需要澄清的是，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局的此種職責(zé)，既區(qū)別于普通執(zhí)法機(jī)構(gòu)基于其他法律所承擔(dān)的法定職責(zé)（如國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、壟斷行為的查處），又區(qū)別于《反壟斷法》及公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度針對(duì)的區(qū)域歧視和規(guī)模歧視等情形的查處，更區(qū)別于中小企業(yè)局依據(jù)《中小企業(yè)促進(jìn)法》而行使的職責(zé)，而僅僅是針對(duì)民營(yíng)企業(yè)基于其所有制身份所遭受的不平等對(duì)待（所有制歧視），因此可稱為反歧視職責(zé)，甚至在一定意義上，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局可以被稱為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)反歧視局。例如，草案第51條最后一句規(guī)定：“建立健全行政執(zhí)法違法行為投訴舉報(bào)處理機(jī)制，保護(hù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益。”針對(duì)行政執(zhí)法中的一般違法行為（針對(duì)所有行政相對(duì)人均存在的普遍化違法行為），自然適用我國(guó)行政法律制度中的各種機(jī)制。但是，如果此類行政執(zhí)法的違法行為專門針對(duì)民營(yíng)企業(yè)，或者是選擇性的執(zhí)法，則屬于所有制歧視，受損害的民營(yíng)企業(yè)可以啟動(dòng)特殊的救濟(jì)措施，直接向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局進(jìn)行投訴舉報(bào)。草案第24條的規(guī)定也可以納入民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局的調(diào)查范圍，即“金融機(jī)構(gòu)在授信、信貸管理、風(fēng)控管理、服務(wù)收費(fèi)等方面應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織”。

（三）民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)的救濟(jì)措施

在規(guī)定和引入民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局接受舉報(bào)、投訴及進(jìn)行調(diào)查、處理甚至起訴的制度后，還需要明確遭受所有制歧視的民營(yíng)企業(yè)可以獲得的救濟(jì)，方能真正落實(shí)保障民營(yíng)企業(yè)權(quán)益的目標(biāo)與效果。當(dāng)然，筆者所提出的下列建議，均是現(xiàn)行法律制度沒(méi)有明確規(guī)定的內(nèi)容，因此，期待全國(guó)人大常委會(huì)在制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法時(shí)能夠進(jìn)行制度創(chuàng)新，并整體性地推動(dòng)我國(guó)法律救濟(jì)制度及體系的發(fā)展與健全。

第一，建立臨時(shí)禁令制度。民營(yíng)企業(yè)遭受歧視待遇的情形，經(jīng)常性地發(fā)生在被剝奪公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)的場(chǎng)合。例如，政府采購(gòu)項(xiàng)目或招標(biāo)程序中，有關(guān)部門以各種理由拒絕符合條件的民營(yíng)企業(yè)參與。從表面看，雖然民營(yíng)企業(yè)可以通過(guò)相關(guān)渠道、程序?qū)で缶葷?jì)，但往往由于救濟(jì)程序的時(shí)間耗費(fèi)與招標(biāo)工作的緊迫性而使救濟(jì)成功的民營(yíng)企業(yè)喪失參與公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，而且相關(guān)經(jīng)濟(jì)損失也難以獲得真正的賠償。縱然相關(guān)部門的行為被宣告違法，對(duì)于民營(yíng)企業(yè)而言，已無(wú)真正的實(shí)益。

以“深圳市斯某科技股份有限公司訴廣東省教育廳等侵犯公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)行政糾紛案”為例，雖然該案并非民營(yíng)企業(yè)因所有制身份而遭受歧視的案件，但也典型地說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題。參見(jiàn)廣東省高級(jí)人民法院（2015）粵高法行終字第228號(hào)行政判決書。

因此，為了有效消除民營(yíng)企業(yè)遭受的所有制歧視，切實(shí)保障民營(yíng)企業(yè)平等使用各類生產(chǎn)要素和公共服務(wù)資源，開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)當(dāng)賦予民營(yíng)企業(yè)在遭受歧視時(shí)向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局或者人民法院申請(qǐng)臨時(shí)禁令的權(quán)利，即要求相關(guān)部門停止執(zhí)行歧視性規(guī)定或者決定，允許民營(yíng)企業(yè)先行參與相關(guān)項(xiàng)目的公平競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法中的訴前禁令和《民法典》中的人格權(quán)禁令制度，可以為此類措施提供借鑒。例如，《商標(biāo)法》第65條對(duì)訴前禁令的規(guī)定，以及《民法典》第997條對(duì)人格權(quán)禁令的規(guī)定。

第二，明確所有制歧視的損害賠償制度。在我國(guó)既有的法律體系中，民營(yíng)企業(yè)遭受政府部門的所有制歧視后，即使通過(guò)各種渠道與途徑最終成功獲得救濟(jì)，也往往難以獲得真正的損失賠償。依據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，政府部門濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，經(jīng)營(yíng)者不可能依據(jù)該法獲得損害賠償，因?yàn)橐?guī)定民事責(zé)任的第60條不適用于政府部門，而是只能適用《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家賠償法》）尋求損害賠償。《最高人民法院關(guān)于優(yōu)化法治環(huán)境 促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的指導(dǎo)意見(jiàn)》（法發(fā)〔2023〕15號(hào)）明確規(guī)定：“民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家因國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)侵害其合法權(quán)益，依據(jù)國(guó)家賠償法申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)模嗣穹ㄔ阂婪ㄓ枰灾С帧！钡罁?jù)《國(guó)家賠償法》第4條的規(guī)定，民營(yíng)企業(yè)作為受害人只能就行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)時(shí)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的四類行為有取得賠償?shù)臋?quán)利，即行政處罰、行政強(qiáng)制措施、征收征用財(cái)產(chǎn)和造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為。行政機(jī)關(guān)在所有制歧視中的行為，基本上屬于侵犯民營(yíng)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)或者經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的行為，此類行為是否屬于侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)、是否屬于“造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為”，本身就存在疑問(wèn)。即使?jié)M足了《國(guó)家賠償法》第4條的規(guī)定，該法第36條關(guān)于賠償范圍的規(guī)定也會(huì)使民營(yíng)企業(yè)的賠償難上加難，即“對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償”。

因此，為了切實(shí)保護(hù)民營(yíng)企業(yè)的平等權(quán)利，彌補(bǔ)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)遭受所有制歧視后的實(shí)際損失，也為了制止與威懾政府部門的歧視行為，有必要在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法中專門規(guī)定此類歧視行為的損害賠償責(zé)任。鑒于多數(shù)情形下實(shí)際損害難以計(jì)算的困難，也可以借鑒知識(shí)產(chǎn)權(quán)法的規(guī)定，采用法定賠償?shù)姆椒右源_定。

五、結(jié)論

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定，對(duì)于我國(guó)構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展而言，是極為重要的舉措，對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更是一個(gè)寶貴的機(jī)遇，承載了黨中央的殷切期望，也回應(yīng)了廣大民營(yíng)經(jīng)濟(jì)人士的長(zhǎng)期呼吁。黨的二十屆三中全會(huì)作出制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法這一決定后，能否完成這一光榮的任務(wù)，制定出具有實(shí)效性和有用性的法律文本，便取決于社會(huì)各界特別是立法者和法學(xué)法律界的集體智慧。

“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)”的概念在《憲法》中沒(méi)有明確規(guī)定，也很少出現(xiàn)在我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的文本中。有關(guān)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的促進(jìn)舉措，長(zhǎng)期以來(lái)基本上由黨中央、國(guó)務(wù)院的政策文件規(guī)定，地方立法也是近幾年才開(kāi)始探索，而國(guó)際社會(huì)也缺乏類似立法實(shí)踐。因此，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制定是極為困難的。司法部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)所公布的草案，以及全國(guó)人大常委會(huì)公布的《中華人民共和國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案）》，已經(jīng)在集中社會(huì)各界智慧的基礎(chǔ)上，取得了很大的進(jìn)步。

為了能夠使正在制定中的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法更加完善，筆者嘗試從立法的意義及初衷出發(fā)，界定該法的功能定位，提出有關(guān)適用范圍、執(zhí)法主體、救濟(jì)措施等方面的建議。雖然這些建議可能過(guò)于學(xué)術(shù)化、理想化，也可能缺乏堅(jiān)實(shí)的理論支撐與詳盡的規(guī)則設(shè)計(jì)，但或許可以在該法如何更有針對(duì)性、可操作性與硬約束方面提供一些思路與啟示。如果能夠在這一點(diǎn)上有所貢獻(xiàn)，則本文的目的也就實(shí)現(xiàn)了。

ML

On the Functional Orientation and Institutional Design of

China’s Private Sector Promotion Law

LI Yougen

（Law School of Nanjing University， Nanjing 210023， China）

Abstract：

Formulating the Private Sector Promotion Law is a significant decision made by the Communist Party of China and the central government of China， aiming at addressing the issues and difficulties faced by the development of the private sector in China. Based on a problem-oriented legislative concept， the function of the Private Sector Promotion Law should be oriented towards correcting the unequal treatment faced by the private sector （i.e.， the corrective function）; while the responsibility of addressing the issues faced by the private sector due to its size and competitiveness （i.e.， the function of supporting the weak） should be borne and fulfilled by another law in China， i.e.， the Small and Medium-sized Enterprise Promotion Law. Therefore， in addition to providing policy declarations and laying out principles， the Private Sector Promotion Law should enhance its usefulness and effectiveness by clearly stipulating the competent authorities and the responsibilities thereof， and providing strong remedies for private business entities that are subject to unequal treatment， such as temporary injunctions and damages.

Key words：" the Private Sector Promotion Law; functional orientation; corrective function; function of supporting the weak本文責(zé)任編輯：邵" 海